Ordenamiento territorial

ORDENAMIENTO TERRITORIAL: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y
DESARROLLOS CONCEPTUALES Y LEGALES REALIZADOS EN COLOMBIA
Por: Ángel Massiris Cabeza
2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA: ANTECEDENTES
LEGALES Y PROCESO DE CONCEPTUALIZACIÓN
Una vez descritas la experiencia de ordenamiento territorial en algunos países del mundo y
realizada la síntesis conceptual, se procede a realizar un examen del proceso seguido en
Colombia en lo jurídico, conceptual y metodológico. Dicho examen dista mucho de ser
exhaustivo, pues sólo toma en cuenta un limitado número de documentos conocidos por el autor.
No obstante puede ser un buen punto de partida para ir consolidando la historia de esta política en
Colombia.
2.1 Antecedentes legales
1947. La Ley 188: obliga a los municipios, con presupuesto no inferior a $200.000 a levantar un
plano regulador del desarrollo urbano que incluye: áreas de expansión, localización de áreas de
recreo y deporte, ubicación de sitios públicos y demás equipamientos colectivos.
1953. El Decreto 2278 ordena el uso y aprovechamiento de los bosques colombianos, a partir de
la clasificación de éstos en bosque protector, bosque público, bosque de interés general y bosque
privado.
1959. La Ley 2 establece y delimita las primeras 7 zonas forestales sujetas a manejo especial: del
Pacífico, Central, del río Magdalena, de la Sierra Nevada de Santa Marta, de la Serranía de los
Motilones, de El Cocuy y de la Amazonia. Así mismo define las áreas forestales productoras y
protector-productor.
1961. La Ley 135 (de reforma Agraria), intenta modificar las condiciones de tenencia y uso de las
tierras rurales e introduce las zonas de colonización. La Ley 160 de 1994 retoma este intento.
1968. El Decreto 3133 define para Bogotá el Estatuto del Distrito Especial en el que se consagra
un artículo relativo a la organización físico-espacial.
1974. Se adopta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del
Medio Ambiente (Decreto 2811) que sienta las bases para ordenamiento ambiental del territorio.
Establece un gran número de categorías espaciales, agrupadas en:
Sistema de Parques Nacionales Naturales, que incluye: las siguientes categorías: parque nacional,
reserva natural, área natural única, santuario de fauna, vía parque, cuyo uso fue reglamentado por
el Decreto 622 de 1977.
Zonas de Protección, Estudio y Propagación de Fauna Silvestre: territorio fáunico, zoocriaderos,
reserva de caza, coto de caza, veda de caza. Reglamentados por el Decreto 1608 de 1978.
Distritos de Conservación de Suelos: reglamentados por el decreto 1974 de 1989, bajo el nombre
de distritos de manejo integrado de recursos naturales -DMI-.
Zonas Hídricas de Protección Especial: reglamentadas por el Decreto 1541 de 1978.

Áreas Especiales de Manejo Integrado para Protección, Propagación o Cría de Especies
Hidrobiológicas: reglamentadas por el Decreto 1681 de 1978, incluye manglares, estuarios,
meandros, ciénagas y otros cuerpos de agua. Zonas exclusivas para pesca de subsistencia o
comunitaria.
Zonas de Preservación del Paisaje: Reglamentadas por el Decreto 1715 de 1978. Se incluyen,
también, las zonas de descanso o recreo.
1977. El Decreto 622 establece que las áreas que integran el sistema de parques nacionales
naturales podrán ser zonificadas, atendiendo las siguientes categorías: Zona primitiva, Zona
intangible, Zona de Recreación, Zona Histórico-Cultural, Zona de Recreación general Exterior,
Zona de Alta Densidad de Uso y Zona Amortiguadora
1978. La Ley del Mar (Ley 10), establece las bases para el ordenamiento del territorio marino del
país, a partir de tres categorías: Mar Territorial, Zona Económica Exclusiva, Plataforma
Continental. Adicionalmente, el Decreto 1875 de 1979 dicta normas para prevenir la
contaminación del medio marino que son complementadas por la Ley 45 de 1985. Las áreas
marinas y submarinas del país hacen parte de su territorio, razón por lo cual también son parte de
la política de OT.
1978. La Ley 61 y su Decreto Reglamentario 1306 De 1980, obligan a los municipios con más de
20.000 habitantes a formular planes integrales de desarrollo, definiéndoles contenidos, etapas y
responsabilidades y solicita que se formulen con participación de la comunidad.
1979. El Código Sanitario (Ley 9), establece elementos para el ordenamiento urbano referidos a
localización de zonas industriales, manejo del espacio público, prevención de asentamientos
ilegales y calidad del agua para consumo doméstico y disposición de residuos líquidos y sólidos.
1981. El Decreto 2857 reglamenta el ordenamiento de las cuencas hidrográficas, incluyendo la
elaboración de los planes, administración, participación ciudadana, financiación, expropiaciones
y servidumbres, prohibiciones y sanciones. Se trata de un tratado científico y administrativo para
el manejo de cuencas hidrográficas, muy bien concebido, muy técnico y a la vez poco utilizado.
1986. El Código de Régimen Municipal (Decreto 1333) incluye elementos claves del
ordenamiento urbano que posteriormente son retomados, por la Ley 388/97, entre estos se
destacan:
Ordenamiento de los usos del suelo urbano: áreas residenciales, industriales, de recreación y de
protección ambiental.
Áreas no incorporables a perímetros urbanos.
Urbanización futura de ciudades: plano regulador.
Zonas de reserva agrícola contiguas a la zona urbana
Regulación de la ubicación de industrias contaminantes y mataderos públicos.

1988. El Decreto 2655, establece las zonas mineras indígenas, las cuales son retomadas por el
Decreto 710 de 1990.
1989. La Ley de Reforma Urbana (Ley 9): complementa los aspectos de ordenamiento urbano
establecidos por el Código de Régimen Municipal. Incluye:
Planes y reglamentos de usos del suelo.
Reserva de tierras urbanizables.
Manejo de inmuebles constitutivos del espacio público.
Reserva de zonas para protección ambiental.
Zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado.
Renovación y redesarrollo de zonas afectadas por procesos de deterioro económico, social y
físico.
Rehabilitación de zonas de desarrollo incompleto o inadecuado.
1991. La nueva Constitución Política establece un nuevo orden territorial para Colombia, basado
en cinco componentes básicos:
a. Ordenamiento Político-Administrativo: presente en los siguientes artículos:
Art. 288: Distribución de competencias entre la nación y entidades territoriales
Art. 297: Formación de nuevos departamentos
Art. 307: Conversión de regiones en entidades territoriales
Art. 319: Régimen de áreas metropolitanas
Art. 329: Conformación de entidades territoriales
b. Ordenamiento del Desarrollo Municipal: Art. 311
c. Ordenamiento Ambiental: expresado en los siguientes artículos:
Art. 58: Función social y ecológica de la propiedad.
Art. 80: Aprovechamiento sostenible de recursos naturales renovables.
Art. 313: Reglamentación de usos del suelo.
Art. 334: Intervención del Estado sobre la economía para la preservación de un ambiente sano
d. Desarrollo Regional Armónico: (Art. 334)
e. Ordenamiento del Desarrollo Social Urbano y Rural
Art. 64 y 65: Ordenamiento del desarrollo campesino.
Art. 334: Distribución equitativa de oportunidades y beneficios del desarrollo.
Art. 334: Acceso de personas con bajos ingresos a bienes y servicios básicos.
1991. la Ley 21 reconoce y protege los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y
espirituales de los pueblos indígenas.
1993. La Ley Ambiental (Ley 99), retoma y desarrolla varias categorías de ordenamiento
ambiental del Código de Recursos Naturales Renovables e introduce elementos importantes
relativos a la dimensión ambiental del ordenamiento territorial, tales como:

Zonificación del uso del territorio para su apropiado ordenamiento ambiental.
Regulaciones nacionales sobre usos del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales.
Pautas ambientales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de
manejo especial.
Regulación ambiental de asentamientos humanos y actividades económicas.
Reglamentación de usos de áreas de parques nacionales naturales.
1993. La Ley 60 asigna la competencia a los municipios para asegurar la prestación de los
servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de
excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, asó como el control de plazas de mercado,
centros de acopio y mataderos públicos y privados y la adecuación de áreas urbanas y rurales en
zonas de alto riesgo de desastres por amenazas naturales.
1993: La Ley 70 reconoce el respeto a la integridad y la dignidad de la vida cultural de las
comunidades negras.
1994. La Ley 142 define el régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios:
acueducto, alcantarillado, aseo, energía, eléctrica, telefonía pública conmutada, telefonía móvil y
distribución de gas combustible.
1994. La Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas (Ley 128) crea las bases para el ordenamiento
territorial metropolitano, a través del desarrollo armónico e integrado del territorio, la
normatización del uso del suelo urbano y rural metropolitano y el plan metropolitano para la
protección de los recursos naturales y defensa del medio ambiente.
1994. La Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana (Ley 134) aporta instrumentos que
contribuyen al principio democrático y participativo del OT, tales como: referendo, revocatoria
del mandato, plebiscito, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa popular legislativa y
normativa.
1994. La Ley de Organización y Funcionamiento de los Municipios (Ley 136) retoma el mandato
constitucional de ordenar el desarrollo de los territorios y promueve la creación de asociaciones
municipales para el desarrollo integral del territorio municipal.
1994. La Ley 141 (Fondo Nacional de Regalías) otorga recursos derivados de explotaciones
mineras para la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y financiación de
proyectos regionales.
1994. La Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152) establece la obligatoriedad de los
municipios para realizar planes de ordenamiento territorial (Art. 41) complementarios al plan de
desarrollo e introduce los consejos territoriales de planeación y algunas normas de organización y
articulación de la planeación regional y de las distintas entidades territoriales.
1994. La Ley De Reforma Agraria (Ley 160): establece categorías de ordenamiento rural,
relacionadas con las áreas de baldíos nacionales, zonas de colonización y zonas de reserva
campesina.

1995. La Ley de Fronteras (Ley 191) establece las bases para el ordenamiento de las áreas
fronterizas, a partir de dos categorías espaciales: las unidades especiales de desarrollo fronterizo
y las zonas de integración fronteriza.
1997. La Ley 388 establece el marco conceptual e instrumental para formular y ejecutar planes
municipales y distritales de ordenamiento territorial.
1997. La Ley 397 (Ley de Cultura) define el patrimonio cultural de la Nación y establece la
obligación del Estado y de las personas de valorar, proteger y difundir dicho patrimonio.
1998. Se producen varios decretos reglamentarios de la Ley 388 de 1997, entre los que se
destacan el 879 que precisa los alcances y procedimientos del OT, el 1420 sobre avalúos, el 1504
sobre espacio público, el 1507 sobre planes parciales y el 1599 sobre plusvalía.
1999. El Decreto 797 (mayo 6) crea una "Comisión Intersectorial" para la redacción del proyecto
de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, adscrita al Ministerio del Interior. Según el
Artículo 3 del Decreto la Comisión deberá:
Definir conceptualmente el ordenamiento territorial.
Realizar un análisis comparado de la legislación sobre la materia a nivel internacional.
Estudiar, analizar y revisar las normas relativas al Ordenamiento territorial y la Descentralización
vigentes en Colombia.
Elaborar y proponer al Gobierno Nacional los ajustes y modificaciones a la normatividad vigente,
acordes con los principios del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Presentar a la consideración del Gobierno Nacional, un proyecto de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, a más tardar el 30 de septiembre de 1999.
El Decreto establece como miembros de la comisión a representantes de los ministerios de:
Interior, Hacienda y Crédito Público, Desarrollo Económico y Social, Educación Nacional,
Medio Ambiente, así como representantes del Departamento Nacional de Planeación, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia, las comisiones primeras y de ordenamiento territorial de la
Cámara y el Senado, tres gobernadores y tres alcaldes. Se establecen como invitados permanentes
a la Asociación de Diputados, la Federación Nacional de Concejos, las Comunidades Negras y
las Comunidades Indígenas. La Comisión Técnica se le otorgó al Ministerio del Interior.
1999. La Ley 507 (julio 28) modifica la Ley 388/97, en términos de:
Amplía el plazo máximo para la formulación y adopción de los planes y esquemas de
ordenamiento territorial, hasta el 31 de diciembre de 1999.
Establece la implementación de un plan de asistencia técnica y capacitación a los municipios
sobre los procesos de formulación y articulación de los POTs.
Se establece como entidades de apoyo técnico a la formulación de los POT: el Ministerio del
Interior, el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, el INURBE, el
IGAC, IDEAM, INGEOMINAS y las áreas metropolitanas.
Los departamentos deberán prestar asistencia técnica a los municipios con población menor de
50.000 habitantes.

Los Concejos municipales y distritales deberán realizar un cabildo abierto para el estudio y
análisis de los POT sin perjuicio de los demás instrumentos legales de participación.
2.2 Proceso de conceptualización
Simultáneo al desarrollo del marco legal, el país avanza en el proceso de conceptualización del
OT y en la elaboración y ejecución de estudios y planes orientados a este fin. En este sentido,
desde finales de la década de los años cincuenta, se formularon algunos planes de desarrollo
urbano, cuya concepción correspondía con la visión del OT. Se destaca, en este sentido, el plan
piloto propuesto para la ciudad de Tunja, en 1958, por la firma Arquitectos Urbanistas Asociados,
liderada por el arquitecto Alberto Mendoza Morales. El plan incluyó propuestas de usos
generales del suelo, sistema vial y áreas verdes, plano de zonificación, esquemas del sistema de
desagües y usos propuestos del terreno, estos últimos se pueden observar en la Figura 1.
Trabajos como el anterior evolucionaron en la década de los ochenta hacia planes de OT
concebidos a distintas escalas. A continuación se relaciona una secuencia de eventos que señalan
el desarrollo conceptual, metodológico y operativo seguido en el país en los últimos quince años.
1985-1990: El Instituto Geográfico Agustín Codazzi realiza y publica el estudio sobre Estructura
urbano-regional de Colombia e inicia los proyectos de regionalización del país y ordenamiento de
la Sierra Nevada de Santa Marta. En 1987, se inicia el proceso de conceptualización del
ordenamiento territorial alrededor de este último proyecto, el cual se intensifica en 1989, cuando
se asume dicha conceptualización como tarea prioritaria. En el Proyecto Piloto de Ordenamiento
Territorial de la Sierra Nevada de Santa Marta, el IGAC adoptó como definición del OT, la
siguiente: "proceso integral para orientar la transformación, ocupación y utilización de los
espacios geográficos, teniendo en cuenta para ello los intereses y expectativas de los sectores
sociales del territorio, con la finalidad de optimizar y armonizar su aprovechamiento,
propendiendo por el desarrollo sostenible, la valoración del medio ambiente, el mejoramiento del
bienestar y la calidad de vida de la población" (PÁRAMO, 1993: 251).
1990. La Gobernación de Antioquia, a través del Departamento Administrativo de Planeación
realiza una reflexión orientada a elaborar las bases del ordenamiento territorial de su
departamento.
1991. La Gobernación de Antioquia publica el primer plan de ordenamiento territorial
departamental del que se tenga referencia en el país. En dicho plan se define el ordenamiento
territorial como la "concreción espacial de las políticas ambientales, sociales, culturales y
económicas, que permiten superar las dificultades presentes de la sociedad antioqueña"...Busca
introducir la planificación territorial regional a partir del reconocimiento de la identidad de los
grupos humanos con su marco geográfico y de una mejor conexión entre las políticas de
desarrollo y el territorio, de modo que este último sea un elemento integrador y estructurante de
los objetivos, las políticas y las acciones públicas y privadas encaminadas a mejorar el bienestar
social. Todo ello, dentro del contexto de la planeación estratégica, prospectiva y participante
(GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, 1991). Este plan constituye un ejemplo de la manera de
cómo de concebirse un plan departamental de OT.
Los objetivos del OT establecidos en el Plan son los siguientes:

Aprovechar el territorio con base en su vocación natural, sus particularidades y potencialidades.
Conservar el ecosistema, manejar adecuadamente los recursos naturales y proteger el medio
ambiente: recuperar zonas degradadas, educar para el uso apropiado del medio físico y actuar
para prevenir daños y riesgos futuros.
Mejorar la calidad de la vida de los habitantes.
Inducir el desarrollo armónico de todas las subregiones.
Controlar el crecimiento de áreas en función de su capacidad de soporte.
Compensar los impactos negativos del desarrollo en algunas subregiones.
Consolidar el proceso de participación en beneficio de fortalecimiento de la autonomía local
El contenido del plan incluye:
Diagnóstico de la situación actual
Subregionalización del departamento
Tipificación de las subregiones
Imagen objetivo (al año 2010)
Estrategias de desarrollo
1991. LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE (CORNARE)
Inició en el Oriente Antioqueño un proceso de planificación regional que condujo al
"PROTOCOLO PARA EL DESARROLLO REGIONAL: el Oriente Antioqueño hacia el siglo
XXI". En la conceptualización realizada se destaca el carácter participante, estratégico y
prospectivo del plan, cuyo diagnóstico, imagen objetivo y lineamientos estratégicos fueron
construidos, de manera concertada, con más de mil líderes, a través de talleres subregionales y
encuentros regionales (CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL RIONEGRO-NARE,
1991). Esta experiencia constituye un antecedente ejemplar del carácter participante que la Ley
388 de 1997 dio al proceso de ordenamiento territorial.
La subregión es dividida, a su vez, en 8 unidades espaciales con características territoriales
diferentes. Para cada una se establece un plan microrregional de OT, con visión de futuro.
1991. El MUNICIPIO DE RIONEGRO adopta la "hipótesis de ordenamiento territorial" del
municipio, la cual es coherente con la visión del plan subregional del Oriente Antioqueño y del
plan departamental. Se concibe el ordenamiento territorial, en función de la planificación del uso
y ocupación del territorio, desde una perspectiva integral: urbano-rural y urbano-regional.
Según el Decreto mencionado los objetivos del ordenamiento territorial del municipio son:
Garantizar la oferta natural en condiciones óptimas de cantidad y calidad, restringiendo los usos
deteriorantes.
Revertir procesos avanzados de desarticulación del territorio: Vivienda campestre, usos urbanos
disgregados, subdivisión de la tierra por procesos parcelarios.

Controlar las actividades contaminantes.
Propender por un desarrollo rural basado en el sector primario, incentivando empresas
comunitarias y la agroindustria.
Desarrollar mecanismos de coordinación interinstitucional.
Reducir los impactos negativos causados por la construcción de obras de infraestructura.
La hipótesis de ordenamiento territorial de Rionegro constituye un antecedente notable de
ordenamiento territorial municipal en sus componentes urbano y rural. Incluye: planos de
perímetro urbano, suburbano, áreas de expansión e industriales; sectorización del área urbana,
planes de vivienda de interés social, zonificación para el desarrollo rural, áreas protegidas, plan
vial, entre otros (RIONEGRO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN,
1991) (Ver figuras 2 y 3).
1991. ANGEL MASSIRIS publica el artículo "reflexión sobre una política de ordenamiento
territorial en los países latinoamericanos: el caso de Colombia", en el cual propone un enfoque
para la política de ordenamiento territorial colombiana. Define el Ordenamiento territorial como
organización previsora de conductas y relaciones sobre bases sociogeográficas, teniendo presente
los recursos existentes y las necesidades sociales (MASSIRIS, 1991).
1992. Se instala la COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -COT- en cumplimiento
de lo establecido por el Artículo Transitorio 38 de la Constitución Política. El mencionado
artículo define el objetivo de la Comisión en función de realizar estudios y formular
recomendaciones para acomodar la división territorial del país a las disposiciones de la
Constitución. Orlando Fals Borda asume la secretaría general y el IGAC asume la secretaría
técnica. En el discurso de instalación de la COT, el Presidente de la República, César Gaviria,
plantea su visión del trabajo de la comisión que refleja la visión del Gobierno sobre el OT,
textualmente afirma: "recae en manos de la comisión de OT la tarea de asistir al Ejecutivo y a
todas las autoridades del país, en el proceso de revisión de límites entre departamentos,
municipios y demás entidades territoriales. Será, además, la encargada de formular propuestas
sobre la manera como se deben distribuir competencias, poderes y responsabilidades a lo largo y
ancho del país, premisa indispensable para asegurar el despegue de una autonomía que no
contraríe el principio de unidad del Estado, sino que sea su más eficaz complemento"
(COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1992a: 9). De este modo, para el
Gobierno el OT se circunscribe al problema de la organización territorial del Estado y deja de
lado lo sustancial de esta política que tiene que ver con los procesos que ocurren en las entidades
territoriales. Una vez instalada, la COT inicia la discusión de las tareas de la comisión y del
concepto de ordenamiento territorial como punto de partida. Dos concepciones afloran: quienes
lo perciben como un problema político administrativo tal como lo plantea el Artículo Transitorio
y lo concibe el Gobierno y quienes consideran que el OT trasciende la pura división territorial y
lo conciben como un instrumento de planificación territorial íntimamente ligada a la política de
desarrollo y la política ambiental.
1992. La COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -COT-, asume su primera
definición de OT, en términos de "conjunto de acciones concertadas para orientar la
transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando un desarrollo
socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las

potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente" (COMISIÓN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1992b).
1992. La COMISIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -COT- da a conocer su primera
recomendación al Gobierno Nacional en la cual reconceptualiza al OT insertándolo en una marco
político-administrativo. Textualmente, plantea: "La meta es buscar, a través del fortalecimiento y
complementación de las entidades territoriales y del ajuste del régimen político, administrativo y
fiscal, un acomodamiento productivo, equitativo y pacífico de todos los habitantes que ocupan el
territorio, que consulte la evolución de la organización socioeconómica teniendo en cuenta la
diversidad cultural y regional...Debe reconocerse la concertación para garantizar la armonía entre
los diferentes actores sociales que ocupan un territorio dado. El OT busca confrontar la oferta
ambiental de recursos con la demanda económica y social de la población, con el fin de proponer
alternativas de ocupación del espacio que garanticen un desarrollo sustentable" (COMISIÓN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1992c).
1992 (diciembre). Las diversas concepciones de OT presentes en la COT (político administrativa
y planificadora) se extienden a las diversas instituciones que comienzan a vincularse al tema.
Reina la confusión. ¿Ordenar el territorio es reacomodar la división territorial o es la
planificación integral de los territorios como se concibe en todos los países del mundo con
experiencia en el tema? Frente a esto, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en asocio con la
COT y el Departamento Nacional de Planeación organizaron el Taller Nacional sobre
"Ordenamiento Territorial, conceptualizaciones y orientaciones: Hacia un lenguaje común", el
cual se propuso establecer las bases para construir el concepto de ordenamiento territorial que
orientaría las recomendaciones de la COT y la futura política de OT del país. Dentro del marco
del taller se conocieron conceptos como los siguientes:
El IGAC, a través de su director, Dra. Gloria Cecilia Barney, planteó dos problemas que debe
resolver la política de ordenamiento territorial: "por una parte, lograr la coherencia entre la
organización espacial y la división político-administrativa de la nación para determinar las
entidades territoriales. Por otra parte, se deben generar alternativas de ocupación del espacio
como base para la planificación social, económica y ambiental, que permitan cumplir con los
objetivos del desarrollo sostenible y la conservación de los recursos naturales" (BARNEY, 1993:
13).
El GOBIERNO NACIONAL, a través del Viceministro de Gobierno, Jaime Buenahora Febres-
Cordero, concibió el ordenamiento desde el punto de vista de organización político-
administrativa del país, en cuanto a límites, competencias y atribuciones de las entidades
territoriales (BUENAHORA, 1993:19-21).
El DNP, a través de la Unidad de Desarrollo Territorial, planteó que "con la ordenación del
territorio se pretende coordinar las acciones de los sectores público y privado que resultan en
impactos en las formas de ocupación territorial; se busca en última instancia transformar el
espacio conformado naturalmente y el construido social y económicamente sin ningún orden
(sic), para más eficiente la asignación de la inversión pública y privada y elevar la calidad de vida
de la población, manteniendo la armonía con la naturaleza" (GONZÁLEZ, 1993:26).
Rubén Darío Utria, por su parte, definió el OT como "la parte de la planificación consagrada a la
maximización de la racionalidad y la eficiencia en los objetivos y procesos de ocupación y

aprovechamiento del territorio y sus recursos. Es decir la localización territorial de las actividades
de desarrollo...y los fenómenos y dinámicas espaciales inherentes a ella" (UTRIA, 1993: 42).
Camilo Domínguez, del Departamento de Geografía de la Universidad Nacional, consideró que
"al hablar de OT nos estamos refiriendo a las relaciones entre factores geográficos y entidades
políticas...a la forma cómo se realiza la organización humana del espacio y las influencias
histórico-culturales que actúan sobre su estructura" (DOMÍNGUEZ, 1993:67).
El INDERENA, a través de la División de Ordenamiento Ambiental concibió el OT como
Ordenamiento Ambiental del Territorio -OAT-, el cual definió como "un proceso mediante el
cual se orienta la transformación y ocupación de los espacios, integrando para tal fin los intereses
sociales, económicos, políticos y culturales de la población a través del uso sostenible de los
recursos naturales" (GÓMEZ, 1993:171).
1993. La COT, en su Boletín número 11, replantea su concepto de ordenamiento, para considera
que "... Con el fin de contribuir al logro de un Estado eficiente y a la consolidación de la
democracia y la descentralización, la COT realiza estudios y ofrece recomendaciones dirigidas al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional sobre asuntos que reflejen los intereses de la
Nación y de las diversas regiones, y procura una división y administración territorial que
armonice la distribución de la población y el desarrollo social, económico y político con el uso de
los recursos naturales y la protección del ser humano y del medio ambiente" (COMISIÓN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, 1993).
1993. ANGEL MASSIRIS publica el artículo "Bases Teórico-metodológicas para estudios de
Ordenamiento Territorial", en el cual se proponen elementos conceptuales y procedimientos
metodológicos aplicables a estudios territoriales orientados a OT. En dicho artículo el autor
define el OT como una política integral del Estado, concebida a largo plazo (20-30 años), para
intervenir y modificar la organización espacial del territorio, orientar previsoriamente su
ocupación y armonizar u optimizar su aprovechamiento, teniendo en cuenta las potencialidades y
limitaciones del medio biofísico, socioeconómico, cultural y político-administrativo; así como los
intereses de los actores sociales del territorio considerado. Todo ello, guiado por principios de
desarrollo sustentable, valoración del medio ambiente y elevación de la calidad de vida"
(MASSIRIS, 1993:44).
1993. ANA PATRICIA ORTIZ Y ANGEL MASSIRIS, investigadores del IGAC, publican el
artículo "Bases para el Ordenamiento Territorial del Pacífico Colombiano", como parte del libro
"El Pacífico Colombiano", editado por el Fondo Eléctrico Nacional -FEN- . En dicho artículo, se
define el ordenamiento territorial como "una política de desarrollo integral del Estado para
armonizar los intereses productivos de la sociedad con las necesidades de conservación
ambiental, bienestar social y equilibrio espacial del desarrollo. Todo ello, sobre la base de la
concertación Estado-comunidad y la participación activa de las comunidades en la ejecución de
los planes de desarrollo en el ámbito regional y local" (ORTÍZ y MASSIRIS, 1993: 849).
1993. La COT realiza el Taller sobre "Sistemas de Ordenamiento Territorial, Autonomía y
Descentralización", con el propósito de reunir elementos para el diseño del futuro sistema de
ordenamiento territorial del país. En dicho Taller, distintas instituciones y personas manifestaron
su concepción de ordenamiento territorial. A continuación se presentan algunas de ellas:

Para Hernando González del DNP, el OT refleja, "por una parte, en el ajuste de la división
político-administrativa, derivado de los desarrollos constitucionales y por otra en los cambios en
la ocupación física del territorio, como resultado de la acción humana y de la misma naturaleza
(GONZÁLEZ, 1994: 7).
Para el CORPES COSTA ATLANTICA, el OT "debe entenderse como una cuestión
eminentemente política, porque se relaciona con la distribución y el ejercicio del poder. De esta
manera no puede concebirse como un problema estrictamente geográfico o cartográfico en razón
a que es inherente al desarrollo legal de aspectos tales como la planeación, el presupuesto, los
mecanismos de participación ciudadana, que están ligados a la esencia regional y que constituyen
los pilares de una democracia participativa" (YAVER, 1994: 76).
Para el CORPES CENTRO ORIENTE, "el OT se puede definir como el desarrollo de acciones
concertadas para la ocupación y el usufructo del espacio territorial que coadyuve a su desarrollo
socioeconómico bajo el reconocimiento de las demandas e intereses poblacionales y
potencialidades territoriales en armonía con el medio ambiente" (CORPES CENTRO-ORIENTE,
1994: 82).
El CORPES OCCIDENTE no definió el OT, sino que identificó un conjunto de problemas que, a
juicio de esta entidad, competen al ordenamiento regional, éstos son:
Impacto regional de los nuevos procesos productivos y requerimientos de infraestructura exigidos
por la apertura económica del país.
Heterogeneidad intrarregional del desarrollo económico y cultural.
Presencia de ventajas comparativas estáticas y dinámicas de alto impacto para el desarrollo
regional y nacional y para la vinculación con los mercados internacionales.
Presencia de conflictos sociales importantes como la guerrilla, narcotráfico y movimientos
sociales.
Presencia de una extensa red urbana y de alta concentración de actividades y población en esas
ciudades.
Alto desarrollo económico y actividad urbana en una zona de alta biodiversidad, entre otros
(CORPES DE OCCIDENTE, 1994: 92-93).
Para el CORPES AMAZONIA, la formulación constitucional de un nuevo orden territorial va
más allá de la simple, aunque necesaria, tarea de la adecuación de la división político-
administrativa a los cambios en la organización espacial y en las formas de ocupación del
territorio, e incluso, este ordenamiento territorial, aunque concebido también como un valioso
instrumento dentro del proceso de planificación nacional y regional, trasciende estos cometidos y
se adentra en el amplio espectro de construcción de lo político, de construcción democrática del
poder donde los conceptos de autonomía, descentralización y regionalización, adquieren
contenidos y dinámicas más precisas y realistas que las hasta ahora ensayadas" (GONZÁLEZ Y
CASTELLANOS, 1994: 211-212).

Para JAHIR Rodríguez del Centro de Estudios Territoriales y del Pacífico el OT es "un proceso
social de construcción del Estado y la democracia de la región, debe asumir el reto como política
de Estado y ciudadanía de convertirse en un instrumento de desarrollo económico en la
perspectiva de armonizar las fricciones que existen entre la distribución espacial del territorio y
los ciudadanos" (RODRÍGUEZ, 1994:122).
Norelia Pabón, de la Universidad Tecnológica de Pereira, por su parte, consideró que el OT se
"refiere a un proceso social de ocupación y utilización del espacio geográfico, percibido con
sentido de pertenencia, que lo hace definido y limitado, es decir, un territorio, manifiesto y
expresado en un mapa político. Con un contenido social de estructuras económicas, culturales y
políticas interrelacionadas dinámicamente y considerando la manera de cómo interactúan estas
estructuras sociales con la organización espacial en períodos históricos concretos" (PABÓN,
1994:155).
1996. El IGAC publica su guía metodológica para la formulación de planes de OT departamental,
en la cual define el OT como "política de Estado e instrumento de planificación que permite una
apropiada organización político-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las
políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, garantizando un nivel de
vida adecuado para la población y la conservación del ambiente" (IGAC, 1996: 39). En dicho
documento el IGAC propone unos elementos conceptuales y metodológicos de apoyo a los
diagnósticos urbanos requeridos para la formulación de planes de OT municipales y distritales.
1997. El IGAC publica dos nuevas guías metodológicas: una para apoyar la elaboración de
diagnósticos rurales municipales y la aporta elementos conceptuales y metodológicos para la
formulación de planes departamentales de OT (IGAC, 1997, 1997a)).
1997. ANGEL MASSIRIS de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia -UPTC-,
publica el trabajo "Ordenamiento territorial, región y procesos de construcción regional", en el
que se realiza una sistematización conceptual del ordenamiento y se proponen elementos
conceptuales y metodológicos para interpretar la región como una construcción socio-política
(MASSIRIS, 1997).
1997. Ley 388. Establece el marco jurídico para la formulación de planes municipales y
distritales. Concibe el OT como conjunto de acciones político-administrativas y de planificación
física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas en orden a
disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio... y regular la
utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo
socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales (Art.
5). El Objeto de esta política es el de Complementar la planificación económica y social
introduciendo a ésta la dimensión territorial en la búsqueda de racionalizar las actuaciones sobre
el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible a partir de estrategias
territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de objetivos económicos, sociales y
ambientales y la articulación de las actuaciones sectoriales que afecten la estructura del territorio
(Art. 6).
1997. El MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, inicia la publicación de una serie de
instructivos de carácter conceptual, metodológico y de sistematización jurídica, los cuales
constituyen valiosos aportes al proceso ordenador.

1998. ANGEL MASSIRIS de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia -UPTC-,
Convenio UPTC-IGAC, publica su trabajo "Determinantes de los planes de ordenamiento
territorial", en el cual sistematiza la normatividad de incidencia territorial y explica la relación
que tienen estas normas con la gestión ordenadora (MASSIRIS, 1998).
3. SINTESIS FINAL
La experiencia internacional y el proceso de normatización y conceptualización del OT realizado
en Colombia, permiten identificar algunos elementos que son requeridos para fortalecer el
proceso de OT en nuestro país. Veamos algunos de ellos:
El entendimiento de que el ordenamiento territorial es un conjunto de medidas y acciones
públicas mediante las cuales la sociedad adapta la organización del espacio a las necesidades de
los procesos económicos y sociales que operan sobre el territorio. En tal sentido, no es
comprensible concebir el OT independiente de la política económica, social y ambiental. Por su
propia naturaleza el OT es una política integral, lo que exige una estructura institucional
jerarquizada por donde fluyan las directrices y se coordinen las acciones ordenadoras. Dentro de
este contexto, Se requiere dar desarrollo a las competencias en OT que la Ley 388 de 1997
estableció para la nación, departamentos y áreas metropolitanas y crear un Consejo Nacional de
OT que apoye al Gobierno nacional en la formulación de las directrices nacionales y realice la
coordinación intersectorial, interterritorial e interinstitucional exigida para lograr las metas
ordenadoras.
El desarrollo de una actitud abierta y solidaria en las instituciones involucradas, desde diversas
funciones, a la formulación de POTs. Esto implica intercambio de información, trabajo
interinstitucional, cooperación...
La integración y armonización de la legislación de incidencia territorial.
El fortalecimiento de la participación social en la formulación de los planes.
La consolidación del carácter prospectivo (visión de futuro, largo plazo) y estratégico
(lineamientos, proyectos y acciones estratégicas) de los planes de OT.
La superación de los sesgos urbanista y político-administrativo del ordenamiento territorial.
El fortalecimiento de las instituciones técnicas productoras de información geográfica y territorial
y apoyo a la elaboración de estándares técnicos de manejo de información espacial (indicadores,
escalas, etc.) e implementación de sistemas de información geográfica que faciliten el
intercambio y uso eficiente de la información.
La promulgación de una Ley Orgánica de OT que establezca los principios y lineamientos del OT
en los ámbitos nacional, regional, departamental, metropolitano y municipal, así como los
mecanismos de articulación, intersectorial, interterritorial e interinstitucional y de interrelación

entre la reorganización político-territorial, los planes de desarrollo, los planes ambientales y los
de OT.
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