DIARIO LA RAZÓN BOLIVIA: LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: En este artículo estudiamos lo contencioso administrativo en algunos países de Sur América (AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI)

1. blicas en búsqueda de la paz social, esto genera que se
hable del proceso contencioso administrativo.
Por último, se nota que no solo se busca la nulidad
de actos administrativos, sino que se pide que los ór-
ganos del Poder Judicial reconozcan y declaren dere-
chos; se nota la necesidad de una plena jurisdicción a
cargo de los órganos con jurisdicción; se nota que al
ser la jurisdicción la facultad que confiere la ley de ad-
ministrar justicia a nombre de la nación, se constituye
en una necesidad de administrar justicia en contra y a
favor de la Administración Pública, dando lugar a la
denominada jurisdicción contencioso-administrativa.
La jurisdicción contencioso administrativa es la
justicia que imparten los órganos jurisdiccionales a
través del control jurídico de las actuaciones y omi-
siones de las administraciones públicas en defensa de
los derechos fundamentales de los administrados.
PRINCIPIOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Lo contencioso administrativo debe de observar los
siguientes tres principios:
Principio de igualdad
Por el cual en el proceso contencioso administrativo
debe garantizarse la igualdad entre los administrados
y las Administraciones Públicas. Frente a los recur-
sos humanos y materiales con los que cuenta una enti-
dad del Estado, el juez debe garantizar a los
administrados la igualdad procesal.
Sin embargo, las entidades del Estado también re-
quieren que se garantice este principio, v. g., el pri-
mer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por el
“que reglamenta las demandas contra el Estado” de
Paraguay indica:
“Que se ha observado en la práctica que se pro-
mueven contra el Estado demandas hábilmente pre-
paradas, sin antes haber hecho el interesado gestión
alguna administrativa, para demostrar la realidad
de sus derechos o la justicia de su reclamo, gene-
ralmente con el deliberado propósito de colocarse
en una situación de ventaja en el litigio con respecto
al fisco, gracias a las circunstancias de que el re-
presentante del Estado, en la mayor parte de los ca-
sos, se halla en inferioridad de condiciones, tanto
para conocer con antelación los hechos alegados,
como para acumular datos y pruebas con que repe-
ler la acción incoada”.
Principio de favorecimiento
Por este principio el juez debe favorecer la proceden-
cia de la demanda aun cuando tenga dudas sobre el
agotamiento de la vía administrativa. El inciso 3, del
artículo 2 del TÚO de la Ley 27584 de Perú establece
que “el Juez no podrá rechazar liminarmente la de-
manda en aquellos casos en los que por falta de preci-
sión del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de
que el Juez tenga cualquier otra duda razonable so-
bre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir
darle trámite a la misma”.
Principio de preferencia
de los derechos fundamentales
Por este principio el juez no se limita al control jurídi-
co de las actuaciones y omisiones de las entidades del
Estado, sino que debe velar por el respeto a los dere-
chos fundamentales de los administrados, debe buscar
soluciones de consenso entre el interés público y los
derechos fundamentales.
Estos principios son observados por los órganos
jurisdiccionales con la finalidad de garantizar un con-
tencioso administrativo justo para ambas partes.
ACTUACIONES U OMISIONES IMPUGNABLES
El contencioso administrativo se formula en contra de
las siguientes actuaciones u omisiones de la adminis-
tración pública:
1. Las declaraciones administrativas, en las cuales
encontramos los actos administrativos, los actos de
administración y los contratos administrativos; estas
Lo contencioso-administrativo: control jurídico
de las actuaciones y omisiones administrativas
El ordenamiento jurídico administrativo se forma a
través de relaciones jurídicas entre empresas, traba-
jadores y entidades públicas. Las entidades públicas,
manifestaciones visibles del Estado, se interrelacio-
nan con trabajadores y empresarios. Cualquier abuso
o desvío de poder por parte de las entidades estatales
requiere de un control jurídico por parte de otros po-
deres del Estado.
El Poder Judicial, a través de los jueces, es el lla-
mado para ejercer este control a través de lo conten-
cioso administrativo. Este órgano del Estado es el
encargado de administrar justicia en nombre del pue-
blo y controla las actuaciones u omisiones de las enti-
dades estatales a través de un proceso y jurisdicción
especial denominado “contencioso-administrativo”.
DENOMINACIÓN DE LO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Lo contencioso administrativo es conocido como recurso,
acción, procedimiento, proceso o jurisdicción. En el ini-
cio, el contencioso administrativo era solo una revisión
por parte del Poder Judicial de la resolución administra-
tiva que emitía una entidad estatal, por eso se indicaba
que el contencioso administrativo era un recurso, una
impugnación de las resoluciones administrativas.
Posteriormente, se nota que no solo las resolucio-
nes administrativas debían ser revisadas, sino que
también otras actuaciones administrativas. La reso-
lución administrativa pasa por un proceso de abstrac-
ción y pasa a ser denominada acto administrativo, lo
mismo que se empieza a hablar de Administraciones
Públicas en vez de entidades estatales.
Del recurso contencioso-administrativo se habla
de acción, en tanto derecho de los ciudadanos de recu-
rrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencio-
so-administrativo no es un recurso, es una acción que
corresponde a los ciudadanos.
Pero la acción, como derecho, se torna en un con-
cepto limitado para comprender el contencioso admi-
nistrativo, es solo el inicio, se necesita regular lo que
sigue al ejercicio del derecho de acción, es importante
ver el procedimiento, las etapas y formalidades que se
sigue para la obtención de una decisión del Poder Ju-
dicial, esto nos lleva al procedimiento contencioso ad-
ministrativo como una continuación del procedimiento
administrativo.
La observancia de formalidades nos hace perder de
vista la finalidad del contencioso-administrativo que es
la solución de un conflicto de intereses entre los admi-
nistrados y la Administración o Administraciones Pú-
José María Pacori Cari*
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2. 7La Paz, MIÉRCOLES 9 de septiembre de 2015
actuaciones son declaraciones de voluntad que emi-
ten las entidades estatales.
2. Las actuaciones materiales no sustentadas en
actos administrativos y de haber sido sustentadas en
actos administrativos son ilegales por afectar dere-
chos fundamentales de los administrados. Estas ac-
tuaciones materiales también son denominadas vías
de hecho y son los actos de ejecución de actos admi-
nistrativos, v. g., el descerraje en un proceso de ejecu-
ción coactiva.
3. El silencio administrativo, omisión de la admi-
nistración pública en la resolución de los pedidos de
los administrados, puede ser negativo o positivo, será
negativo cuando se presume que desestima el pedido y
positivo sí se estima el pedido.
4. La inercia de la administración pública, que se pro-
duce cuando la Administración Pública no cumple, no eje-
cuta una norma jurídica o un acto administrativo firme.
Todas estas actuaciones y omisiones de las admi-
nistraciones públicas son impugnadas a través del
contencioso administrativo.
PRETENSIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS
Las pretensiones contencioso administrativas contie-
nen la impugnación a las actuaciones y omisiones de
la administración pública.
Las pretensiones que se pueden plantear en lo con-
tencioso administrativo son:
1. La pretensión de nulidad. Es la pretensión típica
del proceso contencioso administrativo, consiste en el
pedido de nulidad (total o parcial) de un acto adminis-
trativo o de cualquier otra declaración administrativa
bajo el pedido “Solicito, señor juez, declare la nulidad
de la Resolución Administrativa por contravenir la ley
o la Constitución”.
Esta pretensión de nulidad se extiende al pedido
de ineficacia del acto administrativo, por el cual se pi-
de al juez declare que un acto administrativo es inefi-
caz, esto es, que carece de efectos jurídicos.
Dentro de esta pretensión podemos incluir la de
“conocer y resolver causas contenciosas que resulta-
ren de los contratos, negociaciones y concesiones del
Gobierno central y demás instituciones públicas o pri-
vadas que cumplan roles de administración pública a
nivel nacional” (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Ley de 29
de diciembre de 2014, Bolivia).
Como se puede observar, es posible impugnar a
través de lo contencioso administrativo declaraciones
administrativas como contratos, negociaciones y con-
cesiones del Estado.
Esta pretensión de nulidad también es denomina-
da de anulación, objetivo o por exceso de poder y “tu-
tela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva,
de carácter administrativo, y puede proponerse por
quien tenga interés directo para deducir la acción,
solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado
por adolecer de un vicio legal.” (Cfr. art. 3 de la Ley
35, Ecuador)
2. La pretensión de plena jurisdicción, “ampara un
derecho subjetivo del recurrente, presuntamente nega-
do, desconocido o no reconocido total o parcialmente
por el acto administrativo de que se trata” (Cfr. art. 3 de
la Ley 35, Ecuador). En esta pretensión podemos en-
contrar otras pretensiones claramente distinguibles:
2.1. La pretensión de reconocimiento o restableci-
miento de derechos e intereses legítimos de los admi-
nistrados, esta pretensión implica no solo la
protección por parte del Juez de los derechos de los
administrados, sino también de sus intereses legíti-
mos que, sin ser derechos subjetivos, requieren pro-
tección; v. g. el ser declarado apto para un concurso
público de ingreso a la carrera administrativa. Dentro
de este supuesto podemos incluir las demandas sobre
la oposición entre el interés público y privado (Cfr. art.
2 y 3 de la Ley 620, Bolivia)
2.2. La pretensión de declaración de contraria a de-
recho de las actuaciones materiales no sustentadas en
actos administrativos o que, por desvío de poder, afec-
tan los derechos e intereses de los administrados. Esta
pretensión implica la adopción de las medidas necesa-
rias para la protección del administrado afectado.
2.3. La pretensión para que se ordene a la adminis-
tración la realización de una actuación administrativa a
la que se encuentra obligada por mandato de la ley o de
un acto administrativo firme. Esto es, que se pide al juez
que obligue a la Administración Pública el cumplimiento
de una norma jurídica o de un acto administrativo firme.
2.4. La pretensión de indemnización por daños y
perjuicios. Esta pretensión se deriva de la responsabi-
lidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona daños a
los administrados con la actividad u omisión adminis-
trativa es justo que se indemnice dichos daños.
Hemos indicado los principios, las actuaciones u
omisiones y las pretensiones de lo contencioso admi-
nistrativo, ahora es importante ver las condiciones de
la acción necesarias para acceder al órgano jurisdic-
cional en busca de tutela jurídica:
CONDICIONES DE LA ACCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
1. El interés para obrar, es el estado de necesidad
existente para recurrir a los órganos jurisdiccionales;
solo si existe interés para obrar, la demanda conten-
ciosa administrativa será procedente, por lo que este
interés estaría relacionado con lo siguiente:
1.1. Agotamiento de la vía administrativa. La falta
del agotamiento de la vía administrativa es una falta
de interés para obrar. A la solicitud del administrado y
la respuesta negativa por parte de la administración
pública, el administrado debe interponer los recursos
administrativos necesarios para revertir la respuesta
negativa en la misma vía administrativa y evitar la con-
gestión procesal del Poder Judicial.
1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen un
plazo para interponer la demanda contenciosa admi-
nistrativa, este plazo puede ser en días o en meses, y
tiene por objeto limitar el derecho de acción a fin de
cautelar la seguridad jurídica. El artículo 780 del Có-
digo de Procedimiento Civil establece que “la demanda
deberá interponerse dentro del plazo fatal de noventa
días a contar de la fecha en que se notificare la resolu-
ción denegatoria de las reclamaciones hechas ante el
Poder Ejecutivo.”
1.3. Conclusión del proceso por conciliación o
transacción. Cuando en la vía administrativa se logre
un acuerdo por conciliación o transacción, no se podrá
recurrir luego a un proceso judicial.
2. La legitimidad para obrar. Ésta puede ser activa
o pasiva, consiste en la afirmación que realiza el ad-
ministrado de ser titular de derechos e intereses legí-
timos. La legitimidad para obrar activa puede ser
ejercida tanto por el administrado como por el Estado.
En este último caso nos referimos al denominado pro-
ceso contencioso administrativo de lesividad en el cual
el Estado demanda la nulidad de los actos administra-
tivos que ha emitido.
La legitimidad para obrar pasiva, generalmente,
corresponderá a la entidad del Estado y puede exten-
derse a las entidades privadas que prestan un servicio
público o realizan una función pública, en el caso del
proceso de lesividad será el administrado quien tendrá
la legitimidad pasiva. También pueden ser demanda-
dos por el Estado, una entidad pública de menor je-
rarquía y un administrado o administrados.
El artículo 776 del Código de Procedimiento Civil
de Bolivia (vigente mientras no se expida la ley de ju-
risdicción especializada) indica que “representarán al
Poder Ejecutivo, como demandante o demandado, el
Ministro de Estado cuyo despacho hubiere intervenido
en el contrato, negociación o concesión, y el Fiscal Ge-
neral de la República.”
Si la demanda cumple con las condiciones de la ac-
ción en observancia de los principios del contencioso
administrativo, se debe pasar a revisar los presupues-
tos procesales:
PRESUPUESTOS PROCESALES
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1. La competencia del órgano jurisdiccional. La juris-
dicción es la facultad que se otorga a los jueces de ad-
ministrar justicia, la competencia es la facultad de un
juez que tiene jurisdicción para resolver casos específi-
cos. La competencia puede ser por razón de la materia,
por la cual se otorgaría competencia en lo contencioso
administrativo en oposición a lo civil, penal, laboral o
comercial; por razón de territorio, dependiendo del lu-
gar donde se ubica la administración pública a deman-
darse y el domicilio del administrado; por razón de
grado, sustentado en el principio de pluralidad de ins-
tancias; por razón de la función, en la cual la ley indica
la función que debe cumplir un órgano judicial conten-
cioso administrativo; por razón de la cuantía, se puede
establecer montos de petitorio que pueden ser conoci-
dos por órganos jurisdiccionales específicos.
2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad pa-
ra ser parte en lo contencioso administrativo, este pre-
supuesto también está referido a la representación.
En lo contencioso administrativo tiene relevancia la
representación de las entidades del Estado a través de
abogados del Estado especializados en lo contencioso
administrativo, que en algunos casos reciben el nom-
bre de procuradores del Estado. El Estado cuenta con
un sistema de defensa jurídica que cautela los intere-
ses del Estado para la protección del interés público.
3. La demanda en forma. Comprende el cumpli-
miento de garantías mínimas que debe de observar la
demanda, como una debida acumulación de pretensio-
nes, una congruencia entre los hechos que se expo-
nen y lo pedido.
SANEAMIENTO DEL PROCESO
Cumplido con las condiciones de la acción y los presu-
puestos procesales se proceda a la admisión de la de-
manda, con lo cual se notifica al demandado o
demandados para que ejerzan su derecho de contra-
dicción a través de la contestación de la demanda. La
acción y contradicción ante la competencia del juez ge-
nera el proceso contencioso administrativo, que es un
triángulo equilátero que garantiza el debido proceso.
Formada la relación jurídica procesal es necesa-
rio sanearla por lo que el juez tiene la oportunidad de
verificar la existencia de condiciones de la acción y
presupuestos procesales a través del saneamiento del
proceso, saneado el proceso se pasa a la etapa de ac-
tuación de medios probatorios.
ACTUACIÓN PROBATORIA
La actuación de los medios de prueba resulta intere-
sante en lo contencioso administrativo:
1. Generalmente, lo contencioso administrativo se
inicia por cuestiones de puro derecho, esto es, que se
discute la aplicación o interpretación de normas jurí-
dicas o administrativas, por lo que la prueba se limita
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3. 8 La Paz, MIÉRCOLES 9 de septiembre de 2015
* Es abogado y profesor de Derecho Administrativo de la
Universidad José Carlos Mariátegui de Perú. Artículo enviado
para La Gaceta Jurídica.
a lo documental, sin embargo, debe entenderse que el
administrado tiene la facultad de ofrecer los medios
de prueba que considere necesarios como la declara-
ción de parte, la declaración de testigos, las pericias o
las inspecciones judiciales.
Es importante tener en cuenta lo indicado en el art.
777 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia que in-
dica que “el trámite y resolución de la causa se sujetará a
lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro
derecho, según la naturaleza del asunto”; si el conten-
cioso administrativo es de hecho la actuación de medios
de prueba será plena, si es de puro derecho es posible
que la actuación probatoria se limite a la documental.
2. Lo contencioso administrativo no se limita a la re-
visión de lo actuado en el procedimiento administrativo,
por su plena jurisdicción se puede solicitar la actuación
de medios de prueba no actuados en la vía administrati-
va. Pensar lo contrario sería considerar que el conten-
cioso administrativo es un mero recurso al Juez.
3. Un dato importante está en la necesidad de una
opinión técnica que emite el representante de la so-
ciedad, como indicamos, la defensa de los intereses
del Estado está a cargo del Abogado del Estado, sin
embargo, la defensa de los intereses de la sociedad
puede estar a cargo de otra entidad del Estado, por lo
que sería necesario antes de emitir sentencia pedir la
participación de este ente.
SENTENCIA
Con la demanda del administrado, la contestación de
la entidad estatal, la actuación de medios probatorios
y la opinión del representante de la sociedad se está
listo para emitir sentencia. La emisión de la sentencia
se sujeta al principio de integración por el cual el ór-
gano jurisdiccional no puede dejar de administrar jus-
ticia en caso de vacío o deficiencia de la ley. Esto
significa la necesidad de obtener una sentencia que
declare fundada o infundada la demanda, más ya no
se podrá declarar improcedente.
La sentencia como acto procesal del juez que pone
fin al proceso contencioso administrativo es la culmi-
nación de todos los actos procesales realizados por
las partes del proceso y es la manifestación de la justi-
cia administrativa.
Recordemos que la finalidad de lo contencioso ad-
ministrativo es “el control jurídico por el Poder Judi-
cial de las actuaciones de la administración pública
sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados” (Cfr.
art. 1 del TUO de la Ley 27584, Perú).
CONCLUSIÓN
De esta manera, lo contencioso administrativo se con-
vierte en un mecanismo especial de protección de los
derechos subjetivos e intereses legítimos de los admi-
nistrados en búsqueda de la paz y justicia social.
Cuenta con principios procesales propios que garanti-
zan la igualdad de las partes, el favorecimiento del
proceso y la tutela de los derechos fundamentales.
Requiere el establecimiento de las actuaciones im-
pugnables y pretensiones contencioso administrativas
que muestren a los administrados las posibilidades de
protección de sus derechos. La utilización de condi-
ciones de la acción y presupuestos procesales ayuda a
la construcción de un proceso contencioso adminis-
trativo técnico y sustentado en preceptos doctrinarios
que mejoran la administración de justicia en el Estado.
REFERENCIAS
Decreto Ley 12760 (1975), Código de Procedimiento
Civil, 6 de agosto de 1975, Bolivia: Presidente de la
República.
Decreto Ley 6623/1944 (1944) que reglamentó las
demandas contra el Estado, 31 de diciembre de 1944,
Paraguay: Presidente de la República.
Decreto Supremo 013-2008-JUS (2008), aprueba el
Texto Único Ordenado de la Ley 27584, ley que regula el
Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el
D. Leg. 1067, promulgado el 28 de agosto del 2008, Pe-
rú: Presidente Constitucional de la República.
Ley 35 (1968), Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, 18 de marzo de 1968, Ecuador: Comi-
sión Legislativa Permanente.
Ley 620 (2014), Ley transitoria para la tramita-
ción de los procesos contencioso y contencioso admi-
nistrativo, promulgada el 29 de diciembre del 2014,
Bolivia: Asamblea Legislativa Plurinacional.
Perú, 4 de septiembre de 2015
6-8 Pag. 9_6-8 Pag. 26 07/09/15 16:55 Página 3