Lo contencioso administrativo: control jurídico de las actuaciones y omisiones administrativas - la razón

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LA GACETA JURÍDICA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
José María Pacori Cari
00:00 / 09 de septiembre de 2015
El ordenamiento jurídico administrativo se forma a través de relaciones
jurídicas entre empresas, trabajadores y entidades públicas. Las entidades
públicas, manifestaciones visibles del Estado, se interrelacionan con
trabajadores y empresarios. Cualquier abuso o desvío de poder por parte de
las entidades estatales requiere de un control jurídico por parte de otros
poderes del Estado.
El Poder Judicial, a través de los jueces, es el llamado para ejercer este
control a través de lo contencioso administrativo. Este órgano del Estado es
el encargado de administrar justicia en nombre del pueblo y controla las
actuaciones u omisiones de las entidades estatales a través de un proceso y
jurisdicción especial denominado “contencioso-administrativo”.
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contencioso-
administrativo,
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Lo contencioso-administrativo: control jurídico de
las actuaciones y omisiones administrativas
Del recurso contencioso-administrativo se habla de acción, en tanto derecho de los ciudadanos de
recurrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencioso-administrativo no es un recurso, es una
acción que corresponde a los ciudadanos.
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Denominación de lo contencioso-administrativo
Lo contencioso administrativo es conocido como recurso, acción,
procedimiento, proceso o jurisdicción. En el inicio, el contencioso
administrativo era solo una revisión por parte del Poder Judicial de la
resolución administrativa que emitía una entidad estatal, por eso se indicaba
que el contencioso administrativo era un recurso, una impugnación de las
resoluciones administrativas.
Posteriormente, se nota que no solo las resoluciones administrativas debían
ser revisadas, sino que también otras actuaciones administrativas. La
resolución administrativa pasa por un proceso de abstracción y pasa a ser
denominada acto administrativo, lo mismo que se empieza a hablar de
Administraciones Públicas en vez de entidades estatales.
Del recurso contencioso-administrativo se habla de acción, en tanto derecho
de los ciudadanos de recurrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo
contencioso-administrativo no es un recurso, es una acción que corresponde
a los ciudadanos.
Pero la acción, como derecho, se torna en un concepto limitado para
comprender el contencioso administrativo, es solo el inicio, se necesita
regular lo que sigue al ejercicio del derecho de acción, es importante ver el
procedimiento, las etapas y formalidades que se sigue para la obtención de
una decisión del Poder Judicial, esto nos lleva al procedimiento contencioso
administrativo como una continuación del procedimiento administrativo.
La observancia de formalidades nos hace perder de vista la finalidad del
contencioso-administrativo que es la solución de un conflicto de intereses
entre los administrados y la Administración o Administraciones Públicas en
búsqueda de la paz social, esto genera que se hable del proceso contencioso
administrativo.
Por último, se nota que no solo se busca la nulidad de actos administrativos,
sino que se pide que los órganos del Poder Judicial reconozcan y declaren
derechos; se nota la necesidad de una plena jurisdicción a cargo de los
órganos con jurisdicción; se nota que al ser la jurisdicción la facultad que
confiere la ley de administrar justicia a nombre de la nación, se constituye en
una necesidad de administrar justicia en contra y a favor de la
Administración Pública, dando lugar a la denominada jurisdicción
contencioso-administrativa.
La jurisdicción contencioso administrativa es la justicia que imparten los
órganos jurisdiccionales a través del control jurídico de las actuaciones y
omisiones de las administraciones públicas en defensa de los derechos
fundamentales de los administrados.
Principios del contencioso administrativo
Lo contencioso administrativo debe de observar los siguientes tres
principios:
Principio de igualdad
Por el cual en el proceso contencioso administrativo debe garantizarse la
igualdad entre los administrados y las Administraciones Públicas. Frente a
los recursos humanos y materiales con los que cuenta una entidad del
Estado, el juez debe garantizar a los administrados la igualdad procesal.
Sin embargo, las entidades del Estado también requieren que se garantice
este principio, v. g., el primer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por
el “que reglamenta las demandas contra el Estado” de Paraguay indica:
“Que se ha observado en la práctica que se promueven contra el Estado
demandas hábilmente preparadas, sin antes haber hecho el interesado
gestión alguna administrativa, para demostrar la realidad de sus derechos o
la justicia de su reclamo, generalmente con el deliberado propósito de
colocarse en una situación de ventaja en el litigio con respecto al fisco,
gracias a las circunstancias de que el representante del Estado, en la mayor
parte de los casos, se halla en inferioridad de condiciones, tanto para
conocer con antelación los hechos alegados, como para acumular datos y
pruebas con que repeler la acción incoada”.
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Principio de favorecimiento
Por este principio el juez debe favorecer la procedencia de la demanda aun
cuando tenga dudas sobre el agotamiento de la vía administrativa. El inciso
3, del artículo 2 del túo de la Ley 27584 de Perú establece que “el Juez no
podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por
falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga
cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deberá preferir darle trámite a la misma”.
Principio de preferencia de los derechos fundamentales
Por este principio el juez no se limita al control jurídico de las actuaciones y
omisiones de las entidades del Estado, sino que debe velar por el respeto a
los derechos fundamentales de los administrados, debe buscar soluciones de
consenso entre el interés público y los derechos fundamentales.
Estos principios son observados por los órganos jurisdiccionales con la
finalidad de garantizar un contencioso administrativo justo para ambas
partes.
Actuaciones u omisiones impugnables
El contencioso administrativo se formula en contra de las siguientes
actuaciones u omisiones de la administración pública:
1. Las declaraciones administrativas, en las cuales encontramos los actos
administrativos, los actos de administración y los contratos administrativos;
estas actuaciones son declaraciones de voluntad que emiten las entidades
estatales.
2. Las actuaciones materiales no sustentadas en actos administrativos y de
haber sido sustentadas en actos administrativos son ilegales por afectar
derechos fundamentales de los administrados. Estas actuaciones materiales
también son denominadas vías de hecho y son los actos de ejecución de
actos administrativos, v. g., el descerraje en un proceso de ejecución
coactiva.
3. El silencio administrativo, omisión de la administración pública en la
resolución de los pedidos de los administrados, puede ser negativo o
positivo, será negativo cuando se presume que desestima el pedido y
positivo sí se estima el pedido.
4. La inercia de la administración pública, que se produce cuando la
Administración Pública no cumple, no ejecuta una norma jurídica o un acto
administrativo firme.
Todas estas actuaciones y omisiones de las administraciones públicas son
impugnadas a través del contencioso administrativo.
Pretensiones contencioso administrativas
Las pretensiones contencioso administrativas contienen la impugnación a
las actuaciones y omisiones de la administración pública.
Las pretensiones que se pueden plantear en lo contencioso administrativo
son:
1. La pretensión de nulidad. Es la pretensión típica del proceso contencioso
administrativo, consiste en el pedido de nulidad (total o parcial) de un acto
administrativo o de cualquier otra declaración administrativa bajo el pedido
“Solicito, señor juez, declare la nulidad de la Resolución Administrativa por
contravenir la ley o la Constitución”.
Esta pretensión de nulidad se extiende al pedido de ineficacia del acto
administrativo, por el cual se pide al juez declare que un acto administrativo
es ineficaz, esto es, que carece de efectos jurídicos.
Dentro de esta pretensión podemos incluir la de “conocer y resolver causas
contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones
del Gobierno central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan
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roles de administración pública a nivel nacional” (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley
620, Ley de 29 de diciembre de 2014, Bolivia).
Como se puede observar, es posible impugnar a través de lo contencioso
administrativo declaraciones administrativas como contratos, negociaciones
y concesiones del Estado.
Esta pretensión de nulidad también es denominada de anulación, objetivo o
por exceso de poder y “tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva,
de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés
directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto
impugnado por adolecer de un vicio legal.” (Cfr. art. 3 de la Ley 35, Ecuador)
2. La pretensión de plena jurisdicción, “ampara un derecho subjetivo del
recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o
parcialmente por el acto administrativo de que se trata” (Cfr. art. 3 de la Ley
35, Ecuador). En esta pretensión podemos encontrar otras pretensiones
claramente distinguibles:
2.1. La pretensión de reconocimiento o restablecimiento de derechos e
intereses legítimos de los administrados, esta pretensión implica no solo la
protección por parte del Juez de los derechos de los administrados, sino
también de sus intereses legítimos que, sin ser derechos subjetivos,
requieren protección; v. g. el ser declarado apto para un concurso público de
ingreso a la carrera administrativa. Dentro de este supuesto podemos incluir
las demandas sobre la oposición entre el interés público y privado (Cfr. art. 2
y 3 de la Ley 620, Bolivia)
2.2. La pretensión de declaración de contraria a derecho de las actuaciones
materiales no sustentadas en actos administrativos o que, por desvío de
poder, afectan los derechos e intereses de los administrados. Esta pretensión
implica la adopción de las medidas necesarias para la protección del
administrado afectado.
2.3. La pretensión para que se ordene a la administración la realización de
una actuación administrativa a la que se encuentra obligada por mandato de
la ley o de un acto administrativo firme. Esto es, que se pide al juez que
obligue a la Administración Pública el cumplimiento de una norma jurídica
o de un acto administrativo firme.
2.4. La pretensión de indemnización por daños y perjuicios. Esta pretensión
se deriva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona daños
a los administrados con la actividad u omisión administrativa es justo que se
indemnice dichos daños.
Hemos indicado los principios, las actuaciones u omisiones y las
pretensiones de lo contencioso administrativo, ahora es importante ver las
condiciones de la acción necesarias para acceder al órgano jurisdiccional en
busca de tutela jurídica:
Condiciones de la acción contencioso administrativa
1. El interés para obrar, es el estado de necesidad existente para recurrir a
los órganos jurisdiccionales; solo si existe interés para obrar, la demanda
contenciosa administrativa será procedente, por lo que este interés estaría
relacionado con lo siguiente:
1.1. Agotamiento de la vía administrativa. La falta del agotamiento de la vía
administrativa es una falta de interés para obrar. A la solicitud del
administrado y la respuesta negativa por parte de la administración pública,
el administrado debe interponer los recursos administrativos necesarios
para revertir la respuesta negativa en la misma vía administrativa y evitar la
congestión procesal del Poder Judicial.
1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen un plazo para interponer la
demanda contenciosa administrativa, este plazo puede ser en días o en
meses, y tiene por objeto limitar el derecho de acción a fin de cautelar la
seguridad jurídica. El artículo 780 del Código de Procedimiento Civil
establece que “la demanda deberá interponerse dentro del plazo fatal de
noventa días a contar de la fecha en que se notificare la resolución
denegatoria de las reclamaciones hechas ante el Poder Ejecutivo.”
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1.3. Conclusión del proceso por conciliación o transacción. Cuando en la vía
administrativa se logre un acuerdo por conciliación o transacción, no se
podrá recurrir luego a un proceso judicial.
2. La legitimidad para obrar. Ésta puede ser activa o pasiva, consiste en la
afirmación que realiza el administrado de ser titular de derechos e intereses
legítimos.
La legitimidad para obrar activa puede ser ejercida tanto por el
administrado como por el Estado. En este último caso nos referimos al
denominado proceso contencioso administrativo de lesividad en el cual el
Estado demanda la nulidad de los actos administrativos que ha emitido.
La legitimidad para obrar pasiva, generalmente, corresponderá a la entidad
del Estado y puede extenderse a las entidades privadas que prestan un
servicio público o realizan una función pública, en el caso del proceso de
lesividad será el administrado quien tendrá la legitimidad pasiva. También
pueden ser demandados por el Estado, una entidad pública de menor
jerarquía y un administrado o administrados.
El artículo 776 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia (vigente
mientras no se expida la ley de jurisdicción especializada) indica que
“representarán al Poder Ejecutivo, como demandante o demandado, el
Ministro de Estado cuyo despacho hubiere intervenido en el contrato,
negociación o concesión, y el Fiscal General de la República.”
Si la demanda cumple con las condiciones de la acción en observancia de los
principios del contencioso administrativo, se debe pasar a revisar los
presupuestos procesales:
Presupuestos procesales de lo contencioso administrativo
1. La competencia del órgano jurisdiccional. La jurisdicción es la facultad
que se otorga a los jueces de administrar justicia, la competencia es la
facultad de un juez que tiene jurisdicción para resolver casos específicos. La
competencia puede ser por razón de la materia, por la cual se otorgaría
competencia en lo contencioso administrativo en oposición a lo civil, penal,
laboral o comercial; por razón de territorio, dependiendo del lugar donde se
ubica la administración pública a demandarse y el domicilio del
administrado; por razón de grado, sustentado en el principio de pluralidad
de instancias; por razón de la función, en la cual la ley indica la función que
debe cumplir un órgano judicial contencioso administrativo; por razón de la
cuantía, se puede establecer montos de petitorio que pueden ser conocidos
por órganos jurisdiccionales específicos.
2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad para ser parte en lo
contencioso administrativo, este presupuesto también está referido a la
representación. En lo contencioso administrativo tiene relevancia la
representación de las entidades del Estado a través de abogados del Estado
especializados en lo contencioso administrativo, que en algunos casos
reciben el nombre de procuradores del Estado. El Estado cuenta con un
sistema de defensa jurídica que cautela los intereses del Estado para la
protección del interés público.
3. La demanda en forma. Comprende el cumplimiento de garantías mínimas
que debe de observar la demanda, como una debida acumulación de
pretensiones, una congruencia entre los hechos que se exponen y lo pedido.
Saneamiento del proceso
Cumplido con las condiciones de la acción y los presupuestos procesales se
proceda a la admisión de la demanda, con lo cual se notifica al demandado o
demandados para que ejerzan su derecho de contradicción a través de la
contestación de la demanda. La acción y contradicción ante la competencia
del juez genera el proceso contencioso administrativo, que es un triángulo
equilátero que garantiza el debido proceso.
Formada la relación jurídica procesal es necesario sanearla por lo que el juez
tiene la oportunidad de verificar la existencia de condiciones de la acción y
presupuestos procesales a través del saneamiento del proceso, saneado el
proceso se pasa a la etapa de actuación de medios probatorios.
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Actuación probatoria
La actuación de los medios de prueba resulta interesante en lo contencioso
administrativo:
1. Generalmente, lo contencioso administrativo se inicia por cuestiones de
puro derecho, esto es, que se discute la aplicación o interpretación de
normas jurídicas o administrativas, por lo que la prueba se limita a lo
documental, sin embargo, debe entenderse que el administrado tiene la
facultad de ofrecer los medios de prueba que considere necesarios como la
declaración de parte, la declaración de testigos, las pericias o las
inspecciones judiciales.
Es importante tener en cuenta lo indicado en el art. 777 del Código de
Procedimiento Civil de Bolivia que indica que “el trámite y resolución de la
causa se sujetará a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro
derecho, según la naturaleza del asunto”; si el contencioso administrativo es
de hecho la actuación de medios de prueba será plena, si es de puro derecho
es posible que la actuación probatoria se limite a la documental.
2. Lo contencioso administrativo no se limita a la revisión de lo actuado en el
procedimiento administrativo, por su plena jurisdicción se puede solicitar la
actuación de medios de prueba no actuados en la vía administrativa. Pensar
lo contrario sería considerar que el contencioso administrativo es un mero
recurso al Juez.
3. Un dato importante está en la necesidad de una opinión técnica que emite
el representante de la sociedad, como indicamos, la defensa de los intereses
del Estado está a cargo del Abogado del Estado, sin embargo, la defensa de
los intereses de la sociedad puede estar a cargo de otra entidad del Estado,
por lo que sería necesario antes de emitir sentencia pedir la participación de
este ente.
Sentencia
Con la demanda del administrado, la contestación de la entidad estatal, la
actuación de medios probatorios y la opinión del representante de la
sociedad se está listo para emitir sentencia. La emisión de la sentencia se
sujeta al principio de integración por el cual el órgano jurisdiccional no
puede dejar de administrar justicia en caso de vacío o deficiencia de la ley.
Esto significa la necesidad de obtener una sentencia que declare fundada o
infundada la demanda, más ya no se podrá declarar improcedente.
La sentencia como acto procesal del juez que pone fin al proceso contencioso
administrativo es la culminación de todos los actos procesales realizados por
las partes del proceso y es la manifestación de la justicia administrativa.
Recordemos que la finalidad de lo contencioso administrativo es “el control
jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública
sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados” (Cfr. art. 1 del tuo de la Ley 27584, Perú).
Conclusión
De esta manera, lo contencioso administrativo se convierte en un
mecanismo especial de protección de los derechos subjetivos e intereses
legítimos de los administrados en búsqueda de la paz y justicia social.
Cuenta con principios procesales propios que garantizan la igualdad de las
partes, el favorecimiento del proceso y la tutela de los derechos
fundamentales.
Requiere el establecimiento de las actuaciones impugnables y pretensiones
contencioso administrativas que muestren a los administrados las
posibilidades de protección de sus derechos. La utilización de condiciones de
la acción y presupuestos procesales ayuda a la construcción de un proceso
contencioso administrativo técnico y sustentado en preceptos doctrinarios
que mejoran la administración de justicia en el Estado.
Referencias
Decreto Ley 12760 (1975), Código de Procedimiento Civil, 6 de agosto de
1975, Bolivia: Presidente de la República.
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Decreto Ley 6623/1944 (1944) que reglamentó las demandas contra el
Estado, 31 de diciembre de 1944, Paraguay: Presidente de la República.
Decreto Supremo 013-2008-JUS (2008), aprueba el Texto Único Ordenado
de la Ley 27584, ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo,
modificado por el D. Leg. 1067, promulgado el 28 de agosto del 2008, Perú:
Presidente Constitucional de la República.
Ley 35 (1968), Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 18 de
marzo de 1968, Ecuador: Comisión Legislativa Permanente.
Ley 620 (2014), Ley transitoria para la tramitación de los procesos
contencioso y contencioso administrativo, promulgada el 29 de diciembre
del 2014, Bolivia: Asamblea Legislativa Plurinacional.
Perú, 4 de septiembre de 2015
Es abogado y profesor de Derecho Administrativo de la Universidad José
Carlos Mariátegui de Perú. Artículo enviado para La Gaceta Jurídica.
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