Pautas planes gestión de riesgos

PAUTAS METODOLÓGICAS PARA LA PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.
Dirigido a las 262 municipalidades de El Salvador.
Edición General:
SAE-SSDT y PFGL
Elaboración y Coordinación:
Ryna Ávila
Especialista en Desarrollo Local y Gestión de Riesgos de la Unidad Ejecutora del PFGL.
Revisión:
SAE-SSDT: Mirna Romero.
PFGL-UEP: Claudia Urrutia y Claudia Quinteros.
ISDEM. Mesa Técnica de Gestión de Riesgos: Ana Miriam Salgado, Andrés Cruz, Morena Aparicio,
Napoleón Nerio, Ahmed Menjívar, Douglas Lima, Soraya Linares, Elena Rodríguez y Carmen de Canelo.
Diseño y Diagramación:
Rebeca Cortez y Doris E. Cruz.
Fotografías:
Claudia Quinteros y Ryna Ávila.
Reconocimientos:
Este documento se elaboró para orientar y ordenar los procesos de Planificación Municipal de Gestión de
Riesgo de Desastres en los 262 municipios de El Salvador. Se sistematizaron observaciones al documento
de representantes de la Sub Secretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización (SSDT), Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL), Protección Civil, Geólogos del Mundo,
FUNDAUNGO, Cruz Roja Salvadoreña y Española, Ayuda Obrera Suiza (AOS), Africa 70, municipalidades
de Sonsonate, La Libertad, Jiquilisco y Acajutla.
Elaborado en el contexto del Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales, PFGL. Préstamo
BIRF-7916-SV. Con el apoyo financiero del Proyecto Estrategia de Apoyo a la Gobernabilidad, la Descentralización, el Desarrollo Territorial y la Economía Local en El Salvador 2010-2012 Programa Municipia,
AECID.
Todos los derechos reservados. Está permitida la reproducción parcial o total de este documento,
siempre que se cite la fuente y que no sea para la venta y otro fin de carácter comercial.
Número de ejemplares: 1,000.
Primera edición, abril de 2013.
Impreso por Grafika Imprenta y Diseño.
San Salvador, El Salvador, C.A.

SIGLAS
ADESCO

Asociación de Desarrollo Comunitario

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BM

Banco Mundial

CCPC

Comisión Comunal de Protección Civil

CMPC

Comisión Municipal de Protección Civil

CEPREDENAC

Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central

CEPRODE

Centro de Protección para Desastres

COMURES

Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador

CRID

Centro Regional de Información sobre Desastres para América Latina y el Caribe

DGPC

Dirección General de Protección Civil

EDAN

Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades

FISDL

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

FUMA

Fundación Maquilishuatl

GRD

Gestión del Riesgo de Desastres

ISDEM

Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal

LA RED

Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina

MAG

Ministerio de Agricultura y Ganadería

MINEC

Ministerio de Economía

OEA

Organización de Estados Americanos

OFDA

Oﬁcina de Atención a los Desastres en el Extranjero (Gobierno de Estados Unidos)

ONU

Organización de las Naciones Unidas

OPS

Organización Panamericana de la Salud

PEP

Planes Estratégicos Participativos

PFGL

Programa de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales

PIA

Plan de Inversión Anual

POA

Plan Operativo Anual

PROCOMES

Asociación de Proyectos Comunales de El Salvador

SAE

Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia

SSDT

Sub Secretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización

SICA

Sistema de Integración Centroamericana

SNET

Servicio Nacional de Estudios Territoriales

UEP

Unidad Ejecutora del Proyecto

UNES

Unidad Ecológica Salvadoreña

VMVDU

Vice-Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

PAUTAS METODOLÓGICAS PARA LA
PLANIFICACIÓN MUNICIPAL DE LA
GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES

CONTENIDO
PRESENTACIÓN………………………………………………………………………………………………..………………..…..….7
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………………..………………..…....8-9
1 CONCEPTO, FINALIDAD Y DESTINATARIOS DE LAS PAUTAS METODOLÓGICAS..…............…...11-12
2 GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN EL ÁMBITO LOCAL Y MUNICIPAL………..….........…...13
2.1
La gestión del riesgo de desastres y la gestión local del riesgo de desastres…..............13
2.1.1
Riesgo de desastres….……………………………………………..………………………………....…....13-14
2.1.2
Amenazas…………………………………………………..………………………………………….....……...15
2.1.3
Vulnerabilidades…………………………………………………..……………………………….....…..…..15-18
2.1.4
La gestión del riesgo de desastre…………………………………………………..……….....…......18-20
2.1.5
La gestión local del riesgo de desastres…………….………………………………........………. 20-21
2.2 Objetivos del Plan Municipal de GRD………………………………………………..………............….…21
2.3 Modalidades de intervención del Plan Municipal de GRD………………………..............….….22
2.4 Definición del territorio de planificación………………………………………………...............………23-24
2.5 Actores e instancias involucrados en la formulación e implementación del Plan
Municipal de GRD.…………………………………………………..……………………………………......…..….24-25
2.6 Síntesis del proceso de planificación municipal para la GRD…………………….............……..25-28
3 DESCRIPCIÓN DE LAS ETAPAS DEL PLAN MUNICIPAL DE GRD……………………………..…..............29
3.1
ETAPA 1: Adecuación metodológica e institucional (Preparación)………………....…….….…29
3.1.1
Descripción general…………………………………………………..……………………………….......….29-30
3.1.2
Resultados y productos esperados………………………………………………………….......…..…30
3.1.3
Descripción de productos, pasos y actores……………………………………………….........….31-37
3.2
ETAPA 2: Diagnóstico del riesgo y de capacidades para su gestión…………………………...…37
3.2.1
Descripción general…………………………………………………..……………………….……..........…37-38
3.2.2
Resultados y productos esperados………………………………………………………........….…...38
3.2.3
Descripción de productos, pasos y actores………………………………………..….........……..38-40
3.3
ETAPA 3: Elaboración del Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres……......….41
3.3.1
Descripción general…………………………………………………..…………………………….……........41
3.3.2
Resultados y productos esperados…………………………………………………………….......……42
3.3.3
Descripción de productos, pasos y actores………………………………………………........……42-45
3.4
ETAPA 4: Implementación, monitoreo, evaluación y ajuste…………………………........……….45
3.4.1
Descripción general…………………………………………………..………………….......……….……….45
3.4.2
Resultados y productos esperados………………………………………………….......………..…….46
3.4.3
Descripción de productos, pasos y actores…………………………………....................……..46-48
4 BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………..…………………………………………...........…………….49-51
5 ANEXOS…………………………………………………..…………………………………………………………...........….…...53
5.1
Formato del “Plan Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres”
5.2
Ficha Conceptual: Enfoques para la gestión del riesgos de desastres.
5.3
Contenidos mínimos para estableces el avance de una Gestión Municipal en la
generación de Procesos de Gestión del Riesgos de Desastres.


PRESENTACIÓN
Este documento ha sido elaborado para orientar procesos de formulación de planes municipales para la
Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), que implementarán las 262 municipalidades de El Salvador y que
contemplan una serie de etapas sucesivas que van desde la adecuación institucional, la investigación
básica sobre el riesgo de desastres, el inventario de capacidades para su gestión, hasta la elaboración
participativa e implementación del Plan Municipal de GRD.
Este proceso que asumen los municipios tiene el apoyo y seguimiento del Proyecto de Fortalecimiento de
Gobiernos Locales (PFGL) a través del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), el
Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM), el Ministerio de Hacienda (MH), la Secretaría para
Asuntos Estratégicos de la Presidencia (SAE)/Sub Secretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización
(SSDT) y la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES). La Unidad Ejecutora de este Proyecto (UEP), que se encarga de la operación del PFGL.
Las pautas metodológicas propuestas para elaborar un Plan Municipal de GRD orientan la gestión del
riesgos de desastres en el ámbito municipal en una forma integral, donde la preparación y respuesta a
desastres sigue siendo importante, pero constituye solamente una de tres modalidades de gestión de la
problemática, ya que también deberá incluir medidas de transformación del riesgo existente y la adopción
de medidas que eviten que futuras acciones sobre el territorio generen nuevas condiciones de riesgo, que
incrementen el impacto de los desastres.
Por consiguiente, la propuesta incorpora medidas para la gestión correctiva del riesgo existente y de la
gestión prospectiva de posibles riesgos futuros. Estas medidas, en ambos tipos de gestión, complementan
los esfuerzos de una gestión reactiva del riesgo (conocida también como gestión de desastres), que ya ha
venido desarrollándose por muchas municipalidades desde hace tres o cuatro décadas, a diferencia de las
dos primeras modalidades de gestión del riesgo.
En este sentido, estas pautas buscan avanzar hacia modalidades de gestión local del riesgo que están
íntimamente ligadas con el desarrollo sostenible y donde los actores locales –gobiernos municipales y
población- son los principales impulsores del proceso en coordinación con entes del Gobierno Central y
otros actores con presencia en el municipio.
Externo mis agradecimientos al Programa Municipia de la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo, AECID, que en el marco del Proyecto “Estrategia de Apoyo a la Gobernabilidad, la
Descentralización, el Desarrollo Territorial y la Economía Local en El Salvador 2010-2012”, brindó el apoyo
para diseñar y reproducir estas pautas metodológicas que están a disposición de los Gobiernos Municipales, Instituciones públicas nacionales y demás instituciones privadas interesadas en el tema de la
gestión del riesgo.

Guillermo Galván Bonilla
Subsecretario de Desarrollo Territorial y Descentralización
Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia

7


INTRODUCCIÓN
La construcción de planes de emergencia y/o contingencia no son un tema nuevo para las gobiernos
centrales y municipales de la región centroamericana. Ha venido siendo promovido por la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) y Oficina de Atención a los Desastres en el Extranjero (OFDA) desde finales
de la década de los setenta, sin embargo, después de los impactos del huracán Mitch -entre finales de
octubre y principios de noviembre de 1998- se inició una inflexión hacia nuevas modalidades de planificación para la protección contra desastres de origien socio-natural.
La noción de la “gestión del riesgo” fue adoptada paulatinamente como la nueva modalidad de gestionar
los desastres, ya no solamente desde la perspectiva tradicional de preparativos y respuesta para desastres
que se considera que inevitablemente van a suceder, sino también desde la perspectiva de una mayor
integración con los procesos de desarrollo, partiendo de la realidad de que los desastres son en realidad
un “problema no resuelto del desarrollo” y, a la vez, provocan disrupciones en los procesos de desarrollo
que se ponen en marcha en los territorios.
En la XX Cumbre de Presidentes Centroamericanos (en 1999), los mandatarios adoptaron el Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres, el Plan Regional de Reducción de los Desastres como su mecanismo de implementación y nombraron al Centro de Coordinación para la Prevención
de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) como el ente oficial especializado en la
temática adscrito al Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Esto vendría luego a influenciar
procesos nacionales de reforma institucional y jurídica de los estados, y una transformación de las prácticas de agencias de cooperación y organismos no gubernamentales, los cuales se volcaron desde el año
2000 hacia programas de intervención que se proponían -bajo diferentes modalidades- la reducción del
riesgo e impacto de los desastres.
Una de las modalidades contempló el desarrollo de capacidades locales, ya sea a través de procesos
educativos, equipamiento o apoyo para la formulación de planes comunitarios y/o municipales. Estos
planes incluyeron una amplia variedad que abarcan desde los planes tradicionales de emergencia, hasta
los planes de gestión de riesgos con un enfoque más integral vinculado con el desarrollo; sin embargo, la
generalidad de los planes estaban orientados en lo fundamental a los preparativos y la respuesta ante
desastres, sin consideraciones sobre programas y proyectos de intervención para evitar el impacto de
desastres en el futuro.
El Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 asumido por el Gobierno de El Salvador se ha propuesto
dentro de sus áreas prioritarias “La gestión eficaz de riesgos ambientales con perspectiva de largo plazo y
la reconstrucción de la infraestructura y la recuperación del tejido productivo y social dañado por efectos
de la tormenta Ida, así como por otros fenómenos naturales y acciones humanas.” Así pues, queda claro
de que la respuesta a desastres sigue siendo importante, pero también ha adquirido relevancia la gestión
a largo plazo orientado no solo al desastre, sino también hacia el riesgo.
En El Salvador, el Gobierno ejecuta el PFGL cuyo Componente 2 está referido al fortalecimiento de los
Gobiernos Locales, con un Sub-componente 2.5 que está orientado al “Fortalecimiento Institucional Local
para la Gestión de Riesgo a Desastres”.
Este Sub-componente busca aumentar la capacidad de los Gobiernos Locales y del gobierno nacional para
realizar una gestión integral del riesgo, de manera articulada con la población y otras entidades civiles
como las Asociación de Desarrollo Comunitario (ADESCO), organismos de socorro, comités de cuenca y
comités de riesgos locales, entre otros con fines similares.

8


Además, se brindará asistencia técnica a los 262 municipios del país para la elaboración de sus planes de
gestión integral de riesgos y cartografía relacionada, así como a las organizaciones locales para su participación en estos procesos y en la implementación de los planes. Como paso previo a la planificación serán
revisadas las actuales prácticas locales con el propósito de que se adecuen a las necesidades, condiciones
e intereses locales. Es para este fin que se ha elaborado el presente documento de pautas metodológicas.
Este documento ofrece una guía metodológica de apoyo para la construcción de los planes municipales de
gestión de riesgos de desastres con miras a ser utilizado tanto por los actores locales ligados a los gobiernos municipales, como también por personas que pudieran ser contratadas para asesorar en el proceso
de formulación del Plan Municipal de Gestión del Riesgos de Desastres (GRD). El documento está dividido
en tres secciones, la primera aborda los aspectos generales sobre el concepto, finalidad y destinatarios de
las pautas metodológicas de los Plan Municipal de GRD, para que en la segunda parte se haga un abordaje
conceptual de la gestión del riesgo enfatizando en sus relaciones y complementariedades con la gestión
local del riesgo. Esta precisión se ha considerado relevante considerando que el ámbito de acción del Plan
Municipal de GRD, es la municipalidad y su principal impulsor el gobierno municipal, el cual es el actor de
primera línea en la gestión local del riesgo.
La tercera parte presenta las cuatro pautas metodológicas propuestas para el desarrollo del Plan y que
consisten en: adecuación metodológica e institucional, diagnóstico del riesgo y capacidades para su
gestión, elaboración del Plan Municipal de GRD y, en cuarto lugar, implementación, monitoreo y ajuste.
Para cada etapa se detallan sus aspectos generales, productos, resultados, pasos para su desarrollo y los
actores involucrados.

9


1

CONCEPTO, FINALIDAD Y DESTINATARIOS
DE LAS PAUTAS METODOLÓGICAS

Las pautas metodológicas que se presentan en este documento buscan orientar procesos locales de
elaboración, implementación, monitoreo, evaluación y ajuste de un Plan Municipal de GRD impulsado por
los gobiernos municipales. Estas pautas consisten en una serie de cuatro etapas con sus correspondientes
condiciones de ejecución: descripción general, resultados, productos, pasos para su implementación y
actores involucrados.
La finalidad de las pautas metodológicas es la promoción de procesos de planificación municipal que
trasciendan las acciones de preparación y respuesta a desastres que ya sucedieron o que se cree que
necesariamente tienen que suceder, incorporando nociones de intervención sobre las causas de fondo
que los provocan, es decir sobre el riesgo de desastres. Con la aplicación de las pautas metodológicas se
lograrán los siguientes avances:
• Creación de condiciones metodológicas e institucionales básicas para un proceso de gestión local
del riesgo existente, el control de procesos que puedan generar riesgos futuros y la respuesta a
desastres a través de la gestión correctiva, prospectiva y reactiva del riesgo, respectivamente.
• Identificación de información disponible sobre el riesgo de desastre que afecta al municipio.
• Diagnóstico del riesgo de desastres y de las capacidades existentes para su gestión.
• Involucramiento de concejos municipales, personal técnico de las municipalidades y líderes comunitarios integrados en Comisión Municipal de Protección Civil (CMPC) en procesos de planificación y
gestión correctiva, prospectiva y reactiva del riesgo.
• Construcción participativa de un Plan Municipal de GRD para cada municipalidad.
• Aprobación de acuerdos municipales en los que se adopta el Plan Municipal de GRD como instrumento guía para la actuación de la municipalidad en procesos de desarrollo y gestión del riesgo de
desastres.
• Elaboración y adopción de un plan de monitoreo, evaluación y ajuste del Plan Municipal de GRD
para cada municipalidad involucrada.
Los destinatarios de las pautas metodológicas incluyen, pero no se limitan, a los siguientes actores que
tienen presencia en las localidades de El Salvador:
• Técnicos(as) municipales. Dentro de las municipalidades se cuenta con personal técnico dedicado específicamente a tareas relacionadas con la preparación y respuesta a los desastres, generalmente vinculados
con las unidades ambientales y, en algunos pocos casos, con unidades de gestión del riesgo (y desastres).
Estos pueden utilizar las pautas metodológicas para desarrollar el proceso de formulación del Plan Municipal de GRD y/o para supervisar los productos, resultados y métodos de los consultores especializados que
pudieren ser contratados por la municipalidad.

11


• Técnicos(as) de la Dirección General de Protección Civil. En numerosos casos, las municipalidades
cuentan con estos técnicos que asesoran en procesos de gestión de desastres y que pueden también
hacer uso de este documento de pautas metodológicas para tareas de transformación de escenarios de
riesgo.
• Consultores(as) especializados(as). Estos(as) serán contratados(as) por las municipalidades para acompañar el proceso de formulación de su Plan Municipal de GRD.
• Técnicos(as) de organismos gubernamentales y no gubernamentales. La presente propuesta de pautas
metodológicas no pretende ser de uso exclusivo para el proceso desencadenado por el PFGL, y también
puede servir de base para otros procesos que ya estén en marcha y que contemplen la elaboración de Plan
Municipal de GRD o incluso de planes comunitarios de gestión de riesgos.

12


2
2.1

GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN
EL ÁMBITO LOCAL Y MUNICIPAL

La gestión del riesgo de desastres y la gestión local del riesgo de desastres

Uno de los avances más significativos en el abordaje del tema-problema de los desastres es la introducción y la relativamente rápida adopción del concepto de riesgo de desastres, inclusive en los niveles del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial (BM), Organización de Estados Americanos
(OEA) y Organización de las Naciones Unidas (ONU).
La implicación de la aceptación y uso de este concepto estriba en que subyace bajo ello la convicción que
los desastres son resultados de la inercia frente a ciertos riesgos, ya sea por desconocimiento, decisión
propia o mera irresponsabilidad, y que por tanto puede ser corregido con medidas racionales, lógicas
orientadas tanto hacia la corrección del riesgo acumulado, como a la previsión de que las nuevas intervenciones en el territorio no generen nuevas situaciones de riesgos que posteriormente se traducirán en
desastres.
La identificación de las medidas a ser implementadas pasa necesariamente por el conocimiento de las
situaciones de partida y las dinámicas que las mantienen y profundizan. El concepto de riesgo que se
presenta a continuación surge de la acumulación del conocimiento colectivo sobre los fenómenos físicos,
sociales, económicos, ambientales y técnicos que intervienen en la construcción del riesgo y la ocurrencia
de desastres. Parte de los conocimientos iniciales sobre la amenaza natural tan difundidas por gremiales
de meteorólogos, hidrólogos, geólogos, sismológos, vulcanólogos, etc., pero las supera rápidamente al
incorporar los conceptos de amenazas socionaturales y provocadas por el ser humano o antrópicas.
El concepto de vulnerabilidad que comenzó a ser acuñado por los precursores de la escuela de la
Economía Política de los Desastres también es introducido, pero en una versión más elaborada alimentada
por los aportes de Wilches Chaux (1987) al concepto y luego por los surgidos en el marco del trabajo de la
Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED). Es de este concepto de
vulnerabilidad que surgen los elementos más significativos para desentrañar las profundas raíces
histórico-estructurales de los desastres y valorar en su justa dimensión la necesidad de acometer con
mayor seriedad los retos de la reducción de impactos.
En lo que sigue se ofrece una adaptación de los conceptos sobre riesgo de desastres propuestos por LA
RED y adoptados de forma extensa por casi todos los actores vinculados a la protección contra desastres.
2.1.1

Riesgo de desastres

Se expresa en las posibles consecuencias en términos de daños humanos, económicos, sociales y ambientales que podrían resultar de la ocurrencia de un desastre. Por supuesto esto conlleva rápidamente a un
problema práctico de cuantificación, puesto que aunque se conozca el método de cálculo y la zona potencialmente afectable, persiste el problema de la importante cantidad de recursos a invertir en estudios, en
un contexto de recursos escasos o inexistentes.

13


En todo caso el riesgo se evidencia en la probabilidad de pérdidas y daños que son generados por un
evento amenazante, y que se traducen en viviendas destruidas, cultivos arruinados, pérdida de recursos
naturales, afectaciones de la infraestructura y daños en escuelas, por ejemplo. Por lo general, estos
efectos son cuantificados monetariamente utilizando metodologías diseñadas para esos efectos y que
consideran las pérdidas y daños directos e indirectos que se generan.
El riesgo consiste en la probabilidad de que confluyan en un mismo tiempo y lugar dos cómplices necesarios: la amenaza y la vulnerabilidad. Si solo existe uno de ellos por separado no existe probabilidad de
riesgo, sino considérense los siguientes dos ejemplos:
• Un terremoto de 9.2 Richter en el desierto del Sahara, el cual no provoca daños ni perdidas porque
afectó un área donde no existe población vulnerable. Evidentemente en este caso no existe desastre
porque solo se registró un evento físico, potencialmente amenazante.
• Una comunidad con viviendas precarias, sin organización, ni educación básica ni especializada en la
protección contra desastres, pero donde no confluyen eventos físicos potencialmente amenazantes. En
este caso la vulnerabilidad existe pero no existe el desastre, pues no se encuentra su detonador o catalizador: la amenaza.
Para fines didácticos se considera la siguiente fórmula que no necesariamente puede ser calculable
matemáticamente:

RIESGO = AMENAZA X VULNERABILIDAD
A continuación se describen de manera sucinta los componentes de cada una de estas dos variables.
Figura 1
FACTORES Y SUBFACTORES DEL RIESGO DE DESASTRES

14


2.1.2

Amenazas

Es la probabilidad de que un evento físico de origen natural o humano ocurra en un tiempo y lugar donde
la población no se encuentra adaptada para enfrentarlo sin sufrir ningún impacto negativo.
La amenaza es relativa, existe solo para aquellos que no cuentan con los suficientes niveles de seguridad
frente a la misma y puede clasificarse en tres diferentes tipos: naturales, socionaturales y antrópicas.
Amenazas naturales: son resultado de la dinámica de la corteza terrestre y del comportamiento del clima
y la atmósfera; por lo mismo su ocurrencia no depende en lo absoluto de las acciones de los seres humanos. A su vez se clasifican en hidrometeorológicas y geológicas.
Amenazas socionaturales: Como su nombre lo indica, surgen de la interacción de elementos sociales o de
gestación humana y de elementos eminentemente naturales. Se definen como reacciones de la naturaleza ante acciones de los seres humanos que afectan las funciones ecosistémicas y aunque aparentemente son naturales, lo cierto es que las intervenciones humanas depredadoras y no sostenibles las
precipitan. El cambio climático acelerado está desencadenando cierto tipo de amenazas hidrometeorológicas que cada vez se vuelven más frecuentes e intensas, entre ellas los huracanes, tormentas intensas, sequías y olas de calor.
Amenazas provocadas por los seres humanos o antrópicas: Este tipo de amenazas son todo lo contrario
a las naturales, pues son totalmente atribuibles a las acciones de los seres humanos sobre los elementos
de la naturaleza y se concretan en fenómenos como contaminación de agua, aire y tierra y desarrollo de
actividades en las que se utilizan materiales y sustancias peligrosas sin las debidas medidas de prevención
de accidentes y/o sin medidas para casos de contingencia.
Para efectos del desarrollo del Plan Municipal de GRD se considerarán dos clasificaciones: las naturales y
las provocadas por los seres humanos, debido a que en la práctica la distinción entre las amenazas naturales y socionaturales es difícil de lograr. El concepto es útil, empero, para notar como existen ciertos tipos
de eventos aparentemente naturales que en realidad no lo son, pues en su gestación influyen el uso
insostenible de los recursos naturales por parte de los seres humanos
2.1.3

Vulnerabilidades

Para comprender la vulnerabilidad es necesario partir de la realidad de que los desastres no matan, ni
afectan indistintamente a toda la población, en cierta forma son “selectivos” debido a que las personas
más afectadas siempre son aquellas que habitan en el territorio con ciertas condiciones que las vuelven
propensas a ser afectadas por fenómenos físicos que, en este caso, se constituyen en verdaderas amenazas para ellos.
El término de la vulnerabilidad fue propuesto inicialmente por los precursores de la Economía Política de
los Desastres, y en el caso de Latinoamérica fue desarrollado de forma extensiva por Wilches Chaux (1987)
y luego por LA RED (1998). A partir del planteamiento de esta última, en los siguientes párrafos se ofrece
una reseña general y una ejemplificación de los cuatro factores y cinco subfactores de vulnerabilidad que
han sido propuestos como elementos explicativos del por qué los eventos físicos no son amenazas, ni
desastres para todas las familias y grupos sociales por igual.

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Sin embargo, antes de comenzar es importante hacer la invitación a que los conceptos que en adelante se
vierten, sean valorados partiendo del hecho de que la vulnerabilidad es relativa, depende de cada tipo de
amenaza y, por tanto, no es absoluta. Por ejemplo, la presencia de un tipo de construcción sismorresistente es vital para la reducción de la vulnerabilidad a terremotos, pero no afecta en lo absoluto la vulnerabilidad a la sequía, ya que esta depende más de las condiciones ambientales y de la presencia de cultivos
resistentes y sistemas de almacenamiento de agua y riego.
Lo mismo puede decirse en el caso de inundaciones, donde los factores más importantes son la ubicación
de las viviendas y las condiciones ambientales. Por otra parte, algunos elementos que pueden proporcionar seguridad frente a ciertas amenazas podrían a su vez generar vulnerabilidades frente otro tipo, como
lo revela el ejemplo clásico de la vivienda construida con madera, la cual presenta resistencia a los terremotos, pero es altamente inflamable y genera gran vulnerabilidad a los incendios. Hecha la aclaración, a
continuación se desarrollan los componentes de la vulnerabilidad.
Se consideran en este marco cuatro diferentes factores que explican la vulnerabilidad frente a las amenazas: físico-técnicos, económicos, ambientales y social. No necesariamente todos los tipos de vulnerabilidades son identificables en el Plan Municipal de GRD, algunas no son tangibles o no pueden ser abordadas
en un plan de este alcance. Por ejemplo, la vulnerabilidad económica expresada en términos de pobreza
o inversiones inadecuadas desde el punto de vista de la gestión del riesgo no necesariamente se abordan
con un Plan Municipal de GRD, pueden requerir de inversiones de mayor envergadura y de la participación
de instituciones de mayor jerarquía como el FISDL o el Ministerio de Economía (MINEC), por ejemplo. Con
todo, la descripción de factores y procesos que generan vulnerabilidad es útil para ilustrar a los destinatarios de las presentes pautas metodológicas sobre la complejidad del riesgo y su gestión.
Factores físico-técnicos de la vulnerabilidad
Al referirnos a estos factores, probablemente abordamos la faceta más evidente y tangible de la vulnerabilidad, pues nos concretamos a cuestiones constatables prácticamente a primera vista, a saber:
• Ubicación de los asentamientos humanos y los sistemas productivos.
• Tipología de las construcciones en relación al tipo de eventos físicos que deben resistir.
• Adecuación de las formas de aprovechamiento del territorio a los fenómenos naturales.
Factores económicos de la vulnerabilidad
Su nombre sugiere que nos estamos refiriendo casi exclusivamente a un problema de pobreza, y en gran
medida esto es cierto, pero igual o más importante aún es el hecho de tomar en cuenta de que estos factores de vulnerabilidad dependerán también de la forma en que se utilicen los recursos económicos desde
la perspectiva de la búsqueda de la seguridad frente a los desastres.
Por otra parte, también las instituciones pueden generar vulnerabilidad económica de la población
cuando se ejecutan inversiones o se toman medidas que no toman en cuenta su impacto sobre el riesgo
de desastres, por ejemplo:
• Construcción de obras de paso vehicular que restringen la capacidad de conducción de los cauces y
provocan inundaciones.
• Impulso de modelos económicos de apertura comercial que reducen los ingresos de agricultores.

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• Financiamiento para proyectos de vivienda en zonas de alta amenaza.
• Financiamiento de proyectos productivos no adecuados para los fenómenos naturales presentes.
• Financiamiento de proyectos de vivienda, productivos y desarrollo económico sin tomar en
cuenta su impacto en el territorio de cuenca hidrográfica, lo que podría debilitar el acceso al
recurso hídrico.
Factores ambientales de la vulnerabilidad
Cuando mencionamos los amenazas socionaturales las definimos como reacciones de la naturaleza frente
a acciones de los seres humanos que les afectan, precisamente esas acciones son la concreción de condiciones de vulnerabilidad ambiental que se configura a partir de prácticas que agotan los recursos naturales, deterioran el medio ambiente y ponen en peligro la permanencia de funciones ecosistémicas básicas
como el control de inundaciones y sequías, la regulación de la temperatura y el almacenamiento de agua,
condiciones esenciales de una cuenca hidrográfica en condiciones adecuadas para la seguridad humana.
Por lo general, estas acciones no se desarrollan con intención implícita de destruir los ecosistemas sino
que responden más bien a la lógica de producción o de subsistencia que han surgido a lo largo de la
configuración de los modelos económicos y sociales de los países, lo cual conlleva implícitamente la práctica de no tomar en cuenta el enfoque de manejo integral de cuenca hidrográfica en la planificación. Entre
las prácticas que explican la existencia de vulnerabilidad ambiental y que promueven una degradación de
los recursos naturales, se encuentran las siguientes:
•
•
•
•
•

Desarrollo de cultivos de subsistencia en laderas sin prácticas de conservación
Destrucción de bosques y selvas para la introducción de monocultivos.
Utilización excesiva de agroquímicos.
Alteración de la morfología de cerros, montañas y taludes.
Afectación de las zonas de recarga acuífera por destrucción forestal o crecimiento urbanístico no
controlado.
Factores sociales de la vulnerabilidad

Está entretejido por diversas concepciones mentales, formas organizativas, diseños institucionales,
contenidos y modalidades educativas y sistemas políticos. De estos elementos surgen ciertas creencias,
formas de comportamiento, tipos de organización local y estatal y prácticas políticas que determinan la
existencia o inexistencia de acciones tendientes a la gestión y la reducción del riesgo de desastre.
Los subfactores de la vulnerabilidad social son cinco:
• Educativos. A primera vista, parecería que esto está relacionado exclusivamente con el analfabetismo y
los bajos niveles de escolaridad, y esto es cierto porque afecta la capacidad de comprensión y el nivel de
acceso a la información de las personas, sin embargo, en esencia este subfactor social de la vulnerabilidad
hace alusión a las deficiencias de los sistemas educativos en términos de método y contenido para transmitir aspectos relativos a la protección contra desastres y el conocimiento de las causales del riesgo.
• Ideológico-culturales. Son creencias y valores que nos permiten interpretar fenómenos naturales y
sociales y que nos pueden abrir o cerrar las posibilidades de intervenciones sobre las verdaderas causas
de los desastres. Más aún, estos factores pueden inclusive llegar a construir condiciones de riesgo de
desastres cuando provocan la introducción de modelos importados no adecuados a la realidad ambiental,
por ejemplo.

17


• Institucionales. Tienen que ver con la inadecuación de las instituciones para garantizar una reducción
del impacto de los desastres, tanto desde la perspectiva de la respuesta como de las perspectivas de la
corrección y prospección. Esto tendría entonces que ver con aspectos como burocratización, prevalencia
de requisitos sobre las urgencias de la respuesta a emergencias, corrupción pública y privada, excesivos
trámites, inadecuado o nulo ordenamiento territorial considerando las amenazas a las que se exponen,
etc. Adicionalmente, debe considerarse que debido a la ausencia de enfoques sistémicos, la mayoría de
instituciones actúan con desconocimiento de su función en la lógica de reducción del riesgo de desastres
y en muchos casos terminan contribuyendo a su incremento desde su gestión.
• Organizativos. Estos subfactores hacen referencia a las modalidades de organización de las comunidades y de cómo esta se relaciona con los objetivos de protección contra desastres, ya sea desde la óptica
de la respuesta como de la transformación del riesgo. A este respecto es revelador considerar que los
primeros en ser impactados y en dar una respuesta son los mismos actores locales, y en esa medida se
vuelve fundamental que en la comunidad o localidad existan estructura ad hoc para la respuesta, algo que
no siempre es así, pese a que en algunas regiones todos los años se sufre el impacto de desastres. Por otra
parte, debido a que los actores locales son los que conviven con el riesgo también es vital de que existan
modalidades organizativas tendientes a ir procurando un mejoramiento constante de las condiciones de
vida y de las condiciones ambientales para promover una mayor seguridad humana y menor riesgo de
desastres, algo que casi nunca se pone en práctica.
• Políticos. En este caso se hace alusión a las capacidades y la percepción de las comunidades afectadas
por los desastres de transmitir la verdadera urgencia de sus necesidades a los tomadores de decisiones
políticas y de lograr cambios en los marcos jurídicos y prácticas institucionales que favorezcan la atención
de sus demandas. Por lo general, las comunidades vulnerables no logran trascender la visión del “damnificado permanente” y limitan sus intervenciones a demandar víveres o viviendas temporales, sin
trascender a otros temas de fondo como la reforma del marco jurídico relacionado con los desastres, el
cambio en los patrones de uso de los recursos naturales que generan amenazas socionaturales o la
creación de mejores condiciones de vida en sus propias comunidades. Esto se liga con la vulnerabilidad
educacional y requiere también de la construcción de organizaciones y cultura política.
2.1.4

La gestión del riesgo de desastres

Es un proceso social en el cual los grupos sociales afectados toman conciencia de aquellos procesos y
factores que generan amenazas, vulnerabilidades y riesgo de desastres, toman acuerdos sobre las modalidades de intervención para su transformación, gestionan los recursos necesarios para implementarlas y
1
toman las medidas necesarias para corregir aquello que no está resultando según lo planeado. Debido a
que los componentes del riesgo de desastres hacen referencia a situaciones que obstaculizan el desarrollo, su gestión necesariamente nos remite también al plano de la promoción del desarrollo sostenible.
En términos institucionales, la figura 2 ofrece una definición de gestión de riesgo de desastres que la
relaciona a medidas administrativas, organizacionales y conocimientos operacionales para implementar
políticas, planes o estrategias tendientes a reducir el impacto de los desastres o, en el mejor de los casos
evitando que estos sucedan.

18

1

Adaptado de Gamarra y Chiquisengo, 2001 y Lavell, 2002.


Figura 2
CONCEPTO

GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES

La gestión del riesgo de desastres puede ser concebida bajo tres modalidades que no son excluyentes
entre sí:
i. La gestión correctiva del riesgo de desastres, cuya finalidad es actuar sobre aquellas condiciones y
dinámicas que ya están presentes en la sociedad y que de no ser corregidas desembocarán en un desastre.
ii. La gestión prospectiva del riesgo de desastres, la cual se propone garantizar que las nuevas inversiones
e intervenciones sobre el territorio y sus recursos no generen nuevas condicionantes que favorezcan la
ocurrencia de desastres. Sin lugar a dudas, esta es la modalidad que presenta mayor viabilidad técnica,
financiera y social para ser implementada, puesto que la gestión correctiva pasa por cambiar comportamientos arraigados, reubicar poblaciones, reformar instituciones y adoptar medidas de cambio estructural que, además de representar un alto costo económico, son rápidamente adversadas por grupos que
consideran afectados sus intereses. En el anexo 2 se presentan algunos ejemplos de medidas prospectivas
aplicadas a desastres y escenarios de riesgo en los que se manifiestan terremotos, inundaciones y deslizamientos.
iii. La gestión del desastre, adicionalmente, en el marco de la gestión del riesgo también cabe mencionar
que, debido a su carácter transversal, también se incluye la gestión del desastre (cada vez más conocida
en la nomenclatura reciente como la “gestión reactiva del riesgo”), la cual persigue desarrollar capacidades humanas e institucionales para dar una respuesta adecuada, pertinente y oportuna ante desastres
ya consumados. Es decir que involucra aspectos relacionados con la alerta temprana, búsqueda y rescate,
evacuación, manejo de albergues, agua y saneamiento, seguridad alimentaria, atención médica, etc. Los
actores que intervienen en este momento posterior al desastre NO son los mismos que están llamadas a
desarrollar los roles principales en la gestión del riesgo. En algunos textos recientes, la gestión del desastre
es referido como la gestión correctiva del riesgo, aunque esencialmente es el mismo concepto acuñado
desde la década de los sesenta por la OFDA.

19


Cuadro 1
ENFOQUES

2.1.5

La gestión local del riesgo de desastres

Una vez hechas estas precisiones conceptuales sobre lo gestión del riesgo de desastres, cabe preguntarse
ahora, ¿qué podemos entender por gestión local del riesgo de desastres?
En primer lugar, debe destacarse que los desastres se expresan en los planos comunitarios y locales, no
son un desastre generalizado en un país, por más extensos que sus impactos hayan sido. De la misma
manera en que la primera respuesta ante los efectos de un desastre se dan en los planos comunitarios –ya
sea de forma improvisada o altamente planificada, la intervención sobre las condiciones de riesgo son
siempre realizados en el plano comunitario, municipal y local. Aún y cuando las intervenciones sean planificadas desde los ámbitos nacionales o hasta internacionales, a final de cuentas las acciones se concretan
en un territorio específico, y es allí donde se dan las condiciones para la construcción o para la reducción
del riesgo de desastres.
En este sentido, los planos locales y municipales, son dos niveles más en los que puede ser concebida la
gestión del riesgo de desastres y que, para ser efectivos, necesariamente deben de integrarse coherentemente con otros niveles de gestión en territorios más amplios, como el plano departamental y el nacional.

20


Por lo anterior, resulta de gran utilidad para las finalidades de estas pautas metodológicas algunas precisiones conceptuales sobre la gestión local del riesgo, puesto que lo que se está proponiendo es la construcción de planes de gestión de riesgos en los planos municipales y locales. Para estos efectos podemos
considerar seis parámetros que definen este nivel de gestión:
i. Es un proceso intrínsecamente relacionado con el desarrollo.
ii. Se trata de un proceso permanente, y no se reduce a un producto, por lo cual requiere de ciertas
estructuras organizacionales, institucionales y normativa que le den permanencia en el tiempo.
iii. Tiene necesariamente un carácter transversal e integral con otros ámbitos de la gestión municipal y
del territorio.
iv. Tiene una estrecha relación con otros procesos desarrollados en territorios y circunscripciones
políticas de mayor jerarquía.
v. Es un proceso que es impulsado por actores locales y en el cual el municipio desarrolla un papel
fundamental.
vi. Es un proceso sostenido en el tiempo.
Cuadro 2
GESTIÓN DEL RIESGO Y GESTIÓN LOCAL DEL RIESGO

2.2

Objetivos del Plan Municipal de GRD

En el marco de la gestión local del riesgo se perseguirán los siguientes objetivos:
i. Identificar el riesgo de desastres a partir de la búsqueda y organización de la información generada
previamente en el municipio, así como también a través de la consulta con actores locales en
contacto con situaciones de riesgo y desastre.
ii. Promover la construcción de propuestas de consenso para la gestión del riesgo y los desastres a
partir de procesos de construcción participativa del Plan Municipal de GRD, involucrando tanto a
miembros del Concejo Municipal, técnicos municipales, líderes de comunidades en situación de
riesgo y el espacio inter institucional de la CMPC.
iii. Estimular la adopción de acuerdos para la implementación y seguimiento del Plan Municipal de
GRD a través de la negociación de un Acuerdo Municipal y la construcción de otros acuerdos
básicos para su adopción y la implementación de acciones de monitoreo, seguimiento y ajuste.

21


2.3

Modalidades de intervención del Plan Municipal de GRD

En tanto se trata de un plan enmarcado dentro de la gestión del riesgo de desastres, las posibilidades de
intervención son mucho más amplias que las abiertas en el horizonte de los tradicionales planes de
protección civil, contingencias y emergencias. El horizonte de acción se vincula con los procesos de desarrollo local y con la reducción de la vulnerabilidad en sus diferentes facetas ya reseñadas anteriormente
en este mismo documento. En este orden de ideas las opciones de intervención pueden incluir programas
y proyectos en estos ámbitos:
• Ordenamiento del territorio. Esta es una de las funciones de los gobiernos municipales que les dotan
de mayores capacidades para evitar la creación de nuevos escenarios de riesgo. Remite a prohibiciones y
limitaciones al uso de territorios amenazados por inundaciones, derrumbes, deslizamientos, lahares u
otro tipo de fenómeno físico.
• Gestión sostenible de los recursos naturales y la protección ambiental. Está relacionado con el aspecto
anterior, pero también incluye prácticas de manejo de desechos, protección de reservas forestales, recursos acuíferos y zonas ecológicamente frágiles.
• Planificación de las inversiones con consideraciones de seguridad humana. Esto remite a regulaciones
sobre el tipo de inversiones que se pueden o no desarrollar en una circunscripción municipal, atendiendo
a las amenaza de contaminación o accidentes industriales que se podrían generar, y al beneficio
económico potencial para la población local.
• Fortalecimiento organizativo. En el marco de las acciones de proyección social los gobiernos municipales pueden incluir también un fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones locales para
identificar e intervenir sobre escenarios de riesgo y potencial desastre.
• Educación y formación. Puede contemplarse un proceso educativo desarrollado en forma conjunta con
los entes del gobierno central especializado en educación con presencia en el municipio, pudiendo
contarse además con el concurso de organismos no gubernamentales con capacidades para dedicarse a
estas tareas.
• Incidencia para la transformación de políticas y prácticas públicas. En tanto que la gestión del riesgo
también trasciende a lo local, los gobiernos municipales también deben considerar modalidades de
incidencia para promover que el gobierno central cumpla con mandatos legales de reducción del riesgo, o
bien que se creen nuevos instrumentos normativos y nuevas prácticas que abonen para la gestión del
riesgo y los desastres en los ámbitos municipales.
• Ajustes institucionales. Los gobiernos municipales requieren de ajustes tanto para mejorar sus capacidades de respuesta ante desastres, como también para incorporar en sus áreas de gestión territorial,
ambiental y de infraestructura criterios que mejoren el impacto de programas y proyectos en procesos de
reducción del riesgo de desastres.

22


2.4

Definición del territorio de planificación

El territorio de planificación para el Plan MGRD comprende dos diferentes ámbitos:
i. Por los límites políticos-administrativos establecidos por un Estado y la sociedad a través de líneas imaginarias trazadas con diversos criterios (vinculados a la historia social del territorio). De estos límites surgen
los municipios.
ii. Por los límites naturales establecidos por la cuenca hidrográfica, que lo define la topografía del lugar en
dónde se delimita un área definida por la divisoria de las aguas (vinculados a la historia natural del territorio).

Ambas delimitaciones no siempre coinciden y el no relacionarlas al momento de una gestión territorial,
puede traer consecuencias negativas por no considerar la interacción de ambos aspectos: los políticosadministrativos con los naturales.
Ambos ámbitos deben de ser considerados en los esfuerzos de planificación, aún y cuando los límites naturales exceden el territorio municipal, puesto que puede conllevar modalidades de intervención de tipo
institucional y político en el cual se establecen nexos con los planes y acciones de los gobiernos municipales
vecinos que están ubicados en el ámbito de los límites naturales de cuencas hidrográficas comunes.
La razón de ser de la gestión de un área delimitada por la cuenca hidrográfica, es lograr obtener los impactos deseados por los diferentes actores, en forma más eficiente, en un territorio que es compartido por
muchos interventores y dónde se enmarcan distintos intereses 2.
La integración de las intervenciones se logra fomentando la capacidad de articulación de las acciones de los
sectores públicos y privados sobre el territorio en busca de un escenario compartido y pre establecido3. Esa
capacidad de articulación debe quedar enmarcada en los procesos de planificación que se estimulen en el
territorio de intervención.
La integración deberá permitir alcanzar en forma equilibrada objetivos sociales, económicos y ambientales,
satisfaciendo en forma equitativa a los actores y el ambiente4 ; asi como también el objetivo común de
reducir el riesgo a través de la disminución de las vulnerabilidades.

2

Dourojeanni.
Idem.
4
Idem.
3

23


Figura 3
Ruta crítica para formular el Plan Municipal de GRD

La figura 3 muestra los pasos que se sugiere seguir para formular el documento de Plan, y muestra que la
cuenca hidrográfica debe de ser asumida como el territorio de gestión, puesto que en ella se concretan las
condiciones de riesgo relacionado con eventos hidrometeorológicos especialmente.

2.5 Actores e instancias involucrados en la formulación e implementación del
Plan Municipal de GRD
Comprende una serie de instituciones y actores de diferentes ámbitos de gestión que provienen tanto del
plano nacional, como del municipal y el local-comunitario. Cada actor tiene un rol concreto en su ámbito
de acción, pero necesariamente se requiere también de un adecuado nivel de coordinación y cooperación
entre los entes y actores de cada uno de los tres niveles mencionados. Las partes involucradas comprenden:
• Sub Secretaría de Desarrollo Territorial y Descentralización, Instituto Salvadoreño de Desarrollo
Municipal (ISDEM) y el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL) a través de la Unidad
Ejecutora del Proyecto (UEP)/Proyecto de Fortalecimiento de Gobiernos Locales (PFGL). Este ente está
promoviendo de forma intensa, permanente e informada diferentes procesos de apoyo a los gobiernos
locales, los cuales incluyen fortalecimiento de capacidades de planificación estratégica, rescate financiero,
inversiones en infraestructura y apoyo para la gestión local del riesgo. En este último caso se está promoviendo la elaboración e implementación de un Plan Municipal de GRD para cada municipalidad, y a este
esfuerzo es que responde el presente documento de pautas metodológicas.

24


• Gobierno municipal. En este se distinguen los niveles de toma de decisiones políticas, en manos del
Concejo Municipal, y la planeación y ejecución técnica que está en manos de los funcionarios y empleados. En estos niveles políticos y técnicos recae la responsabilidad última para una formulación adecuada
del Plan Municipal de GRD y su ejecución sostenida.
• Población local. Esta puede estar organizada en Asociación de Desarrollo Comunitario (ADESCO) o en
Comisión Comunal de Protección Civil (CCPC), u otras figuras relacionadas con la gestión del desarrollo
comunitario (juntas de agua, comités de cuencas por ejemplo), y juega un papel determinante para que
las iniciativas previstas en el Plan Municipal de GRD alcancen los objetivos e indicadores propuestas, es
decir para que se logre una reducción del riesgo y un mayor nivel de seguridad humana.
• Facilitadores(as) para la moderación y construcción del plan. En múltiples casos se considera la participación de un consultor o una consultora con especialidad en gestión de riesgos y/o planificación estratégica o algún agente externo a la municipalidad, el cual desarrollaría el proceso metodológico en la municipalidad con la concurrencia y aportes de los actores ya mencionados en los tres numerales anteriores.

2.6

Síntesis del proceso de planificación municipal para la GRD

La planificación para la gestión del riesgo de desastre es un proceso dinámico, acorde con la naturaleza del
riesgo de desastre, el cual es cambiante, dinámico y complejo. Por esa razón, la etapas metodológicas que
se sugieren no deben ser concebidas como un ciclo que comienza en la primera etapa y se cierra en la
cuarta, se trata más bien de un continuo de planificación en el cual el proceso no culmina con la elaboración y aprobación de un Plan Municipal de GRD, sino que continua con sucesivas actualizaciones de los
diagnósticos del riesgo y de las opciones para su reducción.
El Plan Municipal de GRD no es un objetivo en sí mismo, y su mera formulación no garantiza una reducción
automática del riesgo e impacto de los desastres, requiere necesariamente de un proceso posterior de
toma de acuerdos para su implementación, monitoreo y ajuste continúo. En este sentido, los resultados
de un proceso de planificación orientado a la gestión del riesgo y los desastres como el que acá se sugiere
conllevan cuatro resultados básicos.
En primer lugar, una toma de conciencia colectiva sobre las causas de fondo de los desastres y de los factores y procesos que están a la base de la construcción social del riesgo.
En segundo lugar, una adecuación institucional y organizativa básica que pueda permitir la implementación de medidas orientadas tanto a la preparación y respuesta a desastres como a la transformación de
sus causas de fondo desde un enfoque de promoción del desarrollo local.
En tercer lugar, facilita la interacción entre las autoridades municipales y personal técnico de diferentes
áreas de las alcaldías que, generalmente, no se consideran como parte de un equipo que debe enfrentar
la problemática que entraña el creciente impacto de los desastres de una forma continua y no solamente
cuando estos ocurren y podrían permitir una reforma a su organigrama institucional.
Finalmente, en cuarto lugar, permite identificar una serie de estrategias, programas y proyectos que
pueden cumplir el doble objetivo de promover una gestión del riesgo de desastres y el desarrollo local con
visión de control y reducción de riesgos.

25


Las cuatro etapas comprendidas en el proceso de planificación son:
ETAPA 1.
ETAPA 2.
ETAPA 3.
ETAPA 4.

Adecuación metodológica e institucional (Preparación)
Diagnóstico del riesgo y de capacidades para su gestión
Elaboración del Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
Implementación, monitoreo, evaluación y ajuste

A continuación se reseñan los aspectos generales, productos y pasos generales de cada una de las etapas
propuestas.
ETAPA 1. Adecuación metodológica e institucional (Preparación)
Está orientada a crear las condiciones para implementar el proceso de planificación, comenzando con una
divulgación de los pasos a seguir, continuando con una exploración de los actores de interés en la temática
y prosiguiendo con la identificación de la información relacionada con el riesgo y las capacidades para su
gestión existentes en el municipio.
Para estos efectos se contempla la adopción de herramientas metodológicas para la captura de información existente sobre amenazas, vulnerabilidades, capacidades y procesos de intervención sobre el
territorio que están influyendo la dinámica del riesgo de desastres.
La expectativa es que en esta etapa se creen las condiciones institucionales en la municipalidad para el
desarrollo del proceso, lo cual contempla como mínimo la sensibilización de los actores de la municipalidad sobre la relevancia del Plan Municipal de GRD y la aprobación de un acuerdo municipal que oriente a
funcionarios clave de la municipalidad sobre sus roles en la construcción, implementación y ajuste del
Plan Municipal de GRD. Los productos esperados de esta fase para un facilitador externo son el plan de
trabajo consensado con los actores identificados para la implementación y un inventario inicial de la información sobre riesgos del municipio disponible.
ETAPA 2. Diagnóstico del riesgo y de capacidades para su gestión
Tomando en cuenta los conceptos básicos sobre el riesgo, se procederá a desarrollar una identificación de
las condicionantes existentes de riesgo en el municipio, es decir los elementos de amenaza y vulnerabilidad. Se trabajará la temporalidad: el historial de desastres, condiciones actuales y escenarios de riesgo.
Para esto se considerarán los resultados del inventario de información y la consulta con los actores identificados en la etapa 1.
Se espera en esta fase un involucramiento intenso del personal técnico especializado (encargados de
unidad ambiental y de gestión de riesgos con el concurso del delegado de protección civil), tanto para
facilitar la identificación de territorios, comunidades y elementos en riesgo, como para promover una
mayor apropiación del diagnóstico y estimular el fortalecimiento de capacidades para su permanente
actualización y utilización.
En esta etapa el producto principal es un documento de diagnóstico del riesgo con su respectiva cartografía básica que oriente en la espacialidad la configuración del riesgo que, además, contendrá una identificación de las capacidades disponibles para dar respuesta a desastres y para intervenir escenarios de
riesgo de manera de evitar, o cuando menos reducir, desastres futuros.

26


ETAPA 3. Elaboración del Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
Es la parte medular del proceso y la calidad de sus resultados depende de la rigurosidad con la que se
hayan elaborado los productos comprendidos en la etapa 1 y 2, es decir, los arreglos institucionales, inventario de información y diagnóstico de base. Supone el desarrollo de un proceso participativo que involucre
actores del gobierno municipal y líderes de comunidades representativas del municipio, de forma que
pueda construirse un documento bien informado que, a la vez, indique a los actores locales sobre las
opciones de intervención sobre el riesgo y su relación con el mejoramiento de las condiciones de vida y el
desarrollo local.
Los contenidos del documento de Plan Municipal de GRD rebasan los contenidos de planes de gestión de
riesgos y/o desastres desarrollados en el pasado, pues contemplan aspectos relacionados con el desarrollo local, bajo la lógica y concepto de la gestión local del riesgo ya expuesta en el numeral 2 de este
documento de pautas metodológicas.
El producto de esta etapa es el documento de Plan Municipal de GRD, con la aclaración de que no es en sí
mismo el mayor valor aportado, puesto que en el proceso de su elaboración se ha promovido la reﬂexión,
información y apropiamiento de los actores locales que posteriormente serán los encargados de implementarlo y ajustarlo. Los contenidos del Plan Municipal de GRD se desarrollaran de conformidad con el
formato formulado para los efectos por la UEP PFGL y que se consigna en un anexo a este documento.
ETAPA 4. Implementación, monitoreo, evaluación y ajuste
En este momento se desarrollan acciones para promover que Plan Municipal de GRD se convierta en una
herramienta permanente que guíe el quehacer de la municipalidad en sus diferentes tareas cotidianas y
cíclicas (estas últimas referidas a la respuesta a desastres). Para ello se requiere de apropiación del instrumento del Plan Municipal de GRD por parte del Concejo Municipal y el personal técnico de la alcaldía, algo
que se habría promovido previamente garantizando la inclusión de sus visiones y expectativas en el documento de Plan Municipal de GRD.
En esta etapa se promoverá que el Concejo Municipal emita un acuerdo adoptando el Plan Municipal de
GRD como herramienta de trabajo permanente y se elaborará un modelo de monitoreo, evaluación y
ajuste que será parte integral del Plan Municipal de GRD, de manera que queden señalados los pasos
posteriores que deberán seguirse para su adecuada implementación.

27


28


3

DESCRIPCIÓN DE LAS ETAPAS DEL
PLAN MUNICIPAL DE GRD

Las cuatro etapas que a continuación se enumeran, están comprendidas en dos grandes fases, la primera
orientada a desarrollar un inventario de información existente para producir un análisis del riesgo y poder
concluir con un diagnóstico de las condiciones de riesgo en el municipio. Y la segunda fase orientada al
desarrollo de las líneas estratégicas que la municipalidad planteará para controlar y reducir el riesgo
existente y el riesgo futuro.
Cuadro 3
RESUMEN DE LAS FASES Y ETAPAS PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN MUNICIPAL DE GRD

3.1

ETAPA 1: . Adecuación metodológica e institucional (Preparación)

En este numeral se ofrece una descripción general de la etapa de preparación, para luego presentar una
descripción de sus resultados y productos esperados. En una tercera parte se relacionan los productos con
los pasos procedimentales que deben seguirse para generarlos y se hace una reseña de los actores involucrados en esta etapa.
3.1.1

Descripción general

El objetivo de esta etapa consiste en crear las condiciones básicas para la formulación e implementación
del Plan Municipal de GRD en términos de capacidades humanas, institucionales y organizacionales. Esto
implica en primer lugar, dar a conocer a las autoridades municipales las diferentes etapas que estarán
comprendidas en el desarrollo del proceso de construcción del Plan Municipal de GRD, en segundo lugar,
la identificación de los actores avocados a los temas de la gestión de riesgos y desastres en el municipio y,
en tercer lugar, la definición de los instrumentos metodológicos que serán utilizados para la compilación
de la información relevante para el Plan Municipal de GRD.
En este sentido el proceso involucra primero aprovechar el espacio de presentación inicial para desarrollar
un taller de trabajo con funcionarios y técnicos municipales, en dónde se presentan las acciones que se
van a desarrollar. En este momento el consultor puede empezar a recopilar información para el trabajo.
con los presentes. Para eso debe desarrollarse previamente un ficha que contenga un diseño
metodológico para trabajar. Se recomienda para cada taller una ficha técnica (no más de tres páginas)
Contenido sugerido
para FICHA RESUMEN
del diseño metodológico
de cada taller:

1. Titúlo del Taller
2.Público Meta o Participantes
3. Objetivos
4. Resultados
6. Metodología
7. Cronograma Tentativo

-Se convertirá en ANEXO a cada
documento que corresponda
entregar.
-Deberá garantizar listas de
asistencias.

29


La duración estimada de esta taller es de tres horas y media, es decir una jornada de matutina o vespertina
como máximo debido a que se debe promover que sirva no solamente para socializar la metodología para
la construcción del plan, sino también para transferir conceptos básicos sobre la GRD y dar los primeros
pasos para la identiﬁcación de los actores de interés.
En relación a estos últimos se sugiere que a partir de los primeros indicios que proporcionen los participantes en el taller preparatorio se profundice la investigación consultando a fuentes relacionadas con
instituciones como las siguientes:
•
•
•
•

Cruz Roja Salvadoreña
Cruz Verde
Comandos de Salvamento
Dirección de Asuntos Estratégicos y Cambio Climático/ Ministerio de Medio Ámbiente y Recursos
Naturales (MARN)
• Plan Internacional
• Save the Children
• Otros organismos gubernamentales y no gubernamentales
Con relación a la construcción los instrumentos metodológicos estos deberán incluir formatos para la
captura de información relacionada con:
•
•
•
•

Amenazas naturales, socionaturales y antrópicas
Vulnerabilidades físicas, tecnológicas, ambientales, económicas y sociales
Capacidades existentes para la gestión de riesgos y desastres
Proyectos desarrollados o en proceso de desarrollo que se proponen explícitamente intervenciones
de apoyo la gestión de riesgos y desastres
• Procesos de intervención territorial que se estén desarrollando y que pueden favorecer la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el municipio.
Ejemplos de estos instrumentos se presentan en el documento de formato del Plan Municipal de GRD
anexo a este documento de pautas metodológicas.
3.1.2

Resultados y productos esperados

Resultados:
• Funcionarios y técnicos municipales informados sobre aspectos conceptuales y metodológicos para la
elaboración del Plan Municipal de GRD.
• Se han identiﬁcado y socializado factores y subfactores del riesgo.
• Se ha garantizado la cooperación de los funcionarios municipales y actores locales en la elaboración
del Plan Municipal de GRD.
Productos ETAPA 1:
A. Plan de trabajo
B. Documento conteniendo un inventario de la información disponible
C. Acuerdo municipal para garantizar la cooperación de los funcionarios municipales en la elaboración
del Plan Municipal de GRD (Su elaboración depende única y exclusivamente desde la decisión del
Concejo Municipal)

8 30


3.1.3

Descripción de productos, pasos y actores

A. Plan de trabajo
i. Contenidos básicos
Estos deberán definir el conjunto de acciones que conducirán a la obtención de los resultados y productos
necesarios para todo el proceso de elaboración del Plan Municipal de GRD.
Contenido minímo
sugerido para presentar
PLAN DE TRABAJO:

1. Contexto
2. Objetivos
3. Resultados
4. Actividades Desglosadas
5. Cronograma
6. Presupuesto

ii. Pasos para su obtención
1) Acercamiento con funcionarios técnicos y municipales. Se deberá concertar una cita con los actores
que se enumeran en el siguiente literal “iii”, para explicarles la intención de llevar a cabo un proceso ordenado y participativo para la elaboración del Plan Municipal de GRD. Debe hacérsele ver al Alcalde/sa la
necesidad de que participen TODOS los actores identificados para obtener mejores resultados. Se debe
diseñar un taller de trabajo con los actores de la Alcaldía para solicitarles información sobre:
• Planes de protección contra desastres elaborados previamente. Esto puede incluir planes de gestión
de riesgo, de manejo de cuencas hidrográficas, de emergencia, de contingencia, de respuesta a desastres,
de protección civil o de acción ante el dengue.
• Mapas sobre amenazas o ubicación de elementos expuestos. Esta cartografía puede ser georeferenciada o bien elaborada a mano alzada u otros medios electrónicos. Debe ponerse especial atención a la
obtención de mapas georeferenciados puesto que estos son susceptibles de ser oficializados por el ViceMinisterio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU) para posteriores esfuerzos de ordenamiento
territorial.
• Materiales de capacitación. Estos pueden consistir en módulos sobre preparación y respuesta, conceptos básicos de gestión del riesgo o bien guías para la elaboración de herramientas de gestión tales como
planes de respuesta, gestión de riesgos o establecimiento de sistemas de alerta temprana.
• Documentos EDAN, (Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades).Estos dan cuenta del impacto de
desastres pasados en el municipio y dan un panorama más detallado sobre lo que podría esperarse en
eventos futuros.
• Documentos sobre historia de desastres. Pueden encontrarse también en algunos casos documentos
anecdóticos sobre desastres ocurridos en el pasado, ya sean de tipo narrativo o bien de tipo normativo, es
decir ordenanzas municipales que se hayan emitido para hacer frente a los efectos de desastres en el
pasado.

31


2) Diseño del taller de trabajo. Este diseño consiste en la elaboración de un pequeño documento de 3
páginas aproximadamente donde se detallen los antecedentes del taller (es decir el contexto de proyecto
PGFL y su subcomponente que promueve la elaboración de Plan Municipal de GRD ya referido en la
sección 1 de este documento), los objetivos que estarán orientados a construir un plan de trabajo con
actividades y fechas conocidas por todos los involucrados, resultados esperados, la metodología a ser
utilizada la cual será una combinación de un componente de exposición del consultor o consultora y otra
de participación colectiva para completar el cronograma de actividades colocando fechas, resultados,
productos esperados y recursos necesarios; y una propuesta de programa para el desarrollo del taller. Por
tratarse de un taller inicial se recomienda una duración de medio día.
3) Desarrollo del taller de trabajo. Implica el aseguramiento de la una logística básica: local, materiales
(plumones, papelografos, tarjetas, tirro, lapiceros, hojas de papel), equipo (computadora y cañón), distribución de convocatorias y conﬁrmación de asistencia. Es recomendable que se escoja un local con iluminación, ventilación y condiciones generales adecuadas para la comodidad de los participantes.
iii.

Actores que intervienen

• Concejo Municipal. Este aprueba el acceso del consultor o consultora a las instalaciones y documentación del gobierno municipal a través de los técnicos referentes.
• Técnico de protección civil. En una importante cantidad de municipalidades la Dirección General de
Protección Civil (DGPC) ha designado a personal para estas funciones, y los cuales cuentan ya con una
información básica sobre riesgos y desastres, así como con propuestas de planes de protección civil que
serán de utilidad para la fase inicial. En algunos casos muchas municipalidades aún no cuentan con este
recurso humano, de manera que no necesariamente estará presente en todos los casos. Deberá el Alcalde
solicitar formalmente (de preferencia por escrito) al técnico departamental o municipal de Protección Civil
su participación en el proceso.
• Encargado de la Unidad de Gestión de Riesgos. En algunas pocas municipalidades se ha contratado un
recurso humano para ocupar este puesto y en esos casos se constituirá en una importante fuente de información y en un recurso humano muy valioso para la construcción del Plan Municipal de GRD. Por ello debe
de ser involucrado desde el principio en las actividades y consecución de resultados propuestos en el plan
de trabajo.
• Encargado de la Unidad de Proyectos. Este deberá participar en el taller y en el proceso inicial debido
a que cuenta con información sobre antecedentes de obras destruidas y reconstruidas, o de obras realizadas para el control de amenazas. Además cuenta con información sobre la existencia o inexistencia de
proyectos de reordenamiento administrativo del gobierno municipal.
• Encargado de la Unidad de Proyección Social. En muchos casos estos funcionarios son los delegados
por el Concejo Municipal para dar respuesta a desastres y por ello serán recursos humanos valiosos en el
proceso.
• Encargado del Catastro. Este debe participar en la construcción del plan de trabajo porque suministrará
información sobre escenarios de riesgo, como también porque deberá apoyar en la identiﬁcación de
programas y proyectos que mejoren las prácticas de uso del suelo desde una perspectiva de gestión
prospectiva y correctiva del riesgo.

32


B. Inventario de información disponible
Este NO es un documento de diagnóstico del riesgo, el cual será elaborado en el Etapa 2, más bien se trata
de un documento ejecutivo en el cual se resume la información encontrada en Gestión de Riesgos relativa
al municipio.
Es un documento muy breve y conciso, con mucha claridad y sencillez. Se pretende hacer una informe
preliminar de información disponible en GRD del municipio y de la cuenca hidrográfica en la que está
ubicada.
I. Introducción
II. Información existente sobre la gestión de riesgo de desastres en el municipio
a. A nivel de gobierno central (ministerios)
b. A nivel municipal (generado para el municipio)
Se deben de presentar clasificados:
• Planes existentes
Contenido minímo
• Cartografía existente
sugerido para presentar
• Proyectos existentes
INVENTARIO DE INFORMACIÓN
• Documentos técnicos científicos
DE GESTIÓN DEL RIESGO DE
existentes
DESASTRES DISPONIBLE.
• Otros
III. Análisis de actores (preliminar)
IV. Conclusiones (en relación a los hallazgos)
V. Anexos:
a. Puede ser algún compilado de imágenes pequeñas de la cartografía existente.
b. Puede adjuntarse en un CD digital las imágenes en tamaño real.
El contenido del informe es un inventario de información existente y clasificada. Un supuesto de información encontrada puede ser:
• MINISTERIOS
o Planes de Ordenamiento Territorial del VMVDU
o Mapas de amenazas del Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET)/OBSERVATORIO
AMBIENTAL/MARN
o Información de vulnerabilidad del SNET/OBSERVATORIO AMBIENTAL/MARN
o Mapas de amenazas por sequía o afectación de cultivos o Planes de Manejo de Cuenca o
Microcuenca Hidrográfica en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
o Salud: Clasificación territorial que manejan en el municipio: cantón, caserío, comunidades ó
zonas ó distritos. (Hacer cuadros)
• PROTECCIÓN CIVIL (PC) -lo proporciona la municipalidad, si es que existeo Planes elaborados por Protección Civil a nivel
• Comisión Municipal de PC
• Comisiones comunales de PC
o Mapas comunitarios y Mapas técnico científicos (los que se hayan generado)
• OTRAS ORGANIZACIONES LOCALES: ONGs, ORGANISMOS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL
• MUNICIPAL
o Trabajo de la Unidad Ambiental: Diagnóstico ambiental, monitoreo de amenazas, etc.
o Trabajo de Participación Ciudadana: Capacitaciones con las comunidades, etc.
o Trabajo de la Unidad de Género / Mujer: Censos, diagnósticos, etc.

33


Es probable que no encuentre el 100% de lo expuesto con anterioridad, pero debe de justiﬁcar y explicar
porque no existe esa información. También debe de producir análisis sobre los hallazgos más relevantes,
ya sea por escasez de información o por abundancia de la misma.
Para solicitar información a cualquier otra institución que no sea la misma municipalidad, se recomienda
que el consultor elabore notas modelo y sea el alcalde o alcaldesa quien lo solicite formalmente, nombrando al consultor como la persona que recibirá la documentación.
i. Pasos para su obtención
• Elaboración de instrumentos metodológicos. Estos pueden consistir en matrices de captura de información (como los sugeridos en el formato de Plan Municipal de GRD), o bien en otras opciones tales como
giras de observación o entrevistas con informantes clave de comunidades o instituciones que tiene o han
tenido presencia en el municipio. Estas últimas opciones también requieren de la elaboración de una guía
de preguntas generadoras.
• Aplicación de los instrumentos y procedimientos metodológicos. Esto conlleva el desarrollo de las
actividades que conlleven a contemplar los instrumentos asumidos y a dar respuesta a las interrogantes
planteadas, así como también a la búsqueda de información en otras fuentes tales como:
− Internet. Deben consultarse los sitios web del MARN (www.marn.gob.sv) y MAG
(www.mag.gob.sv) donde pueden obtenerse mapas digitalizados, del proyecto de inventario de
desastres DesInventar (http://www.desinventar.org/es/), del Centro de Protección para Desastres -CEPRODE- (www.ceprode.org.sv) donde pueden obtenerse datos históricos sobre desastres y documentación conceptual, del Centro Regional de Información sobre Desastres para
América Latina y el Caribe -CRID- (www.cridlac.org) donde existe una importante compilación
de documentos de la región centroamericana, incluyendo El Salvador; y luego completar la
búsqueda con una consulta general sobre la información del municipio disponible en la Web.
− Dependencias del Gobierno Central. Puede buscarse información directa también en la Dirección Nacional de Protección Civil, la cual puede contar con datos sobre Comisiones Comunales
de Protección Civil existentes y autorizados, o bien organismos no gubernamentales con actividad en el municipio. (esta información debe de solicitarse formalmente a través de la ﬁgura del
alcalde o alcalde municipal).
− Organizaciones no gubernamentales con programas relevantes. En el pasado ha habido ya
esfuerzos tendientes a desarrollar planes, mapas, estudios y capacitaciones en una importante
cantidad de municipios por lo cual puede consultarse también a organismos tales como:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

34

Save the Children
Plan Internacional
Geólogos del Mundo
CARE
CEPRODE
Asociación de Proyectos Comunales de El Salvador (PROCOMES)
Cruz Roja
Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES)
Fundación Maquilishuatl (FUMA)
Otros que sean referidos por los actores consultados


• Contenidos que interesa indagar para generar análisis
− Historial de desastres del municipio
− Información de amenazas de origen natural (geológico e hidrometeorológicos) y de origen
antrópico (amenazas tecnológicas y no tecnológicas).
− Localización del municipio en la cuenca hidrográfica y su relación con posibles planes de
manejo de cuencas hidrográficas.
− Información relacionada a vulnerabilidades. Pueden ser físicas, económicas, institucionales,
sociales, educativas y cualquiera relacionada a generar debilidad dentro del territorio municipal.
− Identificación de actores. Análisis de actores.
− Protocolos de actuación que no contengan actores claves.
− Otros temas afines
• Sugerencias de cuadros para clasificar información:

35


iii. Actores que intervienen
• Consultor(a) especializado(a). Desarrolla los pasos recién descritos asegurándose de que se obtenga la
mayoría de la documentación existente para el municipio.
• Técnico de protección civil. Proporciona información sobre trabajo realizado en las comunidades a
través de CCPC, acciones desarrolladas por la municipalidad a través de la CMPC, integrantes de la misma,
suministra documentación sobre planes, diagnósticos, inventarios de recursos, cartografía o historial de
desastres, incluyendo documentos de EDAN. La municipalidad será el responsable de solicitar a PC está
información y entregarsela a las persona que elabore el plan.
• Encargado de la Unidad de Gestión de Riesgos. Desarrolla un papel similar al Técnico de protección
civil.
• Encargado de la Unidad de Proyectos. Suministra información y documentación sobre proyectos de
control de amenazas, antecedentes de pérdidas y daños por desastres, planes de intervención sobre escenarios de riesgo y, en caso de que existan, de iniciativas de adecuación institucional para mejorar las capacidades del gobierno municipal en materia de gestión de riesgos.
• Encargado de la Unidad de Proyección Social. Puede contar con información sobre antecedentes o bien
datos básicos sobre comunidades en situación de riesgo y/o que han sido afectadas en el pasado por
desastres.
• Encargado del Catastro. Puede suministrar documentación sobre la tipología y ubicación de proyectos,
asentamientos humanos o infraestructura que ha sido afectada por desastres, o que se encuentra en
zonas donde podrían ser afectadas debido a la exposición a alguna amenaza en particular.
• Encargado de la Unidad Ambiental. Puede suministrar información adicional referida a la situación y
perspectivas de los recursos naturales y, en caso de que no exista personal asignado por protección civil o
un encargado de gestión de riesgos, será el referente obligado para toda la información básica.
NOTA: Será importante el apoyo que la municipalidad brinde al formulador del plan con respecto a la
busqueda de información. En la mayoría de los casos, la información existente que interesa, se encuentra
en otras instituciones que requieren de una solicitud formal del Alcalde para acceder a ello.

36


Cuadro 4
RELACIÓN DE RESULTADOS, PRODUCTOS, PASOS Y ACTORES
ETAPA 1

3.2

ETAPA 2: Diagnóstico del riesgo y de capacidades para su gestión

En este numeral se ofrece una descripción general de la etapa de diagnóstico del riesgo y de capacidades
para su gestión, para luego presentar una descripción de sus resultados y productos esperados. En una
tercera parte se relacionan los productos con los pasos procedimentales que deben seguirse para generarlos y se hace una reseña de los actores involucrados en esta etapa.
3.2.1

Descripción general

Sobre la base del documento inventario de información se procederá en esta etapa a un diagnóstico del
riesgo que considere los diferentes componentes ya descritos en el numeral 2.1 de este mismo documento. Implica no solamente enunciar los componentes del riesgo, sino también una estimación de los
posibles efectos en términos de pérdidas y daños humanos, económicos, sociales, ambientales y sobre la
infraestructura.

37


Este diagnóstico comprende una serie de acciones tendientes a lograr una mayor integración de los datos
obtenidos en el inventario, fundamentalmente comprende actividades de integración y análisis de información para culminar con la redacción de un documento de diagnóstico que será parte fundamental para
la definición de los componentes del Plan Municipal de GRD.
Es recomendable que esta etapa sea desarrollada por el consultor(a) especializado(a), en cooperación con
los técnicos municipales relacionados con la gestión de riesgo de desastres, no solamente por la opinión
calificada que estos puedan aportar, sino también porque la construcción del documento puede favorecer
la acumulación de mayores conocimientos en el personal técnico sobre los procesos y factores del riesgo
de desastres presentes en el municipio.
3.2.2


Resultados:
El consultor especializado y los técnicos municipales han desarrollado un proceso análisis del riesgo de
desastres y construcción de un diagnóstico del mismo
Producto ETAPA 2:

-

Documento que contiene el diagnóstico del riesgo de desastre en el ámbito municipal.

3.2.3 Descripción de productos, pasos y actores
El informe ejecutivo para describir la identificación del riesgo del municipio, corresponde a la primera
parte del formato final del plan y resumen el Diagnóstico del riesgo de desastres del municipio, así como
un análisis de actores para definir sus capacidades de gestión.
El contenido corresponde a la primera parte del documento final, donde se establecerá un diagnóstico
que permita darle una mirada general a la situación del riesgo en el municipio.
Contenido establecido
en el formato del
ANEXO 1:
DIAGNÓSTICO DEL
RIESGO Y DE CAPACIDADES PARA SU
GESTIÓN

ii. Pasos para su obtención

38

• Análisis de documentación identificada en el documento de inventario de información. Con la información disponible en el inventario se centraliza el análisis en aquellos documentos y mapas que se
considera tienen mayor relevancia y pertinencia para la caracterización detallada de amenazas y vulnerabilidades en el municipio, destacando también aquellos elementos que den cuenta de las capacidades
para la gestión del riesgo tales como equipo, comités, capacidades humanas, recursos naturales y presupuesto disponible.
• Diseño del documento de diagnóstico del riesgo y capacidades para su gestión. Contempla el esbozo
de un índice comentado que permita visualizar cuáles serán los contenidos del documento en dependencia de las especificidades del riesgo en cada municipio, de la información disponible y de las capacidades
existentes para su gestión. (relacionarlo con el anexo que tiene el formato de Diagnóstico)


• Diseño de talleres de trabajo. Estos estarán orientados a obtener información adicional sobre amenazas y vulnerabilidades (con mayor énfasis en información local), así como también a corroborar la información que ha podido ser recopilada a través de la investigación documental y primaria realizada en la
Etapa 1 (que en la mayoría de los casos es información nacional, departamental, existe muy poca información técnica a una escala local). Por lo mismo en su diseño deben contemplarse metodologías que
promuevan una participación activa de los participantes, nuevamente pueden utilizarse las herramientas
disponibles en el formato de Plan Municipal de GRD que se presenta en el anexo a este documento.
• Desarrollo de talleres de trabajo. Al igual que el taller inicial involucra el aseguramiento de condiciones
logísticas básicas, con la particularidad de que –al requerirse la presencia de líderes comunitarios— estos
deben de identificarse previamente en conjunto con el personal técnico de la municipalidad. Además
debe de contemplarse en los costos las implicaciones de las convocatorias a lugares distantes y el transporte de ida y vuelta de estos invitados.
• Redacción del documento de diagnóstico del riesgo y capacidades para su gestión. Es un paso de
gabinete que requiere capacidad de análisis y síntesis de la información disponible, procurando que el
documento no sea extenso, sino más bien intenso y preciso en la información que ofrezca a una escala
local, observando el criterio de que sea útil para orientar el proceso de planificación en términos de definición de objetivos, resultados, actividades, programas y proyectos.
El valor agregado del diagnóstico de estos planes, será profundizar la información local del riesgo con
conocimiento de sus causales desde el contexto político-social y los límites naturales enmarcados en la
cuenca hidrográfica.
• Profundizar en el historial del desastre local del municipio
• La relación de los problemas de riesgo del municipio asociados a su posición en la cuenca
hidrográfica y las actividades que se desarrollan en ella.
• Identificar las amenazas en un nivel local más detallado que el nivel nacional (en lo que sea
posible).
• Identificar la exposición de las personas (comunidades, traza urbana) a las amenazas
planteadas.
• Identificar los actores que interactuan en la gestión de riesgo, asi como los actores que
generan riesgo y los que están en riesgo.
c. Actores que intervienen
• Consultor(a) especializado(a). Se encargará de desarrollar todos los pasos conducentes a producir el
documento de diagnóstico.
• Técnico de protección civil. Colabora en la identificación de líderes comunitarios y en la orientación
básica sobre como contactarlos, así como en el aseguramiento de las condiciones logísticas para los
talleres. Participa activamente en los talleres aportando conocimientos sobre amenazas, vulnerabilidades
y capacidades para la gestión del riesgo que no haya compartido previamente en la Etapa 1.
• Encargado de la Unidad de Gestión de Riesgos/Encargado de la Unidad Ambiental. Colabora en la
identificación de líderes comunitarios y en la orientación básica sobre como contactarlos, así como en el
aseguramiento de las condiciones logísticas para los talleres. Participa activamente en los talleres aportando conocimientos sobre amenazas, vulnerabilidades y capacidades para la gestión del riesgo que no
haya compartido previamente en la Etapa 1.

39


• Encargado de la Unidad de Proyectos. Participa activamente en el taller proporcionando información
sobre proyectos de control de amenazas, antecedentes de pérdidas y daños por desastres, planes de
intervención sobre escenarios de riesgo y, en caso de que existan, de iniciativas de adecuación institucional para mejorar las capacidades del gobierno municipal en materia de gestión de riesgos.
• Encargado de la Unidad de Proyección Social. Colabora en la identiﬁcación de líderes comunitarios y en
la orientación básica sobre como contactarlos, así como en el aseguramiento de las condiciones logísticas
para los talleres. En el taller proporciona información sobre capacidades existentes para la gestión reactiva
del riesgo, es decir la respuesta a desastres.
• Encargado del Catastro. Participa activamente en el taller proporcionando información especializada
sobre infraestructura, asentamientos humanos, ubicación de proyectos y capacidades ﬁnancieras para
intervenir en escenarios de riesgo.
• Técnico del ISDEM ó FISDL. Puede aportar información sobre antecedentes de proyectos o iniciativas de
intervención sobre amenazas y/o vulnerabilidades desarrolladas por esta misma institución y de la cual no
existan registros escritos o memorísticos en el gobierno municipal.
Cuadro 5
RELACIÓN DE RESULTADOS, PRODUCTOS, PASOS Y ACTORES
ETAPA 2

40


3.3 ETAPA 3: Elaboración del Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres
En está etapa se ofrece una descripción general para iniciar la elaboración de la planificación para la
gestión del riesgo de desastre en el municipio. Deberán de quedar establecidad las lineas estratégicas y
sus objetivos de la gestión correctiva, reactiva y prospectiva del riesgo.
3.3.1 Descripción general
El objetivo de esta etapa es facilitar la elaboración participativa del documento de Plan Municipal de GRD
con el concurso del personal técnico de municipalidad y sobre la base de los hallazgos de la fase de
diagnóstico del riesgo de desastres y capacidades para su gestión.
En esta etapa se desarrollan acciones tendientes a identificar los programas y proyectos que deberán
orientar la acción de las autoridades municipales y de los actores locales involucrados tanto en la gestión
como en la construcción del riesgo de desastres.
Esta etapa puede comprender una serie de consultas bilaterales con el técnico de protección civil, el
encargado de la unidad ambiental, encargado de la unidad de gestión de riesgos (si es el caso de que esta
ha sido creada en la municipalidad), encargado de proyectos, encargado del área de proyección social , el
encargado del catastro o el concejal referente para el tema. Así como también tomar en cuenta la opinión
de algún técnico externo a la municipalidad y que haya trabajado en el tema de GRD en el municipio. Esto
debido a que dentro de los programas y proyectos necesariamente deben considerarse aspectos relacionados, aunque no limitados, a:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Ordenamiento territorial
Reglamentación de las construcciones
Obras de infraestructura para el control de amenazas
Obras de paso contemplando en el diseño los mínimos que permitan la adaptación al cambio
climático o variabilidad climática natural.
Protección ambiental
Uso sostenible de los recursos naturales visibilizando la importancia de manejarlos desde un
Plan Integral de Cuenca Hidrográfica
Desarrollo económico sostenible´
Organización comunitaria
Fortalecimiento institucional de la municipalidad
Incidencia política
Educación y formación de personal, concejales y población en riesgo

De ser posible, puede desarrollarse un ciclo de talleres de trabajo con los actores mencionados y representantes de comunidades en alto riesgo, ciudadanía en general para afinar los detalles de las propuestas
de programas y proyectos. La cantidad de los talleres estará relacionada a la complejidad de trabajo del
municipio (relacionado a la extensión territorial en estudio y el número de población). Así como también
estará en dependencia de los recursos disponibles para los efectos, los cuales en la mayoría de los casos
deberán de ser aportados por las municipalidades, en el marco de sus programas rutinarios de proyección
social y asistencia comunitaria, o incluso en el marco de la elaboración de sus PEP5.

5

El PLAN ESTRATEGÍCO PARTICIPATIVO es u instrumento de planificación que también se elabora desde el contexto de
ejecución del PFGL, así como otras iniciativas locales.

41


3.3.2


Resultados:
Personal técnico de la alcaldía y líderes comunitarios han identificado opciones de intervención para la
gestión del riesgo y los desastres en sus territorios de competencia.
Producto ETAPA 3:
- Diseño del Desarrollo del Plan.
3.3.3

Descripción de productos, pasos y actores

El informe final, es una recopilación del producto 2 y se añade la “Elaboración del Plan”, así como la introducción del mismo documento y el diseño de implementación y monitoreo desde la municipalidad.
Consiste en establecer el diseño de planificación para el manejo de la emergencia, el riesgo existente y el
riesgo futuro. En esta etapa se diseña el documento de planificación con los insumos recogidos en la Fase I.
Este deberá de contemplar procesos de planificación por enfoques:
• MANEJO DEL RIESGO EXISTENTE: CORRECTIVO Y REACTIVO
• MANEJO DEL RIESGO FUTURO: PROSPECTIVO
Hay que establecer a cuantos años se estipula la proyección de este plan. Se sugiere un periodo mínimo de
5 años, con revisión cada año para efectos de proyección a largo plazo. Los años estarán proporcionales a la
realización de los programas o proyectos establecidos, por lo que los años de proyección pueden ser más
amplios y acorde a los alcances para transformar el territorio que se quieran obtener.
i.

Contenidos básicos

Los contenidos de este Plan Municipal de GRD están definidos ya en el documento formato “Plan Municipal
de Gestión de Riesgo de Desastres”, propuesto por la UEP del PFGL con el objetivo de orientar la etapa de
elaboración del plan (puede consultarse en los anexos). La primera parte corresponde al Diagnóstico
pre-elaborado en la etapa anterior , ya validada, se le añade la parte final que es el Desarrollo del Plan y el
Diseño de su ejecución.

Contenido establecido
en el formato del ANEXO 1,
se acumula el producto
realizado en la etapa
anterior:
- DIAGNÓSTICO DEL RIESGO
- DESARROLLO DEL PLAN

8
42

Pautas planes gestión de riesgos

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