2016 lv-06-principio-procedimiento

Luis Eduardo Morante Guerrero
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
Índice
1. EVOLUCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN .......... 1
2. LA NOCIÓN DE POTESTAD ......................................................................................... 1
3. NOCIONES BÁSICAS SOBRE LA POTESTAD SANCIONADORA ............................... 2
3.1 NOCIONES EXTRANJERAS ................................................................................... 2
3.2 NOCIONES NACIONALES ...................................................................................... 4
3.3 NOCIONES DE LA PRÁCTICA JURISPRUDENCIAL .............................................. 5
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ......................................... 6
5. PRINCIPIOS QUE INFORMAN LA POTESTAD SANCIONADORA............................... 6
5.1 EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD............................................................................... 7
5.2 EL PRINCIPIO DE DEBIDO PROCEDIMIENTO .................................................... 13
5.3. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ................................................................... 24
5.4 EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD ............................................................................... 39
5.5. EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD............................................................. 50
5.6 PRINCIPIO DE CONCURSO DE INFRACCIONES................................................ 57
5.7 PRINCIPIO DE CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES ......................................... 58
5.8 PRINCIPIO DE CAUSALIDAD ............................................................................... 62
5.9 PRINCIPIO DE ILICITUD ....................................................................................... 67
5.10 PRINCIPIO DEL NON BIS IN IDEM ..................................................................... 73

1. EVOLUCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN
Al respecto Espinosa Velázquez y Ramírez Bejerano1
, señalan que “La potestad
sancionadora de la administración es –como en su momento dejara precisado
MARIENHOFF- atribución que le compete a esta para imponer correcciones a los
ciudadanos o administrados, por actos de estos contrarios a lo ordenado por la
administración y sanciones disciplinarias a los funcionarios o empleados por faltas
cometidas en el ejercicio de su cargo (…). O como refriere TOMÁS CANO CAMPOS:
"En ejercicio de la potestad sancionadora, la Administración puede imponer sanciones
a los particulares por las transgresiones del ordenamiento jurídico, previamente
tipificadas como infracción administrativa por una norma. Dicha facultad se otorga a la
Administración para que prevenga, y en su caso reprima, las vulneraciones del
ordenamiento jurídico en aquellos ámbitos de la realidad cuya intervención y cuidado
le han sido previamente encomendados” .ÁNGELA GÓMEZ PÉREZ por su parte, la
define como "una atribución de poder legal para exigir y sancionar, ante acciones u
omisiones contrarias al Derecho Administrativo Sancionador".
No basta entonces con que la Administración sea capaz de reprimir determinados
comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico -pero no nos referimos al
ordenamiento jurídico en su carácter general, o referido a cualquier norma o
disposición legal, sino a aquellas que encuentren ineludiblemente su punto de
referencia en lo Administrativo- para poder hablar de la existencia de una potestad
sancionadora de la Administración Pública, pues como se ha podido constatar, para
ser considerada como tal, ha de estar legalmente instituida.
2. LA NOCIÓN DE POTESTAD
Para la comprensión de tal categoría jurídica y del contenido que a su alrededor
gravita Espinosa Velázquez y Ramírez Bejerano2
, nos señalan que debemos partir
primeramente de la delimitación conceptual de potestad, lo que implica el tener que
adentrarnos en el esclarecimiento de otro término implícito en la potestad
sancionadora, (…), término complejo y profuso en el ámbito jurídico:
“[Dicha] Polémica que viene dada potencialmente, por la similitud que guarda esta con
las categorías poder y derechos subjetivos, a partir de cuya diferenciación –
específicamente con esta última- se ha pretendido establecer su definición. SANTI
ROMANO incursiona en el estudio de la potestad partiendo precisamente del análisis
conjunto de ambas instituciones –potestad y derechos subjetivos- . Pero no
pretendemos en modo alguno, referirnos a cada uno de los aspectos sostenidos al
respecto por el citado autor, sino el dejar establecido a partir de su pensamiento y el
de otros importantes autores, la interpretación que se ha venido dando a esta
institución.
1
ESPINOSA VELÁZQUEZ y RAMÍREZ BEJERANO. “Fundamentos históricos y filosóficos de la potestad
sancionadora de la Administración Pública”. En Contribuciones a las Ciencias Sociales, junio 2009,
www.eumed.net/rev/cccss/04/evrb.htm
2

Para SANTI ROMANO potestad -como lo hemos explicado antes citando a estos
autores-, en su más simple consideración, “es poder jurídico para imponer decisiones
a otros, para el cumplimiento de un fin”. La potestad entraña, así, un poder otorgado
por el ordenamiento jurídico de alcance limitado o medido para una finalidad
predeterminada por la propia norma que la atribuye y susceptible de control por los
Tribunales. En el ámbito del Derecho Público por su parte, la define como "el conjunto
de acciones desarrolladas por la Administración que se presentan como ejercicio de
un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido".
Aproximada a las anteriores consideraciones, encontramos la ofrecida por DAVID
BLANQUER, para quien “la potestad es un medio jurídico que habilita a su titular para
imponer sobre otros determinados comportamientos –o para influirles condicionando
su actividad-“.
Por su parte SUÑÉ LLINÁS considera que “la potestad es poder político y, por lo tanto,
una vocación organizadora de un conjunto social, que forma parte de la soberanía,
estando más allá del Derecho cuando esta es potencial, y que entra en el mundo de lo
jurídico al normalizarse el poder soberano en la Constitución, para ser distribuida por
esta en los órganos depositarios de la soberanía (…)”.”(…) la potestad sería una
esfera cualquiera del poder soberano del Estado, que por su carácter ordenador de la
sociedad se le impone al individuo con mayor o menor intensidad, dentro o fuera del
marco del Derecho, el cual, a su vez, es producto de la soberanía, el caso del
constitucional, o de una potestad soberana constitucionalmente expresada, en los
demás niveles normativos.”
3. NOCIONES BÁSICAS SOBRE LA POTESTAD
SANCIONADORA
Luego de detallado el tema de la potestad es necesario hacernos un concepto unívoco
de lo que significa para nosotros potestad sancionadora por ellos emplearemos
nociones planteadas por la doctrina, en su mayoría extranjera, nacional y parte de la
práctica jurisprudencial con la finalizar de fecundar el concepto que muchos de
nosotros tenemos acerca de la potestad sancionadora, los cuales expresamos a
continuación:
3.1 NOCIONES EXTRANJERAS
Para el caso de autores extranjeros, el desarrollo en esta materia ha sido mucho más
profundo y cronológico, al respecto nos permitimos citar otra vez a Espinosa
Velázquez y Ramírez Bejerano3
quienes desarrollan en forma histórica el desarrollo de
este concepto señalando lo siguiente:
“Para SANTI ROMANO potestad, en su más simple consideración, “es poder
jurídico para imponer decisiones a otros, para el cumplimiento de un fin”. La
potestad entraña, así, un poder otorgado por el ordenamiento jurídico de
alcance limitado o medido para una finalidad predeterminada por la propia
norma que la atribuye y susceptible de control por los Tribunales. En el ámbito
del Derecho Público por su parte, la define como "el conjunto de acciones
3

desarrolladas por la Administración que se presentan como ejercicio de un
poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido".
Aproximada a las anteriores consideraciones, encontramos la ofrecida por
DAVID BLANQUER, para quien “la potestad es un medio jurídico que habilita a
su titular para imponer sobre otros determinados comportamientos –o para
influirles condicionando su actividad-“.
Por su parte SUÑÉ LLINÁS considera que “la potestad es poder político y, por
lo tanto, una vocación organizadora de un conjunto social, que forma parte de
la soberanía, estando más allá del Derecho cuando esta es potencial, y que
entra en el mundo de lo jurídico al normalizarse el poder soberano en la
Constitución, para ser distribuida por esta en los órganos depositarios de la
soberanía (…)”.”(…) la potestad sería una esfera cualquiera del poder
soberano del Estado, que por su carácter ordenador de la sociedad se le
impone al individuo con mayor o menor intensidad, dentro o fuera del marco del
Derecho, el cual, a su vez, es producto de la soberanía, el caso del
constitucional, o de una potestad soberana constitucionalmente expresada, en
los demás niveles normativos.”
Analizadas cada una de las acepciones anteriores y en correspondencia con
ello, al ofrecer una definición de potestad sancionadora de la Administración
Pública, no podemos reducirla llanamente, a aquella que le compete para
imponer una determinada sanción a quienes contravengan lo establecido
previamente en ley, pues ella encierra dentro de sí algo más que este simplista
concepto.
La potestad sancionadora de la administración es – como en su momento
dejara precisado MARIENHOFF- atribución que le compete a esta para
imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de estos
contrarios a lo ordenado por la administración y sanciones disciplinarias a los
funcionarios o empleados por faltas cometidas en el ejercicio de su cargo (…).
O como refriere TOMÁS CANO CAMPOS: "En ejercicio de la potestad
sancionadora, la Administración puede imponer sanciones a los particulares
por las transgresiones del ordenamiento jurídico, previamente tipificadas como
infracción administrativa por una norma. Dicha facultad se otorga a la
Administración para que prevenga, y en su caso reprima, las vulneraciones del
ordenamiento jurídico en aquellos ámbitos de la realidad cuya intervención y
cuidado le han sido previamente encomendados” .ÁNGELA GÓMEZ PÉREZ
por su parte, la define como " una atribución de poder legal para exigir y
sancionar, ante acciones u omisiones contrarias al Derecho Administrativo
Sancionador".
No basta entonces con que la Administración sea capaz de reprimir
determinados comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico -pero no
nos referimos al ordenamiento jurídico en su carácter general, o referido a
cualquier norma o disposición legal, sino a aquellas que encuentren
ineludiblemente su punto de referencia en lo Administrativo- para poder hablar
de la existencia de una potestad sancionadora de la Administración Pública,
pues como se ha podido constatar, para ser considerada como tal, ha de estar
legalmente instituida”.
Por último, y para consolidar una breve mención de nociones sobre la potestad
sancionadora elucubradas por autores extranjeros resulta imprescindible citar a NIETO
GARCÍA quien señala que:

“(…) la potestad administrativa sancionadora, al igual que la potestad penal de
los jueces y tribunales, forma parte de un genérico <<ius puniendi>> del
Estado, que es único aunque luego se subdivide en estas dos manifestaciones
(…).
La tesis de la potestad punitiva única del Estado y de sus manifestaciones es
sumamente ingeniosa, resuelve con suavidad los rechazos ideológicos que
inevitablemente provoca la mera potestad sancionadora de la Administración,
y sobre todo, resulta de gran utilidad en cuanto que sirve para proporcionar al
Derecho Administrativo Sancionador un aparato conceptual y práctico del que
hasta ahora carecía. Méritos y ventajas que no autorizan, sin embargo, a
desconocer sus aspectos negativos: desde el punto de vista teórico la tesis es
muy frágil (a cuyo efecto basta pensar en la existencia de potestades
sancionadoras residenciadas en estructuras supraestatales y en otras no
territoriales e incluso no administrativas); mientras que desde el punto de vista
operativo se viene utilizando de forma incongruente en cuanto que se
subordina el ejercicio de la potestad administrativa a las autoridades judiciales)
y se le nutre jurídicamente de los principios del Derecho Penal y de los del
Derecho público estatal como sería lo lógico si se fuera coherente con el
presupuesto de partida.
Parece necesario, por tanto, introducir en la postura dominante no pocas
correcciones: unas de carácter sistemático-operativo (como la vinculación
directa del Derecho Administrativo Sancionador al Derecho público estatal) y
otras de carácter conceptual, centradas en la recuperación de la fibra
administrativa del Derecho Administrativo Sancionador que, como su mismo
nombre indica , es en primer término Derecho administrativo, enfatizando
particularmente el hecho de que la potestad sancionadora es un anejo de la
potestad o competencia material que actúa de matriz. Lo que significa que no
es necesario remontarse siquiera al Derecho público estatal, ni existe una
subordinación por naturaleza al Derecho Penal sino que ésta es meramente
coyuntural y técnica: el Derecho Administrativo Sancionador toma en préstamo
los instrumentos que le proporciona el Derecho Penal sencillamente porque le
son útiles por causa de su maduración más avanzada y de su superioridad
teórica”4
.
3.2 NOCIONES NACIONALES
En el ámbito Nacional autores conocidos como NAPURÍ detallan que:
“Por la potestad sancionadora, la Administración se encuentra facultada para
sancionar a los administrados por la comisión de infracciones establecidas por
el ordenamiento jurídico. Es preciso indicar que por primera vez se establece
en la Ley del Procedimiento Administrativo General una regulación expresa de
la potestad sancionatoria, aplicándosele incluso garantías que inicialmente se
consideraban propias del derecho penal.
Y es que, no todo acto contrario a las normas debe ser sancionado
penalmente, dado el carácter subsidiario de dicha rama del derecho, que opera
siempre como última ratio, como ya lo hemos explicado. En consecuencia, el
ordenamiento debe establecer la posibilidad de la aplicación de sanciones
4
NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. 2da reimpresión
2008. Madrid. pp. 85-86.

administrativas, que funcionen también como mecanismos de control social,
pero de una manera que es relativamente más benigna. Las sanciones
administrativas no incluyen, por ejemplo, la posibilidad de establecer privación
de la libertad de los administrados, facultad que sí se encuentra presente en las
sanciones penales”5
.
Y por otro lado, MORÓN URBINA definen a la Potestad Sancionadora como:
“la potestad más aflictiva con que cuenta la Administración para legítimamente
gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las
facultades ciudadanas (…).
En este sentido, (…) la potestad sancionada constituye una competencia de
gestión necesaria complementaria a la potestad de mando y corrección para el
adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido en procura del
interés público”6
.
Mientras que para mí la potestad sancionadora de la administración es –como en su
momento dejara precisado MARIENHOFF- atribución que le compete a esta para
imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de estos contrarios
a lo ordenado por la administración, sanciones disciplinarias a los funcionarios,
empleados o privados que ejercen función administrativa por faltas cometidas en el
ejercicio de su cargo, o sanciones por imputación de responsabilidad funcional a los
servidores o funcionarios públicos.
3.3 NOCIONES DE LA PRÁCTICA JURISPRUDENCIAL
En este rubro el Tribunal constitucional se ha encargado de detallar que:
“(…) la potestad sancionadora regula las facultades de las entidades para
establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones a
imponerse a los administrados”7
.
Teniendo por objeto:
“(...) investigar y, de ser el caso, sancionar supuestas infracciones cometidas
como consecuencia de una conducta ilegal por parte de los administrados”8
.
Y siempre que en el ejercicio de la potestad sancionatoria se cumpla con el:
“(…) procedimiento legal establecido, [y con las] garantías suficientes para los
administrados, sobre todo cuando es la propia administración la que va a
actuar como órgano instructor y decisor, lo que constituye un riesgo para su
imparcialidad”9
.
Sin dejar de lado:
5
GUZMÁN NAPURÍ, Christian, Manual del Procedimiento Administrativo General, Pacífico Editores, Lima,
2013, pp. 653-654.
6
MORÓN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General,
Gaceta Jurídica, Lima, 2007, p. 629.
7
EXP. N.° 1182-2005-PA/TC.
8
EXP. N.º 01873-2009-PA/TC.
9
EXP. N.º 01873-2009-PA/TC.

“Los principios que orientan la potestad sancionadora (…) [y] las facultades de
las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes
sanciones a imponerse a los administrados”10
.
Siendo algunos de estos principios, los principios de:
(…) legalidad, tipicidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad,
irretroactividad, causalidad, presunción de licitud, entre otros11
.
En tal sentido, podemos entender a la potestad sancionadora como una emanación
del poder derivado del Ius Puniendi12
que otorga el derecho y la obligación a la
Administración de imponer sanciones sobre los Administrados cuando estos hayan
incurrido en la comisión de infracciones determinadas por el ordenamiento jurídico.
Sin embargo muchos de nosotros nos podemos entender ¿cómo? si la potestad
sancionadora se encuentra tan arraiga a la relación entre la Administración y los
administrados, ésta se encuentra vinculada con el funcionario o servidor público.
Al respecto, de una interpretación sistemática de lo establecido en el artículo 230° de
la LPAG, y su tercera disposición complementaria y final, que señala que “La [LPAG]
es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en
cuanto no la contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones
especiales”, se colige que los principios que rigen el ejercicio de la potestad
sancionadora administrativa resultan aplicables a los procedimientos que inicien las
autoridades para establecer y sancionar faltas administrativas, en tanto no se
contradigan u opongan a normas especiales.
“Esta interpretación no significa desmedro de lo dispuesto por el numeral 229.3 del
artículo 229 de la misma ley, ni de lo establecido por el artículo 25 del Decreto
Legislativo 276; ni implica que la naturaleza de la sanción a imponerse varíe de
disciplinaria a administrativa. Respecto a este último punto debe recordarse que, en
este caso, el ejercicio del poder disciplinario por parte del Estado no es sino una
expresión de su poder de dirección”13
.
4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
5. PRINCIPIOS QUE INFORMAN LA POTESTAD
SANCIONADORA
Todo lo expuesto en líneas anteriores, para explicar el concepto de potestad
sancionadora, sobre todo las teorías que configuran a la potestad sancionadora bajo
10
EXP. N.° 1182-2005-PA/TC.
11
EXP. N.° 1182-2005-PA/TC.
12
Es una expresión latina utilizada para referirse a la facultad sancionadora del Estado. De forma
desglosada encontramos por un lado que, la expresión “ius” equivale a decir “derecho”, mientras que la
expresión “puniendi” equivale a “castigar” y por tanto se puede traducir literalmente como derecho a penar
o derecho a sancionar. La expresión se utiliza siempre en referencia al Estado frente a los ciudadanos.
13
Staff Gaceta Jurídica. La responsabilidad Administrativa y el principio del Non Bis In Ídem, Acuerdo
Plenario N° 01-2013-CG/TSRA. Administración Pública & Control N° 1. Enero 2014. Editorial Gaceta
Jurídica, p. 7.

un origen constitucional, surten efectos al dotar de contenidos a los principios que
instruyen a la potestad sancionadora de la administración. Si vamos mucho más allá,
esta conexión constitucional es aquella que nos lleva a estudiar la potestad
sancionadora en su vinculación con el procedimiento disciplinario y los funcionarios
públicos, sin estos principios, la potestad disciplinaria y la responsabilidad
administrativa funcional carecerían de contenido, y se generaría un caos, además de
cerrar la única brecha a partir de la cual podríamos buscar la unificación de una
estructura normativa propia para la aplicación de la potestad disciplinaria.
Si partimos de la premisa que nos encontramos en un Estado Constitucional de
Derecho el conjunto de garantías individuales construidas como derechos
fundamentales no puede encontrarse ajenas a los principios que reglan la aplicación
de potestades penales y administrativas tanto a través de penas judiciales como a
sanciones administrativas, que serían manifestaciones de un único ius puniendi del
Estado. De aquí que, mucha de la jurisprudencia en materia sancionadora vista por el
Tribunal Constitucional al pronunciarse al respecto, emplea principios constitucionales
y penales para desarrollar la aplicación de sanciones administrativas.
5.1 EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El numeral 1 artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el
siguiente principio:
“1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad”.
Sobre el particular GUZMÁN14
señala que este principio “es derivado del principio de
legalidad constitucional en su acepción más amplia —mas no del principio de legalidad
penal, que en realidad se enuncia de manera distinta—, el principio de legalidad en el
ámbito del derecho administrativo sancionador implica que “solo por norma con rango
de ley cabe atribuir a las entidades administrativas la potestad sancionadora y la
consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción
son posibles de aplicar a un administrado (…)”15
, potestad sancionadora que en
ningún caso habilitará a disponer la privación de libertad, facultad que compete
únicamente al Juez y en el contexto de la tramitación de un proceso penal”.
De tal concepción esgrimida por GUZMAN podemos resaltar dos situaciones vitales
para el contenido normativo de la aplicación de la potestad sancionadora y su
materialización a través de sanciones administrativas:
1) No puede existir potestad sancionadora sin norma con rango de ley que la
autorice, lo cual constituye una vinculación directa entre la legalidad
administrativa y la legalidad constitucional establecida en el incido d) del
numeral 24 del artículo 2° de la Constitución el cual establece que “nadie será
procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no
esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”. En este orden
14
GUZMÁN NAPURÍ, Christian, Manual del Procedimiento Administrativo General, Pacífico Editores,
Lima, 2013, p. 658.
15
Artículo 230º inc. 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

de ideas, el principio de legalidad es siempre una garantía de la existencia del
Estado de Derecho, proveyendo de existencia jurídica habilitante al Derecho
Administrativo Sancionador.
2) Las actuaciones de la Administración Pública tales como hechos, contratos,
actos, actuaciones entre otros, a diferencia de las actuaciones de los
particulares, se encuentran sujetas al principio de legalidad y por lo tanto no
pueden hacer aquello que la ley no prohíbe, por el contrario se encuentran
obligados a realizar todo aquella que la ley manda. De tal modo que la llamada
libertad negativa, consagrada en la norma constitucional (nadie está obligado a
hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohíbe) o
principio de no coacción, se encuentra vetada para uso de la Administración
pública. Sin dejar de lado la diferencia entre una acción fuera de ley y una
actuación que se encuentra determinada por la discrecionalidad administrativa,
que otorga a la Administración un determinado marco jurídico sobre el cual
debe actuar a juicio propio pero bajo determinadas pautas, a fin de
salvaguardar las consecuencias que tal breve margen de discrecionalidad
pueda causar sobre los derechos de los administrados. Ello sustentado en que
“el principio de legalidad en materia sancionatoria impide que se pueda atribuir
la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y
también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está también
determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Caso de la
Legislación Antiterrorista, Exp. N.° 010-2002-AI/TC), el principio impone tres
exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al
hecho sancionado (lex previa), y que la ley describa un supuesto de hecho
estrictamente determinado (lex certa)”. ( Exp. N°. 2050-2002-AA/TC)
Como mencionamos antes el principio de legalidad se encuentra consagrado en
nuestra ordenamiento jurídico en razón de lo dispuesto por el artículo 2° numeral 24
inciso d) de la Constitución Política del Perú que consagra el principio de Legalidad, al
establecer que “nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo
de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e
inequívoca, como infracción punible; ni sancionador con pena no prevista en la ley”.
Dicho principio es parte esencial del derecho sancionador como ha señalado el
Tribunal Constitucional al declarar que “(…) es necesario precisar que los
principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen
principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito
del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador…” (Exp. N°2050-2002-AA/TC)
Sin embargo dicho principio de corte constitucional posee un contenido mucho más
complejo de lo que podemos imaginar, jurisprudencia comparada en materia
administrativa proveniente del Tribunal Constitucional Español define al principio de
legalidad como:
Un principio que comprende una doble garantía: la primera, de orden material y
alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las
sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia al principio de
seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa
necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las
sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex
previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa)
aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la añeja
responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa

a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este
Tribunal ha identificado como ley en sentido formal (STC 61/1990, de 29 de
marzo).
Dicha visón tripartida del Tribunal Constitucional Español no es ajena a nuestro
Tribunal el cual también ha suscrito el desarrollo tridimensional del principio legalidad.
“En cuanto a la exigencia de lex scripta, el principio de legalidad consagra a la ley
como única base para la incriminación de comportamientos e imposición de penas,
proscribiendo entre otros aspectos, fundamentar la punibilidad en el derecho
consuetudinario.” (Fundamento jurídico Nº 26)16
autores como NIETO17
han
desarrollado un poco más esta directriz del derecho al señalar que “cronológicamente,
la primera manifestación de la legalidad fue el mandato de tipificación en una norma
previa. Con la lex previa se pretendía lograr una seguridad jurídica que se
consideraba imprescindible tanto para el ciudadano como para las instituciones
públicas. La ley previa permitía, en efecto, al ciudadano “saber a qué atenerse” en la
confianza de que no se le iba a castigar por una conducta que de antemano no
estuviera calificada de reprochable. Pero no se trataba sólo de esta garantía individual:
es que gracias a ella se privaba a las autoridades de su potestad de imponer
sanciones concretas al margen de la ley. Sancionar es desde entonces, simplemente,
aplicar la ley y, por tanto, el reproche únicamente puede realizarlo ella. Así se ha
coronado un proceso de juridificación –y por eso tradicionalmente se hablaba de un
“principio de juricidad”- que supera con mucho a las antiguas medidas de policía que
fueron su origen y que estaban más preocupadas por la eficacia de la represión
pública que por la garantía del sancionado.
Con el transcurso del tiempo, sin embargo, esta primera conquista empezó a quedarse
corta y a ella se acumularon nuevas exigencias. Por un lado se impuso que la lex
previa fuera también lex certa en el sentido de precisa. La precisión normativa fue un
paso más en el recorte de facultades a que se estaba sometiendo las autoridades
sancionadoras. Porque si con la ley previa se les había cercenado la facultad de crear
infracciones y sanciones, con la ley cierta se trataba de evitar, además, que pudiesen
operar con excesivo margen personal en la aplicación de la norma ya que cuanto más
precisa es una ley, de menos margen disponen el intérprete y el operador jurídico.
De esta forma se llega al mandato de tipificación: una fórmula técnica que acumula las
condiciones de previsión y certeza de la norma. Las infracciones y las sanciones no
sólo tienen que estar previstas con anterioridad al momento de producirse la conducta
enjuiciable sino que han de estar previstas con un grado de precisión tal que priven al
operador jurídico de cualquier veleidad creativa, analógica o simplemente desviadora
de la letra de la ley.
A este contexto se añadió un elemento que, en rigor, no coincide con lo anterior, a
saber: la exigencia de que esa norma previa y cierta tenga el rango de ley”. La doctrina
peruana cataloga esta exigencia como la denominada “reserva de ley o dominio
legal”, concepto que corresponde al conjunto de materias que de manera exclusiva la
Constitución entrega al ámbito de las potestades del legislador, excluyendo de su
intervención otros poderes del estado, como el Ejecutivo.
Doctrinariamente existen dos sistemas de reserva legal, el de dominio legal máximo,
en el cual pertenecen al ámbito de la potestad reglamentaria todas aquellas materias
que no pertenezcan al dominio legal, y el de dominio legal mínimo, donde la potestad
16
Expediente Nº 0012-2006-AI/TC
17
2008. Madrid. pp. 202-203.

legislativa alcanza no sólo a aquellas materias que le encomienda la Constitución, sino
a todas las demás. En el caso peruano estaríamos en la primera.
Siendo de este primer sistema donde surge con nitidez la distinción entre reglamentos
de ejecución e independientes, donde los primeros desarrollan y precisan las
disposiciones de una ley, y los segundos regulan aquellas materias ajenas al dominio
legal.
En todo caso, la generalidad de los ordenamientos admiten que la reserva de ley no
impide que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales
remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada
a la ley, de tal modo que la Administración ejecutora pueda adaptar las elucubraciones
del legislativo sin cambiarlas, a la realidad del día a día en vinculación con los
administrados.
En este sentido si la potestad sancionada ha sido limitada por Ley ello quiere decir que
la Administración no puede asignarse potestad sancionadora, siendo en este caso la
reserva de Ley un concepto absoluto18
. De hecho, todo acto de gravamen, que pueda
limitar derechos fundamentales, debe estar autorizado por la Ley. Por otro lado, solo la
Ley puede determinar las sanciones que la Administración puede aplicar, sin que la
entidad pueda asignarse las mismas a través de reglamentos o de actos
administrativos.
La ley señala además —en concordancia con el principio de legalidad— que el
ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a
quienes les hayan sido expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria
autorizada por una disposición legal, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano
distinto19
. “Esta garantía se deduce claramente del principio de debido proceso
administrativo al impedirse que se modifique la competencia predeterminada por la
Ley, en una suerte de derecho a la autoridad competente predeterminada por la Ley.
Ello explica además que, si bien es cierto los titulares de los órganos administrativos
pueden delegar mediante comunicación escrita la firma de actos y decisiones de su
competencia en sus inmediatos subalternos, o a los titulares de los órganos o
unidades administrativas que de ellos dependan, ello no es posible en caso de
resoluciones de procedimientos sancionadores”20
.
En el caso más restringido del dominio legal, (…) la exigencia de ley en sentido
estricto es una garantía acumulada con la que se acelera el proceso de neutralización
de la Administración. Porque si con el mandato de tipificación se habían recortado
sensiblemente las facultades sancionadoras de las autoridades administrativas y
funcionarios individualmente considerados y para la imposición de sanciones
concretas, ahora se margina a la Administración como institución, es decir, al Poder
Ejecutivo. (…).
No obstante, existen aparentes ventajas de la reserva legal que saltan a la vista por
ejemplo: el ciudadano queda al amparo, si bien ya no de las arbitrariedades del
Poder, al menos “de las arbitrariedades del Poder no parlamentario. Lo que no es
poco. Pero los inconvenientes son también de bulto, aunque suelan ser
intencionadamente silenciados.
18
GARCÍA DE ENTERRÍA/FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, cit., T. II, p. 173.
19
Art. 231º de la Ley N.º 27444.
20
Guzmán Napurí, Christian. Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Primera Edición.
Junio de 2013. Pacífico Editores, p, 659.

Por lo pronto se están confundiendo los papeles del juez y de la autoridad
administrativa sancionadora cuando se pretende que ambos actúen de la misma
manera, es decir, como meros aplicadores de la ley situados fuera de ella. Porque en
el caso que si el juez no hace otra cosa ciertamente que aplicar la ley, los órganos
administrativos gestionan intereses generales, y es cabalmente al hilo de esta tarea
administrativa material cuando surge la sancionadora, ya que es inimaginable como
actividad desconectada de la gestión. Pues bien, pese a estas diferencias notorias,
con el principio objetivo de legalidad queda asimilado el funcionario sancionador al
juez en cuanto que se pretende que aquél también aplique la ley “objetivamente”, es
decir desconectándola de la gestión que previa o simultáneamente venía realizando.
La potestad sancionadora se corporeiza y gana autonomía al quedar separada de la
referencia matriz de la gestión administrativa (no ya simplemente de la Policía).
En segundo lugar se olvida algo no menos esencial: el Código Penal es una selección
de desvalores a los que el Estado considera merecedores de ser castigados; pero una
selección convencional y breve que se reduce o expande a gusto del legislador. Las
infracciones administrativas no son, en cambio, una selección autónoma de desvalores
sino que se derivan necesariamente de unos valores previos: los perseguidos por la
acción administrativa. Las infracciones se deducen de la gestión y aumentan o se
reducen en función de esa actividad administrativa matriz sin que el legislador pueda
optar por dejar algo fuera de la represión, salvo que quiera provocar la inoperancia
administrativa, que es lo que sucede indefectiblemente cuando no se prevén las
correspondientes sanciones.
En tercer lugar, y por lo dicho, las infracciones crecen indefinidamente como
consecuencia inevitable del crecimiento de la gestión administrativa de la que se
derivan, formándose al final una red represiva, angustiosa para el ciudadano, quien de
hecho no puede respetarla de la misma manera que la Administración tampoco puede
exigir siempre su cumplimiento (…).
Todas estas circunstancias hacen difícil el catalogado por ley, y más difícil todavía la
tipificación, habida cuenta de las variaciones de la matriz, que cambia incesantemente.
Una ley auténticamente tipificadora sería interminable y, además habría de ser
alterada sin cesar. No hay más remedio, por tanto, que acudir a la utilización de los
reglamentos, más capaces de adaptarse rápidamente al cambio.
A tal propósito, la primera y más simple solución fue la francesa, que consiste, como
es sabido, en tipificar como infracción cualquier incumplimiento de los reglamentos, De
esta manera y con una fórmula brevísima y eficaz se incluyen en la tipificación todos
los reglamentos administrativos. Y obsérvese que con ella se cumplen todas las
exigencias del Estado de Derecho. Existe una normativa previa (o, mejor dicho, dos: la
que describe las obligaciones y la que establece que su incumplimiento es infracción)
y, además, es muy precisa puesto que parece con el detalle propio de los
reglamentos. E incluso se da también, al menos parcialmente, el requisito de la
reserva legal, puesto que la segunda norma –o sea, la que declara que es infracción el
incumplimiento de los reglamentos– es una ley”21
.
5.1.1 DIEZ PROPOSICIONES SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR22
:
21
2008. Madrid. P. 202.
22
2008. Madrid. P. 219.

Partiendo desde la perspectiva de NIETO existen tres proposiciones que deben definir
la actuación del principio de legalidad en el procedimiento administrativo sancionador y
las cuales hemos buscado adecuarlas a la legislación peruana y son las siguientes:
“Primera.- En la Constitución del 93’, el principio de legalidad está
expresamente normado en el literal d), inc.24 del art. 2°, concordado con el
parágrafo a) del inc.24 del artículo en referencia, y el numeral 3 del art. 139° los
cuales dan plena seguridad jurídica al ciudadano y sustentan los principios del
Derecho Administrativo, puntualmente, el numeral 1.1 del Artículo IV del Título
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, (LPAG), Ley N°
27444, mediante el cual se precisa que las autoridades administrativas deben
actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo para los que le fueron
conferidas. Normas legales concordadas con el inc. 2 del art. 2° de la
Constitución; arts. 2° y 7° de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos; art. 2° de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre; arts. 2°, 3° y 26° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos; arts. 1° y 24° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
De modo que es fundamento legal que rige no sólo para los tres clásicos
poderes del Estado: Ejecutivo, legislativo y judicial, sino también para todos los
órganos autónomos constitucionales, e incluso para entidades de derecho
privado que presten servicios públicos (propios e impropios).
Segunda.- Teniendo en cuenta el trasfondo cultural, político y jurídico de la
Constitución, puede afirmarse también que en ese precepto, aparentemente
tan modesto, se ha positivizado el principio general de la legalidad del Derecho
punitivo del Estado y, por ende, del Derecho Administrativo Sancionador.
Tercera.- El alcance y contenido concretos de este principio general – y
cabalmente por ser principio, y no norma –no debe buscarse, puesto que no
puede encontrarse, en el articulado de la constitución. Estos artículos no
regulan el principio de legalidad en el Derecho Administrativo Sancionador, sino
que se limita, a dar una pauta sobre la cual, se infiera y se construya el
principio de legalidad en planos como el derecho penal y el derecho
administrativo sancionador.
Cuarta.- Como consecuencia de esta remisión, corresponde a la doctrina y a la
Jurisprudencia, a la vista de los datos del Derecho positivo y de la conciencia
jurídica popular y científica, determinar su contenido concreto en el momento
actual.
Quinta.- Para lograr este objetivo no basta referirse al principio de legalidad en
abstracto, ya que el concreto principio de legalidad en el Derecho
Administrativo Sancionador tiene un contenido específico.
Sexta.- El primer elemento que en el principio se integra es que nadie puede
ser sancionado si previo a la fecha no existía normas sancionadoras aplicables
adecuadamente tipificadas, lo cual está constitucionalmente positivizado.
Séptima.- El mandato de reserva tampoco está constitucionalizado
literalmente, pero así puede entenderse –y de hecho así se ha entendido– por
la jurisprudencia y por la doctrina, pese a que el artículo 74° de la CPP lo
señala someramente en un aspecto en particular (tributario).

Octava.- El mandato de la tipificación también puede, sin excesivas
dificultades, considerarse integrado en el mismo principio, como señalamos en
la sexta proposición.
Novena.- La prohibición de no bis in ídem en modo alguno se encuentra
constitucionalmente positivizada. No obstante, se le ha incluido también en el
principio, y así está confirmado por los datos apuntados en la legislación y en la
jurisprudencia.
Décima.- En definitiva, el contenido del principio de legalidad en el Derecho
Administrativo Sancionador está formado por los siguientes elementos: los
mandatos de reserva legal, de tipificación y las prohibiciones de no bis in ídem
y de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables”.
5.2 EL PRINCIPIO DE DEBIDO PROCEDIMIENTO
El numeral 2 artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el
siguiente principio:
(…)
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al
procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.
Sobre este principio, es primordial, empezar su análisis desarrollando el concepto de
debido proceso constitucional, como detallamos a continuación:
5.2.1 EL DEBIDO PROCESO CONSTITUCIONAL
El debido proceso constitucional es el “el conjunto de garantías indispensables para
que un proceso en el cual se va a tomar una decisión pueda ser considerado justo.
Ahora bien, el debido proceso, como derecho constitucional, es un derecho complejo,
definiéndose como tal aquel derecho cuyo contenido se encuentra conformado a su
vez por otros derechos, de naturaleza incompleja. En este orden de ideas, el debido
proceso en general contiene en su seno derechos tan importantes como el derecho al
procedimiento predeterminado por la Ley, la posibilidad de impugnar la decisión
tomada, el derecho de defensa, la motivación de las resoluciones emitidas por la
entidad respectiva, entre otros derechos.
Por otro lado, la doctrina y la jurisprudencia, peruana y universal, reconocen dos
modalidades de debido proceso, el adjetivo y el material. El debido proceso adjetivo o
procesal —denominado tradicionalmente debido proceso formal— implica el
cumplimiento de las formalidades del proceso, formalidades que se encuentran
señaladas en la Constitución y desarrolladas en las normas procesales pertinentes, en
cada caso concreto.
Asimismo, el debido proceso material implica la emisión de una sentencia ajustada a
derecho, es decir, la realización de un proceso justo. Ello implica que se cumplan con
criterios mínimos de razonabilidad, de proporcionalidad, de equidad, que permitan
vincular el debido proceso, no solo con el cumplimiento de requisitos formales, sino
además con la satisfacción de la justicia como valor necesario para obtener la
resolución de los conflictos y la paz social23
”.
23
Sobre el particular: BUSTAMANTE ALARCÓN, “El derecho a una decisión justa como elemento
esencial de un proceso Justo”, cit., pp. 39 y ss.

Sin embargo existen algunas diferencias de naturaleza al hablar del debido “proceso” y
el debido “procedimiento”, el primero se podría decir es la fuente, y el segundo es una
derivación matizada de dicho principio constitucional que exporta su contenido para su
aplicación en sede administrativa, teniendo en cuenta las particularidades que obran
en esta vía. Por tanto es necesario hacer un conexión lógica y adecuadamente
justificada entre ambos principios, además del reconocimiento de poder punitivo del
Estado como fuente adoptiva del derecho administrativo sancionador.
En tal sentido, a fin de justificar la existencia de un derecho al debido proceso en sede
administrativa, “resulta indispensable la aplicación de la llamada cláusula de los
derechos implícitos, contenida en el artículo tercero de la norma constitucional24
, que
configura, en el caso peruano, lo que doctrina llama derechos fundamentales implícitos
o no enumerados. Estos se definen como aquellos derechos fundamentales que no se
encuentran enunciados explícitamente en la Constitución, pero que se deducen de
ciertas características de la organización política del país esbozadas por la propia
Carta Magna25
. Estas características tienen que ver con la dignidad del hombre
reconocida por el texto constitucional, con la forma republicana de gobierno, con los
valores democráticos, con la soberanía y con consideraciones análogas.
El principio antes indicado no resulta ser ninguna novedad, puesto que proviene del
constitucionalismo norteamericano. La IX Enmienda a la Constitución Norteamericana
señala claramente que los derechos enumerados en la norma no eliminan otros que
fueran reconocidos al pueblo26
. Esta norma tiene a su vez su origen en la concepción
iusnaturalista de que los derechos constitucionales son anteriores y superiores al
Estado.
Ahora bien, este precepto no debe emplearse para reconocer derechos de
configuración eminentemente legal o que no se derivan automáticamente del concepto
de dignidad de la persona27
, siendo necesario entonces sustentar el reconocimiento de
un derecho fundamental específico en determinadas consideraciones susceptibles de
verificarse. Así, es posible sustentar el derecho al debido proceso en procedimientos
administrativos a través de dos razonamientos: Uno, de naturaleza valorativa, a partir
de la propia naturaleza de los derechos fundamentales. Otro, a partir de una lógica
funcional.
En primer término, el debido proceso en sede jurisdiccional se encuentra debidamente
consagrado en nuestra carta fundamental como resultado de la aplicación de los
principios propios de la tramitación de procedimientos en los cuales se va a decidir
respecto a derechos e intereses de los individuos. Si se va a resolver un conflicto o
controversia, es necesario que existan principios mínimos que permitan llevar a cabo
dicha función apropiadamente. Si trasladamos este razonamiento a la Administración
24
Constitución de 1993:
Artículo 3.- La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la
Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los
principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de
gobierno.
25
Sobre el particular: RUBIO CORREA, Marcial, La interpretación de la Constitución según el Tribunal
Constitucional, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2005, pp. 93 y ss.; SÁENZ DÁVALOS, Luis,
“La cláusula de derechos no enumerados y su aplicación en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”,
en Revista Peruana de Jurisprudencia, N.º 13, Trujillo, 2002, p. xxi y ss.
26
De la Constitución de los Estados Unidos de América:
Enmienda IX
“La enumeración de ciertos derechos en la Constitución no deberá interpretarse como la negación o el
menosprecio de otros derechos retenidos por el pueblo.”
27
CARPIO MARCOS, Edgar, “Los derechos no enumerados”, en AA.VV., La Constitución comentada,
Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 324-325.

Pública, queda claro que la misma, al realizar un procedimiento administrativo,
resuelve un conflicto o petición. Los principios mínimos que se requieren para ello
conforman los conceptos de debido proceso a los que nos estamos refiriendo. Ello,
máxime si como hemos indicado líneas arriba el concepto original del due process of
law no distingue el proceso al cual resulta aplicable en cada caso concreto.
Por otro lado, el debido proceso en sede administrativa puede justificarse mediante
una lógica funcional. La falta de reconocimiento del citado derecho abre las puertas a
la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades inherentes a la Administración Pública
y la posibilidad que en dicho ejercicio se vulneren derechos de los particulares, sin que
haya un plausible control para ello28
. El concepto de equilibrio entre intereses
particulares y el interés general que hemos referido líneas arriba queda por completo
desvirtuado”29
.
6.2.2 EL DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA, O LLAMADO TAMBIÉN
DEBIDO PROCEDIMIENTO
Una vez que hemos ampliado en forma argumentativa el alcance del debido proceso
desde el ámbito constitucional, es importante señalar que la formulación del principio
del debido proceso en el escenario del procedimiento administrativo –con el nombre
de debido procedimiento– ha sido asumida por la Ley N° 27444, indicando que “los
administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido
procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer argumentos, a
ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho”30
.
Ahora bien, la doctrina y la jurisprudencia del país y gran parte del derecho comparado
están considerando al derecho al debido proceso como un derecho que no solo es
aplicable a los órganos jurisdiccionales, sino también a los entes administrativos, e
inclusive, a las entidades privadas que por delegación ejercen facultades para
solucionar conflictos –como los tribunales arbitrales-. Semejante ampliación tiene su
origen en el concepto original del due process of law de la doctrina anglosajona
detallada en la V Enmienda a la Constitución estadounidense31
.
Dicho concepto no hace distinciones respecto a la naturaleza del proceso al cual
resulta aplicable el precepto acotado –sea judicial, administrativo o arbitral- , razón por
la cual el concepto puede aplicarse sin mayores dificultades a procesos judiciales,
administrativos, e inclusive, a procesos que se dan en entidades privadas de
naturaleza corporativa32
, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en reiterada
jurisprudencia.
Asimismo, podemos detallar que tal concepción anglosajona de cierto modo se
encuentra algo divorciada de la naturaleza de nuestro procedimiento administrativo de
corte Español-Francés, en tal sentido si bien las concepciones del derecho anglosajón
son válidas y universales en concordancia con la defensa de los derechos
28
GUZMÁN NAPURÍ, Christian, “El debido proceso en sede administrativa en la jurisprudencia y la doctrina
peruana. ¿Hoy en día todavía puede discutirse la pertinencia del mismo?”, en Ius et Veritas, N.º 22,
Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2001, p. 344.
29
Guzmán Napurí, Christian. Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Primera Edición.
Junio de 2013. Pacífico Editores, pp, 40-41.
30
Numeral 1.2., artículo IV del Título Preliminar
31
“[No] podrá obligársele a nadie a testificar contra sí mismo en una causa penal; ni se le privará de la
vida, la libertad o la propiedad sin el debido proceso legal; ni tampoco podrá tomarse la propiedad privada
para uso público sin una justa compensación” (el subrayado es nuestro).
32
ESPINOSA SALDAÑA B., Eloy, “Debido proceso en procedimientos administrativos, su viabilidad y las
experiencias peruana y mundial sobre el particular”, en Revista Jurídica del Perú, N.º 18. Trujillo, 2001, p.
2.

fundamentales, puede existir otra conexión entre el contenido del debido proceso y el
debido procedimiento, que no es otro que su vinculación a la potestad punitiva del
Estado, tal y como se encuentra asociado el derecho penal.
De la manifestación de la potestad punitiva del Estado podemos alimentar al debido
procedimiento de las garantías del debido proceso y otros principios que se articulan
de forma lógica gracias a la necesidad de plantear garantías mínimas para la
protección de los administrados o jusiticiables bajo la premisa que si se va a resolver
un conflicto o controversia, es necesario que existan principios mínimos que permitan
llevar a cabo dicha función apropiadamente. De este modo, si trasladamos este
razonamiento a la Administración Pública, queda claro que la misma, al realizar un
procedimiento administrativo, que involucra justiciables, necesita de estas garantías
para asegurar la resolución de un conflicto o petición de manera justa.
Los principios mínimos que se requieren para ello conforman entre otros conceptos los
que componen al debido proceso a los que nos estamos refiriendo. Ello, máxime si
como hemos indicado líneas arriba la concepción garantista del debido proceso no se
basa en una ramificación penal y administrativa, sino que por el contrario transciende a
la Constitución, extendiendo así las garantías constitucionales a los preceptos
administrativos y a todo el ordenamiento jurídico.
Por ello, actualmente ya no se discute la amplitud de este principio, pues se entiende
que el debido proceso no solo tiene alcance jurisdiccional, sino que se proyecta a otros
ámbitos del quehacer privado y público, como el administrativo.
Nuestro Tribunal Constitucional, apoyado en la jurisprudencia internacional ha
establecido que “(…) no solo los principios materiales del derecho sancionador
del Estado son aplicables al ámbito del Derecho Administrativo sancionador y
disciplinario. También lo son las garantías adjetivas que en aquel se deben
respetar. En efecto, es doctrina consolidada de este colegiado que el derecho
reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la constitución no solo tiene una
dimensión, por así decirlo, “judicial”, sino que se extiende también a sede
“administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos
humanos lo ha sostenido, a “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones
de carácter materialmente jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los
términos del artículo 8 de la Convención Americana” (Caso Tribunal
Constitucional del Perú, párrafo 71).
Y es que, sostiene la Corte Interamericana, en doctrina que hace suya este
Tribunal Constitucional, “si bien el artículo 8 de la Convención Americana se
titula Garantías Judiciales, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda
afectar sus derechos” (párrafo 69). “(…) Cuando la Convención se refiere al
derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente para la
determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad
pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus
resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas (párrafo 71)
[La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo, del 2
de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de
2001 (Párrafo 105)].”33
.
33
Sentencia reseñada en la Sentencia del Tribunal Constitucional vista en el EXP. N.° 2050-2002-AA/TC.

En consecuencia, como señala GUZMAN “hoy en día existe una utilización más
explícita de dicho precepto constitucional para justificar la ampliación de la aplicación
del derecho al debido proceso en los procedimientos administrativos. No obstante ello,
el Tribunal Constitucional ha empleado de manera reiterada el principio del debido
proceso en sede administrativa incluso antes de su consagración legal34
.
Y es que el debido proceso es, al mismo tiempo, un principio constitucionalmente
consagrado, una garantía de la Administración de Justicia y, sobretodo, un derecho
constitucional35
, sometidos a una importante protección por parte del ordenamiento.
Dado el análisis del Tribunal constitucional, es concluyente la obligación de la
incorporación del debido proceso al procedimiento administrativo –incluyendo al
procedimiento administrativo sancionador- a fin de salvaguardar y garantizar los
intereses de los administrados en forma justa, no obstante ello no se debe hacer
deforma descuidada olvidando la naturaleza particular del procedimiento
administrativo.
Por tanto, si bien podemos entender al principio del debido proceso, -llamado debido
procedimiento en vía administrativa- como el procedimiento que se encuentra regido
por derechos y garantías inherentes al denominado debido proceso adjetivo o
procesal, que a su vez comprende derecho tales como: exponer sus argumentos,
ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada y fundada en derecho. De
otro lado, y dada la autonomía del derecho administrativo procedimental, la misma Ley
del Procedimiento Administrativo General preceptúa que la regulación propia del
Derecho Procesal Civil –debido proceso- es aplicable al principio de debido
procedimiento solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo y de
manera supletoria”36
.
5.2.3 EL CONTENIDO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN SEDE
ADMINISTRATIVA
Al respecto el Tribunal Constitucional en la STC 0023-2005-AI/TC, fundamento 43 se
ha pronunciado señalando que:
“(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela
jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza
jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que
pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros
órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo,
procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)”
(…).
De lo cual cabe resaltar que muy a pesar de la fuente constitucional que pueda tener
la potestad administrativa sancionadora, jamás podrá ser idéntica a las potestades
34
Sobre el particular: OCHOA CARDICH, “Los principios generales del procedimiento administrativo”, cit., pp.
68-75.
35
Artículo 139º. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(...)
3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a
procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de
excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.
(...)
36
Artículo IV, inciso 1, literal 1.2 del Título Preliminar de la Ley N.º 27444.

jurisdiccionales vistas en un proceso penal, ello se debe a la naturaleza particular del
ordenamiento administrativo, en el cual no es posible reconocer todos los
componentes que constituyen el debido proceso en sede judicial. Por ejemplo, en el
ámbito de la Administración Pública no cabe hablar de cosa juzgada, sino tan solo de
cosa decidida o administrativamente firme. Puesto que, las resoluciones
administrativas que agotan la vía administrativa no generan cosa juzgada y por el
contrario, son susceptibles de ser impugnadas en la vía judicial a través del proceso
contencioso administrativo37
, por lo cual no gozan de la inmutabilidad de las
resoluciones judiciales38
. De este modo pese a no generar la certeza jurídica que si
desarrollan las sentencias judiciales, se puede decir que la potestad administrativa
terceriza la capacidad ejecutora de función jurisdiccional para materializar sus
actuaciones a nivel conflictual.
“Sin embargo, el artículo 142º de la Constitución aparentemente reconoce la existencia
de dos tipos de resoluciones administrativas que no son impugnables: Las emitidas
por el Jurado Nacional de elecciones en materia electoral y las emitidas por el Consejo
Nacional de la Magistratura en materia de destitución de magistrados. Sobre ello es
preciso efectuar dos aclaraciones. La primera, que las resoluciones del Jurado
Nacional de Elecciones en materia electoral son decisiones jurisdiccionales, no
administrativas, razón por la cual no cabe contra las mismas el proceso contencioso
administrativo pero si el proceso de amparo39
, por las mismas razones por las que
cabe dicho proceso constitucional contra resoluciones emanadas de un proceso
judicial que no es regular.
La segunda, que las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura no tienen por
qué poseer la calidad que la norma constitucional les atribuye, puesto que admitir ello
implicaría permitir el uso arbitrario del poder, que no es admisible en un Estado de
Derecho. Sobre ello se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en reiterada
jurisprudencia, estableciendo que es posible revisar dichas decisiones cuando las
mismas vulneran derechos fundamentales40
, generando en buena cuenta lo que
doctrina denomina una mutación constitucional”41
.
Otra situación semejante sería “el derecho a ser juzgado por un juez o tribunal
independiente e imparcial derecho que constituye una garantía fundamental del debido
proceso. Si bien la independencia y la imparcialidad están relacionadas, ambas tienen
un contenido jurídico propio. En este sentido, la Corte Interamericana ha precisado
que “uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos
es la garantía de la independencia de los jueces. Dicho ejercicio autónomo debe ser
garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el
Poder Judicial como sistema, así como también en conexión con su vertiente
individual, es decir, con relación a la persona del juez específico”42
.
37
Artículo 148º.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación
mediante la acción contencioso-administrativa.
38
No obstante, la cosa juzgada no es absolutamente inmutable. En circunstancias muy especiales
cabe la revisión de un proceso judicial, en particular mediante el empleo de dos mecanismos: la nulidad
de cosa juzgada fraudulenta y el amparo contra resoluciones judiciales que no hayan emanado de un
procedimiento regular.
39
Sobre el particular: SALCEDO CUADROS, Carlo Magno, “¿Qué es materia electoral? A propósito del
control jurisdiccional de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones”, en Actualidad Jurídica, N.º
143, Lima, 2005, pp. 146 y ss.
40
LEDESMA NARVÁEZ, Marianella, “Resoluciones no revisables por el Poder Judicial”, en AA.VV., La
Constitución Comentada, Gaceta Jurídica, Lima, 2005, T. II, p. 662-663.
41
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Primera Edición.
42
EXP. N.° 00156-2012-PHC/TC

Situación que se ve disminuida en sede administrativa, al ser conceptualizada dentro
del derecho a ser juzgado por una autoridad administrativa independiente e imparcial
en sede administrativa, que se compagina únicamente con el principio de
imparcialidad en el numeral 1.5 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.°
27444, cuyo texto prescribe:
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales
del Derecho Administrativo:
1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin
ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al
ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
Tomando en cuenta, que en muchos casos, los recursos o apelación que generamos
ante la Administración Pública son resueltos por ella misma, o algunas de sus
instancias superiores que responden a un mismo interés, el de la Entidad.
Sin embargo, pese a estas complicaciones del debido proceso en sede administrativa,
existen elementos garantistas constitucionales propios del derecho al debido proceso,
que son aplicables tanto en sede jurisdiccional como administrativa. Al respecto, la
doctrina y la jurisprudencia incluyen como elementos del debido proceso en sede
administrativa (debido procedimiento): el derecho de defensa, el derecho a la
presentación de pruebas, el derecho a que la entidad ante la cual se sustancia el
proceso emplee necesariamente el procedimiento preestablecido por la ley, la
motivación de la resolución emitida43
, el derecho a un plazo razonable para la emisión
de la resolución respectiva44
, entre otros.
Llegado a este punto para poder entender mejor el principio del debido procedimiento,
que como hemos señalado es un principio fundamental complejo, resulta necesario
segmentarlo en sus principales expresiones:
 “Derecho a ser oído: La Administración no puede decidir sin escuchar a la parte
interesada o si darle la posibilidad de expresarse sobre el mérito de la
decisión45
. Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el derecho a pedir vista
de las actuaciones, es decir, poder observar el estado del procedimiento en
cualquier momento; pero también en el derecho de impugnar lo decidido por la
autoridad administrativa, por lo menos a través del empleo del recurso de
reconsideración.
 Derecho a ofrecer y producir pruebas: La prueba constituye la actividad
material dirigida a determinar la veracidad de los hechos respecto la cuestión
planteada por la autoridad administrativa o por el administrado. Los particulares
tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que consideren pertinentes, las
cuales se sumarán a las producidas y obtenidas de oficio. La Administración no
puede negarse a hacer efectiva la prueba ofrecida por el particular, salvo en
casos excepcionales y cuando la prueba sea claramente irrazonable, debiendo
fundamentar su rechazo.
43
EXP. N.° 04644-2012-PA/TC
44
ESPINOSA SALDAÑA B., “Debido proceso en procedimientos administrativos, su viabilidad y las
experiencias peruana y mundial sobre el particular”, cit., p. 6.
45
MORÓN URBINA, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 66.

 Derecho a una decisión fundada y motivada en derecho: Este derecho se
relaciona con el requisito esencial de motivación del acto administrativo, es
decir que la decisión administrativa debe expresar los fundamentos que llevan
a la emisión del acto. Caso contrario, resultaría muy complicado que el
administrado pueda defenderse de lo resuelto por la administración si ello le
perjudicase. Es por ello que la falta de motivación acarrea la nulidad del acto
administrativo46
.
 Derecho al plazo razonable: Los administrados tienen derecho a que el
procedimiento sea resuelto en un plazo que permita una defensa adecuada a
sus intereses. La plasmación del derecho al plazo razonable se encuentra,
entre otras instituciones, en el silencio administrativo y en la institución de la
queja administrativa; y tiene una estrecha relación con el principio de celeridad,
al cual aludiremos más adelante”47
.
5.2.4 ELEMENTOS DIFERENCIADORES ENTRE EL DEBIDO PROCESO JUDICIAL
Y EL DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA
El principal elemento diferenciador entre el debido proceso judicial y el debido proceso
en sede administrativa parte de la posibilidad de impugnar judicialmente la resolución
emitida por una autoridad administrativa en el proceso contencioso administrativo.
Situación que en paralelo a la vía judicial genera un marco de acción más limitado
respecto a las entidades, que el que poseen en general los órganos jurisdiccionales.
En pocas palabras la incapacidad que tiene la Administración de generar cosa
juzgada.
Otro asunto es que, “no cabe necesariamente adoptar como elemento inherente al
debido proceso en sede administrativa la garantía de la instancia plural, dado que no
toda autoridad administrativa que se pronuncia en un procedimiento posee una
instancia superior. Esto ocurre en muchos procedimientos administrativos, pero
también en procedimientos institucionales en los cuales quien resuelve es la máxima
autoridad administrativa. Claro, siempre es posible el recurso de reconsideración, el
46
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición en la STC 00091-2005-
PA/TC, fundamento jurídico 9, párrafos 3 y 5 al 8; criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-
2005-PA/TC, entre otras, en los siguientes términos:
[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en
el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén
motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se
aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que
se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas
razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-
administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad
administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad,
presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que
existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de
motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión
administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una
arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley 27444. Así, la falta
de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías
del debido procedimiento administrativo.
47

cual además es opcional, y es resuelto por la misma autoridad que emite el acto
impugnado”48
.
Finalmente, por regla general, las entidades administrativas carecen de la facultad de
inaplicar una norma legal a un caso concreto –tema muy cuestionado y comentado en
el ámbito doctrinario-, facultad que si posee la judicatura, denominada control difuso y
que está contenida en el artículo 138º de la Constitución. Situación que parecía haber
cambiado a raíz de la Sentencia del caso Salazar Yarlenque emitida en Noviembre del
2005 la cual estableció como precedente vinculante que “Todo tribunal u órgano
colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la
Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera
manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos
38º49
, 51º50
y 138º51
de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes
presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver
la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley
cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución”
(Fundamento 50 inciso A de la STC 03741-2004-PA/TC).
Sin embargo, de forma reciente el Tribunal Constitucional, al pronunciarse sobre el
Caso Requena en la sentencia Nº 04293-2012-PA/TC, ha decidido dejar sin efecto el
mencionado precedente vinculante, argumentando lo siguiente:
• Que el precedente vinculante sobre control difuso administrativo fue emitido
sin que se presentara ninguna de las causales que el propio Tribunal
Constitucional estableció para la procedencia de la adopción de un
precedente.
• Que la Constitución confiere el control difuso exclusivamente al Poder
Judicial.
• Que la aplicación del control difuso por parte de la administración pública no
tiene un filtro como el exigido al Poder Judicial (en el cual la inaplicación de
una norma legal por inconstitucionalidad es sometida a revisión ante la
Corte Suprema).
Negando así como señala DEL POZO la capacidad de comprender que los Tribunales
Administrativos son garantes tanto del cumplimiento de la legalidad como de los
derechos del individuo; y, por lo tanto tienen una responsabilidad directa en el
cumplimiento de los derechos individuales.
5.2.5 EL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
El derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de
proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así,
se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la
Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino
48
49
Artículo 38°.- Todos los peruanos tienen el deber de honrar al Perú y de proteger los intereses
nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la Constitución y el ordenamiento jurídico de la
Nación.
50
Artículo 51°.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
51
Artículo 138°.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a
través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces
prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de
Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano
del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene
la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso
legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal
Constitucional del Perú, párrafo 71).
De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya El
Tribunal Constitucional en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC–
que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”,
su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto
de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las
personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del
Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69).
De este modo, "(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a
ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”,
esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o
judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las
personas. (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena
Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e IvcherBronstein, del 6 de
febrero de 2001 (Párrafo 105)]”52
.
Por tanto, “el debido procedimiento, en materia sancionatoria, implica que las
entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando
las garantías del debido proceso. En este caso, y dado que la resolución que pueda
emitirse tendrá un carácter gravoso, este principio debe ser tomado en su acepción
más amplia posible, incluyéndose, para algunos, determinados principios del derecho
de defensa en el orden penal53
.
Gracias a este principio el procedimiento administrativo sancionador puede rechazar la
posibilidad que se produzcan sanciones inaudita altera pars (sin dar audiencia a la otra
parte), es decir sin generar un procedimiento previo en donde participe el administrado
afectado, previo al desarrollo del procedimiento sancionador y una posterior sanción.
Esta premisa no solo incluye al procedimiento administrativo sancionador sino también
a todos aquellos procedimientos que tienen como fin afectar de algún modo la esfera
jurídica de los administrados, como son el caso de procedimientos inspectivos o
trilaterales.
Ahora bien, la aplicación del principio no se agota con estos efectos, sino que se
proyecta al cumplimiento de las garantías que al interior del procedimiento
sancionador se han diseñado específicamente para proteger al administrado de
cualquier arbitrariedad. De esta forma el principio comprende a todos los derechos y
garantías del debido proceso moldeadas al procedimiento administrativo, en donde los
más relevantes son los siguientes:
- “El derecho a ser oído o a exponer argumentos.- derecho a exponer las
razones y defensas del imputado antes de la emisión de las incriminaciones o
resoluciones del expediente. Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el
derecho a pedir vista de las actuaciones, es decir, poder observar el estado del
procedimiento en cualquier momento; pero también en el derecho de impugnar
52
EXP. N.° 02098-2010-PA/TC
53
HUAPAYA TAPIA, Ramón, “¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento administrativo
en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”, en Actualidad Jurídica, T. 141, Lima, 2005, p. 188.

lo decidido por la autoridad administrativa, por lo menos a través del empleo
del recurso de reconsideración.
- El derecho a ofrecer y producir pruebas.- derecho a presentar medios de
prueba, a exigir que la administración produzca y actúe los medios ofrecidos, a
contradecir las pruebas de cargo, y la de controlar la actuación probatoria que
se realice durante la instrucción, y a que se valoren la prueba aportada.
- El derecho a obtener una decisión motivada y fundada en Derecho.- derecho a
que las resoluciones del procedimiento sancionador hagan expresa
consideración de los argumentos de Derecho, de los hecho que los motivan,
de la técnica lógico argumentativa de la motivación, y, en particular, de la
graduación de la sanción a aplicarse.
- Derecho al plazo razonable: Los administrados tienen derecho a que el
procedimiento sea resuelto en un plazo que permita una defensa adecuada a
sus intereses. La plasmación del derecho al plazo razonable se encuentra,
entre otras instituciones, en el silencio administrativo y en la institución de la
queja administrativa; y tiene una estrecha relación con el principio de
celeridad”54
.
Así también, en palabras de Morón, “este principio también comprende las siguientes
facultades de los administrados de cara a la pretensión sancionadora en marcha:
derecho a no ser discriminado en el procedimiento administrativo, derecho de acceso
a la autoridad, derecho a participar en el procedimiento (como denunciante o parte,
según la legitimidad con la que se cuente), derecho a la autoridad competente
predeterminada por ley, derecho al desdoblamiento de las instancias de instrucción y
sanción, derecho a ser notificado previamente de decisiones concernientes, derecho a
probar (derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no
existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos
que la Administración debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio (Art. 165),
derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la
prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar
su contra (Art. 169.3), el derecho a obtener las medidas cautelares de protección
temporal, el derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas, el derecho a la
presunción de inocencia (Art. 230 inc. 9), derecho de acceso a la justicia, derecho de
acceso al expediente, derecho a que as actuaciones gravosas tengan el contenido
menos gravoso posible (Ar., 55 inc. 10) derecho de defensa (comprendiendo el
derecho a condiciones para la defensa adecuada derecho a la defensa técnica, la
prohibición de la reforma peyorativa, el derecho a un procedimiento no gravable, el
derecho a emplear recursos previstos en la ley, y el derecho a presentar alegaciones
en cualquier estado del procedimiento”55
.
Por último, en los meses del año pasado, mediante el artículo 1° de la Resolución
ministerial N° 0255-2013-JUS se dispuso la pre publicación en el Portal Institucional
del Ministerio de Justicia y Derecho humanos del Anteproyecto de la Ley que propone
la modificación de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Este anteproyecto propone la modificación del principio del debido procedimiento en el
ámbito del procedimiento administrativo sancionador acotando importantes
54
55
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena
Edición. 2009. Editorial Gaceta Jurídica. Pág. 691.

modificaciones en los alcances de lo consignado sobre debido procedimiento, donde el
texto de la LPAG ya no solamente se limita a precisar que no pueden imponerse
sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, y con respeto a un
marco garantista establecido. Se aclara ahora, también, que los procedimientos que
regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer una necesaria
separación entre la fase instructora y la fase sancionadora, las cuales son
encomendadas a autoridades distintas.
5.3. EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
5.3.1 PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
Como hemos señalado antes la procedencia de la potestad sancionadora de la
Administración Pública, al igual que la potestad sancionadora en materia penal, se
derivan de la única potestad punitiva del Estado. En ese sentido, se sostiene que
existe una unidad de origen entre la infracción de carácter administrativo, con la
infracción penal a nivel constitucional. Por tanto, todos los principios que nutren de
contenido a la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentran
necesariamente sujetos en forma directa a la Constitución, los principios
constitucionales y el respeto de los derechos fundamentales.
En dicho sentido, la Constitución Política del Perú de 1993 aborda el principio de
proporcionalidad, al igual que el principio de razonabilidad, en el último párrafo del
artículo 200°, configurándolo como criterio que debe examinar el juzgador al momento
de pronunciarse sobre las demandas de amparo y de hábeas corpus56
,
No obstante, para hacer efectiva la tutela antes enunciada, resulta necesario, la
aplicación de los principios que parten del ámbito constitucional y orientan también el
ámbito penal, a fin de garantizar el interés público y las libertades ciudadanas.
Dicha vinculación entre el principio de proporcionalidad y razonabilidad puede ser
mejor entendida de la mano de RUBIO quien plantea que “el principio de
proporcionalidad guarda con respecto al principio de razonabilidad una relación de
género a especie, entendida esta última como la exigencia de que los actos que los
sujetos realizan frente a los hechos y circunstancias se sustenten en argumentos
objetivos de razonamiento basados en valores y principios y, por tanto, cumplan el
requisito de ser generalmente aceptados por la colectividad como una respuesta
adecuada a los retos que presenta la realidad frente al actuar humano jurídicamente
relevante57
. Desde esta perspectiva, la razonabilidad abarca la proporcionalidad,
siendo ésta una consecuencia o manifestación de aquella, mediante la cual se puede
llegar a determinar si una actuación estatal es o no jurídicamente la más adecuada
para perseguir un determinado fin58
.
De este modo “la razonabilidad se encuentra expresamente prevista como principio
fundamental que rige la legitima potestad sancionadora de las entidades públicas,
56
Constitución Política del Perú
"Art. 200°.- Son garantías constitucionales:
(...)
Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relación con derechos restringidos o suspendidos,
el órgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo. No
corresponde al juez cuestionar la declaración del estado de emergencia ni de sitio".
57
Rubio Correa, Marcial. Ob. Cit. pp. 167-168
58
Ignacio, José y Zúñiga, Francisco. "El principio de razonabilidad en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional"." En: Estudios Constitucionales, Año 9, N° 1, 2011. p. 201.

conforme a lo dispuesto por el Inc. 3 del Art. 230° de la Ley N° 2744459
. Por un lado,
busca que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el
infractor que incumplir con las normas infringidas o asumir la sanción. Por el otro,
persigue que las sanciones sean proporcionales al incumplimiento calificado como
infracción, debiendo tener como criterios: la gravedad del daño, el perjuicio económico
causado, la repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción, las
circunstancias en la comisión de la infracción, el beneficio legalmente obtenido y la
existencia de intencionalidad en la conducta del infractor”60
.
No obstante el Tribunal Constitucional no delimita de forma tan clara esta relación de
género especie señalando que:
“el principio de razonabilidad o proporcionalidad es consustancial al Estado
Social y Democrático de Derecho, y está configurado en la Constitución en sus
artículos 3º y 43º, y plasmado expresamente en su artículo 200°, último párrafo.
Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de
proporcionalidad y el principio de razonabilidad, como estrategias para resolver
conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una
decisión que no sea arbitraria sino justa; puede establecerse, prima facie, una
similitud entre ambos principios, en la medida que una decisión que se adopta
en el marco de convergencia de dos principios constitucionales, cuando no
respeta el principio de proporcionalidad, no será razonable. En este sentido, el
principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado
del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el
procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de
proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de
proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
El principio de proporcionalidad ha sido invocado en más de una ocasión por
este Tribunal, ya sea para establecer la legitimidad de los fines de actuación
del legislador en relación con los objetivos propuestos por una determinada
norma cuya constitucionalidad se impugna (Exp. N.º 0016-2002-AI/TC), ya sea
para establecer la idoneidad y necesidad de medidas implementadas por el
Poder Ejecutivo a través de un Decreto de Urgencia (Exp. N.º 0008-2003-
AI/TC), o también con ocasión de la restricción de derechos fundamentales en
el marco del proceso penal (Exp. N.° 0376-2003-HC/TC). No obstante, este
Colegiado no ha tenido ocasión de desarrollar este principio aplicándolo al
control de la potestad sancionadora de la Administración, ámbito donde
precisamente surgió, como control de las potestades discrecionales de la
Administración.
59
Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General "Art. 230°.- Principios de la potestad
sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes (...)
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte
más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las
sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción,
debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su
graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) El perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) El beneficio ¡legalmente obtenido: y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
(…)
60
Resolución N° 004-2013-CG/TSRA

En efecto, es en el seno de la actuación de la Administración donde el principio
de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de
discreción con que inevitablemente actúa la Administración para atender las
demandas de una sociedad en constante cambio, pero también, debido a la
presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el
bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios
igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales
o la propia dignidad de las personas. Como bien nos recuerda López González,
“En la tensión permanente entre Poder y Libertad que protagoniza el
desenvolvimiento del Derecho Público y por ello también el del Derecho
Administrativo, el Estado de Derecho a través de la consagración que formula
el principio de legalidad y de la garantía y protección de los derechos
fundamentales, exige un uso jurídico proporcionado del poder, a fin de
satisfacer los intereses generales con la menos e indispensable restricción de
las libertades”.
El principio de proporcionalidad, como ya se adelantó, está estructurado por
tres subprincipios: de necesidad, de adecuación y de proporcionalidad en
sentido estricto. “De la máxima de proporcionalidad en sentido estricto se sigue
que los principios son mandatos de optimización con relación a las
posibilidades jurídicas. En cambio, las máximas de la necesidad y de la
adecuación se siguen del carácter de los principios como mandatos de
optimización con relación a las posibilidades fácticas”. Esto supone que cuando
el Tribunal se enfrenta a un caso donde existe conflicto entre dos principios
constitucionales, deberá realizar no sólo un ejercicio argumentativo enjuiciando
las disposiciones constitucionales en conflicto (ponderación), sino también
deberá evaluar también todas las posibilidades fácticas (necesidad,
adecuación), a efectos de determinar si, efectivamente, en el plano de los
hechos, no existía otra posibilidad menos lesiva para los derechos en juego
que la decisión adoptada”61
.
5.3.2 EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DESDE LA PERSPECTIVA DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
El Principio de razonabilidad se encuentra previsto el numeral 1.4 del Artículo IV del
Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual establece
lo siguiente:
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales
del Derecho Administrativo:
(...)
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,
cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan
a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”(el subrayado
es nuestro).
61
EXP. N.° 2192-2004-AA /TC

De este presupuesto normativo se desprende que el principio de razonabilidad obliga a
la autoridad administrativa -sobre la base de determinados criterios- a racionalizar su
actividad sancionadora o maximizarla, evitando así que se imponga a los
administrados sanciones que resulten improcedentes, desproporcionadas o que no
satisfagan la finalidad desinsentivadora. De este modo, este principio exige que para la
imposición y determinación de una sanción, la autoridad administrativa deba tener en
cuenta un criterio de ponderación y equilibrio, a fin de no desbordar su actuación
represiva o crear sanciones que sean tan nimias que los administrados prefieran ser
sancionados, a cumplir las normas en función de los beneficios que tales actos les
proporcionen.
Por tanto, el principio de razonabilidad busca que al final de un procedimiento
administrativo sancionador se otorgue una justa medida sanción, que desincentive a
los Administrados a incurrir faltas y que a su vez, sean acordes a la magnitud de la
falta cometida. Este punto es interesante, pues difiere someramente de la aplicación
de este principio en el derecho penal (derecho de última ratio), el cual busca aplicar al
justiciable, a diferencia del sancionador, la menor sanción posible, mientras que en el
derecho administrativo se busca con cierta inclinación la justa sanción que vaya
acorde al mal actuar, a los beneficios obtenidos y a un resultado que genere un
desincentivo, para otras personas que quieran incurrir en la misma infracción;
concepto que es recogido en la doctrina como el exceso de punición.
En palabras de MORÓN “el exceso de punición es uno de los vicios más comunes en
que incurre la Administración cuando se trata de imponer una sanción a cualquier
persona. No nos estamos refiriendo a cualquier contravención al principio de legalidad,
tipicidad, o al debido proceso por desarrollar ilegítimamente la potestad punitiva de la
Administración, sino aquella que se produce cuando frente a un administrado que
comprobadamente ha cometido una conducta descrita de ilícito por la normativa, y
luego de cumplir con los estándares del debido proceso, la autoridad debe elegir la
medida aflictiva aplicable al administrado entre el elenco de sanciones autorizadas por
ley a la administración.
Estamos entonces, frente a un vicio que la Administración comete no frente al
inocente, sino frente a aquel que ha incurrido en la conducta ilícita, pero no por ello
sus bienes o derechos deben quedar a la merced de la Administración, sino solo en
aquella medida que el sistema jurídico acepte como proporcional en función del caso
concreto.
Como bien establece, el profesor MARIENHOFF, “(…) la vida diaria nos revela que
ciertas conductas o comportamiento de los habitantes de la Nación –ya se trate de
simples administrados o agentes públicos- suelen ser sancionados por la autoridad
pública en forma tal que la sanción, sea ello por su gravedad substancial o por su
monto económico, resulta excesiva o desproporcionada por no existir correspondencia
entre esa gravedad o el monto de dicha sanción y los hechos que concretan la
conducta sancionada”.
Se suele pensar que cuando se comprueba una infracción por parte de la
Administración, la autoridad queda investida de una facultad discrecional para elegir el
tipo de sanción (ej. Decomiso, multa, amonestación, suspensión o cancelación de
derechos, etc.) y al interior de cada uno de ellos el quántum específico en que se va a
afectar el patrimonio o los derechos de la persona optando en su extensión entre los
rangos mínimos y máximos aprobados por la normativa (ej. el monto de la multa, la
duración de la suspensión de derechos, etc) Como vamos a apreciar esta potestad
contiene ribetes discrecionales, pero también reglados, en la medida que el sistema
jurídico provee referentes indispensables que permiten diferenciar una medida

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