LIBRO: "COMENTARIOS A LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - LEY 27584" AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI

COMENTARIOS A LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LEY 27584
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JOSÉ MARÍA PACORI CARI
EDITORIALPERLA NEGRA
INSTITUTO LATINOAMERICANO DE FILOSOFÍA, DERECHO Y POLITICA

EDITORIAL PERLA NEGRA EDITORIALPERLA NEGRA
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DERECHOS RESERVADOS
D. LEG. 822
© José María Pacori Cari
josemaria728@hotmail.com
Primera Edición Arequipa - Perú
Octubre 2007
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2007-09583
EDITORIAL PERLA NEGRA
Puente Arnao 608 Miraflores - Arequipa Teléfono: (054) 442785
Diagramación, Diseño y Montaje de Cesare Montale Ungaretti (heterónimo)
Distribución gratuita sin fines de lucro
500 ejemplares

“Y creo que esta tierra que ahora mandaron descubrir Vuestras Altezas sea grandísima y haya otras muchas en el Austro de que jamás se hubo noticia.” (Cristobal Colón, Diario de a Bordo)

PRESENTACIÓN
Se ofrece al Lector del presente Texto, una interpretación exegética de cada uno de los artículos que contiene la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
Aclaramos que el estudio del Proceso Contencioso Administrativo se ha realizado a través de una óptica del Derecho Administrativo y Derecho Procesal, tomados como una unidad (hemos tratado de equilibrar ambas materias a fin de no perjudicar la comprensión del presente Libro)
Asimismo, el presente Texto tiene por finalidad acercar a la Comunidad la Justicia Administrativa en el Perú. No pretendemos que el presente Texto se constituya en un acabado de la teoría procesal - administrativa que postulamos e iremos perfilando y delimitando a futuro, lo que se hace en esta etapa es realizar una interpretación de los artículos de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo para acercar su comprensión a cualquier persona que pretenda informarse acerca de esta normatividad especial.
Por último, hacemos presente que este Libro va dirigido en forma especial a los Estudiantes de Derecho que por primera vez toman conocimiento de la existencia de un Proceso Judicial denominado Contencioso Administrativo.
Arequipa, 01 de octubre de 2007
José María Pacori Cari

INTRODUCCIÓN
“La garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique ; cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux à qui elle est confiée.” (Article 12, Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789)
Estimado Lector, cuando se ingresa al estudio del Derecho Administrativo se presenta una serie de Instituciones Jurídicas propias de esta rama del Derecho, que requieren de un determinado orden para su comprensión.
Desde nuestro punto de vista y con la finalidad de ubicar el tema que estudiaremos, las Instituciones Jurídico Administrativas podemos ordenarlas1 en primer lugar en una Parte General compuesta esencialmente por la definición de la Administración Pública, la definición del Derecho Administrativo, su Historia, sus Fuentes y sus Principios. Terminado el estudio de esta Parte, se pasa a estudiar las Formas Administrativas a través de las cuales se manifiesta la Administración Pública, estas son: el acto administrativo, el acto de administración, el Reglamento Administrativo, los Contratos Administrativos, los Actos de Gobierno, los Actos Políticos y las Actuaciones Materiales (actividad administrativa); también, en esta parte estudiaremos el Silencio Administrativo, la Omisión Administrativa y la Inercia Administrativa (inactividad administrativa). Como tercera y última parte se estudiará las Relaciones Jurídico Administrativas, dentro de las cuales podemos encontrar la Limitación a los derechos e intereses de los Administrados (Poder de Policía y Expropiación), los Bienes del Estado, la Organización Administrativa, Sistema Financiero, el
1 En otro Texto explicaremos detalladamente el orden de estudio de las Instituciones Jurídico Administrativas, por mientras daremos una aproximación.

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Presupuesto, la Integración Internacional, el Empleo Público, el Procedimiento Administrativo y el Proceso Contencioso Administrativo.
Ubicado el Proceso Contencioso Administrativo, se tiene que el mismo se alza como un mecanismo de defensa de los Administrados frente a las actuaciones u omisiones de la Administración Pública que los afectan. En efecto, nuestra Constitución Política del Estado de 1993 habilita a los Ciudadanos la vía Judicial para la revisión, interpretación y estudio de las actuaciones y omisiones administrativas a cargo de la Administración Pública que los afectan.
En este sentido, en nuestro Ordenamiento Jurídico Peruano se ha previsto una normatividad especial que regula el Proceso Contencioso Administrativo, esta normatividad se encuentra contenida en la Ley 27584 denominada “Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo”. Esta es la primera Ley que en nuestro país regula única y exclusivamente el Proceso Contencioso Administrativo y que pasaremos a comentar.

LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
LEY 275842
2 Antecedentes sobre su vigencia: De acuerdo, con la Tercera Disposición Final, la presente Ley entrará en vigor a los 30 días naturales siguientes a su publicación, ocurrida el 07-12-2001, consiguientemente su vigencia estuvo prevista a partir del 06-01-2002. Sin embargo, mediante el Artículo 1 del Decreto de Urgencia 136-2001, publicado el 21-12-2001, se amplía el plazo señalado en la citada Tercera Disposición Final, en 180 días, debiendo regir entonces a partir del 05-07-2002. Posteriormente, a través del Artículo 4 de la Ley 27684, publicada el 16-03- 2002, se deja sin efecto el Decreto de Urgencia 136-2001, y a través del Artículo 5 de la citada Ley, se estableció un nuevo plazo para la entrada en vigencia de la Ley 27584, el cual se fijó en 30 días posteriores a la publicación de la Ley 27684, en consecuencia la Ley 27584 rige desde el 15-04-2002. Como Concordancia tenemos las siguientes: R.M. 026-2006-JUS (Constituyen Comisiones Técnicas para la revisión de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27584 - Ley del Proceso Contencioso Administrativo y para elaborar Bases para el Proyecto de Ley de la Administración Pública); D.S. N° 006-2006- VIVIENDA, Art.52

Artículo 1.- Finalidad
La acción contencioso administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la acción contencioso administrativa se denominará proceso contencioso administrativo.
Concordancia: Art. 148 Constitución; Art. 7 Ley 27584
# COMENTARIO
El artículo 148 de la Constitución Política del Estado señala que: “Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso- administrativa.”
Es así que la Ley 27584 - Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo - desarrolla legislativamente lo dispuesto en el Artículo 148 de la Constitución Política del Estado de 1993.3
El artículo bajo comentario establece la finalidad de la acción contencioso administrativa. En efecto, se establece que son dos las finalidades del proceso contencioso administrativo:
1.- El control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo; y,
2.- La efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados
3 “El problema de la justicia administrativa choca con la idea antigua de la separación de poderes, teoría que desempeñó un papel fundamental y que en la actualidad no tiene un sentido tan relevante, ya que lo correcto es hablar de división de funciones, por cuanto los antiguamente denominados poderes desempeñan conjuntamente varias funciones de Estado. Por tal motivo, no creemos que se trate de la invasión de uno de los llamados poderes en la esfera correspondiente a otro sino que el Estado analiza la función administrativa por medio del órgano que ejercita la función judicial.” (DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II. Segunda Edición, Editorial PLUS ULTRA, Buenos Aires, 1981, p. 474)

El Control jurídico de las actuaciones de la administración pública.
Cuando examinamos la finalidad del control jurídico de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo podemos advertir lo siguiente:
a.- El control que realiza el Poder Judicial es “jurídico”, por lo que se descarta el control “político”.
b.- El control establecido es para todas las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo, por lo que aquellas actuaciones de la Administración Pública sujetas a otros derechos (como, por ejemplo, el civil y laboral) no son materia de control a través del proceso contencioso administrativo.
c.- Al indicar que se encuentran bajo control las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo, se entiende que en este proceso no sólo se realiza un control sobre los actos administrativos sino sobre otras actuaciones (por ejemplo, actuaciones materiales)
d.- No se indica expresamente el control sobre la inactividad de la Administración Pública, entendida como la “no - actuación”.
La efectiva tutela de los derechos e intereses de los Administrados
Con esta finalidad se verifica la plena jurisdicción respecto de las actuaciones u omisiones administrativas. La distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo resulta de importancia en nuestra legislación.
El derecho subjetivo se constituye en una situación jurídica de ventaja activa respecto de la Administración Pública, la cual se encuentra en la obligación de realizar lo que pida el Administrado.
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El interés legítimo es una situación de ventaja pasiva respecto de la Administración Pública, la cual no tiene ninguna obligación para con el Administrado de realizar determinada actuación, frente al interés encontramos una potestad.4
Control jurídico por el Poder Judicial
Cuando este artículo señala que el control jurídico será realizado por el Poder Judicial establece el sistema de control de la Administración Pública que adopta el ordenamiento jurídico peruano.5
En efecto, en el Derecho Comparado encontramos tres sistemas de control:
1.- El Sistema Judicial, por el cual el control sobre las actuaciones de la Administración Pública es realizado por el Poder Judicial.
2.- El Sistema Administrativo, por este sistema el control sobre las actuaciones de la Administración Pública es realizado por la misma Administración
4 “La distinción entre derecho subjetivo e intereses legítimos ha sido muy trabajada por la doctrina del derecho administrativo. Ella no solo señala las relaciones que se tienen con la administración sino también la posibilidad de debatirlas ante el juez. El procedimiento licitatorio es fértil en la mezcla de situaciones de derechos e intereses; así, si el adjudicatario de una licitación tiene un derecho subjetivo, quienes hayan intervenido en el proceso tienen interés legítimo para jugar dentro del concurso, en no ver rechazadas sus propuestas, en que reinen allí los principios de igualdad y libertad, en que se adjudique conforme a las prescripciones del pliego de condiciones. La teoría de los actos separables, como se ha explicado antes, fue elaborada en beneficio de terceros y precisamente para que pudieran hacer valer intereses legítimos.” (VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Undécima edición actualizada, Editorial Temis S.A., Santa Fe de Bogotá - Colombia, 1997, p. 320)
5 “El proceso administrativo presupone una realidad jurídico-administrativa: unas actuaciones, actos o disposiciones de la Administración pública y las situaciones de ellas derivadas. Estas actuaciones, actos o disposiciones y las situaciones jurídicas de ellas derivadas son las que dan lugar a que un sujeto deduzca la pretensión ante el órgano jurisdiccional.
La pretensión procesal recae sobre esas realidades. Lo que se pretende del órgano jurisdiccional - y sobre lo que recae la decisión judicial - es, por tanto, siempre algo referido a la realidad jurídica extraprocesal. De aquí que sea necesario tratar de los efectos que la sentencia produce o puede producir, no sólo en el campo del proceso, sino también en el mundo de las relaciones jurídico-materiales.” (GONZALEZ PEREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1990, p. 345)
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Pública a través de un órgano que se encuentra dentro del aparato administrativo.
3.- El Sistema Mixto, por este sistema el control sobre las actuaciones de la Administración Pública es realizado por un órgano distinto al Poder Judicial y al aparato administrativo, creado por la Constitución (por ejemplo el Consejo de Estado en Francia).
La Administración Pública
Podemos encontrar la utilización del sustantivo “administración pública”, del texto de este artículo se concluye que la Ley considera a la Administración Pública como una persona jurídica.6
En efecto, respecto de lo que es la Administración Pública tenemos tres posiciones resaltantes:
1.- La Administración Pública como función del Estado.
2.- La Administración Pública como el conjunto de órganos que se encuentran dentro del Estado.
2.- La Administración Pública como persona jurídica, lo que implica la existencia de una pluralidad de Administraciones Públicas, siendo la más conocida la Administración Pública Central.
El Derecho Administrativo
Cuando se indica que son materia del control jurídico las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo surge la pregunta sobre qué debemos entender por Derecho Administrativo.
La definición más simple puede ser la siguiente: El derecho administrativo es el sistema estructurado de normas jurídicas
6 “Public administration as an aspect of governmental activity has existed as long as political systems have been functioning and trying to achieve program objectives set by the political decision makers. Public administration as a field of systematic study is much more recent.” (HEADY, Ferrel. Public Administration: A Comparative Perspective. Prectice-Hall Foundations of Public Administration Series. Wallace S. Sayre, series editor, New Jersey, 1966, p. 1)
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que regulan las relaciones de los Administrados con la Administración Pública y entre Administraciones Públicas.
¿Proceso Contencioso Administrativo?
Este artículo indica que la denominación de acción- contencioso administrativa contenida en la Constitución para los efectos de la presente ley será la de Proceso Contencioso Administrativo.
La razón de esta denominación encuentra su razón de ser en las diferentes denominaciones que se ha dado a la forma de control de actuaciones administrativas. Dentro de estas denominaciones tenemos las siguientes:
1.- Acción-contencioso administrativa, denominación que ponía énfasis en el término “acción”, entendida como el derecho de pedir tutela jurídica.
2.- Recurso Contencioso Administrativo, denominación que pone en relevancia el término “recurso” por cuanto se entiende que la revisión de una actuación administrativa no es más que una instancia más que sería el Poder Judicial.
3.- Proceso Contencioso Administrativo, que pone interés en el término “proceso” entendido como sucesión de actos procesales destinados a un fin: la solución de un conflicto y la obtención de la paz social.
4.- Jurisdicción Contencioso Administrativa, que pone interés en el término “jurisdicción” a fin de dar mayor autonomía al control de actuaciones administrativas y abarcar mayor número de actuaciones.
5.- Proceso Administrativo, que obvia el término “contencioso” por estar implícito en el término “proceso”.
Artículo 2.- Principios 19

El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enumeran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos en que sea compatible:
1. Principio de integración.- Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios del derecho administrativo.
2. Principio de igualdad procesal.- Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.
3. Principio de favorecimiento del proceso.- El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.
4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.
Concordancia: Art. 139 Constitución; Art. I-X CPC.
# COMENTARIO
EL proceso contencioso administrativo se rige por los siguientes principios7:
7 “Las garantías procesales consagradas en las constituciones y los demás principios que constituyen el fundamento del Ordenamiento procesal administrativo, han de orientar la labor interpretativa y han de aplicarse directamente en caso de insuficiencia de ley.
Los derechos fundamentales de acceso a la justicia, al juez natural y al debido proceso, deben jugar como auténticos principios jurídicos al interpretar las normas reguladoras del proceso
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1.- Los principios del proceso contencioso administrativo
2.- Los principios del derecho procesal
3.- Los principios del derecho procesal civil (supletoriamente)
4.- Los principios del derecho administrativo (en caso de defecto o deficiencia de la ley sustantiva)
La enumeración de los principios nunca es taxativa, sino enumerativa. En este sentido, tenemos lo siguiente:
1.- Principios del Proceso Contencioso Administrativo
a.- El Principio de Integración, por el cual los Órganos Jurisdiccionales no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley.
b.- EL Principio de Igualdad Procesal, por el cual la partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad.8
c.- El Principio del Favorecimiento del Proceso, por el cual el Órgano Jurisdiccional en caso de duda sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite.
d.- Principio de suplencia de Oficio, por el cual los Órganos Jurisdiccionales deberán suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer su subsanación.
2.- Principios del Derecho Procesal
administrativo.” (GONZALEZ PEREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1990, p. 66)
8 “En el proceso contencioso-administrativo actual las partes son rigurosamente iguales en cuanto a derechos y cargas, sin lo cual el proceso carecería de “todas las garantías”, como impone el artículo 24 de la Constitución, y padecería irremisiblemente.” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo II. Civitas, Sexta Edición, Madrid, 1999, p. 611)
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a.- Principio de Audiencia, que es un principio general que afecta, también, a las demás ramas del derecho procesal y que se resume en que nadie puede ser condenado sin haber sido oído y vencido en juicio. Implica que ningún ciudadano tiene que soportar una sentencia sin que previamente haya tenido la oportunidad de alegar en su defensa todo aquello que considere oportuno dentro del proceso.
b.- Principio dispositivo, por el que el proceso se inicia a instancia de parte, denominada parte actora, lo que significa que el objeto del proceso es determinado inicialmente por el demandante, exponiendo los hechos y los fundamentos de derechos en que se basa y el pronunciamiento o resolución que solicita del Juez. Con las alegaciones que pueda hacer el demandado se acaba de concretar el objeto del proceso, es decir, aquello sobre lo que se discutirá a lo largo del juicio.
3.- Principios del Derecho Procesal Civil
a.- Principio de Tutela Judicial Efectiva, por el cual se garantiza el derecho de acción ante los Órganos Jurisdiccionales competentes.
b.- Principio de Dirección e Impulso del Proceso, por el cual la dirección del proceso se encuentra a cargo de los Órganos Jurisdiccionales competentes, quienes, además, se encuentran en la obligación de impulsarlo.
c.- Principio de Iniciativa de Parte, por el cual el proceso sólo se inicia a instancia de parte.
d.- Principio de Conducta Procesal, por el cual todos los intervinientes en el proceso adecúan su conducta a los deberes de veracidad, probidad, lealtad y buena fe.
e.- Principio de Inmediación, la actuación de los medios de prueba, audiencias e informes se realizan ante los Órganos Jurisdiccionales.
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f.- Principio de Concentración, por el cual el proceso se realiza procurando que su desarrollo ocurra en el menor número de actos procesales.
g.- Principio de Economía Procesal, por el cual los Órganos Jurisdiccionales dirigen el proceso buscando una reducción de los actos procesales, sin afectar el carácter imperativo de las actuaciones que lo requieran.
h.- Principio de Celeridad Procesal, por el cual la actividad procesal se realiza diligentemente y dentro de los plazos establecidos.
i.- Principio de Socialización del Proceso, los Órganos Jurisdiccionales deben evitar que la desigualdad entre las personas por razones de sexo, raza, religión, idioma o condición social, política o económica, afecte el desarrollo o resultado del proceso.
j.- Iura Novit Curia, por el cual los Órganos Jurisdiccionales deben aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque no haya sido invocado por las partes o lo haya sido erróneamente.
k.- Principio de Gratuidad en el Acceso a la Justicia, por el cual el acceso al servicio de justicia es gratuito.
l.- Principio de Vinculación, que implica que las normas procesales contenidas en el Código son de carácter imperativo, salvo regulación permisiva en contrario.
ll.- Principio de Formalidad, las formalidades previstas en el Código son imperativas
m.- Principio de Doble Instancia, por el cual el proceso tiene dos instancias, salvo disposición legal distinta (la Casación no es una Instancia).
4.- Principios del Derecho Administrativo
a.- El Principio de Legalidad, por el cual toda autoridad administrativa debe de actuar bajo el
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imperio de la ley, entendida esta última como el bloque de legalidad.
b.- EL Principio de equilibrio del Interés Público y el Interés Privado, por el cual si bien se debe buscar la defensa del interés público, dicha defensa no implica necesariamente la superposición de un interés sobre otro.
c.- El Principio de prosecución del Interés Público en defensa de los derechos e intereses legalmente reconocidos, por el cual la búsqueda del interés público no puede implicar dejar de lado los derechos e intereses legalmente obtenidos por los administrados.
d.- El Principio de indisponibilidad del Interés Público, por el cual las autoridades administrativas están prohibidas de disponer del interés público para procurar su interés o el de terceros; el interés público tiene por objeto una buena Administración Pública
No está demás advertir que la enumeración realizada no es numerus clausus sino numerus apertus.

CAPÍTULO II
OBJETO DEL PROCESO

"Si bien es cierto que la función del silencio administrativo es posibilitar al administrado el acceso al control jurisdiccional de la legalidad de la petición no contestada por la Administración, de modo que más que un acto en sentido estricto, es un eficaz medio para garantizar que aquel podrá acceder a una tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos frente a la falta de respuesta expresa de la autoridad administrativa, sin embargo ello no obsta a que la atribución presunta de una determinada voluntad a la Administración, como consecuencia de aquella inactividad dentro del plazo legalmente establecido, no deba residenciarse en un determinado órgano administrativo, que, en su caso, habrá de ser normalmente el que fuere competente a la fecha en que aquella presunción se pudo hacer realidad como consecuencia del transcurso del mencionado término, puesto que con su conducta de pasividad es el que dio lugar a que a la voluntad administrativa se le pueda dar una sentido definido, en orden a poder acudir a su control jurisdiccional." (Fundamento Segundo, Sentencia de 30 de junio de 2003, Rec. 110/2002, Ponente: Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, en la Villa de Madrid)

Artículo 3.- Exclusividad del proceso contencioso administrativo
Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales.
Concordancia: Art. 200 Constitución
# COMENTARIO
¿Cuáles son los Procesos Constitucionales a los que se puede recurrir?
Conforme al artículo 200 de la Constitución Política del Estado de 1993 son garantías constitucionales:
1.- La Acción de Hábeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos.
2.- La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados en la Acción de Hábeas Data.
3.- La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos:
a.- A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.
b.- A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.

4.- La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tiene rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma y en el fondo.
5.- La Acción Popular, que procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
6.- La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo.
Conforme al Artículo I del Código Procesal Constitucional aparentemente existiría un proceso constitucional más, este sería el Proceso Competencial.
7.- El Proceso Competencial, por el cual el Tribunal Constitucional conoce los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan:
a.- Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;
b.- A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o
c.- A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí.
Carácter residual de los Procesos Constitucionales. 30

Conforme al Inciso 2 del Artículo 5 del Código Procesal Constitucional: “No proceden los procesos constitucionales cuando: (…) 2.- Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus.”
De esta manera, cuando sea pertinente la instauración de un proceso contencioso administrativo deberá iniciarse el mismo debido al carácter residual de los Procesos Constitucionales.9
Artículo 4.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los
9 El artículo 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (BOE n º 167 de 14 de julio de 1998) de España establece lo siguiente: “No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.”
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contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.
Concordancia: Art. 148 Constitución; Art. 5 Ley 27584
# COMENTARIO
EL proceso contencioso administrativo puede interponerse contra cualquier actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas10. Entendemos por potestades administrativas todas aquellas facultades que el ordenamiento jurídico otorga a las autoridades administrativas para lograr los fines del Estado y la correcta prestación de servicios públicos.11
En este sentido, conforme a este artículo tenemos las siguientes actuaciones administrativas o actuaciones realizadas en ejercicio de potestades administrativas que pueden ser impugnadas a través del proceso contencioso administrativo:
1.- Las declaraciones administrativas, dentro de las cuales está el acto administrativo (otra declaración
10 “Para clasificar las actividades administrativas, es preciso tener en cuenta no sólo los fines, las normas, los efectos de dicha actividad, los derechos de los particulares (…)” (PENAGOS, Gustavo. Derecho Administrativo. Tomo II. Ediciones Librería del Profesional, Santafé de Bogotá, 1995, p. 266)
11 El artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (BOE n º 167 de 14 de julio de 1998) de España establece lo siguiente: “1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley. 32

administrativa puede ser los denominados actos de administración)
2.- La omisión de la Administración Pública, dentro de la cual encontramos el silencio administrativo y la inercia.
3.- Las actuaciones materiales:
a.- Que no se sustentan en acto administrativo.
b.- De ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
4.- Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la contratación administrativa.
5.- Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.12
Artículo 5.- Pretensiones
En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
12 Requiérese para que la materia sea propia de la jurisdicción contencioso-administrativa que se trate de resoluciones que hayan causado estado, que hayan sido dictadas por la Administración en el ejercicio de sus facultades regladas y que vulneren un derecho de carácter administrativo, preexistente y particularizado en el demandante.” (GASCÓN Y MARIN, José. Tratado Elemental de Derecho Administrativo. Principios y Legislación Española. Doctrina General. Tomo Primero. Segunda edición revisada, Imprenta Clásica Española, Madrid, 1921, p. 448)
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4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
Concordancia: Art. 4 Ley 27584.
# COMENTARIO
La pretensión es la declaración de voluntad dirigida a los Órganos Jurisdiccionales para que presten tutela judicial emplazando a alguien en el proceso judicial. La pretensión consta de los siguientes elementos:
a.- El petitorio o petitum, que es el objeto de la pretensión, es decir, lo que en forma clara y concreta se pretende.
b.- La imputación jurídica o fundamentos de derecho que es el establecimiento del supuesto de derecho aplicable al caso concreto y la aplicación de su consecuencia.
c.- Fundamentos de hecho, que es la enumeración clara y ordenada de los hechos que fundamentan el petitorio
Los fundamentos de derecho y los fundamentos de hecho juntos se denominan causa petendi.
En este sentido, se tiene que el artículo bajo comentario no establece las pretensiones, sino establece los objetos de las mismas, esto es, establece los petitorios que se pueden solicitar a través de una demanda contencioso administrativa.13
13 El Artículo 83 del DECRETO 1 DE 1984, por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo de la República de Colombia, modificado por el Decreto ley 2304 de 1989 establece lo siguiente: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con claúsula de caducidad de las entidades públicas y de las entidades privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto.” 34

De esta manera, se tiene que en los procesos contenciosos administrativos se puede pedir lo siguiente:
a.- La declaración de nulidad total o parcial de actos administrativos.
b.- La ineficacia de los actos administrativos
c.- El reconocimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
d.- El restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
e.- La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
f.- Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley, entendida como bloque de legalidad.
g.- Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada en virtud de acto administrativo firme.
La doctrina resume las pretensiones en el proceso contencioso administrativo en dos14:
a.- La pretensión de nulidad de actos administrativos, por la que se buscaría la observancia de los requisitos que conforman todo acto administrativo, pero no
14 “Si en un tiempo la distinción entre ación de nulidad y de acción de plena jurisdicción, cuyo nombre evoca la terminología francesa, se hacía por razón de la naturaleza del acto enjuiciado, más tarde se tomó principalmente en cuenta el propósito de la pretensión. Antes se consideraba que la acción de nulidad era el remedio contra los actos administrativos generales, y se ubicaba la de plena jurisdicción en frente de los actos de carácter individual.” (VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Undécima edición actualizada, Editorial Temis S.A., Santa Fe de Bogotá - Colombia, 1997, p. 321)
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implica pronunciamiento acerca del fondo del asunto.15
b.- La pretensión de plena jurisdicción, por la que se busca la revisión de las actuaciones administrativas respecto del fondo del asunto, se verifica sobre la existencia o no de derecho o interés legítimo.
Artículo 6.- Acumulación
La acumulación de pretensiones procede siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
1. Sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional;
2. No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa;
3. Sean tramitables en una misma vía procedimental; y,
4. Exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo título, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
Concordancia: Art. 83-91 Código Procesal Civil.
# COMENTARIO
Este artículo establece los requisitos para que se produzca la acumulación objetiva y subjetiva de pretensiones. En efecto, los incisos 1, 2 y 3 se refieren a la acumulación objetiva de
15 El Artículo 175 del DECRETO 1 DE 1984, por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo de la República de Colombia establece lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero solo en relación con la "causa petendi" juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo (intendencial, comisarial,) distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.”
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pretensiones y el inciso 4 se refiere a la acumulación subjetiva de pretensiones.16
a.- Respecto del requisito que las pretensiones sean de competencia del mismo órgano jurisdiccional, habrá de estarse a la competencia territorial prevista en el artículo 8 de la Ley 27584 y la competencia funcional prevista en el artículo 9 de la misma ley.
b.- Respecto del requisito que las pretensiones no sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa. Es subordinada la pretensión cuando queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada (artículo 87 del Código Procesal Civil). Es alternativa la pretensión cuando el demandado elige cuál de las pretensiones va a cumplir (artículo 87 del Código Procesal Civil)
c.- Respecto del requisito que las pretensiones sean tramitables en una misma vía procedimental, debe tenerse en cuenta que en el proceso contencioso administrativo existen dos vías procedimentales, la vía del proceso especial y la vía del proceso sumarísimo.
d.- Respecto del último requisito, es importante resaltar lo que se entiende por conexidad, conforme al artículo 84 del Código Procesal Civil: “Hay conexidad cuando se presentan elementos comunes entre distintas pretensiones o, por lo menos, elementos afines a ellas.”
16 El artículo 31 de la LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1-12-2005 de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente: ”Procede la acumulación de dos o más juicios pendientes de resolución en los casos en que:
I. Las partes sean las mismas y se invoquen idénticos agravios.
II. Siendo diferentes las partes e invocándose distintos agravios, el acto impugnado sea uno mismo o se impugne varias partes del mismo acto.
III. Independientemente de que las partes y los agravios sean o no diversos, se impugnen actos o resoluciones que sean unos antecedentes o consecuencia de los otros.”
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Artículo 7.- Control difuso
En aplicación de lo dispuesto en los Artículos 51 y 138 de la Constitución Política del Perú, el proceso contencioso administrativo procede aún en caso de que la actuación impugnada se base en la aplicación de una norma que transgreda el ordenamiento jurídico. En este supuesto la inaplicación de la norma se apreciará en el mismo proceso.
Concordancia: Art. 51, Art. 138 Constitución.
# COMENTARIO
Este artículo está referido al control difuso de la constitucionalidad de las normas jurídicas.17
El Artículo 51 de la Constitución Política del Estado de 1993 establece lo siguiente: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.”
Asimismo, el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución establece lo siguiente: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.”
Como se puede verificar puede suceder que en atención al principio de legalidad (observancia de la ley) se emita un acto administrativo basado en una norma inconstitucional, en este caso la inconstitucionalidad será substanciada en el mismo proceso.
Asimismo, consideramos que no existe ningún impedimento para solicitar como pretensión la inaplicación de una norma
17 El control concentrado en el Perú es ejercido por el Tribunal Constitucional. 38

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constitucional al caso concreto ello en atención al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.

CAPÍTULO III
SUJETOS DEL PROCESO

"Que, conforme se verifica de autos, la Sala Superior al expedir resolución, ha inobservado lo dispuesto en el artículo catorce inciso primero de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo número veintisiete mil quinientos ochenticuatro, pues, no ha cumplido con remitir los presentes autos al Ministerio Público para el Dictamen Fiscal correspondiente, previo a la resolución final, viciando de nulidad la resolución recurrida" (Casación 2480 - 2006.- LIMA, Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, Perú)

Artículo 8.- Competencia territorial
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante, el Juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable.
Concordancia: Art. 24 Código Procesal Civil.
# COMENTARIO
La competencia territorial en el proceso contencioso administrativo es a elección del demandante, quien puede elegir entre dos opciones:
a.- El Juez del lugar del domicilio del demandado, caso en el cual será de observancia obligatoria lo previsto en el primer párrafo del artículo 17 del Código Procesal Civil que establece lo siguiente: “Si se demanda a una persona jurídica, es competente el Juez del domicilio en donde tiene su sede principal, salvo disposición legal en contrario.”
b.- El Juez del lugar donde se produjo la actuación impugnable, caso en el cual será de observancia obligatoria lo previsto en el segundo párrafo del artículo 17 del Código Procesal Civil que establece lo siguiente: “En caso de contar con sucursales, agencias, establecimientos o representantes debidamente autorizados en otros lugares, puede ser demandada, a elección del demandante, ante el Juez del domicilio de la sede principal o el de cualquiera de dichos domicilios en donde ocurrió el hecho que motiva la demanda o donde sería ejecutable la pretensión reclamada.”
En una interpretación in dubio pro actione, no se puede interpretar esta norma en el sentido que sólo se puede demandar a la Administración Pública o Administraciones

Públicas donde tienen su sede principal, habrá de estar al lugar en donde se produjo el hecho que motivó el inicio de la vía administrativa.18
Artículo 9.- Competencia funcional
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Cuando se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Tribunal Administrativo, Directorio o Comisión de Protección al Accionista Minoritario de CONASEV, Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso.
18 El artículo 14 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (BOE n º 167 de 14 de julio de 1998) de España establece lo siguiente: “1. La competencia territorial de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia se determinará conforme a las siguientes reglas:
Primera. Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado.
Segunda. Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal, propiedades especiales, sanciones será competente, a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.
Tercera. La competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen Planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada.
2. Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran diversos los Juzgados o Tribunales competentes según las reglas anteriores, la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.”
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En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.19
# COMENTARIO
En primera instancia por regla general es competente el Juez especializado en lo Contencioso Administrativo, en caso de no existir este Juzgado es competente el Juez Civil y en su defecto el Juez Mixto.
En primera instancia por regla especial es competente la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, en caso de no existir esta Sala es Competente la Sala Civil correspondiente. Esta regla opera cuanto se trata de la
19 El texto actual del Artículo 9 fue modificado por el Artículo Único de la Ley 28531, publicada el 26 Mayo 2005. El texto primigenio del mencionado artículo era el siguiente:
“Artículo 9.- Competencia funcional
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
La Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, conoce en grado de apelación contra lo resuelto en la primera instancia. La Sala Constitucional de la Corte Suprema resuelve en sede casatoria.
En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo es competente el Juez que conoce asuntos civiles o la Sala Civil correspondiente.”
Posteriormente, fue modificado por el Artículo Único de la Ley N° 27709, publicado el 26-04- 2002, cuyo texto era el siguiente:
"Artículo 9.- Competencia funcional
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Cuando se trata de impugnación a resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Tribunal de CONSUCODE, Consejo de Minería, Tribunal Registral y Tribunal de Organismos Reguladores, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso.
En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo contencioso administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.”
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impugnación a resoluciones expedidas por las siguientes entidades estatales:
1.- Banco Central de Reserva
2.- Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
3.- Tribunal Fiscal.
4.- Tribunal de INDECOPI
5.- Tribunal Administrativo, Directorio o Comisión de Protección al Accionista Minoritario de CONASEV
6.- Tribunal de CONSUCODE
7.- Consejo de Minería
8.- Tribunal Registral
9.- Tribunal de Organismos Reguladores.
En el supuesto en el que conoce del proceso contencioso administrativo una Sala de la Corte Superior, en apelación conoce la Sala Civil de la Corte Suprema, la Casación es resuelta por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema.
Artículo 10.- Remisión de oficio
En aquellos casos en los que se interponga demanda contra las actuaciones a las que se refiere el Artículo 4, el Juez o Sala que se considere incompetente conforme a ley, remitirá de oficio los actuados al órgano jurisdiccional que corresponda, bajo sanción de nulidad de lo actuado por el Juez o Sala incompetente.
# COMENTARIO
De este artículo se advierte que la inexistencia del presupuesto procesal de competencia (territorial, funcional, de grado, cuantía, materia) no implica la nulidad de todo lo actuado ni la conclusión y archivo del proceso, por el contrario se
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producirá una remisión de actuados al Juez competente conforme a lo previsto en la ley.
En este sentido, podemos encontrar los siguientes supuestos:
1.- El Órgano Jurisdiccional que conoce del proceso tiene una competencia distinta a la jurisdicción contencioso administrativa (por ejemplo, civil o laboral), por lo que de advertirse de la pretensión del demandante la impugnación a una actuación u omisión administrativa deberá de remitir el expediente al Órgano Jurisdiccional Contencioso Administrativo competente.
2.- El Órgano Jurisdiccional que conoce del proceso con pretensión contencioso administrativa tiene competencia en el proceso contencioso administrativo pero es incompetente por razón de territorio, función, grado, cuantía, caso en el cual remitirá el expediente al Órgano Jurisdiccional Contencioso Administrativo competente.
3.- El Órgano Jurisdiccional que conoce del proceso con pretensión distinta a la contencioso administrativa es incompetente por razón de territorio, función, grado, cuantía, caso en el cual remitirá el expediente al Órgano Jurisdiccional competente.
Si bien la norma parece referirse solamente al primer supuesto, sin embargo consideramos que en atención al principio de tuitividad este artículo puede utilizarse en el caso de los demás supuestos.
Es importante resaltar que la norma no señala que la incompetencia genere nulidad de actuados, siendo que no es posible la declaración de nulidad de actuados para la posterior remisión del expediente judicial al Órgano Jurisdiccional competente.

SUBCAPÍTULO II
PARTES DEL PROCESO

Artículo 11.- Legitimidad para obrar activa
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Concordancia: Art. IV Código Procesal Civil.
# COMENTARIO
Sin perjuicio, de lo previsto en el artículo 12 de la presente Ley, la legitimidad para obrar activa en el proceso contencioso administrativo20 la tiene:
1.- El sujeto de derecho que afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable materia del proceso.21
2.- La entidad pública facultada por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que
20 “Hay que señalar únicamente que ese interés susceptible de legitimar la impugnación de actos y disposiciones administrativas por parte de personas, entidades y aun grupos debe ser en todo caso un interés actual, no meramente potencial, ni futuro, en la retirada de tales actos y disposiciones. La jurisprudencia sostiene, en efecto, como ya recordamos en otro lugar, que la jurisdicción contencioso-administrativa no está para prevenir o evitar agravios futuros, sino simplemente para restaurar los agravios o perturbaciones ya producidos en la esfera jurídica de los particulares.” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo II. Civitas, Sexta Edición, Madrid, 1999, p. 608)
21 El artículo 22 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (BOE n º 167 de 14 de julio de 1998) de España establece lo siguiente: “Si la legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente hubiere actuado como parte.”

declare derechos subjetivos22. Para este supuesto se debe de observar además lo siguiente:
a.- La previa expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que el acto administrativo a impugnarse produce a la legalidad administrativa y al interés público.
b.- El vencimiento del plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Asimismo, para la interpretación del presente artículo se deberá de tomar en cuenta el artículo 202 de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo general - sobre la “Nulidad de oficio” que indica lo siguiente: “202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.
202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del mismo funcionario.
202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2)
22 “Cuando es el Estado la parte que deduce o frente a la que se deduce la pretensión, únicamente existirá proceso - y función jurisdiccional - en la medida en que se dé una independencia real del órgano estatal al que se confía la satisfacción de la pretensión, en la medida en que el sujeto que administra y el sujeto que juzga, aun siendo Estado, aun formando parte de ese ente único que es el Estado, sean realmente distintos e independientes. Lo que sólo ha sido posible mediante una estructuración orgánica del Estado en función del Ordenamiento jurídico.” (GONZALEZ PEREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1990, p. 83)
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años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.
202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio. Sólo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó firme.” (el subrayado es nuestro, además de estar referido a los plazos que tiene la Administración Pública para declarar o solicitar la nulidad de un acto administrativo)
Artículo 12.- Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos
Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso administrativo:
1. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como parte.
2. El Defensor del Pueblo.
3. Cualquier persona natural o jurídica.
Concordancia: Art. 158, Art. 159, Art. 161, Art. 162 Constitución; Art. IV, Art. 82, Art. 113 Código Procesal Civil.
# COMENTARIO
Para el estudio de este artículo se hace necesaria la previa distinción entre interés colectivo e interés difuso. Estamos en presencia de un Interés Colectivo cuando el interés apunta a un conjunto de sujetos identificable, abarcable y de contornos relativamente nítidos, es decir, más o menos organizado. Por otro lado, el Interés Difuso no se refiere a colectividades
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delimitables sino a grupos o a colectividades que se encuentran en un estado fluido de contornos poco nítidos.
En este sentido, tienen legitimidad para obrar activa en el caso de afectación del interés o intereses difusos los siguientes sujetos de derecho:
1.- El Ministerio Público que actúa como parte, en defensa de la legalidad y de los intereses de la sociedad, a la cual representa23.
2.- EL Defensor del Pueblo, actúa en defensa de los derechos fundamentales y en la prosecución de la buena Administración Pública24
3.- Cualquier persona natural y jurídica, se entiende que la persona jurídica puede ser de derecho público o privado.
Artículo 13.- Legitimidad para obrar pasiva
La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.
23 “En nuestra opinión, han de distinguirse dos modalidades en la intervención. El Ministerio público ha de estar legitimado para poner en marcha el proceso administrativo. Y ha de tener intervención, también, en determinados supuestos y circunstancias, en los procesos administrativos no incoados a su instancia.” (GONZALEZ PEREZ, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1990, p. 133)
24 “La intervención cada vez más acentuada del Estado para lograr la satisfacción del bien común y conseguir una sociedad más igualitaria en oportunidades para todos sus miembros, ha llevado a la creación de una serie de mecanismos jurídicos tendientes a evitar que aquella actividad no signifique una avasallamiento de los derechos naturales del hombre.
Siendo la actividad actual de la administración tan multifacética, invadiendo campos cada vez más complejos, se hace frecuente el choque de intereses con los particulares. Con el objetivo de garantizar los derechos individuales, los países nórdicos, en la idea de que tanto los recursos en sede administrativa, como el posterior control judicial de los actos de la administración, no constituían una defensa eficaz para el particular, han creado un nuevo mecanismo jurídico destinado a frenar las posibles arbitrariedades de aquélla: el ombudsmand.” (DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II. Segunda Edición, Editorial PLUS ULTRA, Buenos Aires, 1981, p. 475)
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2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo del Artículo 11 de la presente Ley.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo párrafo del Artículo 11 de la presente Ley.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según corresponda.
Concordancia: Art. 11 Ley 27584
# COMENTARIO
En este artículo podemos distinguir cuatro formas de legitimidad para obrar pasiva:
1.- La legitimidad para obrar pasiva sólo de la entidad administrativa en los siguientes casos:
a.- Cuando expide en última instancia el acto o la declaración administrativa impugnada.
b.- Cuando guarda silencio, comete inercia u omisión, las cuales son objeto del proceso.
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c.- Cuando sus actos u omisiones produjeron daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.25
2.- La legitimidad para obrar pasiva sólo del particular, cuando es el titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidió. Nótese que se habla de particular y no administrado, es decir, dentro de este supuesto no se comprende a los sujetos de derecho público sólo a los sujetos de derecho privado.
3.- La legitimidad para obrar pasiva de la entidad administrativa y los sujetos de derecho:
a.- La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento administrativo trilateral
b.- La entidad administrativa que expidió el acto y la persona o personas naturales y/o jurídicas en cuyo favor se deriven derechos de la actuación impugnada.
4.- La legitimidad para obrar pasiva de las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o ejercen función administrativa en virtud de:
a.- Concesión,
b.- Delegación o
c.- Autorización del Estado
Artículo 14.- Intervención del Ministerio Público
En el proceso contencioso administrativo el Ministerio Público interviene de la siguiente manera:
1. Como dictaminador, antes de la expedición de la resolución final y en casación.
25 Es importante resaltar que conforme al artículo 26 de la Ley 27584 la pretensión de indemnización de daños y perjuicios se sustancia conforme a las normas del Código Civil y Procesal Civil; sin embargo, en este punto se daría a entender que en el proceso contencioso administrativo se puede sustanciar la pretensión de indemnización de daños y perjuicios. 60

2. Como parte cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia.
El dictamen del Ministerio Público es obligatorio, bajo sanción de nulidad.
Cuando el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órgano jurisdiccional le notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con la que resuelve la casación, según sea el caso.
Concordancia: Art. 113, Art. 114, Art.v115; Art. 116 Código Procesal Civil; Art. 12 Ley 27584.
# COMENTARIO
El Ministerio Público es un órgano constitucionalmente autónomo cuya creación la encontramos en el Artículo 158 de la Constitución de 1993 que indica lo siguiente: “El Ministerio Público es autónomo. El Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, sólo por otros dos. Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a los de los miembros Poder Judicial en su respectiva categoría.”
El Artículo 159 de la Constitución Política regula las atribuciones del Ministerio Público en los siguientes términos “Corresponde al Ministerio Público:
1.- Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho.
2.- Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia.
3.- Representar en los procesos judiciales a la sociedad.
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4.- Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.
5.- Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte.
6.- Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla.
7.- Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso, o al Presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación.”
En el artículo bajo comentario se verifica la intervención del Ministerio Público como dictaminar y como parte.
a.- El Ministerio Público como dictaminar, emite dictamen antes de la expedición de la resolución final, esto es, antes de la expedición de Sentencia de primera Instancia y antes de la expedición de Sentencia de Vista en Segunda Instancia. Siendo que la Casación no es una Instancia más, se entiende que antes de la Resolución que resuelve la casación también se emite dictamen.
b.- El Ministerio Público como parte, siendo que el Ministerio Público protege los intereses públicos y representa a la Sociedad puede interponer demanda contencioso administrativa en defensa de los intereses difusos (por ejemplo, en materia de ambiente)26
26 El Artículo 127 del DECRETO 1 DE 1984, por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo de la República de Colombia, modificado por la Ley 446 de 1998 establece lo siguiente: “El Ministerio Público es parte y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales ante los centros de conciliación e intervendrá en éstos en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. Por consiguiente se le notificará personalmente el auto admisorio de la demanda, el que fije fecha para audiencia de conciliación, la sentencia proferida en primera instancia y el primer auto dictado en segunda instancia. En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia. Además tendrá las siguientes atribuciones especiales: 1. Solicitar la vinculación al proceso de los servidores o ex servidores públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, 62

Se indica que el dictamen del Ministerio Público es obligatorio y su no realización implica la nulidad procesal. Ahora, se indica que emitida la sentencia de primera instancia, segunda instancia y en casación, esta deberá de ser notificada obligatoriamente al Ministerio Público.
Artículo 15.- Representación y defensa de las entidades administrativas
15.1 La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el representante judicial de la entidad debidamente autorizado.
15.2 Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro del término para contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las acciones necesarias en caso de que considere procedente la pretensión.
Concordancia: Art. 47 Constitución.
# COMENTARIO
Este artículo esta referido a la representación judicial de las Entidades Estatales la cual no puede ser confundida con la representación legal o convencional ni con el apoderado judicial. En este sentido, la representación judicial y defensa de las entidades administrativas estará a cargo:
1.- De la Procuraduría Pública competente.
hayan dado lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier entidad pública. 2. Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos. 3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales. 4. Alegar en los procesos e incidentes en que intervenga. 5. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en conciliación judicial.”
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2.- Del representante judicial de la entidad debidamente autorizado, cuando lo señale la norma correspondiente.
Todo representante judicial de las entidades administrativas, dentro del término para contestar la demanda “pondrá” en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las acciones necesarias en caso de que considere procedente la pretensión. Respecto de esto la norma no indica si es necesario poner en conocimiento del Juez estas acciones, por lo que aparentemente carecería de fuerza imperativa. Desde nuestro punto de vista, consideramos que dicho trámite es obligatorio y puede ser pasible de las sanciones administrativas correspondientes por omisión de funciones.
Por otro lado, es importante señalar que esta norma prevé la posibilidad de que el representante judicial se allane o reconozca la pretensión en caso de considerarla acorde al ordenamiento jurídico.

CAPÍTULO IV
DESARROLLO DEL PROCESO

"1° Todo fallo en materia contencioso-administrativa debe fundarse en los hechos de la demanda y en las excepciones y descargos de la Administración, en la medida que unos y otros aparezcan demostrados en el proceso. Debido a los principios de igualdad y lealtad que regulan el proceso, las partes, deben acreditar todos los hechos en que fundan sus alegaciones. 2°.- La oportunidad de exponer hechos y pruebas que desvirtúen lo afirmado en la demanda, no es otra que la contestación de la misma, para preservar el principio de lealtad y contradicción que se vería transgredido si los argumentos y pruebas se presentan en otras oportunidades, como en los alegatos de conclusión, ocasión en la cual no pueden ser controvertidos por la parte en cuyo perjuicio se esgrimen. 3°.- La carga de la prueba compete a la parte que alega un hecho o a quien excepciona o lo controvierte y tratándose de la invocación de normas de alcance local debe probarse su existencia, allegando al proceso el ejemplar auténtico de la misma, pues el juez no está obligado a su conocimiento y si dicha norma no obra en el expediente el juez, por mandato legal, no puede proferir un pronunciamiento con base en la citada disposición, no probada en el proceso. 4°.- Aunque el juez administrativo tiene facultad para decretar pruebas de oficio (artículo 169 Código Contencioso Administrativo) no puede pretenderse que a través de tal atribución solucione las omisiones de las partes."(Sentencia del 12 de diciembre de 2002, expediente No. 05001232400019951809; Consejo de Estado; Colombia)

SUBCAPÍTULO I
ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

Artículo 16.- Modificación y ampliación de la demanda
El demandante puede modificar la demanda, antes de que ésta sea notificada.
También puede ampliarse la demanda siempre que, antes de la expedición de la sentencia, se produzcan nuevas actuaciones impugnables que sean consecuencia directa de aquella o aquellas que sean objeto del proceso. Para tal efecto, el demandante deberá haberse reservado tal derecho en la demanda. En estos casos, se deberá correr traslado a la parte demandada por el término de tres días.
# COMENTARIO
Este artículo trata dos instituciones procesales: la modificación y la ampliación de la demanda.
1.- Respecto de la modificación de la demanda, el demandante puede modificar la demanda, antes que ésta sea notificada.
2.- Respecto de la ampliación de la demanda, a diferencia del proceso civil en el cual se indica que procede la ampliación sólo en el caso referido a la cuantía de lo pretendido, en el proceso contencioso administrativo la ampliación procede respecto de nuevas actuaciones impugnables que se produzcan como consecuencia directa de aquella o aquellas actuaciones que sean objeto del proceso.
Se indica que para poder ampliar la demanda, el demandante debe haberse reservado tal derecho. La reserva puede realizarse en un Otrosí de la demanda en los siguientes términos:
“Otrosí: De Conformidad con el artículo 16 de la Ley 27584, me reservo el derecho de ampliar la demanda.”

Artículo 17.- Plazos
La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 4 de esta Ley, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación del acto material de impugnación, lo que ocurra primero.
2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso contencioso administrativo de conformidad al segundo párrafo del Artículo 11 de la presente ley, el plazo será el establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo disposición legal que establezca plazo distinto.
3. Cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisión de las entidades administrativas, el plazo para interponer la demanda será de seis meses computados desde la fecha que venció el plazo legal para expedir la resolución o producir el acto administrativo solicitado.
4. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones.
5. La nulidad del acto jurídico a que se refiere el Artículo 2001 inciso 1) del Código Civil es de tres meses cuando se trata de acto jurídico administrativo.
Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento administrativo que haya sido afectado con la actuación administrativa impugnable, los plazos previstos en el presente artículo serán computados desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad.
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Concordancia: Art. 2001, Inc. 1 Código Civil; Art. 4 Ley 27584.
# COMENTARIO
De los plazos para interponer la demanda.
Los plazos para interponer la demanda contencioso administrativo son los siguientes:
a.- El plazo será de tres (3) meses contados desde el conocimiento o notificación del acto, cuando el objeto de la impugnación sea:
a.1.- Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
a.2.- La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
a.3.- La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
a.4.- Las actuaciones u omisiones de la Administración Pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la Administración Pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
a.5.- Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la Administración Pública.
b.- El plazo será de dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa, cuando sea la Administración Pública la que demande la nulidad de actos administrativos en el proceso de lesividad.
c.- El plazo será de seis (6) meses computados desde la fecha que venció el plazo legal para expedir la resolución o producir el acto administrativo solicitado, cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisión de las
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entidades administrativas. El plazo legal al que se hace referencia será entendido:
c.1.- De treinta (30) días hábiles para el caso de emisión de un acto administrativo.
c.2.- De quince (15) días hábiles para el caso de la reclamación prevista en el inciso 2 del Artículo 19 de la Ley 27584.
Asimismo, se hace presente que respecto del silencio administrativo negativo no resulta correcto establecer un plazo para su impugnación por cuanto el silencio constituye una facultad del administrado mas no una obligación.
d.- El plazo será de tres (3) meses a contar desde el día siguiente en que se tomó conocimiento, cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos.
e.- El plazo será de tres (3) meses cuando se solicite la nulidad de un acto jurídico administrativo.
En el proceso contencioso administrativo, los plazos establecidos son de caducidad no de prescripción, por lo que el vencimiento del plazo sin interposición de demanda implica la perdida de la acción y el derecho, consideramos que esta regla no es aplicable en materia previsional.
Del caso especial del Tercero al Procedimiento Administrativo
En este caso los plazos antes indicados se computan desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuación impugnable.
Artículo 18.- Agotamiento de la vía administrativa
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo General o por normas especiales.
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Concordancia: Art. 446, Inc. 5 Código Procesal Civil.
# COMENTARIO
Respecto del agotamiento de la vía administrativa el artículo 218 de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General - indica lo siguiente: “218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso- administrativo a que se refiere el Artículo 148 de la Constitución Política del Estado.
218.2 Son actos que agotan la vía administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el Artículo 210 de la presente Ley; o
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos en los casos a que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley; o
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.”
Es importante resaltar que el agotamiento de la vía administrativa no es igual al agotamiento de la vía previa, esta última es el genero y aquella la especie.
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Artículo 19.- Excepciones al agotamiento de la vía administrativa
No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:
1. Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto contemplado en el segundo párrafo del Artículo 11 de la presente Ley.
2. Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del Artículo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda correspondiente.
3. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.
Concordancia: Art. 5, Inc. 4; Art. 11, Art. 18 Ley 27584
# COMENTARIO
La regla en el proceso contencioso administrativo es el necesario agotamiento de la vía administrativa. Sin embargo, por este artículo se establece las excepciones a la regla. En efecto, encontramos tres supuestos:
1.- No es exigible el agotamiento de la vía administrativa, cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto del proceso de lesividad.
2.- No es exigible el agotamiento de la vía administrativa, cuando en la demanda se formule la pretensión de cumplimiento de una determinada actuación por mandato de la ley o acto administrativo a cargo de la Administración Pública.
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Si se formula la pretensión de cumplimiento contencioso administrativo, el interesado deberá de agotar la vía previa a través de la presentación de un escrito de reclamación al titular de la entidad que omite cumplir una determinada actuación. Nótese que la norma no establece que dicho escrito sea una carta notarial, por lo que bastará con la presentación de un escrito en la mesa de partes respectiva.
Ahora, si dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación del escrito de reclamación, la entidad administrativa requerida no cumple con la actuación solicitada, el Administrado se encuentra habilitado para interponer la correspondiente demanda.
3.- No es exigible el agotamiento de la vía administrativa, cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.
Lo previsto en este punto resulta correcto, a fin de preservar el derecho al debido procedimiento del tercero administrado que no tomó conocimiento del procedimiento administrativo que afectaría sus intereses o no tuvo la posibilidad de interponer los recursos administrativos en el plazo oportuno.
Artículo 20.- Requisitos especiales de admisibilidad
Sin perjuicio de lo dispuesto por los Artículos 424 y 425 del Código Procesal Civil son requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:
1. El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas por la presente Ley.
2. En el supuesto contemplado en el segundo párrafo del Artículo 11 de la presente Ley, la entidad administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá acompañar el expediente de la demanda.
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Concordancia: Art. 424, Art. 425 Código Procesal Civil; Art. 11 Ley 27584.
# COMENTARIO
El Artículo 424 del Código Procesal Civil establece como requisitos de la demanda los siguientes: “La demanda se presenta por escrito y contendrá:
1.- La designación del Juez ante quien se interpone;
2.- El nombre, datos de identidad, dirección domiciliaria y domicilio procesal del demandante;
3.- El nombre y dirección domiciliaria del representante o apoderado del demandante, si no puede comparecer o no comparece por sí mismo;
4.- El nombre y dirección domiciliaria del demandado. Si se ignora esta última, se expresará esta circunstancia bajo juramento que se entenderá prestado con la presentación de la demanda;
5.- El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide;
6.- Los hechos en que se funde el petitorio, expuestos enumeradamente en forma precisa, con orden y claridad;
7.- La fundamentación jurídica del petitorio;
8.- El monto del petitorio, salvo que no pudiera establecerse;
9.- La indicación de la vía procedimental que corresponde a la demanda;
10.- Los medios probatorios; y
11.- La firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado, la cual no será exigible en los procesos de alimentos. El Secretario respectivo certificará la huella digital del demandante analfabeto."
Asimismo, el Artículo 425 del Código Procesal Civil establece los documentos que se deben de anexar a la demanda en los siguientes términos: “A la demanda debe acompañarse:
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1.- Copia legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, del representante;
2.- El documento que contiene el poder para iniciar el proceso, cuando se actúe por apoderado;
3.- La prueba que acredite la representación legal del demandante, si se trata de personas jurídicas o naturales que no pueden comparecer por sí mismas;
4.- La prueba de la calidad de heredero, cónyuge, curador de bienes, administrador de bienes comunes, albacea o del título con que actúe el demandante, salvo que tal calidad sea materia del conflicto de intereses y en el caso del procurador oficioso;
5.- Todos los medios probatorios destinados a sustentar su petitorio, indicando con precisión los datos y lo demás que sea necesario para su actuación. A este efecto acompañará por separado pliego cerrado de posiciones, de interrogatorios para cada uno de los testigos y pliego abierto especificando los puntos sobre los que versará el dictamen pericial, de ser el caso; y
6.- Los documentos probatorios que tuviese en su poder el demandante. Si no se dispusiera de alguno de estos, se describirá su contenido, indicándose con precisión el lugar en que se encuentran y solicitándose las medidas pertinentes para su incorporación al proceso.
7. Copia certificada del Acta de Conciliación Extrajudicial, en los procesos judiciales cuya materia se encuentre sujeta a dicho procedimiento previo."
Estos son los requisitos que se deben de observar en toda demanda27; sin embargo, en el proceso contencioso
27 El Artículo 137 del DECRETO 1 DE 1984, por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo de la República de Colombia establece lo siguiente: “Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al Tribunal Competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes; 2. Lo que se demanda; 3. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento de la acción; 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación; 5. La petición de pruebas que el
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administrativo para la admisión de la demanda se debe de cumplir, además, con los siguientes requisitos:
a.- El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas por la presente Ley. El documento estará constituido por el acto administrativo (por ejemplo, resolución) que dé por agotada la vía administrativa o, en el caso del silencio administrativo, el recurso administrativo interpuesto y cuyo plazo de resolución ha vencido.
b.- La entidad administrativa que demande la nulidad de sus propios actos deberá acompañar el expediente de la demanda, en el caso del proceso de lesividad. Este requisito se refiere al expediente administrativo en el cual se ha emitido el acto administrativo cuya nulidad se pretende.
c.- Si bien no se consigna en este artículo, también constituye un requisito de la demanda en los procesos de lesividad la resolución administrativa motivada en la que se identifique el agravio que se produce a la legalidad administrativa y al interés público, además, de establecer la facultad para demandar, conforme se puede apreciar del segundo párrafo del artículo 11 de la presente Ley. La presentación de esta resolución implica la presentación del expediente administrativo que la ha producido.
Artículo 21.- Improcedencia de la demanda
La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos:
demandante pretende hacer valer; 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.” 80

1. Cuando sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el Artículo 4 de la presente Ley.
2. Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente Ley. El vencimiento del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado, impide el inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnable.
3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones contempladas en la presente Ley.
4. Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos establecidos en el Artículo 452 del Código Procesal Civil.
5. Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del Artículo 11 de la presente Ley.
6. Cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia en el segundo párrafo del Artículo 11 de la presente Ley.
7. En los supuestos previstos en el Artículo 427 del Código Procesal Civil.
Concordancia: Art. 427; Art. 452 Código Procesal Civil; Art. 4, Art. 11, Art. 17, Art. 18, Art. 19 Ley 27584.
# COMENTARIO
La demanda contencioso administrativa será declarada improcedente en los siguientes supuestos:
1.- Cuando sea interpuesta contra una actuación no realizada en ejercicio de potestades administrativas.
2.- Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en el artículo 17 de la Ley que se comenta.
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3.- Cuando el Administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las excepciones previstas en el artículo 19 de la Ley comentada.
4.- Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a lo previsto en el artículo 452 del Código Procesal Civil que establece lo siguiente: “Hay identidad de procesos cuando las partes o quienes de ellos deriven sus derechos, el petitorio y el interés para obrar, sean los mismos.”
5.- Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su nulidad de oficio en los procesos de lesividad. Conforme al numeral 202.3 del artículo 202 de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General - se indica que “La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.”
6.- Cuando no se haya expedido la resolución motivada en los procesos de lesividad en los que la Administración Pública demanda.
7.- En los supuestos previstos en el artículo 427 del Código Procesal Civil que indica lo siguiente: “El Juez declarará improcedente la demanda cuando:
1.- El demandante carezca evidentemente de legitimidad para obrar;
2.- El demandante carezca manifiestamente de interés para obrar;
3.- Advierta la caducidad del derecho;
4.- Carezca de competencia;
5.- No exista conexión lógica entre los hechos y el petitorio;
6.- El petitorio fuese jurídica o físicamente imposible; o
7.- Contenga una indebida acumulación de pretensiones.
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LIBRO: "COMENTARIOS A LA LEY QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - LEY 27584" AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI

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