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Diplomado de Alta Especializacion en
Sistema Nacional de Programacion
Multianual y Gestion de Inversiones –
INVIERTE.PE D.L. N° 1252 y su
Reglamento
SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE
INVERSIÓN EN EL PERÚ
Instituto Superior Peruano de Asesoría y Capacitación Jurídica ISPACJ
I
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 2
3 MóduloI| ISPACJ
Diplomado de Alta
Especialización en Sistema
Nacional de Programación
Multianual y Gestión de
Inversiones – INVIERTE.PE D.L.
N° 1252 y su Reglamento
Lima 2017
Presenta su Diplomado de
Alta Especialización en:
En convenio con el:
El Ilustre Colegio de
Abogados del Callao
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 4
Derechos de Autor reservados
Prohibida la reproducción total o
parcial de este libro sin autorización
expresa de su Autor
Edición Marzo 2017
Composición y Diagramación:
Carlos Enrique Vilca Carreño
5 MóduloI| ISPACJ
MÓDULO I
SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE
INVERSIÓN EN EL PERÚ
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 6
7 MóduloI| ISPACJ
Nuestros Objetivos
Explicar el proceso evolutivo del Sistema
nacional de Inversión Pública
Explicar de manera introductoria los
aspectos generales del Sistema Nacional
de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones – INVIERTE.PE D.L. N° 1252 y
su Reglamento
Identificar los elementos básicos del
Sistema Nacional de Planificación en
el Perú
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 8
9 MóduloI| ISPACJ
Introducción
Estimado lector:
La promesa de campaña del actual presidente de dar muerte al
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para abrir las puertas
a uno con menos trabas burocráticas y que permita la
reactivación del gasto estatal en proyectos de infraestructura por
fin se cristalizó.
El 15 de febrero del 2017, la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) aprobó el reglamento de Invierte.pe, nombre del nuevo
mecanismo que impulsará las inversiones públicas en el país.
A través de este mecanismo, el MEF solo intervendrá en la
programación y verificará que los proyectos cumplan con cerrar
brechas sociales y se otorgará una asignación presupuestal.
En el recientemente promulgando Reglamento se consideran
obras de baja y alta complejidad: Las primeras (baja complejidad)
solo requerirán una ficha técnica y las de alta complejidad, con
inversiones de 15.000 UIT (S/ 60 millones 750 mil) o más, tendrán un
expedienten técnico y estarán a cargo de una unidad ejecutora".
El mencionado expediente técnico será ser elaborado por la
unidad ejecutora del proyecto, que se encargará de definir sus
características. Estos criterios se aplican para los gobiernos locales
y regionales".
También se establece un proceso de transición de proyectos del
SNIP a Invierte.pe, que en conjunto suman S/ 5.000 millones.
Como puede apreciarse, se da un golpe de timón a la política
respecto a los proyectos de inversión pública, por lo que,
entendedores de las complejidades que está generando todo
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 10
este cambio de normas y procedimientos, el Instituto Superior
Peruano de Actualización y Capacitación Jurídica, ha diseñado el
presente Diplomado, el cual, en su primer Módulo, se enfoca a tres
aspectos fundamentales:
Describir la realidad respecto al Planeamiento Estratégico del
Estado, algo que aún afronta una diversidad de problemas.
Asimismo se realiza una recapitulación sobre el SNIP a fin de
entender la magnitud y complejidad del cambio experimentado.
Por último presentar, de manera introductoria, los aspectos básicos
del SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y
GESTIÓN DE INVERSIONES – INVIERTE.PE D.L. N° 1252 Y SU
REGLAMENTO
Lima. Marzo 2017
ISPACJ
Estructura General del Módulo
11 MóduloI| ISPACJ
Asimismo, dependiendo de las necesidades de cada una de las
unidades, se procurará desarrollar las siguientes secciones:
• Índice
Presenta mediante un esquema lógico una serie de términos para
representar los conceptos que se podrán encontrar en todo el
módulo.
• Introducción
Explica la finalidad y la utilidad de los contenidos temáticos del
módulo.
• Logro general
Enuncia las habilidades, conocimientos y actitudes que se espera
lograr en el transcurso del desarrollo de todo el módulo.
• Logros específicos
Enuncia las habilidades, conocimientos y actitudes que se espera
lograr en el transcurso del desarrollo de una unidad específica.
• Desarrollo del tema
Cada unidad se inicia con una motivación sobre el tema y una
reflexión. Luego de ello, hay un desarrollo teórico de los
contenidos. Es importante indicar que cada punto se desarrollará
mediante la metodología de preguntas y respuestas amigables
para quienes empleen los módulos.
• Casos prácticos y ejercicios de aplicación
Cada unidad contará con un cuestionario, una dinámica de
trabajo en grupo y/o con el planteamiento de un caso práctico
que facilite a quienes utilicen los módulos tener una referencia
sobre su desempeño, verificar la adquisición de nuevos
conocimientos y replicar lo aprendido. Del mismo modo, de
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 12
acuerdo con los temas tratados en cada unidad, se desarrollarán
las siguientes secciones, identificadas por un símbolo:
13 MóduloI| ISPACJ
Debe tenerse en cuenta que estos módulos, al ser introductorios,
no pueden evaluar cada aspecto de los temas planteados. Por
ello, se recomienda que las personas complementen su
aprendizaje con información adicional según sus necesidades.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 14
15 MóduloI| ISPACJ
Sumario General
Nuestros Objetivos
Introducción
Primera Unidad
EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y EL SNIP
1. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
2. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA.
3. SISTEMA DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO E
INDICADORES DE DESEMPEÑO.
4. El SIAF
5. PLANIFICACIÓN: DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA EN LOS 90.
6. LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO Y
DEL CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
DECRETO LEGISLATIVO Nº 1088
Segunda Unidad
EL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y
GESTIÓN DE INVERSIONES INVIERTE.PE
1. INTRODUCCIÓN
2. DEFINICIONES
3. OBJETO
4. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE
PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES
5. PRINCIPIOS RECTORES
6. VENTAJAS DEL NUEVO MODELO
7. DIFERENCIAS ENTRE EL ACTUAL INVIERTE.PE Y SNIP
8. PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DE INVERSIONES (PMI).
9. FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN.
BIBLIOGRAFÍA GENERAL
EVALUACIÓN
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 16
17 MóduloI| ISPACJ
Primera Unidad
EL Sistema Nacional de Planificación y
el SNIP
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 18
19 MóduloI| ISPACJ
Primera Unidad
EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y
EL SNIP
1. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN
En el Perú, la planificación, la programación y presupuestación
han sido actividades o procesos históricamente desvinculados1.
Esta situación no ha permitido hasta la fecha superar un esquema
en el que prevalecen formas tradicionales de manejo de la
política fiscal y de la asignación presupuestal, imposibilitando, así,
una orientación, sino óptima, al menos más racional del recurso
público, con fines de desarrollo.
El modo como se concibe la planificación, la programación y la
presupuestación tiene, implicaciones de forma y de fondo, pues
supone requerimientos de información diferentes, así como, puede
exigir una reorganización institucional y generar demanda para
nuevas capacidades.
Mediante el Decreto - Ley No. 14220 del 19 de Octubre de 1962, se
crea el Sistema Nacional de Planificación (SNP) con su organismo
1
GUERRA–GARCIA, Gustavo. “Hacia un sistema de planificación estratégica gubernamental para el
Perú”. En: GUERRA-GARCIA, Gustavo. “Hacia un sistema de planificación estratégica gubernamental
para el Perú”. Proyecto Gobierno del Perú/CAF, Apoyo a la transferencia y gestión democrática del poder
ejecutivo. Presidencia del consejo de ministros. Lima, octubre 2001. Pág. 39.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 20
rector el Instituto Nacional de Planificación (INP) incorporando así
en el accionar del Estado la necesidad de coordinar y
compatibilizar las políticas públicas tanto sectorial como
territorialmente, con una visión de mediano y largo plazo para el
logro de objetivos y metas definidos por el poder político.
Paulatinamente el sistema se fue asentando y en el marco de
diversos planes de desarrollo se logró tasas relativamente elevadas
de crecimiento de la economía hasta mediados de la década de
los setenta.
Desafortunadamente la crisis internacional que se inicia en 1973
con la abrupta elevación de los precios del petróleo y el declive
de los precios de nuestros productos de exportación fueron la
causa principal de la recesión y la hiperinflación de la década de
los ochenta agravada con el terrorismo político, circunstancia en
la que no se podía pensar en el mediano plazo y menos en el
desarrollo, había que estabilizar la economía y así se dieron las
condiciones para que a inicios de la década de los noventa se
desactive el INP y con ello todo el sistema de planificación.
Desde la desactivación del Instituto Nacional de Planificación2
(INP) en 1992 y hasta 1994 no ha existido una instancia que: a)
formule los lineamientos generales del plan de desarrollo en una
perspectiva de corto y mediano plazo; b) trabaje la coherencia y
consistencia de las políticas sectoriales y espaciales (regionales y
locales); c) coordine y centralice los planes y programas de
desarrollo; d) lidere los aspectos conceptuales relacionados al
desempeño de la función pública; e) fiscalice la calidad de los
21 MóduloI| ISPACJ
proyectos de inversión y f) establezca los mecanismos para
programar las inversiones de forma multianual. Al desactivarse el
INP, las competencias de éste –con excepción de aquellas
referidas a la cooperación internacional- fueron transferidas al
Ministerio de Economía y Finanzas
En mayo del 2005, luego de tres años de debate y construcción de
consensos, se aprobó por el CRP y luego fue promulgada por el
Poder Ejecutivo la Ley No 28522, que crea el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico (SNPE) y el Centro de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN).
La finalidad de este SNPE es la de conducir y organizar la
participación de los diversos organismos del sector público, para
que junto con el sector privado se formule y realice el monitoreo
de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los niveles
nacional, regional y local, es decir, descentralizado.
El SNPE tiene, dentro de los objetivos, los de definir una visión
nacional de futuro compartida, proponer los objetivos estratégicos
del desarrollo sostenible y descentralizado del país, así como las
prioridades del gasto, de la inversión pública, privada y de la
cooperación internacional, de modo que no se comprometa la
capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las
necesidades actuales.
La estructura interna del SNPE tiene como órganos integrantes el
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y los
órganos de planificación de los Gobiernos Regionales y Locales,
entre otros. Corresponde al CEPLAN conducir el proceso de
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 22
construcción de una visión compartida y concertada del futuro
del país, en un marco unitario y descentralizado., formular el plan
estratégico de desarrollo nacional coordinando y concertando
con los demás niveles de gobierno conformantes del Sistema,
promover la generación de sinergias entre la actividad privada y
pública. El CEPLAN está integrado por 11 personas: cuatro
representantes del Poder Ejecutivo, dos de los Gobiernos
Regionales, dos de las municipalidades, uno de los colegios
profesionales, un representante de los sectores productivos y
empresariales, otro del Acuerdo Nacional; además, un
representante técnico de cada partido político que en las últimas
elecciones generales hayan logrado como mínimo el 5% de los
votos válidos.
Mientras las empresas trasnacionales formulan sus planeamientos
estratégicos para aprovechar mejor nuestra disponibilidad de
recursos naturales, en este asimétrico e inequitativo contexto de
globalización, el Estado peruano sin justificación alguna, renuncia
a impulsar con participación de todo el plan estratégico que nos
es indispensable para gestionar los objetivos que nos corresponde
como nación.
La carencia del plan estratégico nacional de facto implica el
desaprovechamiento de oportunidades para el desarrollo
sostenible y algo más serio la perdida de la posibilidad de impulsar
la construcción del proyecto nacional y de nuestro desarrollo con
el concurso de todos.
23 MóduloI| ISPACJ
Los gobiernos regionales y locales están obligados a formular
participativa y concertadamente sus correspondientes planes de
desarrollo y están haciendo, con apoyo de las organizaciones de
la sociedad civil, el esfuerzo por articular dichos planes con los
procesos de presupuesto participativo, para que se respeten de
modo coherentes el aprovechamiento de las potencialidades y la
atención de las prioridades de la inversión pública. Pero arriba, en
la cúpula del poder, no se da cumplimiento a Ley 28522, que no
obstante sus imperfecciones, en su momento fueron celebradas
como una conquista propia de un Estado moderno
Hoy con una economía creciendo a tasas elevadas, sin inflación y
con récord histórico de divisas internacionales ha llegado el
momento para que las élites nacionales recuperen la planificación
como un instrumento de gobierno y así lleguemos al 2021 con un
país realmente integrado, en el que no existan poblaciones ni
territorios excluidos del quehacer nacional.
2. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA.
Entre 1992 y 1994 se realizaron varios intentos por reasignar las
funciones de programación e inversiones al interior del MEF y en
otros ministerios. No obstante, recién en noviembre de 1994, la Ley
26404 creó la Oficina de Inversiones (ODI) que cumpliría con estas
funciones. La creación de la Oficina de Inversiones ha sido el
punto de partida para iniciar la coordinación de las actividades
relacionadas a los proyectos de inversión pública y la
recuperación de las actividades de planificación. La ODI se creó
con las siguientes funciones:
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 24
 Evaluar iniciativas de inversión de los ministerios y demás
entidades públicas que deben someter proyectos a
consideración del MEF,
 Coordinar la programación de la inversión pública,
 Identificar los proyectos prioritarios en el contexto de la
política de desarrollo del gobierno,
 Realizar el seguimiento físico-financiero de la inversión,
 Realizar la evaluación intersectorial de los proyectos de
inversión para determinar su prioridad en la utilización de
recursos del endeudamiento externo,
 Realizar la coordinación con las misiones de las agencias
multilaterales y bilaterales de crédito para asegurar un
manejo ordenado y sistemático de las prioridades del país.
En 1995, para hacer viable el funcionamiento de la ODI, la
República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo
planeaban suscribir un convenio equivalente a US$ 20 millones, de
los cuales una porción (entre US$ 4 millones) estaría orientada al
mejoramiento del mecanismo de la inversión pública
(procedimientos legales, manuales metodológicos, parámetros de
evaluación, capacitación, etc.) y el resto al establecimiento de
mecanismos de transferencia de recursos para pre-inversión.
La idea de incluir recursos de pre-inversión tenía que ver con el
problema de que en el Perú se gastaban muy pocos recursos en
pre-inversión y cualquier mejora sistémica requería más recursos
25 MóduloI| ISPACJ
para dicho fin. La posición del MEF y de la Oficina de Inversiones
en ese entonces, fue eliminar el componente de pre-inversión
debido a que se estaba en un momento inicial del proceso de
restaurar los mecanismos de programación e inversiones.
El convenio de préstamo de Cooperación Técnica No 902/OC-PE
se firmó en diciembre de 1995 con el objeto de lograr el
mejoramiento del mecanismo de programación de la inversión. El
préstamo fue de US$ 4 millones con una contrapartida de US$ 1
millón. Los componentes del proyecto 902 fueron los siguientes:
 Formulación del programa de inversión pública.
 Apoyo al proceso de formulación, evaluación y ejecución
de proyectos de inversión pública.
 Capacitación.
 Coordinación Interinstitucional.
Entre 1995 y 1998, la labor de la Oficina de Inversiones se
concentró en ordenar el procedimiento de aprobación de los
proyectos de inversión con endeudamiento externo. Estos
proyectos equivalen a más de dos tercios del total de la inversión
del país (incluyendo los recursos del endeudamiento con los
recursos de las contrapartidas correspondientes). Esto significó la
existencia de un triple estándar en los procesos de inversiones. Los
proyectos con financiamiento externo (préstamos) tenían doble
supervisión de parte de la ODI y de los oficiales de proyecto de la
fuente de financiamiento externo. Los proyectos financiados con
donaciones eran supervisados por la Secretaría de Cooperación
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 26
Técnica Internacional (SECTI) y por la fuente donante y,
finalmente, los proyectos de inversión que sólo se financiaban con
recursos ordinarios del Tesoro no eran objeto de ningún tipo de
supervisión externa a la que deberían darle las unidades
ejecutoras a cargo.
Entre los proyectos que se encontraban en esta categoría estaban
los proyectos del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE,
dedicados a la infraestructura de riego y proyectos integrales de
desarrollo), la línea de asistencia social de FONCODES, la inversión
en vialidad de la Dirección General de Caminos del MTC, el Banco
de Materiales, el INFES (especializado en infraestructura básica de
educación y salud), la Unidad Operativa de Proyectos Especiales
(UOPE) del Ministerio de Agricultura y FONAVI (habilitación
urbana).
Todos estos proyectos, estuvieron más expuestos a interferencia
política y captura por parte de los proveedores que el promedio
de las intervenciones públicas. Lo cual no implica que los
proyectos con endeudamiento hayan estado exentos de
problemas y que no hayan existido proyectos de calidad
financiados solamente con recursos ordinarios del Tesoro.
A partir de 1999, la Oficina de Inversiones tomó la decisión de
concentrar sus esfuerzos en el apoyo a la programación de la
inversión pública en sectores claves. Para dichos sectores, la
Oficina de Inversiones seleccionó y entrenó personal que fue
destacado a las oficinas sectoriales. La labor se inició con 4
equipos de apoyo a la programación de la inversión el primer
27 MóduloI| ISPACJ
semestre de 1999 y se amplió a 8 en el año 2000. Tras reforzar las
capacidades de las principales instancias responsables de
programas de inversión se logró la promulgación de la Ley del
Sistema Nacional de Inversión Pública (junio, 2000), su reglamento
(agosto, 2000) y su directiva (diciembre, 2000).
Durante el primer trimestre del año 2001 y en el marco de la nueva
normativa, se conformaron las Oficinas de Programación e
Inversiones en los 26 sectores de la administración pública. La
Oficina de Inversiones dejó de renovar los contratos de los
profesionales destacados a los sectores y la gran mayoría de ellos
fue absorbida o por los Ministerios sectoriales, aunque algunos
fueron contratados en oficinas diferentes a las de Programación e
Inversiones.
Entre los logros más importantes ocurridos entre 1998 y el año 2000,
cabe mencionar los siguientes:
a) Sectores que abarcan más del 80% de la inversión pública
del gobierno central realizaron una programación multianual
(2000-2002) de la inversión.
b) Se formularon manuales metodológicos para la
identificación, formulación y evaluación de proyectos para
los principales ocho sectores de inversión del país (95% de la
inversión).
c) Se capacitó a 400 profesionales claves en módulos intensivos
de identificación, formulación y evaluación de proyectos y a
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 28
1,500 profesionales en módulos de identificación de
proyectos y marco lógico.
d) Se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
y su Reglamento. La Ley tuvo el respaldo unánime de los
congresistas de la Comisión de Economía y del Pleno del
Congreso. La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
fue considerada por la prensa especializada como una de
las pocas reformas de segunda generación6 realizadas
durante el segundo gobierno del Presidente Fujimori.
El objetivo principal de la Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública fue optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la
inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos,
metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas
fases de los proyectos de inversión. Para lograr este objetivo, entre
los principales aspectos que regulaba la Ley se tenía:
 El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través, de la
Oficina de Inversiones (ODI) era la más alta autoridad
técnica normativa del sistema.
 Se crearon las Oficinas de Programación e Inversiones (OPIs)
en cada sector, para analizar la viabilidad técnico-
económica y la priorización de los proyectos de inversión
pública en una estrecha coordinación con la ODI.
 Cada sector elaboraba Programas Multianuales de Inversión
Pública, que permitirán que los sectores puedan establecer
las prioridades de ejecución de sus proyectos, dentro de un
29 MóduloI| ISPACJ
escenario presupuestal para el período de por lo menos tres
años.
 Los proyectos de inversión pública seguían un ciclo con las
siguientes fases: a) perfil, b) prefactibilidad, c) factibilidad, d)
diseño definitivo e) ejecución y f) evaluación ex post. Las tres
primeras etapas del ciclo se enmarcaban dentro de la fase
de preinversión, la de diseño definitivo y ejecución dentro de
la fase de Inversión y, finalmente, existía una tercera fase que
es la de post-inversión, en la cual se realiza la evaluación ex
post de los proyectos.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 30
31 MóduloI| ISPACJ
 A través del ciclo del proyecto se establecían las
responsabilidades de los órganos resolutivos sectoriales
(ministros y otros), del MEF, de los programadores sectoriales,
y de las unidades formuladoras/ejecutoras (ver Cuadro 2). Lo
cual era crucial, pues antes de la referida Ley no estaban
claramente asignadas las responsabilidades.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 32
 Se crea el Banco de Proyectos, que permitía contar con una
cartera de proyectos evaluados viables económicamente.
 Se estableció el Sistema Operativo de Seguimiento y
Monitoreo. Este sistema contaba con las herramientas
necesarias para que cada sector lleve un control del avance
físico y financiero de sus inversiones, en relación con el logro
de sus objetivos sectoriales.
 Se le otorgó atribuciones especiales a las Oficinas de
Programación e Inversiones de sectores rectores de
funciones (educación, salud, transportes etc.) de modo que
los sectores que formulaban proyectos de inversión de su
función (por ejemplo el Ministerio de la Presidencia ejecuta
proyectos de la función educación), debían coordinar con
el sector rector de la función la viabilidad de los proyectos.
Para ello se definían los sectores responsables de funciones
(ver Cuadro 3).
El ámbito del Sistema Nacional de Inversión Pública abarcaba
tanto al Gobierno Central como a los organismos
constitucionalmente autónomos, los órganos reguladores, Essalud
y las empresas públicas.
Estaban exceptuados de la Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública, las instituciones de carácter financiero y sus empresas.
Estaban fuera de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
las municipalidades y sus empresas.
33 MóduloI| ISPACJ
Órganos conformantes del SNIP
Existían diferentes actores en el SNIP y cada uno era responsable
de cumplir determinadas funciones a lo largo de todo el Ciclo del
Proyecto, es decir de la preparación, evaluación ex ante,
priorización, ejecución y evaluación ex post de un proyecto; entre
otros.
Los órganos conformantes del SNIP eran los siguientes:
i. Ente rector - Dirección General de Programación Multianual
del Sector Público (DGPM);
ii. Órganos Resolutivos (OR), máxima autoridad ejecutiva en
cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local;
iii. Oficinas de Programación e Inversiones (OPI), o las que
hagan sus veces, en cada Sector, Gobierno Regional y
Gobierno Local;
iv. Unidades Formuladoras (UF), cualquier órgano o
dependencia de las Entidades sujetas al SNIP registrada
ante la DGPM;
v. Unidades Ejecutoras (UE), cualquier órgano o dependencia
de las Entidades sujetas al SNIP con capacidad legal para
ejecutar PIP.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 34
Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
(DGPM)
La DGPM era el ente rector del SNIP, como tal era la más alta
autoridad técnico-normativa del SNIP, dictaba las normas
técnicas, métodos y procedimientos que regían a los Proyectos de
Inversión Pública.
35 MóduloI| ISPACJ
La DGPM cumplía las siguientes funciones2:
 En el marco de la expedición de las normas reglamentarias que
regulan el Sistema, emitía las directivas sobre las fases y etapas
del Ciclo del Proyecto, las funciones y atribuciones de los
órganos confortantes del SNIP, el funcionamiento del Banco de
Proyectos, entre otros aspectos.
 Respecto de la capacitación y difusión del Sistema, tenía la
obligación de promover la generación de capacidades en los
diferentes niveles de gobierno (Nacional, Regional o Local),
para una correcta formulación y evaluación de los PIP y la
Programación Multianual de Inversión Pública.
Sobre este aspecto, la DGPM había creado oficinas de
capacitación a nivel nacional, los cuales se encuentran a cargo
de los Coordinadores de Asistencia Técnica Regional3.
 Emitía opinión técnica/legal vinculante respecto del SNIP.
Por ejemplo, al evaluar y determinar que una intervención no
calificaba como proyecto de inversión pública y se prohíbía su
ejecución bajo las disposiciones del SNIP.
 La DGPM establecía los niveles mínimos de estudios de
preinversión que requerían los Proyectos de Inversión Pública
para poder declarar su viabilidad.
2
Conforme lo señala el numeral 3.2 del artículo 3º del Reglamento del SNIP, aprobado por Decreto
Supremo Nº 102.32007-EF.
3
En el Anexo 2 encontrará el directorio de los Capacitadores de Asistencia Técnica a nivel nacional.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 36
 La DGPM declaraba la viabilidad de los PIP que eran
financiados total o parcialmente, con endeudamiento externo
o requerían el aval o garantía del Estado. Todo proyecto de
inversión pública tiene un presupuesto asignado para su
ejecución; sin embargo existían otros casos en los cuales será
necesario realizar algún empréstito nacional o extranjero; por lo
que el Estado tenía que endeudarse. En tal sentido, aquellos
proyectos que se formulaban con financiamiento externo
debían registrarse en el Banco de Proyectos; se asignaba
automáticamente la OPI Sectorial responsable de su
evaluación, la cual debía emitir un Informe Técnico y solicitar a
la DGPM la declaración de viabilidad, entre otros.
 La DGPM realizaba el seguimiento de los PIP velando porque las
declaraciones de viabilidad que se otorgaban, reunieran los
requisitos de validez técnica y legal. Asimismo, debía realizar
seguimiento de los Proyectos en la fase de inversión, buscando
asegurar que ésta fuera consistente con las condiciones y
parámetros bajo las cuales era otorgada la declaración de
viabilidad. En base a esta disposición, la DGPM tenía la
facultad de inhabilitar la viabilidad de los PIP que no reunían los
requisitos técnicos y legales dispuestos por el SNIP.
 La DGPM hacía seguimiento de la aplicación de las normas y
procedimientos técnicos del SNIP, con la finalidad de informar a
la Contraloría y a sus órganos desconcentrados.
37 MóduloI| ISPACJ
No le correspondía a la DGPM sancionar por el incumplimiento de
las normas del SNIP, por ello, debía comunicar a la Contraloría
para la actuación respectiva.
 Determinaba, a solicitud de la OPI los aspectos técnicos y
metodológicos en la formulación y evaluación de un proyecto.
 La DGPM aprobaban los términos de referencia de los
proyectos que serían financiados mediante operaciones
oficiales de crédito, para la elaboración de los estudios a nivel
de perfil o prefactibilidad (hasta 60 UIT), y del estudio de
factibilidad (hasta 200 UIT).
 Realizaba y fomentaba la generación de capacidades en las
OPIs y Unidades Formuladoras en las Fases del Ciclo de
Proyecto y en la Programación Multianual de Inversión Pública.
Funciones de coordinación de la DGPM:
Toda vez que la DGPM era responsable del correcto
funcionamiento del SNIP, era necesario que realizara diversas
coordinaciones con los entes rectores y responsables de los
sistemas de administración financiera y otros sistemas
administrativos del Estado:
 Coordinación con la Dirección Nacional de Presupuesto
Público (DNPP), como ente rector del Sistema Nacional de
Presupuesto Público: La DGPM debía informar anualmente a
la DNPP y al Fondo Nacional de Financiamiento de la
Actividad Empresarial del Estado, el resultado de la
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 38
verificación de la consistencia de los Programas Multianuales
de Inversión Pública (PMIP) sectoriales.
 Coordinación con la Dirección Nacional de Endeudamiento
Público (DNEP), como ente rector del Sistema Nacional de
Endeudamiento Público: La DGPM debía coordinar, en caso
se financien PIP con operaciones de endeudamiento público
externo, para lo cual debía participar en las misiones de las
fuentes financieras, en la preparación y supervisión de PIP.
Asimismo, coordinaba con las misiones de las fuentes
financieras, los aspectos técnicos de los proyectos y
culminado el proceso de preparación del proyecto,
presentaba a la DNPP el informe técnico de viabilidad.
 Coordinación con la Contraloría General de la República,
como ente rector del Sistema Nacional de Control: La DGPM
debía informar todo incumplimiento de las disposiciones del
SNIP, por parte de los operadores, a la Contraloría General
de la República; así como coordinaba los lineamientos a
incluirse en las acciones de control a fin de velar por el
cumplimiento de las disposiciones del SNIP.
 Coordinación con la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR), como ente rector del Sistema Nacional de Recursos
Humanos: La DGPM debía coordinar con SERVIR la mejor
forma de adecuar las estrategias de fortalecimiento de
capacidades y, por ende, el manejo eficiente de la inversión
pública que repercutirá en la prestación de los servicios que
brinda al ciudadano. En general, a la DGPM le correspondía
39 MóduloI| ISPACJ
establecer mecanismos de información compartida con
otras entidades del Sector Público.
Órgano Resolutivo (OR)
a. Aprobaba, dependiendo del nivel de Gobierno, el Programa
Multianual de Inversión Pública (PMIP), que forma parte de sus
planes.
b. Designaba al órgano encargado de realizar las funciones de
OPI en cada nivel de Gobierno, el cual debía ser distinto a los
órganos encargados de la Formulación y Ejecución de los
proyectos.
c. Designaba al responsable de la OPI, informando a la DGPM, la
misma que debía cumplir con los requisitos establecidos en el
Anexo SNIP-14. Si bien es cierto, quedaba a libre decisión del
OR la designación del órgano y responsable que ejercería las
funciones de OPI, en caso de que el Reglamento de
Organizaciones y funciones (ROF) de una entidad otorga a un
órgano de ésta entidad las funciones de una OPI, se entendía
que el Jefe de éste órgano es el Responsable de la OPI; salvo
por designación distinta mediante una Resolución. De igual
forma, se debía presentar a la DGPM la solicitud de registro de
la OPI, tanto del órgano como de su responsable.
d. Podía delegar, previa opinión favorable de la OPI, la facultad
para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que se
enmarcaban en su responsabilidad funcional, a favor de la
máxima autoridad de las Entidades o empresas adscritas. En el
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 40
caso de los GR y GL, la facultad para evaluar y declarar la
viabilidad de los PIP que se enmarcaban en sus competencias,
a favor de la máxima autoridad de las Entidades o Empresas
adscritas o pertenecientes al GR o GL.
Para facilitar la evaluación y declaración de viabilidad de PIP,
la normatividad del SNIP permitía a los OR de cada Sector
delegar, previa opinión favorable de la OPI, la facultad para
evaluar y declarar la viabilidad a favor de la máxima autoridad
de la Entidades y Empresas adscritas a su Sector, siempre que
hubieran cumplido con las condiciones mínimas señaladas por
esta Dirección General, en este caso, se debía comunicar a la
DGPM en un plazo máximo de cinco (05) días de emitida la
Resolución.
e. Solo en el caso de Proyectos enmarcados en conglomerados
legalmente autorizados, podía delegar previa opinión
favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la
viabilidad a favor de las Unidades Ejecutoras de las Entidades y
Empresas bajo su ámbito y bajo responsabilidad del Titular o de
la máxima autoridad de la entidad o empresa a la cual
pertenece la Unidad Ejecutora.
f. El OR autorizaba la elaboración de Expedientes Técnicos o
estudios definitivos, así como la ejecución de los PIP declarados
viables, pudiendo realizar ambas autorizaciones en un solo
acto. Los PIP viables aprobados en el PIA se consideran ya
autorizados, no requieren autorización expresa, salvo que algún
PIP implique modificación presupuestaria.
41 MóduloI| ISPACJ
Este punto es relevante porque quedaba en facultad del OR la
decisión de inversión. Era recomendable que los alcaldes o los
presidentes regionales aprobaran proyectos en el PIA de su
institución que eran sostenibles; para ello debían tener una
estrecha coordinación con la OPI, para verificar la viabilidad
de un proyecto de inversión.
g. Velaba por la aplicación del Ciclo del Proyecto.
h. Promovía la generación y fortalecimiento de Capacidades del
personal de la OPI de su sector, Gobierno Regional o Local, así
como de sus Unidades Formuladoras.
Oficina de Programación e Inversiones (OPI)
En cada Sector, Gobierno Regional, o Gobierno Local, la OPI
constituía el máximo órgano técnico del SNIP. Teniendo las
siguientes funciones:
a.Elaboraba el PMIP y lo sometía a consideración del OR.
b.En el caso de GR y GL, la OPI velaba por que el PMIP se
enmarcara en las competencias de sus niveles de Gobierno, en
los lineamientos de Política Sectoriales y Planes de Desarrollo
Concertado.
Las competencias de los Gobiernos Regionales y Locales se
encontraban definidas en las leyes de la materia, en este caso
en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867 y Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 42
c. Era responsable de mantener actualizada la información
registrada en el BP.
d.Registraba, actualizaba y cancelaba el registro de las UF de su
sector, GR o GL, en el BP.
Las nuevas UF deben cumplir con los siguientes requisitos:
 Contar con profesionales especializados en la materia de
formulación de los proyectos que le sean encargados.
 Tener por lo menos un año de experiencia en formulación y/o
evaluación de los proyectos, aplicando las normar y
metodologías del SNIP.
e. Promovía la capacitación permanente del personal técnico.
f. Realizaba el seguimiento de los PIP durante la fase de inversión.
g. Evaluaba y emitía informes Técnicos sobre los Estudios de
Preinversión.
h. Declaraba la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión
cuyas fuentes de financiamiento eran distintas a operaciones de
endeudamiento u otra que conllevara el aval o garantía del
Estado. En el caso específico de Gobiernos Locales y Regionales,
la OPI solo está facultada para evaluar y declarar la viabilidad
de los PIP o Programas de Inversión que formularan las UF
pertenecientes o adscritas a su nivel de gobierno.
i. Declaraba la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que
se financiaban con recursos provenientes de operaciones de
43 MóduloI| ISPACJ
endeudamiento, siempre que hubieran recibido la delegación
de facultades mediante una resolución otorgada por el Órgano
Resolutivo4.
Como podemos apreciar, la DGPM, en principio, era el único
órgano que podía declarar la viabilidad de proyectos de
inversión pública financiados con endeudamiento (interno y/o
externo).
j. En el caso de los PIP y Programas de Inversión que se
financiaban con endeudamiento, la OPI sectorial aprobaban los
estudios de preinversión, cuando correspondía, recomendaban
y solicitaban a la DGPM su declaración de Viabilidad, y
aprobaban los términos de referencia como requisito previo
para la aprobación de la DGPM.
k. Informaba a la DGPM de los Proyectos declarados Viables.
l. Emitía opinión técnica sobre cualquier PIP en cualquier fase del
Ciclo del Proyecto.
En el caso de las OP-GR y OPI-GL, emitía opinión sobre los PIP
que se enmarcaban en sus competencias.
m. Emitía opinión favorable sobre cualquier solicitud de
modificación de la información de un estudio o registro de un
PIP en el Banco de Proyectos, cuya evaluación le correspondía.
Por su parte, la OPI, en el cumplimiento de sus funciones, era
responsable de:
4
La facultad de declarar la viabilidad de Proyectos que conlleven el aval o garantía del estado puede
ser delegada, en concordancia con los niveles mínimos de estudios que establezca la DGPM.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 44
a. Determinaba si la intervención propuesta se enmarcaba en
la definición de PIP.
La OPI evaluaba si una intervención calificaba como PIP, en
los términos que fuese una intervención limitada en el tiempo
que utilizaba total o parcialmente recursos públicos, con el
fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad
productora o de provisión de bienes o servicios de una
Entidad; cuyos beneficios se generaban durante la vida útil
del proyecto y éstos fuesen independientes de los otros
proyectos, según lo señalado en el numeral 2.2 del artículo 2°
del derogado Reglamento del Sistema Nacional de Inversión
Pública. Así como se enmarcaban dentro de las
competencias y facultades señaladas por ley. El único
facultado para declarar la viabilidad de un PIP era la OPI
designada y registrada ante la DGPM o aquel que había
recibido las facultades correspondientes.
Cabe mencionar que la OPI, al momento de evaluar un PIP,
podía declarar la viabilidad de un PIP, podía rechazarlo (en
caso el proyecto sea inviable), observarlo (en caso pueda
ser subsanado) o aprobarlo un nivel de estudio y autorizar la
45 MóduloI| ISPACJ
elaboración del siguiente nivel (en caso el monto de
inversión del proyecto lo ameritaba).
b. Informaba a la DGPM de los cambios producidos en el
Gobierno Regional o Gobierno Local que hubieran afectado
el Clasificador Institucional del SNIP.
c. Verificaba en el BP, que no existía otro PIP registrado con los
mismos objetivos, beneficiarios, localización y componentes,
a efectos de evitar la duplicidad de los proyectos.
d. La OPI-GR o la OPI-GL solo estaba facultada para evaluar los
PIP que formulaban las UF pertenecientes o adscritas al GR o
GL.
En tal sentido, por ejemplo, la OPI de la Municipalidad
Metropolitana de Lima era la única facultada para evaluar
los proyectos que presente el Instituto Metropolitano de
Planificación – IMP.
Cabe precisar que el Responsable tiene responsabilidades
que no puede delegar, tal como se detalla a continuación:
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 46
3. SISTEMA DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO E
INDICADORES DE DESEMPEÑO.
A partir de la promulgación de la Ley de Prudencia y
Transparencia Fiscal y su Reglamento, la Dirección General de
Asuntos Económicos y Financieros del Vice-Ministerio de Economía
del MEF, avanzó de forma significativa en dos líneas de acción: a)
marco macroeconómico multianual y b) planes estratégicos
sectoriales multianuales.
Marco Macroeconómico Multianual.
La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal estableció, entre otras
cosas, la necesidad que el MEF con, la opinión técnica favorable
del Banco Central de Reserva, elaborase el Marco
Macroeconómico Multianual (MARCO MACROECONÓMICO
MULTIANUAL). El MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL debe
mostrar consistencia entre las principales variables
macroeconómicas y las líneas maestras del Programa Económico
y la Declaración de Principios de la Política Fiscal. El MARCO
MACROECONÓMICO MULTIANUAL contenía un conjunto de
medidas de política económica, especialmente vinculadas a la
estabilidad macro-económica, la consolidación institucional, la
transparencia de las acciones públicas, la promoción de la
inversión privada y la racionalización del gasto público.
Adicionalmente, el MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL
proponía prioridades de gasto. En este orden de ideas, el MARCO
MACROECONÓMICO MULTIANUAL 1992-1994 proponía asignar
más recursos a aquellas intervenciones públicas que permitían
47 MóduloI| ISPACJ
resolver el déficit de consumo de la población. Entre las
prioridades propuestas destacaban programas y proyectos de
nutrición, salud, educación, justicia, seguridad ciudadana e
inversión social adicional. Asimismo, el MARCO
MACROECONÓMICO MULTIANUAL proponía una visión multianual
de la distribución funcional del gasto (que no comprende el
financiero ni el previsional) (ver Cuadros 4 y 5).
Cuadro 4
Distribución económica del presupuesto público. (En US$ millones)
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 48
El MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL establecía
orientaciones de mediano y largo plazo y explicita las restricciones
macroeconómicas, por tanto es el marco adecuado para darle
consistencia a la programación multianual del gasto público.
Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales.
El Planeamiento Estratégico Sectorial Multianual tiene por
objetivos:
49 MóduloI| ISPACJ
a) elevar la eficiencia en la gestión del Estado,
b) consolidar la disciplina fiscal,
c) aumentar la calidad de la ejecución del gasto público y
d) mejorar la productividad en el uso de los recursos públicos.
Para la elaboración de los Planes Estratégicos Sectoriales
Multianuales (Pesem) y los Planes Estratégicos Institucionales para
el período 2011-2016 se dio una directiva a través de la Resolución
Ministerial 807-2011-EF/41.
La directiva de los Pesem exige que los sectores elaboren un
diagnóstico caracterizando el sector y realizando un análisis de los
hechos y tendencias de la situación sectorial e institucional.
Además, exigen se postule la visión, la misión y los objetivos
estratégicos generales y específicos. Finalmente, la directiva
mandaba que cada Pesem incluyese un presupuesto de gasto
que incluyese las acciones permanentes (gasto corriente) y
temporales (proyectos de inversión). Estas acciones debían contar
con indicadores adecuados (insumo, producto, resultado e
impacto) para el seguimiento y la evaluación de los Pesem.
Los Pesem articulados dan lugar al Plan Estratégico Nacional que
debe contener la visión del país en el largo plazo, la misión del
Estado, el objetivo general de gobierno y las principales
prioridades nacionales y los retos del desarrollo económico. El
alcance de la directiva de los Pesem abarca los 26 sectores
institucionales y los 141 pliegos presupuestales. El Plan Estratégico
Sectorial Multianual debe ser aprobado por la Presidencia del
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 50
Consejo de Ministros. Los Pesem, para ser implementados
requirieron de un significativo esfuerzo en capacitación.
Durante el Gobierno de Transición, se integraron al interior del
Vice-Ministerio de Economía, las responsabilidades del Sistema
Nacional de Inversión Pública con las referidas a la Planificación
Estratégica Sectorial Multianual y se creó una nueva instancia: la
Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
(DGPMSP). La Dirección de Asuntos Económicos y Financieros
(DGSAES) –que antes se encargaba de los Pesem) se convirtió en
la Dirección de Asuntos Económicos y Sociales.
Sistema presupuestal y el sistema integrado de administración
financiera.
El sistema presupuestal gira en torno a la Dirección Nacional de
Presupuesto Público (DNPP). La DNPP es la instancia encargada de
elaborar los proyectos de ley de la Gestión Presupuestaria del
Estado y la Ley de Presupuesto.
La Ley de Presupuesto establece los lineamientos para la
elaboración del Plan Estratégico de cada pliego y la DGPMSP
establece las directivas para la elaboración del Plan Estratégico
Sectorial. Actualmente, la DNPP y la DGPMSP están aunando
esfuerzos para integrar y enlazar la programación multianual con
el plan operativo del año 2003.
La DNPP formula las directivas de formulación y evaluación
presupuestal y articula el manejo del presupuesto. El Presupuesto lo
51 MóduloI| ISPACJ
formula el MEF, lo aprueba el Consejo de Ministros y es remitido al
Congreso para su discusión y aprobación final.
Los principales problemas que se producen en el proceso
presupuestal están relacionados a los siguientes factores (Ver
Cuadro 6):
• Problemas de Asignación: problemas asociados
principalmente a procesos de asignación con fuertes
componentes inerciales, falta de fundamentación técnica,
presupuestos desarticulados de planes y políticas sectoriales
o regionales y excesiva discrecionalidad en el Vice-Ministerio
de Hacienda.
• Problemas de incertidumbre en la asignación: problemas
asociados a la imposibilidad de asegurar un calendario
mínimo que permita la programación de las unidades
ejecutoras. Este problema genera cambios inesperados en
los procesos de „calendarización‟ y en las autorizaciones de
los desembolsos de los recursos de los préstamos del exterior.
• Problemas para asegurar equilibrio fiscal: Un ejemplo claro es
que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se ha
incumplido desde el primer año de vigencia de la norma.
• Problemas de coordinación intrasectorial en el MEF: Las DNPP
y la DGPMSP aún no han logrado que los procesos de
planificación predominen sobre los presupuestales.
• Atomización y fragmentación: La DNPP atomiza el proceso
presupuestario en 146 pliegos y 559 unidades ejecutoras.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 52
4. El SIAF
A pesar de los problemas presentados, también ha habido
avances significativos desde 1998. Uno de los más importantes es
el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). El SIAF es
un Sistema de Ejecución, no de Formulación Presupuestal ni de
Asignaciones (Trimestral y Mensual), que es otro Sistema. Sí toma
como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas.
El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la
Gestión Financiera del Tesoro Público en su relación con las
denominadas Unidades Ejecutoras (UEs).
El registro, al nivel de las UEs, está organizado en 2 partes:
 Registro Administrativo (Fases Compromiso, Devengado,
Girado) y
 Registro Contable (contabilización de las Fases así como
Notas Contables).
El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado
el Registro Administrativo. Puede realizarse inmediatamente
después de cada Fase, pero no es requisito para el registro de la
Fase siguiente.
A diferencia de otros sistemas, la contabilización no está
completamente automatizada. Esto, que podría ser una
desventaja, ha facilitado la implantación pues el Contador
participa en el proceso.
53 MóduloI| ISPACJ
Las normas generadas en el momento de implementar el SIAF han
permitido, en primer lugar, disminuir los recursos financieros
flotantes que se asignaban a las unidades ejecutoras y se
gastaban lentamente. De este modo, la DNPP está en capacidad
de reasignar rápidamente los recursos que las unidades ejecutoras
no pueden comprometer.
El SIAF cuenta con cinco etapas: calendario, compromiso,
devengado, girado y pagado. El calendario es el techo de gasto
real que la DNPP establece a principio de cada mes para cada
unidad ejecutora. El compromiso que no puede ser mayor al
calendario es el monto del calendario que cada unidad ejecutora
compromete mediante contratos con el prestador o proveedor de
un bien o servicio. El devengado ocurre cuando el bien o servicio
ha sido aceptado con conformidad de la unidad ejecutora y es el
mejor indicador del nivel de ejecución. Las etapas de giro y pago
corresponden a los momentos en que ocurren los actos referidos.
El SIAF reduce los requerimientos de información de parte de
diferentes dependencias públicas (Presupuesto, Tesoro,
Contraloría, etc.) a las unidades ejecutoras y, además, permite
establecer una secuencia ordenada que impide, por ejemplo,
que se devenguen bienes y servicios sin haber sido comprometidos
adecuadamente. Es decir, con documentos sustentatorios
adecuados suministrados por proveedores con RUC.
El SIAF permite, a través de internet, que se observe la ejecución
financiera por función (categoría temática) o por institución. Por
función siguiendo una cadena funcional (función-programa-sub
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 54
programa) y por institución (sector-pliego-unidad ejecutora). El
SIAF permite ver las metas financieras en tiempo real10 y las metas
físicas de forma trimestral. La implementación del SIAF implicó un
enorme esfuerzo de capacitación y complementación de equipos
en todo el país.
Flujo de Información
Las entidades del Sector Público pueden consultar los datos
registrados en la Base de Datos Central del SIAF, esto según su
área de responsabilidad y nivel de acceso (ver Diagrama):
 Organismos Rectores del MEF (DNPP, DGTP y CPN)
 Organismos Sectoriales y Pliegos.
 Otras instituciones usuarias de la información (Contraloría
General de la República y SUNAT).
55 MóduloI| ISPACJ
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 56
57 MóduloI| ISPACJ
La distribución de las Funciones de Planeamiento.
Las funciones, que son parte del proceso de planeamiento, están
asignadas principalmente a la DGPMSP del Vice Ministerio de
Economía y Finanzas y a la DGCI de la Presidencia del Consejo de
Ministros14, tal como se muestra en el Cuadro 7.
Si bien el Presidente del Consejo de Ministros, en el régimen
presidencial del Estado peruano, no tiene atribuciones
independientes de las que ejerce conjuntamente con el
Presidente de la República o con los demás Ministros reunidos en
Consejo, el hecho de tener a su cargo las funciones de
coordinación de los demás ministros, hace que, institucionalmente,
a la Presidencia del Consejo de Ministros, le competa armonizar las
políticas generales de gobierno, lo cual ejerce utilizando
mecanismos de coordinación intersectorial (CIAS y CIAEF).
Asimismo, la Presidencia del Consejo de Ministros realiza la
coordinación con el Poder Legislativo y, de acuerdo a su
Reglamento de Organización y Funciones, debe promover la
mejora de la gestión pública, la calidad del gasto público, el
perfeccionamiento de la organización de las entidades públicas y
la eficiencia de los procesos y sistemas administrativos.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 58
Independientemente de la toma de decisiones colegiada, a cada
Ministro le corresponde formular las políticas sectoriales de su
competencia. Esta función, de acuerdo a la normatividad vigente,
debe realizarla con el apoyo del Vice Ministerio de Economía
(VME), que a través de la Dirección General de Programación
Multianual del Sector Público (DGPMSP), debe orientar el proceso
de diseño de políticas sectoriales.
El VME concentra la mayoría de funciones relacionadas al
planeamiento. Así, tiene a su cargo el primer paso de la
planificación (el diagnóstico) pues debe realizar un permanente
seguimiento y análisis de la realidad a nivel global, nacional,
regional y local, evaluando el desenvolvimiento a corto y mediano
plazo de la economía. El resultado de dicho análisis, basado en
visitas periódicas a nivel provincial, debe ser informes analíticos
que permitan la mejora continua del proceso de diseño e
implementación de políticas públicas del Gobierno.
También dentro de las funciones enmarcadas en esta primera fase
del proceso de planeamiento, que en verdad es una función
permanente de seguimiento, el VME tiene a su cargo dirigir y
coordinar el proceso de formulación, ejecución, seguimiento y
evaluación de la Política Económica y Social de corto, mediano y
largo plazo, así como del Programa Económico y del MARCO
MACROECONÓMICO MULTIANUAL:
16
59 MóduloI| ISPACJ
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 60
Respecto al proceso mismo de planificación estratégica, la
normatividad vigente es confusa. La Ley de Gestión Presupuestaria
encarga a la DNPP, establecer los lineamientos para la
elaboración del Plan Estratégico de cada Pliego, y a la DGAES
establecer los lineamientos para la elaboración del Plan
Estratégico Sectorial. De otro lado, el nuevo Reglamento de
Organización y Funciones del MEF, le encarga a la DGPMSP, dirigir,
coordinar, supervisar y evaluar la formulación del Plan Estratégico
Nacional a partir de la consolidación de los Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales, los Programas Multianuales de Inversión
Pública, los Planes Estratégicos Institucionales, así como los
Programas para la mejora del desarrollo regional y local.
El VME, a través de la DGPMSP, es el órgano encargado de
formular la política de Inversión Pública, como ya hemos
mencionado, cumple esta función apoyando a los diferentes
sectores en el diseño de sus políticas sectoriales. También debe
desarrollar políticas de inversión regional, local y de áreas de
61 MóduloI| ISPACJ
menor desarrollo relativo. Para ello, debe formular, implementar y
evaluar mecanismos de participación de la sociedad organizada
en la formulación y programación multianual, para la inversión
local a nivel provincial.
La DGPMSP, específicamente, tenían a su cargo el
establecimiento de los mecanismos de programación de la
inversión, la administración del Sistema Nacional de Inversión
Pública (que implica orientar, coordinar, evaluar y emitir opinión
técnica respecto a la identificación, formulación y evaluación ex
ante y ex post de los Proyectos de Inversión Pública), realiza el
seguimiento de las acciones orientadas al desarrollo local; formula
estudios y elaborar informes que permitan mejorar el proceso de
diseño e implementación de políticas públicas del Gobierno
(incluyendo la identificación de las áreas de inversión con
participación del sector privado), así como realiza la evaluación y
seguimiento del Gasto Público.
Además de las funciones señaladas, el VME, a través de sus otras
direcciones, establecía las condiciones generales para promoción
de la inversión privada y propone la política tributaria.
5. PLANIFICACIÓN: DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA EN LOS 90.
Durante la década del 90, los principales problemas relacionados
a la planificación fueron los siguientes:
• La Presidencia del Consejo de Ministros nunca llegó a
formular documentos explícitos que definieran la dirección
política de la acción pública ni el programa general del
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 62
gobierno. Por tanto, no hubo un marco para la elaboración
de políticas sectoriales. Además, muy pocos sectores
elaboraron documentos de políticas sectoriales o regionales
y, por tanto, no existían patrones explícitos orientadores de la
actuación de los vice-ministerios, pliegos y unidades
ejecutoras. La ausencia de estrategias de desarrollo integral
generaba el predominio de criterios de corto plazo y
generaba muchas dificultades para establecer criterios para
priorizar proyectos y sustentar una política de gasto público.
• Los Ministros estaban supeditados a los intereses y conflictos
de los principales círculos palaciegos liderados por Santiago
Fujimori, Jaime Yoshiyama, Jorge Camet, Valadimiro
Montesinos, Absalón Vásquez entre otros que en diferentes
momentos tuvieron diferentes niveles de importancia. Los
círculos palaciegos realizaban las coordinaciones
intersectoriales en la “sombra” debilitando a las instancias
formales (CIAS y CIAEF).
• Las interfases de coordinación y decisión estaban interferidas
debido a la rotación del personal clave y la interferencia
política. Muchos ministros no designaban a sus vice-ministros
y a su vez, muchos vice-ministros no nombraban directores
generales, con lo que se incentivaba la microgerencia, el
exceso de preocupación por problemas administrativos y
poca atención de las autoridades en los temas de fondo de
las políticas sectoriales y los principales proyectos. Además,
existió un divorcio entre el trabajo en la línea y los grupos con
63 MóduloI| ISPACJ
poder de decisión. El funcionamiento de estructuras
paralelas duplicaba funciones y generaban inestabilidad.
• Existía un peso excesivo del Vice-Ministro de Hacienda en la
toma de decisiones de asignación de recursos agravado por
la debilidad del Congreso y el Consejo de Ministros para
procesar las alternativas de asignación de recursos
presupuestales. El sistema de presupuesto es
extremadamente débil y rígido. Débil, porque los sectoristas
de la DNPP, no están en capacidad de proponer asignación
sobre la base de criterios técnicos y rígido, por el exceso de
procedimientos.
• La DNPP manejaba las reasignaciones de presupuesto con
excesiva discrecionalidad y con demasiados procedimientos
que limitan la autoridad de los ministros sobre los pliegos de
cada sector. El proceso presupuestal está atomizado en 146
pliegos, cuando debería haber estado dividido sólo en 26
sectores. La atomización se produjo bajo el principio de
“divide et impera” y buscó disminuir la influencia de los
ministros sobre la asignación de los recursos entre pliegos. En
general, el presupuesto seguía subordinado al flujo de caja
como si el Perú todavía hubiese estado en emergencia y no
tuvo ningún incentivo para promover la eficiencia y/o vigilar
la calidad del gasto público. Finalmente, la política de
asignación respondió en más de un 95% a la asignación del
año anterior, con lo cual se arrastraban año tras año los
errores de los años anteriores.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 64
• La programación multinanual del gasto estuvo orientada en
términos de mediano y largo plazo y no está directamente
conectada con el presupuesto. Además, la programación
multianual no logró incentivar a los sectores a identificar los
principales macroproblemas del país. Por tanto, no propuso
puntos de inflexión y mantuvo la inercia presupuestal. El
marco institucional excesivamente fraccionado generó que
la programación sectorial sea más la suma de las
programaciones parciales de las unidades ejecutoras que la
respuesta a una visión de futuro del sector.
• Existía una enorme debilidad en las capacidades de
planificación tanto en el MEF como en los sectores que
administran la inversión nacional. En general, las autoridades
políticas no mostraron un compromiso con el fortalecimiento
de sus instancias de planificación, coordinación y
formulación de políticas. Los procesos de planificación están
totalmente supeditados a los de presupuesto.
• Las consultas sobre los principales temas públicos se hacían
de forma cerrada y excluyente.
• El exceso de centralización y concentración generaba que
un gran número de proyectos de escala regional y local se
realice en el nivel central.
• Los avances legales en materia de planificación y
programación de gasto se llevaron a cabo basándose en
iniciativas formuladas por mandos medios del MEF
(principalmente del vice-ministerio de economía) y
65 MóduloI| ISPACJ
fuertemente respaldadas por las condicionalidades de los
préstamos denominados de ajuste estructural (denominados
préstamos de libre disponibilidad, préstamos para recursos
fungibles o préstamos no condicionados a proyectos).
6. LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
Y DEL CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
DECRETO LEGISLATIVO Nº 1088
Finalidad y ámbito de regulación de la Ley
El Decreto Legislativo Nº 1088 tiene por finalidad la creación y
regulación de la organización y del funcionamiento del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico -CEPLAN, orientados al desarrollo de la
planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y
gestión para el desarrollo armónico y sostenido del país y el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del
Estado constitucional de derecho.
Creación y finalidad del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
Se creó el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico como
conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y
relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el
proceso de planeamiento estratégico nacional para promover y
orientar el desarrollo armónico y sostenido del país.
Se creó el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN-,
como organismo de derecho público cuya finalidad es constituirse
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 66
como el órgano rector y orientador del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico. Sus competencias son de alcance
nacional y constituye un pliego presupuestario.
Estructura general y objetivos del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico
a) Estructura general y objetivos del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está integrado
por:
a) el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, como
órgano rector del Sistema;
b) los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su
autonomía, de los demás poderes del Estado, de los
organismos constitucionales autónomos y de los gobiernos
regionales y locales con responsabilidades y competencias
en el planeamiento estratégico; y
c) el Foro del Acuerdo Nacional, que actúa como instancia de
concertación de la planificación estratégica nacional
cuando su intervención es solicitada, en su orden, por el
Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del
Consejo Directivo del CEPLAN.
Objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
Son objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico:
67 MóduloI| ISPACJ
a) Constituirse en el espacio institucionalizado para la definición
concertada de una visión de futuro compartida y de los
objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional
armónico, sustentable, sostenido y descentralizado del país.
b) Articular e integrar en forma coherente y concertada las
diferentes propuestas y opiniones para la elaboración del
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes
nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así
como las orientaciones, los métodos, los procesos y los
instrumentos para el planeamiento estratégico.
c) Promover y articular los programas de fortalecimiento de
capacidades para el planeamiento estratégico.
d) Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de
la gestión para resultados de mediano y largo plazo, en
coordinación con el Consejo Nacional de Competitividad,
basada en los diferentes instrumentos de planeamiento
estratégico y con orientación hacia la promoción de la
modernización administrativa y el logro de estándares de
eficiencia al servicio del ciudadano, así como de la mejora
de los índices de competitividad del país para aprovechar
las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el
marco de los tratados internacionales de promoción,
asociación y cooperación económica y comercial de los
que el Perú es parte.
e) Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores
público y privado en el proceso de formulación de los planes
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 68
estratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y
subnacionales, así como en la ejecución de los programas y
proyectos priorizados en esos ámbitos, para asegurar el
desarrollo nacional y la mejora constante de la
competitividad del país.
f) Promover la formulación de planes estratégicos, programas y
proyectos con visión prospectiva de mediano y largo plazo,
así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los
sustentan, aplicando un enfoque nacional contextualizado
en el ámbito internacional, con prioridad en las relaciones y
oportunidades que tienen su origen en los acuerdos
internacionales de los que el Perú es parte.
b) Estructura y funciones del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico - CEPLAN
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN- es el
organismo técnico especializado que ejerce la función de órgano
rector, orientador y de coordinación del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico. Está adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros.
Los órganos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
mantienen una relación técnica y funcional con el CEPLAN en las
materias de su competencia.
El CEPLAN se estructura y funciona según un modelo de
organización flexible y de gestión horizontal, basado
69 MóduloI| ISPACJ
fundamentalmente en la constitución de comités multidisciplinarios
a cargo de coordinadores.
Estructura orgánica el CEPLAN
El CEPLAN está constituido por los siguientes órganos:
 El Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico;
 La Dirección Ejecutiva del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico;
 El Consejo Consultivo del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico; y
 Los comités multidisciplinarios y los demás órganos de línea
funcionales y de asesoría y apoyo administrativo que se
crean según su reglamento de organización y funciones.
La organización y el funcionamiento del CEPLAN se regulan por la
presente ley y por su reglamento de organización y funciones,
aprobado por decreto supremo con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros.
Definición, integrantes, quórum y competencia del Consejo
Directivo del CEPLAN
El Consejo Directivo es el más alto órgano de deliberación y
decisión del CEPLAN. Está integrado por ocho miembros: un
representante del Presidente de la República, quien lo preside; tres
representantes del gobierno nacional, dos propuestos por el
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 70
Presidente del Consejo de Ministros y uno por el Ministro de
Economía y Finanzas; dos profesionales de prestigio con
experiencia en la docencia universitaria, en una universidad
pública y una universidad privada, respectivamente, en materia
vinculada con el planeamiento estratégico, propuesto por la
Asamblea Nacional de Rectores; un representante propuesto por
los Colegios Profesionales; y un representante de los gobiernos
regionales, propuesto por la Asamblea de Presidentes Regionales.
Su designación se efectúa mediante resolución suprema
refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros y es efectivo
por un período de cinco años; sin embargo, ejercen sus funciones
en forma plena hasta que se designe a quienes deben
reemplazarlos.
El Presidente del Consejo Directivo ejerce la representación legal
del CEPLAN y la titularidad del pliego, preside las sesiones del
Consejo, salvo en los casos en que corresponde presidir al
Presidente del Consejo de Ministros, hace cumplir sus acuerdos y
dicta las normas administrativas específicas para garantizar el
funcionamiento del CEPLAN.
Los miembros del Consejo Directivo deben ser peruanos, tener
probada solvencia moral, destacada trayectoria profesional y
acreditada competencia en planeamiento estratégico. En el
ejercicio de sus funciones no representan a entidad, organismo o
interés particular alguno.
El Presidente de la República puede remover a su representante y
a los representantes del gobierno nacional, mediante resolución
71 MóduloI| ISPACJ
suprema. En los demás casos, el cargo vaca en forma automática
por muerte, sentencia por delito doloso, inasistencia injustificada a
más de tres sesiones del Consejo o por solicitud motivada de los
proponentes o renuncia aceptadas por el Presidente de la
República. En los casos de vacancia, los responsables de proponer
a los nuevos integrantes deben efectuar la propuesta dentro de
los diez días hábiles siguientes al de la publicación de la resolución
suprema que formaliza la vacancia; de no hacerlo, los propone el
Presidente del Consejo de Ministros.
El Consejo Directivo se reúne en sesiones ordinarias o
extraordinarias, convocadas por su presidente a través del Director
Ejecutivo. El quórum mínimo para las sesiones es de cinco
miembros. Los acuerdos se adoptan por mayoría calificada (tres
cuartos). El Presidente del Consejo de Ministros también puede
convocar a sesiones extraordinarias del Consejo Directivo y, sin
derecho de voto o dirimencia, presidirlo cuando asiste a ellas o a
las sesiones ordinarias. Su participación no se cuenta para efectos
del quórum.
Le compete al Consejo Directivo: 1) adoptar las decisiones
necesarias para el cumplimiento de las funciones del CEPLAN y los
fines del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico; 2)
autorizar la suscripción de convenios internacionales de
cooperación y los documentos de gestión institucional del
CEPLAN; y 3) tomar los acuerdos relativos a la gestión institucional
que corresponde, según lo que establece la presente ley y el
reglamento de organización y funciones.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 72
El Consejo Directivo aprueba la designación del Director Ejecutivo
y de los miembros del Consejo Consultivo del CEPLAN, según los
requisitos y procedimientos establecidos por el reglamento de
organización y funciones. Los nombramientos se efectúan
mediante resolución ministerial de la Presidencia del Consejo de
Ministros.
Definición y competencia de la Dirección Ejecutiva del CEPLAN
La Dirección Ejecutiva es el órgano responsable de la ejecución
de los acuerdos del Consejo Directivo. Depende de la Presidencia
del Consejo Directivo. Tiene a su cargo las coordinaciones
institucionales y la gestión técnica y administrativa en apoyo del
trabajo del Consejo Directivo, de los comités multidisciplinarios, del
Consejo Consultivo, del desarrollo de las funciones del CEPLAN y
de los fines del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, en
la forma que establece el reglamento de organización y
funciones.
La Dirección Ejecutiva está a cargo de un Director Ejecutivo
designado por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente.
Definición, integrantes y competencia del Consejo Consultivo del
CEPLAN
El Consejo Consultivo es el principal órgano de asesoría del
Consejo Directivo del CEPLAN. Está integrado por un máximo de
veinte personas de reconocida trayectoria profesional y, de
preferencia, experiencia en planeamiento estratégico, según lo
que establece el reglamento de organización y funciones. Sus
73 MóduloI| ISPACJ
integrantes, entre ellos su presidente, son designados y removidos
por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente, en
coordinación con el Presidente del Consejo de Ministros,
procurando que su composición responda a los principios de
participación plural, multisectorial, multidisciplinaria y búsqueda
del consenso. El nombramiento se efectúa por resolución
ministerial de la Presidencia del Consejo de Ministros y es efectivo
por el período de tiempo que corresponde al Consejo Directivo
dentro de cuyo ejercicio son designados.
Los miembros del Consejo Consultivo ejercen su función ad
honórem y pueden ser funcionarios que prestan servicios en algún
organismo público, pero, en el caso de quienes no lo son, el solo
hecho de su nombramiento no implica que asumen la condición
de funcionarios. El Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN
puede participar en las reuniones del Consejo Consultivo con
derecho a voz pero sin voto, y en caso de ausencia temporal de
su presidente puede convocar y dirigir sus sesiones.
El Consejo Consultivo es asistido durante sus sesiones por el Director
Ejecutivo del CEPLAN o el funcionario que le sigue en jerarquía.
Compete al Consejo Consultivo pronunciarse sobre los asuntos
que, en materia de planeamiento estratégico y funciones del
CEPLAN, son sometidos a su consideración por el Consejo Directivo
del CEPLAN. Los acuerdos que contienen sus pronunciamientos
constan en actas y son transmitidos al Consejo Directivo del
CEPLAN mediante oficio firmado por su presidente.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 74
Los acuerdos del Consejo Consultivo no tienen fuerza obligatoria
pero deben ser materia de debate y acuerdo por el Consejo
Directivo del CEPLAN.
Funciones del CEPLAN
Son funciones del CEPLAN:
 Conducir el proceso de formulación y difusión de una visión
compartida y concertada de futuro del país en sus diversos
sectores y niveles de gobierno.
 Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el
cumplimiento de la función de coordinación de la
planificación estratégica concertada en el marco del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, según lo
establecido por el inciso 11 del artículo 19 de la Ley Núm.
29158 -Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- y, en
consecuencia, formular y actualizar el Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional, mediante la coordinación multisectorial,
interinstitucional e intergubernamental, según las reglas
establecidas por la directiva respectiva.
 Asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos
regionales y orientar a los gobiernos locales en la
formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y
planes estratégicos de desarrollos, con la finalidad de lograr
que se ajusten a los objetivos estratégicos de desarrollo
nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional.
75 MóduloI| ISPACJ
 Desarrollar metodologías e instrumentos técnicos para
asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional orientadas al desarrollo armónico y
sostenido del país y al fortalecimiento de la gobernabilidad
democrática en el marco del Estado constitucional de
derecho.
 Promover y orientar la formación y actualización profesional
y técnica de especialistas en planeamiento estratégico,
prospectiva y formulación y evaluación de políticas públicas
y planes, en los tres niveles de gobierno y en las instituciones
de educación superior.
 Presentar a consideración del Presidente del Consejo de
Ministros, para su posterior presentación al Consejo de
Ministros, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional que
debe contener los lineamientos de política, las prioridades,
los objetivos, las metas y la definición de las acciones de
orden estratégico para el desarrollo armónico y sostenido del
país.
 Promover sinergias entre las organizaciones de los sectores
público y privado y de la sociedad civil.
 Expedir las directivas que corresponde dentro de su
competencia.
Funciones especiales
En materia de prospección
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 76
 Orientar y desarrollar estudios estratégicos para la
identificación de tendencias internacionales, oportunidades,
riesgos y contingencias, y plantear opciones estratégicas
para la aplicación de las conclusiones y recomendaciones
de esos estudios.
 Identificar y definir escenarios estratégicos futuros a base de
estudios prospectivos y del análisis integral de la realidad, de
las potencialidades, de los activos tangibles e intangibles y
del entorno internacional, promoviendo la participación de
los centros académicos y de investigación del país.
En materia de coordinación
 Promover, concertar y articular la propuesta del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional con los poderes del
Estado, los organismos constitucionales autónomos, los
gobiernos regionales y locales, los partidos políticos y las
instituciones representativas de la sociedad civil, utilizando
metodologías de participación directa y otras diversas de
sondeo de opinión técnicamente válidas.
 Recibir y orientar las iniciativas del sector privado y, previa
evaluación, articular sus requerimientos de decisiones en
cuanto a promoción y apoyo del Estado, guardando
coherencia con los objetivos de desarrollo nacional.
 Promover la armonización de la formulación de planes y
políticas de desarrollo multisectorial, sectorial y territorial con
el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
77 MóduloI| ISPACJ
 Coordinar con los órganos responsables la unificación de
criterios y metodologías para la elaboración de líneas de
base, indicadores y toda información relevante que sirve de
insumo para la toma de decisiones en materia de
planeamiento estratégico y definición de planes y políticas.
 Coordinar con el Consejo de Seguridad Nacional con la
finalidad de integrar los objetivos de seguridad nacional al
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
En seguimiento y evaluación
 Desarrollar el seguimiento y la evaluación de la gestión
estratégica del Estado, que comprende el seguimiento y la
evaluación de los planes y políticas, los objetivos, los
programas y los proyectos prioritarios de desarrollo nacional,
en coordinación con los órganos del Sistema, e informar en
forma periódica al Presidente de la República y al Presidente
del Consejo de Ministros sobre sus avances, obstáculos y
oportunidades y el nivel de cumplimiento de resultados
esperados.
 Informar en forma periódica o a su solicitud al Presidente de
la República y al Presidente del Consejo de Ministros sobre la
situación económica, social, ambiental e institucional del
país con relación al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y
los planes multisectoriales, sectoriales, institucionales y
territoriales.
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 78
Segunda Unidad
SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN
MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES
79 MóduloI| ISPACJ
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 80
Segunda Unidad
EL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN
MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES
INVIERTE.PE
1. INTRODUCCIÓN
En general, la evidencia científica sostiene que la inversión pública
es un instrumento clave para la generación de crecimiento
económico y por tanto, para la mejora del bienestar de la
población. El modelo más aceptado para explicar la expansión
económica es aquel que postula que la tasa de crecimiento
depende, en parte, del porcentaje del producto (%PBI) que va a
inversión pública y de su productividad; en la medida que
aumenta la disciplina fiscal y la rentabilidad social de dicha
inversión, así, Esfahani y Ramírez1, (2003) señalan que la inversión
pública crea las condiciones mínimas necesarias para que la
demanda de bienes y servicios producidos por el sector privado se
incrementen y de esa forma los inversionistas privados puedan
81 MóduloI| ISPACJ
hacer formación racional de expectativas futuras sobre sus ventas
y rendimientos futuros. Sin embargo, Warner (2014) sugiere que las
unidades de inversión pública actuales serán probablemente más
exitosas si los gobiernos no se comportan como en el pasado, y
por el contrario toman seriamente aspectos analíticos y
salvaguardan su proceso de toma de decisión en contra de
intereses que distorsionan las decisiones de inversión pública.
En el marco de la normatividad presupuestal vigente que regula a
las Entidades Públicas, todo Titular o máxima autoridad de éstas
tiene la obligación de asignar eficientemente los recursos públicos
de la Entidad, incluyendo a aquellos destinados a los Proyectos de
Inversión Pública, priorizando los servicios públicos que garanticen
el máximo impacto en su circunscripción territorial y/o ámbito de
competencia, que coadyuven a acelerar el cierre de brechas de
infraestructura y servicios públicos, así como del recurso público
destinado al gasto corriente para sostener la capacidad de
prestación de servicios públicos generados. En ese sentido, para
garantizar la sostenibilidad del proyecto, es necesario asegurar los
recursos destinados a la operación y mantenimiento que permitan
que la población beneficiaria pueda acceder a los bienes y
servicios a lo largo de la vida útil de éstos.
En el Perú, el Sistema Nacional de Inversión Pública– SNIP, tenía
como finalidad optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados
a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos,
metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas
fases de los Proyectos de Inversión Pública. Así, la normatividad del
SNIP, es de aplicación a las Entidades y Empresas del Sector
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 82
Público No Financiero de los tres niveles de gobierno, que ejecuten
Proyectos de Inversión con Recursos Públicos.
En este sentido, la Dirección General de Inversión Pública del
Ministerio de Economía y Finanzas, ente rector del SNIP, puso a
disposición de las entidades públicas un conjunto de Lineamientos
Generales para Proyectos de Inversión Pública, con la finalidad de
contribuir con la mejora de la calidad, eficiencia y eficacia de
dichos proyectos, así como de alcanzar el desarrollo sostenible
que permita elevar la calidad de vida de la población. No
obstante, dicho sistema no funciona en la medida de lo esperado
por las siguientes razones:
• Exceso de burocratismo
• No se enfocaba a la simplificación de procedimientos
• No se orientaba hacia los sectores con mayores necesidades
lo que produce un ahondamiento de la brecha social
Con el nuevo sistema de inversión pública, el Estado se enfoca a
reducir los tiempos en las inversiones en pistas, puentes y servicios,
por lo que presenta varias diferencias en comparación al
desaparecido SNIP, según la Asociación de Inversión en
Infraestructura (AFIN).
• Se introduce la Programación Multianual de Inversiones que
identifica y prioriza proyectos que cierran brechas sociales y
económicas.
83 MóduloI| ISPACJ
• La formulación y evaluación ahora representan una sola
fase.
• La formulación se realiza a través de una ficha técnica; es
decir se requerirá de un solo documento para la aprobación
del proyecto. El SNIP, en cambio, solicitaba estudios de
prefactibilidad y factibilidad.
• Las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de
reposición y de rehabilitación no constituyen un proyecto de
inversión.
• Anteriormente, el MEF intervenía en las diferentes fases del
proyecto. Con el nuevo sistema solo al inicio y al final, y la
entidad que ejecuta la obra será responsable del proceso
de formulación, evaluación y funcionamiento.
• La Unidad formuladora elabora la ficha técnica, es decir,
asume la responsabilidad de diseño y costos, y declara la
viabilidad.
• El tiempo de aprobación de proyectos será menor que con
el SNIP, ya que la programación se enmarca en tres sistemas
que se realizarán en simultáneo: planeamiento, inversiones y
presupuesto.
• Inversión.pe promueve la transparencia, ya que la
información del proyecto será pública y en paralelo con el
SIAF, Seace e Infobras.
2. DEFINICIONES
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 84
De acuerdo al Art. 2 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº
1252, el cual creó el Sistema Nacional de Programación Multianual
y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), se aplican las definiciones
siguientes:
a) Programa Multianual de Inversiones (PMI): Contiene el
diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura
y/o acceso a servicios públicos bajo la responsabilidad
funcional de un Sector, o a cargo de un Gobierno Regional
(GR) o Gobierno Local (GL). Incluye, en un horizonte mínimo
de tres (03) años, la cartera de inversiones a financiarse total o
parcialmente con recursos públicos, identificada para lograr
el alcance de las metas de producto específicas e
indicadores de resultado, asociados a la inversión, que sean
consistentes con los objetivos de las brechas identificadas y
priorizadas, así como las proyecciones del Marco
Macroeconómico Multianual (MMM) vigente.
b) Brecha: Es la diferencia entre la oferta disponible optimizada
de infraestructura (la cual incluye la infraestructura natural)
y/o acceso a servicios públicos y la demanda, a una fecha
determinada y ámbito geográfico determinado. Puede ser
expresada en términos de cantidad y/o calidad.
c) Estándares de calidad: Características o especificaciones
técnicas mínimas inherentes a los factores productivos
(infraestructura, equipamiento, entre otros). Son establecidos
por el órgano rector del Sector competente del Gobierno
Nacional.
85 MóduloI| ISPACJ
d) Nivel de servicio: Condición o exigencia que se establece
para definir el alcance y las características de los servicios
públicos que serán provistos. Son establecidos por el órgano
rector del sector competente del gobierno nacional.
e) Meta: Es el valor numérico proyectado del indicador a una
fecha determinada.
f) Indicador: Medida cualitativa o cuantitativa observable, que
permite describir características, comportamientos o
fenómenos, a través de su comparación con períodos
anteriores o con metas o compromisos. Dichos indicadores
seguirán las pautas establecidas para los indicadores de
desempeño en el marco del Presupuesto por Resultados.
g) Inversiones: Comprende a los proyectos de inversión y a las
inversiones de optimización, de ampliación marginal, de
reposición y de rehabilitación.
h) Proyecto de inversión: Corresponde a intervenciones
temporales que se financian, total o parcialmente, con
recursos públicos, destinadas a la formación de capital físico,
humano, natural, institucional e/o intelectual que tenga como
propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad
de producción de bienes y/o servicios que el Estado tenga
responsabilidad de brindar o de garantizar su prestación.
i) Proyecto de inversión estándar: Es aquel proyecto que se
caracteriza por tener un diseño homogéneo del proceso de
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 86
producción del servicio público, que lo hace susceptible de
ser replicable o repetible.
j) Inversiones de optimización: Corresponde a las siguientes
intervenciones temporales: a) Adquisición de terrenos que se
deriven de una planificación de la ampliación de la oferta de
servicios públicos priorizados en el PMI. Debe cumplir con los
requisitos establecidos en las normas técnicas aplicables para
la construcción y ampliación de infraestructura pública; b)
Inversiones correspondientes al resultado de una optimización
de la oferta (entendiéndose por ella a la infraestructura, los
equipos y otros factores productivos que definen la
capacidad de producción) existente de un servicio público
priorizado en el PMI, de acuerdo a los criterios que se
establezcan en las Directivas e instrumentos metodológicos
que emita la Dirección General de Programación Multianual
de Inversiones.
k) Inversiones de ampliación marginal: Intervenciones
temporales que incrementan el activo no financiero de una
entidad pública, que no modifican sustancialmente su
capacidad de producción de servicios o que de hacerlo, no
superan el 20% de dicha capacidad en proyectos de inversión
estándar, según los parámetros definidos por el Sector.
l) Inversiones de reposición: Intervenciones temporales
destinadas al reemplazo de activos existentes que forman
parte de una unidad productora de bienes y/o servicios
públicos, cuya vida útil estimada o efectiva, ha culminado y
87 MóduloI| ISPACJ
que no implican ampliación de capacidad para la provisión
de servicios.
m) Inversiones de rehabilitación: Intervenciones temporales que
tienen por finalidad la reparación o renovación total o parcial
de instalaciones, componente de sistemas, equipamiento y/o
elementos constructivos para volverlos al estado o estimación
original, sin alterar el uso, y que no implican ampliación de
capacidad para la provisión de servicios.
n) Unidad productora de bienes y/o servicios públicos: Conjunto
de recursos o factores productivos (infraestructura, equipos,
personal, organización, capacidades de gestión, entre otros)
que, articulados entre sí, tienen la capacidad de proveer
bienes y/o servicios públicos a la población.
o) Entidad: Se refiere a toda entidad del Sector Público No
Financiero, incluyendo a las empresas del Sector Público No
Financiero.
p) Ley: Se refiere al Decreto Legislativo Nº 1252, Decreto
Legislativo que crea el Sistema de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones y deroga la Ley Nº 27293, Ley del
Sistema Nacional de Inversión Pública.
q) Viabilidad: Condición que alcanza un proyecto de inversión
cuando demuestra los siguientes tres atributos:
• que se encuentra alineado al cierre de brechas de
infraestructura y/o servicios públicos;
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 88
• su contribución al bienestar de la población beneficiaria
en particular y del resto de la sociedad en general; y,
• que asegura las condiciones para que dicho bienestar
social generado sea sostenible durante la fase de
funcionamiento del proyecto de inversión.
r) Infraestructura natural: Es la red de espacios naturales que
conservan los valores y funciones de los ecosistemas,
proveyendo servicios ecosistémicos.
3. OBJETO
La creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones como sistema administrativo del Estado,
busca orientar el uso de los recursos públicos destinados a la
inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de
la infraestructura necesaria para el desarrollo del país.
Cabe mencionar que los Sistemas Administrativos regulan la
utilización de los recursos de las entidades públicas, promoviendo
la eficacia y eficiencia en su uso; de tal forma, es lógico que se
establezcan este tipo de normas técnicas de aplicación nacional.
Entonces, se entiende que aplicando las normas del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, el
Estado, a través de sus distintos niveles de gobierno, mejorará la
89 MóduloI| ISPACJ
calidad de servicio que presta; y por ende dará bienestar a la
población.
De esta forma, invierte.pe actúa como certificador de calidad de
la inversión pública a nivel nacional, estableciendo procesos,
metodologías y normas técnicas relacionados con las fases de los
proyectos de inversión pública. Dicha certificación se verá
reflejada en los siguientes aspectos:
• Eficiencia en la utilización de los recursos de inversión.
• Sostenibilidad en el tiempo del proyecto de inversión, mejora
de su calidad, ampliación de la provisión de los servicios de
la Entidad, entre otros.
• Mayor impacto socio-económico; mayor bienestar para la
población.
La inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad
productora o de provisión de bienes y servicios de una entidad
pública, de acuerdo a sus finalidades y funciones; de forma que
éstos beneficien a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz.
La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr
que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar
social posible. Esto se consigue con proyectos sostenibles, que
operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente.
4. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE
PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 90
El Decreto Legislativo que da vida al Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones y sus normas
reglamentarias y complementarias son de aplicación obligatoria a
las entidades del Sector Público No Financiero a que se refiere la
Ley Nº 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y
Transparencia Fiscal.
Dichas entidades son agrupadas por sectores solo para efectos
del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones y en el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales se agrupan según su nivel de gobierno respectivo,
conforme lo ha establecido su respectivo Reglamento en su Art. 4
de la siguiente forma:
Agrupación por sectores y niveles de gobierno
Para los fines del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones las entidades y empresas públicas del
Gobierno Nacional se agrupan en Sectores. La Dirección General
de Programación Multianual de Inversiones aprueba el
Clasificador Institucional que agrupa por Sectores a las entidades y
empresas antes señaladas. Los Sectores del Gobierno Nacional son
los siguientes:
1) AGRICULTURA Y RIEGO
2) AMBIENTE
3) COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO
91 MóduloI| ISPACJ
4) CONGRESO DE LA REPÚBLICA
5) CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA
6) CONTRALORÍA GENERAL
7) CULTURA
8) DEFENSA
9) DEFENSORÍA DEL PUEBLO
10) DESARROLLO E INCLUSIÓN SOCIAL
11) ECONOMÍA Y FINANZAS
12) EDUCACIÓN
13) ENERGÍA Y MINAS
14) FUERO MILITAR POLICIAL
15) INTERIOR
16) JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
17) JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
18) MINISTERIO PÚBLICO
19) MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES
20) OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES
21) PODER JUDICIAL
22) PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 92
23) PRODUCCIÓN
24) REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y ESTADO CIVIL
25) RELACIONES EXTERIORES
26) SALUD
27) TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO
28) TRANSPORTES Y COMUNICACIONES
29) TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
30) VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO
La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones
del Ministerio de Economía y Finanzas aprobará como parte de la
Directiva para la Programación Multianual de Inversiones, un
anexo de equivalencias de los Sectores del Gobierno Nacional
antes mencionados, con los clasificadores presupuestarios, según
corresponda.
Los Sectores lideran, en los tres niveles de gobierno, la
programación multianual de las inversiones que se enmarcan en
su responsabilidad funcional establecida en el clasificador de
responsabilidad funcional, que apruebe la Dirección General de
Programación Multianual de Inversiones, conforme al marco legal
vigente. Para tal efecto, los Sectores establecen los mecanismos
de coordinación y articulación con los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales, con la asistencia técnica de la Dirección
General de Programación Multianual de Inversiones.
93 MóduloI| ISPACJ
Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las entidades
y empresas que le pertenecen o estén bajo su administración.
Las empresas públicas prestadoras de los servicios de
saneamiento, de accionariado municipal, se agrupan en la
Municipalidad Provincial con la calidad de accionista mayoritario,
y en la Fase de Programación Multianual, sus Inversiones se
registran en el PMI de la Municipalidad y se consolidan en el Sector
Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Para efectos del Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones, el Seguro Social de Salud del Perú -
ESSALUD se encuentra incluido en el Sector Salud..
5. PRINCIPIOS RECTORES
La programación multianual de inversiones y la ejecución de los
proyectos de inversión respectivos se sujetan a los principios
rectores siguientes:
a) La programación multianual de la inversión debe ser
realizada considerando como principal objetivo el cierre de
brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos
para la población.
b) La programación multianual de la inversión vincula los
objetivos nacionales, planes sectoriales nacionales, así como
los planes de desarrollo concertado regional y local,
respectivamente, con la identificación de la cartera de
ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 94
proyectos a ejecutarse y debe realizarse en concordancia
con las proyecciones del Marco Macroeconómico
Multianual.
c) La programación multianual de inversiones debe partir de un
diagnóstico detallado de la situación de las brechas de
infraestructura o de acceso a servicios públicos, para luego
plantear los objetivos a alcanzarse respecto a dichas
brechas. La programación multianual debe establecer los
indicadores de resultado a obtenerse.
d) Los recursos destinados a la inversión deben procurar el
mayor impacto en la sociedad.
e) La inversión debe programarse teniendo en cuenta la
previsión de recursos para su ejecución y su adecuada
operación y mantenimiento, mediante la aplicación del
ciclo de inversión.
f) La gestión de la inversión debe realizarse aplicando
mecanismos que promuevan la mayor transparencia y
calidad a través de la competencia.
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  • 2. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 2
  • 3. 3 MóduloI| ISPACJ Diplomado de Alta Especialización en Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – INVIERTE.PE D.L. N° 1252 y su Reglamento Lima 2017 Presenta su Diplomado de Alta Especialización en: En convenio con el: El Ilustre Colegio de Abogados del Callao
  • 4. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 4 Derechos de Autor reservados Prohibida la reproducción total o parcial de este libro sin autorización expresa de su Autor Edición Marzo 2017 Composición y Diagramación: Carlos Enrique Vilca Carreño
  • 5. 5 MóduloI| ISPACJ MÓDULO I SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ
  • 6. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 6
  • 7. 7 MóduloI| ISPACJ Nuestros Objetivos Explicar el proceso evolutivo del Sistema nacional de Inversión Pública Explicar de manera introductoria los aspectos generales del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – INVIERTE.PE D.L. N° 1252 y su Reglamento Identificar los elementos básicos del Sistema Nacional de Planificación en el Perú
  • 8. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 8
  • 9. 9 MóduloI| ISPACJ Introducción Estimado lector: La promesa de campaña del actual presidente de dar muerte al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para abrir las puertas a uno con menos trabas burocráticas y que permita la reactivación del gasto estatal en proyectos de infraestructura por fin se cristalizó. El 15 de febrero del 2017, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) aprobó el reglamento de Invierte.pe, nombre del nuevo mecanismo que impulsará las inversiones públicas en el país. A través de este mecanismo, el MEF solo intervendrá en la programación y verificará que los proyectos cumplan con cerrar brechas sociales y se otorgará una asignación presupuestal. En el recientemente promulgando Reglamento se consideran obras de baja y alta complejidad: Las primeras (baja complejidad) solo requerirán una ficha técnica y las de alta complejidad, con inversiones de 15.000 UIT (S/ 60 millones 750 mil) o más, tendrán un expedienten técnico y estarán a cargo de una unidad ejecutora". El mencionado expediente técnico será ser elaborado por la unidad ejecutora del proyecto, que se encargará de definir sus características. Estos criterios se aplican para los gobiernos locales y regionales". También se establece un proceso de transición de proyectos del SNIP a Invierte.pe, que en conjunto suman S/ 5.000 millones. Como puede apreciarse, se da un golpe de timón a la política respecto a los proyectos de inversión pública, por lo que, entendedores de las complejidades que está generando todo
  • 10. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 10 este cambio de normas y procedimientos, el Instituto Superior Peruano de Actualización y Capacitación Jurídica, ha diseñado el presente Diplomado, el cual, en su primer Módulo, se enfoca a tres aspectos fundamentales: Describir la realidad respecto al Planeamiento Estratégico del Estado, algo que aún afronta una diversidad de problemas. Asimismo se realiza una recapitulación sobre el SNIP a fin de entender la magnitud y complejidad del cambio experimentado. Por último presentar, de manera introductoria, los aspectos básicos del SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES – INVIERTE.PE D.L. N° 1252 Y SU REGLAMENTO Lima. Marzo 2017 ISPACJ Estructura General del Módulo
  • 11. 11 MóduloI| ISPACJ Asimismo, dependiendo de las necesidades de cada una de las unidades, se procurará desarrollar las siguientes secciones: • Índice Presenta mediante un esquema lógico una serie de términos para representar los conceptos que se podrán encontrar en todo el módulo. • Introducción Explica la finalidad y la utilidad de los contenidos temáticos del módulo. • Logro general Enuncia las habilidades, conocimientos y actitudes que se espera lograr en el transcurso del desarrollo de todo el módulo. • Logros específicos Enuncia las habilidades, conocimientos y actitudes que se espera lograr en el transcurso del desarrollo de una unidad específica. • Desarrollo del tema Cada unidad se inicia con una motivación sobre el tema y una reflexión. Luego de ello, hay un desarrollo teórico de los contenidos. Es importante indicar que cada punto se desarrollará mediante la metodología de preguntas y respuestas amigables para quienes empleen los módulos. • Casos prácticos y ejercicios de aplicación Cada unidad contará con un cuestionario, una dinámica de trabajo en grupo y/o con el planteamiento de un caso práctico que facilite a quienes utilicen los módulos tener una referencia sobre su desempeño, verificar la adquisición de nuevos conocimientos y replicar lo aprendido. Del mismo modo, de
  • 12. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 12 acuerdo con los temas tratados en cada unidad, se desarrollarán las siguientes secciones, identificadas por un símbolo:
  • 13. 13 MóduloI| ISPACJ Debe tenerse en cuenta que estos módulos, al ser introductorios, no pueden evaluar cada aspecto de los temas planteados. Por ello, se recomienda que las personas complementen su aprendizaje con información adicional según sus necesidades.
  • 14. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 14
  • 15. 15 MóduloI| ISPACJ Sumario General Nuestros Objetivos Introducción Primera Unidad EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y EL SNIP 1. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN 2. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA. 3. SISTEMA DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO E INDICADORES DE DESEMPEÑO. 4. El SIAF 5. PLANIFICACIÓN: DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA EN LOS 90. 6. LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO Y DEL CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DECRETO LEGISLATIVO Nº 1088 Segunda Unidad EL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES INVIERTE.PE 1. INTRODUCCIÓN 2. DEFINICIONES 3. OBJETO 4. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES 5. PRINCIPIOS RECTORES 6. VENTAJAS DEL NUEVO MODELO 7. DIFERENCIAS ENTRE EL ACTUAL INVIERTE.PE Y SNIP 8. PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DE INVERSIONES (PMI). 9. FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN. BIBLIOGRAFÍA GENERAL EVALUACIÓN
  • 16. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 16
  • 17. 17 MóduloI| ISPACJ Primera Unidad EL Sistema Nacional de Planificación y el SNIP
  • 18. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 18
  • 19. 19 MóduloI| ISPACJ Primera Unidad EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y EL SNIP 1. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN En el Perú, la planificación, la programación y presupuestación han sido actividades o procesos históricamente desvinculados1. Esta situación no ha permitido hasta la fecha superar un esquema en el que prevalecen formas tradicionales de manejo de la política fiscal y de la asignación presupuestal, imposibilitando, así, una orientación, sino óptima, al menos más racional del recurso público, con fines de desarrollo. El modo como se concibe la planificación, la programación y la presupuestación tiene, implicaciones de forma y de fondo, pues supone requerimientos de información diferentes, así como, puede exigir una reorganización institucional y generar demanda para nuevas capacidades. Mediante el Decreto - Ley No. 14220 del 19 de Octubre de 1962, se crea el Sistema Nacional de Planificación (SNP) con su organismo 1 GUERRA–GARCIA, Gustavo. “Hacia un sistema de planificación estratégica gubernamental para el Perú”. En: GUERRA-GARCIA, Gustavo. “Hacia un sistema de planificación estratégica gubernamental para el Perú”. Proyecto Gobierno del Perú/CAF, Apoyo a la transferencia y gestión democrática del poder ejecutivo. Presidencia del consejo de ministros. Lima, octubre 2001. Pág. 39.
  • 20. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 20 rector el Instituto Nacional de Planificación (INP) incorporando así en el accionar del Estado la necesidad de coordinar y compatibilizar las políticas públicas tanto sectorial como territorialmente, con una visión de mediano y largo plazo para el logro de objetivos y metas definidos por el poder político. Paulatinamente el sistema se fue asentando y en el marco de diversos planes de desarrollo se logró tasas relativamente elevadas de crecimiento de la economía hasta mediados de la década de los setenta. Desafortunadamente la crisis internacional que se inicia en 1973 con la abrupta elevación de los precios del petróleo y el declive de los precios de nuestros productos de exportación fueron la causa principal de la recesión y la hiperinflación de la década de los ochenta agravada con el terrorismo político, circunstancia en la que no se podía pensar en el mediano plazo y menos en el desarrollo, había que estabilizar la economía y así se dieron las condiciones para que a inicios de la década de los noventa se desactive el INP y con ello todo el sistema de planificación. Desde la desactivación del Instituto Nacional de Planificación2 (INP) en 1992 y hasta 1994 no ha existido una instancia que: a) formule los lineamientos generales del plan de desarrollo en una perspectiva de corto y mediano plazo; b) trabaje la coherencia y consistencia de las políticas sectoriales y espaciales (regionales y locales); c) coordine y centralice los planes y programas de desarrollo; d) lidere los aspectos conceptuales relacionados al desempeño de la función pública; e) fiscalice la calidad de los
  • 21. 21 MóduloI| ISPACJ proyectos de inversión y f) establezca los mecanismos para programar las inversiones de forma multianual. Al desactivarse el INP, las competencias de éste –con excepción de aquellas referidas a la cooperación internacional- fueron transferidas al Ministerio de Economía y Finanzas En mayo del 2005, luego de tres años de debate y construcción de consensos, se aprobó por el CRP y luego fue promulgada por el Poder Ejecutivo la Ley No 28522, que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SNPE) y el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). La finalidad de este SNPE es la de conducir y organizar la participación de los diversos organismos del sector público, para que junto con el sector privado se formule y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los niveles nacional, regional y local, es decir, descentralizado. El SNPE tiene, dentro de los objetivos, los de definir una visión nacional de futuro compartida, proponer los objetivos estratégicos del desarrollo sostenible y descentralizado del país, así como las prioridades del gasto, de la inversión pública, privada y de la cooperación internacional, de modo que no se comprometa la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las necesidades actuales. La estructura interna del SNPE tiene como órganos integrantes el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y los órganos de planificación de los Gobiernos Regionales y Locales, entre otros. Corresponde al CEPLAN conducir el proceso de
  • 22. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 22 construcción de una visión compartida y concertada del futuro del país, en un marco unitario y descentralizado., formular el plan estratégico de desarrollo nacional coordinando y concertando con los demás niveles de gobierno conformantes del Sistema, promover la generación de sinergias entre la actividad privada y pública. El CEPLAN está integrado por 11 personas: cuatro representantes del Poder Ejecutivo, dos de los Gobiernos Regionales, dos de las municipalidades, uno de los colegios profesionales, un representante de los sectores productivos y empresariales, otro del Acuerdo Nacional; además, un representante técnico de cada partido político que en las últimas elecciones generales hayan logrado como mínimo el 5% de los votos válidos. Mientras las empresas trasnacionales formulan sus planeamientos estratégicos para aprovechar mejor nuestra disponibilidad de recursos naturales, en este asimétrico e inequitativo contexto de globalización, el Estado peruano sin justificación alguna, renuncia a impulsar con participación de todo el plan estratégico que nos es indispensable para gestionar los objetivos que nos corresponde como nación. La carencia del plan estratégico nacional de facto implica el desaprovechamiento de oportunidades para el desarrollo sostenible y algo más serio la perdida de la posibilidad de impulsar la construcción del proyecto nacional y de nuestro desarrollo con el concurso de todos.
  • 23. 23 MóduloI| ISPACJ Los gobiernos regionales y locales están obligados a formular participativa y concertadamente sus correspondientes planes de desarrollo y están haciendo, con apoyo de las organizaciones de la sociedad civil, el esfuerzo por articular dichos planes con los procesos de presupuesto participativo, para que se respeten de modo coherentes el aprovechamiento de las potencialidades y la atención de las prioridades de la inversión pública. Pero arriba, en la cúpula del poder, no se da cumplimiento a Ley 28522, que no obstante sus imperfecciones, en su momento fueron celebradas como una conquista propia de un Estado moderno Hoy con una economía creciendo a tasas elevadas, sin inflación y con récord histórico de divisas internacionales ha llegado el momento para que las élites nacionales recuperen la planificación como un instrumento de gobierno y así lleguemos al 2021 con un país realmente integrado, en el que no existan poblaciones ni territorios excluidos del quehacer nacional. 2. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA. Entre 1992 y 1994 se realizaron varios intentos por reasignar las funciones de programación e inversiones al interior del MEF y en otros ministerios. No obstante, recién en noviembre de 1994, la Ley 26404 creó la Oficina de Inversiones (ODI) que cumpliría con estas funciones. La creación de la Oficina de Inversiones ha sido el punto de partida para iniciar la coordinación de las actividades relacionadas a los proyectos de inversión pública y la recuperación de las actividades de planificación. La ODI se creó con las siguientes funciones:
  • 24. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 24  Evaluar iniciativas de inversión de los ministerios y demás entidades públicas que deben someter proyectos a consideración del MEF,  Coordinar la programación de la inversión pública,  Identificar los proyectos prioritarios en el contexto de la política de desarrollo del gobierno,  Realizar el seguimiento físico-financiero de la inversión,  Realizar la evaluación intersectorial de los proyectos de inversión para determinar su prioridad en la utilización de recursos del endeudamiento externo,  Realizar la coordinación con las misiones de las agencias multilaterales y bilaterales de crédito para asegurar un manejo ordenado y sistemático de las prioridades del país. En 1995, para hacer viable el funcionamiento de la ODI, la República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo planeaban suscribir un convenio equivalente a US$ 20 millones, de los cuales una porción (entre US$ 4 millones) estaría orientada al mejoramiento del mecanismo de la inversión pública (procedimientos legales, manuales metodológicos, parámetros de evaluación, capacitación, etc.) y el resto al establecimiento de mecanismos de transferencia de recursos para pre-inversión. La idea de incluir recursos de pre-inversión tenía que ver con el problema de que en el Perú se gastaban muy pocos recursos en pre-inversión y cualquier mejora sistémica requería más recursos
  • 25. 25 MóduloI| ISPACJ para dicho fin. La posición del MEF y de la Oficina de Inversiones en ese entonces, fue eliminar el componente de pre-inversión debido a que se estaba en un momento inicial del proceso de restaurar los mecanismos de programación e inversiones. El convenio de préstamo de Cooperación Técnica No 902/OC-PE se firmó en diciembre de 1995 con el objeto de lograr el mejoramiento del mecanismo de programación de la inversión. El préstamo fue de US$ 4 millones con una contrapartida de US$ 1 millón. Los componentes del proyecto 902 fueron los siguientes:  Formulación del programa de inversión pública.  Apoyo al proceso de formulación, evaluación y ejecución de proyectos de inversión pública.  Capacitación.  Coordinación Interinstitucional. Entre 1995 y 1998, la labor de la Oficina de Inversiones se concentró en ordenar el procedimiento de aprobación de los proyectos de inversión con endeudamiento externo. Estos proyectos equivalen a más de dos tercios del total de la inversión del país (incluyendo los recursos del endeudamiento con los recursos de las contrapartidas correspondientes). Esto significó la existencia de un triple estándar en los procesos de inversiones. Los proyectos con financiamiento externo (préstamos) tenían doble supervisión de parte de la ODI y de los oficiales de proyecto de la fuente de financiamiento externo. Los proyectos financiados con donaciones eran supervisados por la Secretaría de Cooperación
  • 26. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 26 Técnica Internacional (SECTI) y por la fuente donante y, finalmente, los proyectos de inversión que sólo se financiaban con recursos ordinarios del Tesoro no eran objeto de ningún tipo de supervisión externa a la que deberían darle las unidades ejecutoras a cargo. Entre los proyectos que se encontraban en esta categoría estaban los proyectos del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE, dedicados a la infraestructura de riego y proyectos integrales de desarrollo), la línea de asistencia social de FONCODES, la inversión en vialidad de la Dirección General de Caminos del MTC, el Banco de Materiales, el INFES (especializado en infraestructura básica de educación y salud), la Unidad Operativa de Proyectos Especiales (UOPE) del Ministerio de Agricultura y FONAVI (habilitación urbana). Todos estos proyectos, estuvieron más expuestos a interferencia política y captura por parte de los proveedores que el promedio de las intervenciones públicas. Lo cual no implica que los proyectos con endeudamiento hayan estado exentos de problemas y que no hayan existido proyectos de calidad financiados solamente con recursos ordinarios del Tesoro. A partir de 1999, la Oficina de Inversiones tomó la decisión de concentrar sus esfuerzos en el apoyo a la programación de la inversión pública en sectores claves. Para dichos sectores, la Oficina de Inversiones seleccionó y entrenó personal que fue destacado a las oficinas sectoriales. La labor se inició con 4 equipos de apoyo a la programación de la inversión el primer
  • 27. 27 MóduloI| ISPACJ semestre de 1999 y se amplió a 8 en el año 2000. Tras reforzar las capacidades de las principales instancias responsables de programas de inversión se logró la promulgación de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (junio, 2000), su reglamento (agosto, 2000) y su directiva (diciembre, 2000). Durante el primer trimestre del año 2001 y en el marco de la nueva normativa, se conformaron las Oficinas de Programación e Inversiones en los 26 sectores de la administración pública. La Oficina de Inversiones dejó de renovar los contratos de los profesionales destacados a los sectores y la gran mayoría de ellos fue absorbida o por los Ministerios sectoriales, aunque algunos fueron contratados en oficinas diferentes a las de Programación e Inversiones. Entre los logros más importantes ocurridos entre 1998 y el año 2000, cabe mencionar los siguientes: a) Sectores que abarcan más del 80% de la inversión pública del gobierno central realizaron una programación multianual (2000-2002) de la inversión. b) Se formularon manuales metodológicos para la identificación, formulación y evaluación de proyectos para los principales ocho sectores de inversión del país (95% de la inversión). c) Se capacitó a 400 profesionales claves en módulos intensivos de identificación, formulación y evaluación de proyectos y a
  • 28. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 28 1,500 profesionales en módulos de identificación de proyectos y marco lógico. d) Se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y su Reglamento. La Ley tuvo el respaldo unánime de los congresistas de la Comisión de Economía y del Pleno del Congreso. La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública fue considerada por la prensa especializada como una de las pocas reformas de segunda generación6 realizadas durante el segundo gobierno del Presidente Fujimori. El objetivo principal de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública fue optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Para lograr este objetivo, entre los principales aspectos que regulaba la Ley se tenía:  El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través, de la Oficina de Inversiones (ODI) era la más alta autoridad técnica normativa del sistema.  Se crearon las Oficinas de Programación e Inversiones (OPIs) en cada sector, para analizar la viabilidad técnico- económica y la priorización de los proyectos de inversión pública en una estrecha coordinación con la ODI.  Cada sector elaboraba Programas Multianuales de Inversión Pública, que permitirán que los sectores puedan establecer las prioridades de ejecución de sus proyectos, dentro de un
  • 29. 29 MóduloI| ISPACJ escenario presupuestal para el período de por lo menos tres años.  Los proyectos de inversión pública seguían un ciclo con las siguientes fases: a) perfil, b) prefactibilidad, c) factibilidad, d) diseño definitivo e) ejecución y f) evaluación ex post. Las tres primeras etapas del ciclo se enmarcaban dentro de la fase de preinversión, la de diseño definitivo y ejecución dentro de la fase de Inversión y, finalmente, existía una tercera fase que es la de post-inversión, en la cual se realiza la evaluación ex post de los proyectos.
  • 30. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 30
  • 31. 31 MóduloI| ISPACJ  A través del ciclo del proyecto se establecían las responsabilidades de los órganos resolutivos sectoriales (ministros y otros), del MEF, de los programadores sectoriales, y de las unidades formuladoras/ejecutoras (ver Cuadro 2). Lo cual era crucial, pues antes de la referida Ley no estaban claramente asignadas las responsabilidades.
  • 32. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 32  Se crea el Banco de Proyectos, que permitía contar con una cartera de proyectos evaluados viables económicamente.  Se estableció el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo. Este sistema contaba con las herramientas necesarias para que cada sector lleve un control del avance físico y financiero de sus inversiones, en relación con el logro de sus objetivos sectoriales.  Se le otorgó atribuciones especiales a las Oficinas de Programación e Inversiones de sectores rectores de funciones (educación, salud, transportes etc.) de modo que los sectores que formulaban proyectos de inversión de su función (por ejemplo el Ministerio de la Presidencia ejecuta proyectos de la función educación), debían coordinar con el sector rector de la función la viabilidad de los proyectos. Para ello se definían los sectores responsables de funciones (ver Cuadro 3). El ámbito del Sistema Nacional de Inversión Pública abarcaba tanto al Gobierno Central como a los organismos constitucionalmente autónomos, los órganos reguladores, Essalud y las empresas públicas. Estaban exceptuados de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, las instituciones de carácter financiero y sus empresas. Estaban fuera de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública las municipalidades y sus empresas.
  • 33. 33 MóduloI| ISPACJ Órganos conformantes del SNIP Existían diferentes actores en el SNIP y cada uno era responsable de cumplir determinadas funciones a lo largo de todo el Ciclo del Proyecto, es decir de la preparación, evaluación ex ante, priorización, ejecución y evaluación ex post de un proyecto; entre otros. Los órganos conformantes del SNIP eran los siguientes: i. Ente rector - Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM); ii. Órganos Resolutivos (OR), máxima autoridad ejecutiva en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local; iii. Oficinas de Programación e Inversiones (OPI), o las que hagan sus veces, en cada Sector, Gobierno Regional y Gobierno Local; iv. Unidades Formuladoras (UF), cualquier órgano o dependencia de las Entidades sujetas al SNIP registrada ante la DGPM; v. Unidades Ejecutoras (UE), cualquier órgano o dependencia de las Entidades sujetas al SNIP con capacidad legal para ejecutar PIP.
  • 34. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 34 Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM) La DGPM era el ente rector del SNIP, como tal era la más alta autoridad técnico-normativa del SNIP, dictaba las normas técnicas, métodos y procedimientos que regían a los Proyectos de Inversión Pública.
  • 35. 35 MóduloI| ISPACJ La DGPM cumplía las siguientes funciones2:  En el marco de la expedición de las normas reglamentarias que regulan el Sistema, emitía las directivas sobre las fases y etapas del Ciclo del Proyecto, las funciones y atribuciones de los órganos confortantes del SNIP, el funcionamiento del Banco de Proyectos, entre otros aspectos.  Respecto de la capacitación y difusión del Sistema, tenía la obligación de promover la generación de capacidades en los diferentes niveles de gobierno (Nacional, Regional o Local), para una correcta formulación y evaluación de los PIP y la Programación Multianual de Inversión Pública. Sobre este aspecto, la DGPM había creado oficinas de capacitación a nivel nacional, los cuales se encuentran a cargo de los Coordinadores de Asistencia Técnica Regional3.  Emitía opinión técnica/legal vinculante respecto del SNIP. Por ejemplo, al evaluar y determinar que una intervención no calificaba como proyecto de inversión pública y se prohíbía su ejecución bajo las disposiciones del SNIP.  La DGPM establecía los niveles mínimos de estudios de preinversión que requerían los Proyectos de Inversión Pública para poder declarar su viabilidad. 2 Conforme lo señala el numeral 3.2 del artículo 3º del Reglamento del SNIP, aprobado por Decreto Supremo Nº 102.32007-EF. 3 En el Anexo 2 encontrará el directorio de los Capacitadores de Asistencia Técnica a nivel nacional.
  • 36. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 36  La DGPM declaraba la viabilidad de los PIP que eran financiados total o parcialmente, con endeudamiento externo o requerían el aval o garantía del Estado. Todo proyecto de inversión pública tiene un presupuesto asignado para su ejecución; sin embargo existían otros casos en los cuales será necesario realizar algún empréstito nacional o extranjero; por lo que el Estado tenía que endeudarse. En tal sentido, aquellos proyectos que se formulaban con financiamiento externo debían registrarse en el Banco de Proyectos; se asignaba automáticamente la OPI Sectorial responsable de su evaluación, la cual debía emitir un Informe Técnico y solicitar a la DGPM la declaración de viabilidad, entre otros.  La DGPM realizaba el seguimiento de los PIP velando porque las declaraciones de viabilidad que se otorgaban, reunieran los requisitos de validez técnica y legal. Asimismo, debía realizar seguimiento de los Proyectos en la fase de inversión, buscando asegurar que ésta fuera consistente con las condiciones y parámetros bajo las cuales era otorgada la declaración de viabilidad. En base a esta disposición, la DGPM tenía la facultad de inhabilitar la viabilidad de los PIP que no reunían los requisitos técnicos y legales dispuestos por el SNIP.  La DGPM hacía seguimiento de la aplicación de las normas y procedimientos técnicos del SNIP, con la finalidad de informar a la Contraloría y a sus órganos desconcentrados.
  • 37. 37 MóduloI| ISPACJ No le correspondía a la DGPM sancionar por el incumplimiento de las normas del SNIP, por ello, debía comunicar a la Contraloría para la actuación respectiva.  Determinaba, a solicitud de la OPI los aspectos técnicos y metodológicos en la formulación y evaluación de un proyecto.  La DGPM aprobaban los términos de referencia de los proyectos que serían financiados mediante operaciones oficiales de crédito, para la elaboración de los estudios a nivel de perfil o prefactibilidad (hasta 60 UIT), y del estudio de factibilidad (hasta 200 UIT).  Realizaba y fomentaba la generación de capacidades en las OPIs y Unidades Formuladoras en las Fases del Ciclo de Proyecto y en la Programación Multianual de Inversión Pública. Funciones de coordinación de la DGPM: Toda vez que la DGPM era responsable del correcto funcionamiento del SNIP, era necesario que realizara diversas coordinaciones con los entes rectores y responsables de los sistemas de administración financiera y otros sistemas administrativos del Estado:  Coordinación con la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), como ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público: La DGPM debía informar anualmente a la DNPP y al Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado, el resultado de la
  • 38. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 38 verificación de la consistencia de los Programas Multianuales de Inversión Pública (PMIP) sectoriales.  Coordinación con la Dirección Nacional de Endeudamiento Público (DNEP), como ente rector del Sistema Nacional de Endeudamiento Público: La DGPM debía coordinar, en caso se financien PIP con operaciones de endeudamiento público externo, para lo cual debía participar en las misiones de las fuentes financieras, en la preparación y supervisión de PIP. Asimismo, coordinaba con las misiones de las fuentes financieras, los aspectos técnicos de los proyectos y culminado el proceso de preparación del proyecto, presentaba a la DNPP el informe técnico de viabilidad.  Coordinación con la Contraloría General de la República, como ente rector del Sistema Nacional de Control: La DGPM debía informar todo incumplimiento de las disposiciones del SNIP, por parte de los operadores, a la Contraloría General de la República; así como coordinaba los lineamientos a incluirse en las acciones de control a fin de velar por el cumplimiento de las disposiciones del SNIP.  Coordinación con la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), como ente rector del Sistema Nacional de Recursos Humanos: La DGPM debía coordinar con SERVIR la mejor forma de adecuar las estrategias de fortalecimiento de capacidades y, por ende, el manejo eficiente de la inversión pública que repercutirá en la prestación de los servicios que brinda al ciudadano. En general, a la DGPM le correspondía
  • 39. 39 MóduloI| ISPACJ establecer mecanismos de información compartida con otras entidades del Sector Público. Órgano Resolutivo (OR) a. Aprobaba, dependiendo del nivel de Gobierno, el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP), que forma parte de sus planes. b. Designaba al órgano encargado de realizar las funciones de OPI en cada nivel de Gobierno, el cual debía ser distinto a los órganos encargados de la Formulación y Ejecución de los proyectos. c. Designaba al responsable de la OPI, informando a la DGPM, la misma que debía cumplir con los requisitos establecidos en el Anexo SNIP-14. Si bien es cierto, quedaba a libre decisión del OR la designación del órgano y responsable que ejercería las funciones de OPI, en caso de que el Reglamento de Organizaciones y funciones (ROF) de una entidad otorga a un órgano de ésta entidad las funciones de una OPI, se entendía que el Jefe de éste órgano es el Responsable de la OPI; salvo por designación distinta mediante una Resolución. De igual forma, se debía presentar a la DGPM la solicitud de registro de la OPI, tanto del órgano como de su responsable. d. Podía delegar, previa opinión favorable de la OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que se enmarcaban en su responsabilidad funcional, a favor de la máxima autoridad de las Entidades o empresas adscritas. En el
  • 40. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 40 caso de los GR y GL, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP que se enmarcaban en sus competencias, a favor de la máxima autoridad de las Entidades o Empresas adscritas o pertenecientes al GR o GL. Para facilitar la evaluación y declaración de viabilidad de PIP, la normatividad del SNIP permitía a los OR de cada Sector delegar, previa opinión favorable de la OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad a favor de la máxima autoridad de la Entidades y Empresas adscritas a su Sector, siempre que hubieran cumplido con las condiciones mínimas señaladas por esta Dirección General, en este caso, se debía comunicar a la DGPM en un plazo máximo de cinco (05) días de emitida la Resolución. e. Solo en el caso de Proyectos enmarcados en conglomerados legalmente autorizados, podía delegar previa opinión favorable de su OPI, la facultad para evaluar y declarar la viabilidad a favor de las Unidades Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su ámbito y bajo responsabilidad del Titular o de la máxima autoridad de la entidad o empresa a la cual pertenece la Unidad Ejecutora. f. El OR autorizaba la elaboración de Expedientes Técnicos o estudios definitivos, así como la ejecución de los PIP declarados viables, pudiendo realizar ambas autorizaciones en un solo acto. Los PIP viables aprobados en el PIA se consideran ya autorizados, no requieren autorización expresa, salvo que algún PIP implique modificación presupuestaria.
  • 41. 41 MóduloI| ISPACJ Este punto es relevante porque quedaba en facultad del OR la decisión de inversión. Era recomendable que los alcaldes o los presidentes regionales aprobaran proyectos en el PIA de su institución que eran sostenibles; para ello debían tener una estrecha coordinación con la OPI, para verificar la viabilidad de un proyecto de inversión. g. Velaba por la aplicación del Ciclo del Proyecto. h. Promovía la generación y fortalecimiento de Capacidades del personal de la OPI de su sector, Gobierno Regional o Local, así como de sus Unidades Formuladoras. Oficina de Programación e Inversiones (OPI) En cada Sector, Gobierno Regional, o Gobierno Local, la OPI constituía el máximo órgano técnico del SNIP. Teniendo las siguientes funciones: a.Elaboraba el PMIP y lo sometía a consideración del OR. b.En el caso de GR y GL, la OPI velaba por que el PMIP se enmarcara en las competencias de sus niveles de Gobierno, en los lineamientos de Política Sectoriales y Planes de Desarrollo Concertado. Las competencias de los Gobiernos Regionales y Locales se encontraban definidas en las leyes de la materia, en este caso en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867 y Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972.
  • 42. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 42 c. Era responsable de mantener actualizada la información registrada en el BP. d.Registraba, actualizaba y cancelaba el registro de las UF de su sector, GR o GL, en el BP. Las nuevas UF deben cumplir con los siguientes requisitos:  Contar con profesionales especializados en la materia de formulación de los proyectos que le sean encargados.  Tener por lo menos un año de experiencia en formulación y/o evaluación de los proyectos, aplicando las normar y metodologías del SNIP. e. Promovía la capacitación permanente del personal técnico. f. Realizaba el seguimiento de los PIP durante la fase de inversión. g. Evaluaba y emitía informes Técnicos sobre los Estudios de Preinversión. h. Declaraba la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión cuyas fuentes de financiamiento eran distintas a operaciones de endeudamiento u otra que conllevara el aval o garantía del Estado. En el caso específico de Gobiernos Locales y Regionales, la OPI solo está facultada para evaluar y declarar la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que formularan las UF pertenecientes o adscritas a su nivel de gobierno. i. Declaraba la viabilidad de los PIP o Programas de Inversión que se financiaban con recursos provenientes de operaciones de
  • 43. 43 MóduloI| ISPACJ endeudamiento, siempre que hubieran recibido la delegación de facultades mediante una resolución otorgada por el Órgano Resolutivo4. Como podemos apreciar, la DGPM, en principio, era el único órgano que podía declarar la viabilidad de proyectos de inversión pública financiados con endeudamiento (interno y/o externo). j. En el caso de los PIP y Programas de Inversión que se financiaban con endeudamiento, la OPI sectorial aprobaban los estudios de preinversión, cuando correspondía, recomendaban y solicitaban a la DGPM su declaración de Viabilidad, y aprobaban los términos de referencia como requisito previo para la aprobación de la DGPM. k. Informaba a la DGPM de los Proyectos declarados Viables. l. Emitía opinión técnica sobre cualquier PIP en cualquier fase del Ciclo del Proyecto. En el caso de las OP-GR y OPI-GL, emitía opinión sobre los PIP que se enmarcaban en sus competencias. m. Emitía opinión favorable sobre cualquier solicitud de modificación de la información de un estudio o registro de un PIP en el Banco de Proyectos, cuya evaluación le correspondía. Por su parte, la OPI, en el cumplimiento de sus funciones, era responsable de: 4 La facultad de declarar la viabilidad de Proyectos que conlleven el aval o garantía del estado puede ser delegada, en concordancia con los niveles mínimos de estudios que establezca la DGPM.
  • 44. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 44 a. Determinaba si la intervención propuesta se enmarcaba en la definición de PIP. La OPI evaluaba si una intervención calificaba como PIP, en los términos que fuese una intervención limitada en el tiempo que utilizaba total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una Entidad; cuyos beneficios se generaban durante la vida útil del proyecto y éstos fuesen independientes de los otros proyectos, según lo señalado en el numeral 2.2 del artículo 2° del derogado Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública. Así como se enmarcaban dentro de las competencias y facultades señaladas por ley. El único facultado para declarar la viabilidad de un PIP era la OPI designada y registrada ante la DGPM o aquel que había recibido las facultades correspondientes. Cabe mencionar que la OPI, al momento de evaluar un PIP, podía declarar la viabilidad de un PIP, podía rechazarlo (en caso el proyecto sea inviable), observarlo (en caso pueda ser subsanado) o aprobarlo un nivel de estudio y autorizar la
  • 45. 45 MóduloI| ISPACJ elaboración del siguiente nivel (en caso el monto de inversión del proyecto lo ameritaba). b. Informaba a la DGPM de los cambios producidos en el Gobierno Regional o Gobierno Local que hubieran afectado el Clasificador Institucional del SNIP. c. Verificaba en el BP, que no existía otro PIP registrado con los mismos objetivos, beneficiarios, localización y componentes, a efectos de evitar la duplicidad de los proyectos. d. La OPI-GR o la OPI-GL solo estaba facultada para evaluar los PIP que formulaban las UF pertenecientes o adscritas al GR o GL. En tal sentido, por ejemplo, la OPI de la Municipalidad Metropolitana de Lima era la única facultada para evaluar los proyectos que presente el Instituto Metropolitano de Planificación – IMP. Cabe precisar que el Responsable tiene responsabilidades que no puede delegar, tal como se detalla a continuación:
  • 46. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 46 3. SISTEMA DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO E INDICADORES DE DESEMPEÑO. A partir de la promulgación de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal y su Reglamento, la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del Vice-Ministerio de Economía del MEF, avanzó de forma significativa en dos líneas de acción: a) marco macroeconómico multianual y b) planes estratégicos sectoriales multianuales. Marco Macroeconómico Multianual. La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal estableció, entre otras cosas, la necesidad que el MEF con, la opinión técnica favorable del Banco Central de Reserva, elaborase el Marco Macroeconómico Multianual (MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL). El MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL debe mostrar consistencia entre las principales variables macroeconómicas y las líneas maestras del Programa Económico y la Declaración de Principios de la Política Fiscal. El MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL contenía un conjunto de medidas de política económica, especialmente vinculadas a la estabilidad macro-económica, la consolidación institucional, la transparencia de las acciones públicas, la promoción de la inversión privada y la racionalización del gasto público. Adicionalmente, el MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL proponía prioridades de gasto. En este orden de ideas, el MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL 1992-1994 proponía asignar más recursos a aquellas intervenciones públicas que permitían
  • 47. 47 MóduloI| ISPACJ resolver el déficit de consumo de la población. Entre las prioridades propuestas destacaban programas y proyectos de nutrición, salud, educación, justicia, seguridad ciudadana e inversión social adicional. Asimismo, el MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL proponía una visión multianual de la distribución funcional del gasto (que no comprende el financiero ni el previsional) (ver Cuadros 4 y 5). Cuadro 4 Distribución económica del presupuesto público. (En US$ millones)
  • 48. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 48 El MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL establecía orientaciones de mediano y largo plazo y explicita las restricciones macroeconómicas, por tanto es el marco adecuado para darle consistencia a la programación multianual del gasto público. Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales. El Planeamiento Estratégico Sectorial Multianual tiene por objetivos:
  • 49. 49 MóduloI| ISPACJ a) elevar la eficiencia en la gestión del Estado, b) consolidar la disciplina fiscal, c) aumentar la calidad de la ejecución del gasto público y d) mejorar la productividad en el uso de los recursos públicos. Para la elaboración de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (Pesem) y los Planes Estratégicos Institucionales para el período 2011-2016 se dio una directiva a través de la Resolución Ministerial 807-2011-EF/41. La directiva de los Pesem exige que los sectores elaboren un diagnóstico caracterizando el sector y realizando un análisis de los hechos y tendencias de la situación sectorial e institucional. Además, exigen se postule la visión, la misión y los objetivos estratégicos generales y específicos. Finalmente, la directiva mandaba que cada Pesem incluyese un presupuesto de gasto que incluyese las acciones permanentes (gasto corriente) y temporales (proyectos de inversión). Estas acciones debían contar con indicadores adecuados (insumo, producto, resultado e impacto) para el seguimiento y la evaluación de los Pesem. Los Pesem articulados dan lugar al Plan Estratégico Nacional que debe contener la visión del país en el largo plazo, la misión del Estado, el objetivo general de gobierno y las principales prioridades nacionales y los retos del desarrollo económico. El alcance de la directiva de los Pesem abarca los 26 sectores institucionales y los 141 pliegos presupuestales. El Plan Estratégico Sectorial Multianual debe ser aprobado por la Presidencia del
  • 50. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 50 Consejo de Ministros. Los Pesem, para ser implementados requirieron de un significativo esfuerzo en capacitación. Durante el Gobierno de Transición, se integraron al interior del Vice-Ministerio de Economía, las responsabilidades del Sistema Nacional de Inversión Pública con las referidas a la Planificación Estratégica Sectorial Multianual y se creó una nueva instancia: la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPMSP). La Dirección de Asuntos Económicos y Financieros (DGSAES) –que antes se encargaba de los Pesem) se convirtió en la Dirección de Asuntos Económicos y Sociales. Sistema presupuestal y el sistema integrado de administración financiera. El sistema presupuestal gira en torno a la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP). La DNPP es la instancia encargada de elaborar los proyectos de ley de la Gestión Presupuestaria del Estado y la Ley de Presupuesto. La Ley de Presupuesto establece los lineamientos para la elaboración del Plan Estratégico de cada pliego y la DGPMSP establece las directivas para la elaboración del Plan Estratégico Sectorial. Actualmente, la DNPP y la DGPMSP están aunando esfuerzos para integrar y enlazar la programación multianual con el plan operativo del año 2003. La DNPP formula las directivas de formulación y evaluación presupuestal y articula el manejo del presupuesto. El Presupuesto lo
  • 51. 51 MóduloI| ISPACJ formula el MEF, lo aprueba el Consejo de Ministros y es remitido al Congreso para su discusión y aprobación final. Los principales problemas que se producen en el proceso presupuestal están relacionados a los siguientes factores (Ver Cuadro 6): • Problemas de Asignación: problemas asociados principalmente a procesos de asignación con fuertes componentes inerciales, falta de fundamentación técnica, presupuestos desarticulados de planes y políticas sectoriales o regionales y excesiva discrecionalidad en el Vice-Ministerio de Hacienda. • Problemas de incertidumbre en la asignación: problemas asociados a la imposibilidad de asegurar un calendario mínimo que permita la programación de las unidades ejecutoras. Este problema genera cambios inesperados en los procesos de „calendarización‟ y en las autorizaciones de los desembolsos de los recursos de los préstamos del exterior. • Problemas para asegurar equilibrio fiscal: Un ejemplo claro es que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se ha incumplido desde el primer año de vigencia de la norma. • Problemas de coordinación intrasectorial en el MEF: Las DNPP y la DGPMSP aún no han logrado que los procesos de planificación predominen sobre los presupuestales. • Atomización y fragmentación: La DNPP atomiza el proceso presupuestario en 146 pliegos y 559 unidades ejecutoras.
  • 52. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 52 4. El SIAF A pesar de los problemas presentados, también ha habido avances significativos desde 1998. Uno de los más importantes es el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). El SIAF es un Sistema de Ejecución, no de Formulación Presupuestal ni de Asignaciones (Trimestral y Mensual), que es otro Sistema. Sí toma como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas. El SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la Gestión Financiera del Tesoro Público en su relación con las denominadas Unidades Ejecutoras (UEs). El registro, al nivel de las UEs, está organizado en 2 partes:  Registro Administrativo (Fases Compromiso, Devengado, Girado) y  Registro Contable (contabilización de las Fases así como Notas Contables). El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado el Registro Administrativo. Puede realizarse inmediatamente después de cada Fase, pero no es requisito para el registro de la Fase siguiente. A diferencia de otros sistemas, la contabilización no está completamente automatizada. Esto, que podría ser una desventaja, ha facilitado la implantación pues el Contador participa en el proceso.
  • 53. 53 MóduloI| ISPACJ Las normas generadas en el momento de implementar el SIAF han permitido, en primer lugar, disminuir los recursos financieros flotantes que se asignaban a las unidades ejecutoras y se gastaban lentamente. De este modo, la DNPP está en capacidad de reasignar rápidamente los recursos que las unidades ejecutoras no pueden comprometer. El SIAF cuenta con cinco etapas: calendario, compromiso, devengado, girado y pagado. El calendario es el techo de gasto real que la DNPP establece a principio de cada mes para cada unidad ejecutora. El compromiso que no puede ser mayor al calendario es el monto del calendario que cada unidad ejecutora compromete mediante contratos con el prestador o proveedor de un bien o servicio. El devengado ocurre cuando el bien o servicio ha sido aceptado con conformidad de la unidad ejecutora y es el mejor indicador del nivel de ejecución. Las etapas de giro y pago corresponden a los momentos en que ocurren los actos referidos. El SIAF reduce los requerimientos de información de parte de diferentes dependencias públicas (Presupuesto, Tesoro, Contraloría, etc.) a las unidades ejecutoras y, además, permite establecer una secuencia ordenada que impide, por ejemplo, que se devenguen bienes y servicios sin haber sido comprometidos adecuadamente. Es decir, con documentos sustentatorios adecuados suministrados por proveedores con RUC. El SIAF permite, a través de internet, que se observe la ejecución financiera por función (categoría temática) o por institución. Por función siguiendo una cadena funcional (función-programa-sub
  • 54. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 54 programa) y por institución (sector-pliego-unidad ejecutora). El SIAF permite ver las metas financieras en tiempo real10 y las metas físicas de forma trimestral. La implementación del SIAF implicó un enorme esfuerzo de capacitación y complementación de equipos en todo el país. Flujo de Información Las entidades del Sector Público pueden consultar los datos registrados en la Base de Datos Central del SIAF, esto según su área de responsabilidad y nivel de acceso (ver Diagrama):  Organismos Rectores del MEF (DNPP, DGTP y CPN)  Organismos Sectoriales y Pliegos.  Otras instituciones usuarias de la información (Contraloría General de la República y SUNAT).
  • 56. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 56
  • 57. 57 MóduloI| ISPACJ La distribución de las Funciones de Planeamiento. Las funciones, que son parte del proceso de planeamiento, están asignadas principalmente a la DGPMSP del Vice Ministerio de Economía y Finanzas y a la DGCI de la Presidencia del Consejo de Ministros14, tal como se muestra en el Cuadro 7. Si bien el Presidente del Consejo de Ministros, en el régimen presidencial del Estado peruano, no tiene atribuciones independientes de las que ejerce conjuntamente con el Presidente de la República o con los demás Ministros reunidos en Consejo, el hecho de tener a su cargo las funciones de coordinación de los demás ministros, hace que, institucionalmente, a la Presidencia del Consejo de Ministros, le competa armonizar las políticas generales de gobierno, lo cual ejerce utilizando mecanismos de coordinación intersectorial (CIAS y CIAEF). Asimismo, la Presidencia del Consejo de Ministros realiza la coordinación con el Poder Legislativo y, de acuerdo a su Reglamento de Organización y Funciones, debe promover la mejora de la gestión pública, la calidad del gasto público, el perfeccionamiento de la organización de las entidades públicas y la eficiencia de los procesos y sistemas administrativos.
  • 58. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 58 Independientemente de la toma de decisiones colegiada, a cada Ministro le corresponde formular las políticas sectoriales de su competencia. Esta función, de acuerdo a la normatividad vigente, debe realizarla con el apoyo del Vice Ministerio de Economía (VME), que a través de la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPMSP), debe orientar el proceso de diseño de políticas sectoriales. El VME concentra la mayoría de funciones relacionadas al planeamiento. Así, tiene a su cargo el primer paso de la planificación (el diagnóstico) pues debe realizar un permanente seguimiento y análisis de la realidad a nivel global, nacional, regional y local, evaluando el desenvolvimiento a corto y mediano plazo de la economía. El resultado de dicho análisis, basado en visitas periódicas a nivel provincial, debe ser informes analíticos que permitan la mejora continua del proceso de diseño e implementación de políticas públicas del Gobierno. También dentro de las funciones enmarcadas en esta primera fase del proceso de planeamiento, que en verdad es una función permanente de seguimiento, el VME tiene a su cargo dirigir y coordinar el proceso de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Económica y Social de corto, mediano y largo plazo, así como del Programa Económico y del MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL: 16
  • 60. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 60 Respecto al proceso mismo de planificación estratégica, la normatividad vigente es confusa. La Ley de Gestión Presupuestaria encarga a la DNPP, establecer los lineamientos para la elaboración del Plan Estratégico de cada Pliego, y a la DGAES establecer los lineamientos para la elaboración del Plan Estratégico Sectorial. De otro lado, el nuevo Reglamento de Organización y Funciones del MEF, le encarga a la DGPMSP, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la formulación del Plan Estratégico Nacional a partir de la consolidación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales, los Programas Multianuales de Inversión Pública, los Planes Estratégicos Institucionales, así como los Programas para la mejora del desarrollo regional y local. El VME, a través de la DGPMSP, es el órgano encargado de formular la política de Inversión Pública, como ya hemos mencionado, cumple esta función apoyando a los diferentes sectores en el diseño de sus políticas sectoriales. También debe desarrollar políticas de inversión regional, local y de áreas de
  • 61. 61 MóduloI| ISPACJ menor desarrollo relativo. Para ello, debe formular, implementar y evaluar mecanismos de participación de la sociedad organizada en la formulación y programación multianual, para la inversión local a nivel provincial. La DGPMSP, específicamente, tenían a su cargo el establecimiento de los mecanismos de programación de la inversión, la administración del Sistema Nacional de Inversión Pública (que implica orientar, coordinar, evaluar y emitir opinión técnica respecto a la identificación, formulación y evaluación ex ante y ex post de los Proyectos de Inversión Pública), realiza el seguimiento de las acciones orientadas al desarrollo local; formula estudios y elaborar informes que permitan mejorar el proceso de diseño e implementación de políticas públicas del Gobierno (incluyendo la identificación de las áreas de inversión con participación del sector privado), así como realiza la evaluación y seguimiento del Gasto Público. Además de las funciones señaladas, el VME, a través de sus otras direcciones, establecía las condiciones generales para promoción de la inversión privada y propone la política tributaria. 5. PLANIFICACIÓN: DIAGNÓSTICO Y PROBLEMÁTICA EN LOS 90. Durante la década del 90, los principales problemas relacionados a la planificación fueron los siguientes: • La Presidencia del Consejo de Ministros nunca llegó a formular documentos explícitos que definieran la dirección política de la acción pública ni el programa general del
  • 62. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 62 gobierno. Por tanto, no hubo un marco para la elaboración de políticas sectoriales. Además, muy pocos sectores elaboraron documentos de políticas sectoriales o regionales y, por tanto, no existían patrones explícitos orientadores de la actuación de los vice-ministerios, pliegos y unidades ejecutoras. La ausencia de estrategias de desarrollo integral generaba el predominio de criterios de corto plazo y generaba muchas dificultades para establecer criterios para priorizar proyectos y sustentar una política de gasto público. • Los Ministros estaban supeditados a los intereses y conflictos de los principales círculos palaciegos liderados por Santiago Fujimori, Jaime Yoshiyama, Jorge Camet, Valadimiro Montesinos, Absalón Vásquez entre otros que en diferentes momentos tuvieron diferentes niveles de importancia. Los círculos palaciegos realizaban las coordinaciones intersectoriales en la “sombra” debilitando a las instancias formales (CIAS y CIAEF). • Las interfases de coordinación y decisión estaban interferidas debido a la rotación del personal clave y la interferencia política. Muchos ministros no designaban a sus vice-ministros y a su vez, muchos vice-ministros no nombraban directores generales, con lo que se incentivaba la microgerencia, el exceso de preocupación por problemas administrativos y poca atención de las autoridades en los temas de fondo de las políticas sectoriales y los principales proyectos. Además, existió un divorcio entre el trabajo en la línea y los grupos con
  • 63. 63 MóduloI| ISPACJ poder de decisión. El funcionamiento de estructuras paralelas duplicaba funciones y generaban inestabilidad. • Existía un peso excesivo del Vice-Ministro de Hacienda en la toma de decisiones de asignación de recursos agravado por la debilidad del Congreso y el Consejo de Ministros para procesar las alternativas de asignación de recursos presupuestales. El sistema de presupuesto es extremadamente débil y rígido. Débil, porque los sectoristas de la DNPP, no están en capacidad de proponer asignación sobre la base de criterios técnicos y rígido, por el exceso de procedimientos. • La DNPP manejaba las reasignaciones de presupuesto con excesiva discrecionalidad y con demasiados procedimientos que limitan la autoridad de los ministros sobre los pliegos de cada sector. El proceso presupuestal está atomizado en 146 pliegos, cuando debería haber estado dividido sólo en 26 sectores. La atomización se produjo bajo el principio de “divide et impera” y buscó disminuir la influencia de los ministros sobre la asignación de los recursos entre pliegos. En general, el presupuesto seguía subordinado al flujo de caja como si el Perú todavía hubiese estado en emergencia y no tuvo ningún incentivo para promover la eficiencia y/o vigilar la calidad del gasto público. Finalmente, la política de asignación respondió en más de un 95% a la asignación del año anterior, con lo cual se arrastraban año tras año los errores de los años anteriores.
  • 64. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 64 • La programación multinanual del gasto estuvo orientada en términos de mediano y largo plazo y no está directamente conectada con el presupuesto. Además, la programación multianual no logró incentivar a los sectores a identificar los principales macroproblemas del país. Por tanto, no propuso puntos de inflexión y mantuvo la inercia presupuestal. El marco institucional excesivamente fraccionado generó que la programación sectorial sea más la suma de las programaciones parciales de las unidades ejecutoras que la respuesta a una visión de futuro del sector. • Existía una enorme debilidad en las capacidades de planificación tanto en el MEF como en los sectores que administran la inversión nacional. En general, las autoridades políticas no mostraron un compromiso con el fortalecimiento de sus instancias de planificación, coordinación y formulación de políticas. Los procesos de planificación están totalmente supeditados a los de presupuesto. • Las consultas sobre los principales temas públicos se hacían de forma cerrada y excluyente. • El exceso de centralización y concentración generaba que un gran número de proyectos de escala regional y local se realice en el nivel central. • Los avances legales en materia de planificación y programación de gasto se llevaron a cabo basándose en iniciativas formuladas por mandos medios del MEF (principalmente del vice-ministerio de economía) y
  • 65. 65 MóduloI| ISPACJ fuertemente respaldadas por las condicionalidades de los préstamos denominados de ajuste estructural (denominados préstamos de libre disponibilidad, préstamos para recursos fungibles o préstamos no condicionados a proyectos). 6. LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO Y DEL CENTRO NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO DECRETO LEGISLATIVO Nº 1088 Finalidad y ámbito de regulación de la Ley El Decreto Legislativo Nº 1088 tiene por finalidad la creación y regulación de la organización y del funcionamiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN, orientados al desarrollo de la planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y gestión para el desarrollo armónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del Estado constitucional de derecho. Creación y finalidad del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Se creó el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico como conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país. Se creó el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN-, como organismo de derecho público cuya finalidad es constituirse
  • 66. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 66 como el órgano rector y orientador del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Sus competencias son de alcance nacional y constituye un pliego presupuestario. Estructura general y objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico a) Estructura general y objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está integrado por: a) el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, como órgano rector del Sistema; b) los órganos del gobierno nacional y, con salvaguarda de su autonomía, de los demás poderes del Estado, de los organismos constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y competencias en el planeamiento estratégico; y c) el Foro del Acuerdo Nacional, que actúa como instancia de concertación de la planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN. Objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico Son objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico:
  • 67. 67 MóduloI| ISPACJ a) Constituirse en el espacio institucionalizado para la definición concertada de una visión de futuro compartida y de los objetivos y planes estratégicos para el desarrollo nacional armónico, sustentable, sostenido y descentralizado del país. b) Articular e integrar en forma coherente y concertada las diferentes propuestas y opiniones para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como las orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos para el planeamiento estratégico. c) Promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades para el planeamiento estratégico. d) Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión para resultados de mediano y largo plazo, en coordinación con el Consejo Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratégico y con orientación hacia la promoción de la modernización administrativa y el logro de estándares de eficiencia al servicio del ciudadano, así como de la mejora de los índices de competitividad del país para aprovechar las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el marco de los tratados internacionales de promoción, asociación y cooperación económica y comercial de los que el Perú es parte. e) Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y privado en el proceso de formulación de los planes
  • 68. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 68 estratégicos nacionales, sectoriales, institucionales y subnacionales, así como en la ejecución de los programas y proyectos priorizados en esos ámbitos, para asegurar el desarrollo nacional y la mejora constante de la competitividad del país. f) Promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos con visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan, aplicando un enfoque nacional contextualizado en el ámbito internacional, con prioridad en las relaciones y oportunidades que tienen su origen en los acuerdos internacionales de los que el Perú es parte. b) Estructura y funciones del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - CEPLAN El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -CEPLAN- es el organismo técnico especializado que ejerce la función de órgano rector, orientador y de coordinación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Está adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Los órganos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico mantienen una relación técnica y funcional con el CEPLAN en las materias de su competencia. El CEPLAN se estructura y funciona según un modelo de organización flexible y de gestión horizontal, basado
  • 69. 69 MóduloI| ISPACJ fundamentalmente en la constitución de comités multidisciplinarios a cargo de coordinadores. Estructura orgánica el CEPLAN El CEPLAN está constituido por los siguientes órganos:  El Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico;  La Dirección Ejecutiva del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico;  El Consejo Consultivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico; y  Los comités multidisciplinarios y los demás órganos de línea funcionales y de asesoría y apoyo administrativo que se crean según su reglamento de organización y funciones. La organización y el funcionamiento del CEPLAN se regulan por la presente ley y por su reglamento de organización y funciones, aprobado por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Definición, integrantes, quórum y competencia del Consejo Directivo del CEPLAN El Consejo Directivo es el más alto órgano de deliberación y decisión del CEPLAN. Está integrado por ocho miembros: un representante del Presidente de la República, quien lo preside; tres representantes del gobierno nacional, dos propuestos por el
  • 70. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 70 Presidente del Consejo de Ministros y uno por el Ministro de Economía y Finanzas; dos profesionales de prestigio con experiencia en la docencia universitaria, en una universidad pública y una universidad privada, respectivamente, en materia vinculada con el planeamiento estratégico, propuesto por la Asamblea Nacional de Rectores; un representante propuesto por los Colegios Profesionales; y un representante de los gobiernos regionales, propuesto por la Asamblea de Presidentes Regionales. Su designación se efectúa mediante resolución suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros y es efectivo por un período de cinco años; sin embargo, ejercen sus funciones en forma plena hasta que se designe a quienes deben reemplazarlos. El Presidente del Consejo Directivo ejerce la representación legal del CEPLAN y la titularidad del pliego, preside las sesiones del Consejo, salvo en los casos en que corresponde presidir al Presidente del Consejo de Ministros, hace cumplir sus acuerdos y dicta las normas administrativas específicas para garantizar el funcionamiento del CEPLAN. Los miembros del Consejo Directivo deben ser peruanos, tener probada solvencia moral, destacada trayectoria profesional y acreditada competencia en planeamiento estratégico. En el ejercicio de sus funciones no representan a entidad, organismo o interés particular alguno. El Presidente de la República puede remover a su representante y a los representantes del gobierno nacional, mediante resolución
  • 71. 71 MóduloI| ISPACJ suprema. En los demás casos, el cargo vaca en forma automática por muerte, sentencia por delito doloso, inasistencia injustificada a más de tres sesiones del Consejo o por solicitud motivada de los proponentes o renuncia aceptadas por el Presidente de la República. En los casos de vacancia, los responsables de proponer a los nuevos integrantes deben efectuar la propuesta dentro de los diez días hábiles siguientes al de la publicación de la resolución suprema que formaliza la vacancia; de no hacerlo, los propone el Presidente del Consejo de Ministros. El Consejo Directivo se reúne en sesiones ordinarias o extraordinarias, convocadas por su presidente a través del Director Ejecutivo. El quórum mínimo para las sesiones es de cinco miembros. Los acuerdos se adoptan por mayoría calificada (tres cuartos). El Presidente del Consejo de Ministros también puede convocar a sesiones extraordinarias del Consejo Directivo y, sin derecho de voto o dirimencia, presidirlo cuando asiste a ellas o a las sesiones ordinarias. Su participación no se cuenta para efectos del quórum. Le compete al Consejo Directivo: 1) adoptar las decisiones necesarias para el cumplimiento de las funciones del CEPLAN y los fines del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico; 2) autorizar la suscripción de convenios internacionales de cooperación y los documentos de gestión institucional del CEPLAN; y 3) tomar los acuerdos relativos a la gestión institucional que corresponde, según lo que establece la presente ley y el reglamento de organización y funciones.
  • 72. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 72 El Consejo Directivo aprueba la designación del Director Ejecutivo y de los miembros del Consejo Consultivo del CEPLAN, según los requisitos y procedimientos establecidos por el reglamento de organización y funciones. Los nombramientos se efectúan mediante resolución ministerial de la Presidencia del Consejo de Ministros. Definición y competencia de la Dirección Ejecutiva del CEPLAN La Dirección Ejecutiva es el órgano responsable de la ejecución de los acuerdos del Consejo Directivo. Depende de la Presidencia del Consejo Directivo. Tiene a su cargo las coordinaciones institucionales y la gestión técnica y administrativa en apoyo del trabajo del Consejo Directivo, de los comités multidisciplinarios, del Consejo Consultivo, del desarrollo de las funciones del CEPLAN y de los fines del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, en la forma que establece el reglamento de organización y funciones. La Dirección Ejecutiva está a cargo de un Director Ejecutivo designado por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente. Definición, integrantes y competencia del Consejo Consultivo del CEPLAN El Consejo Consultivo es el principal órgano de asesoría del Consejo Directivo del CEPLAN. Está integrado por un máximo de veinte personas de reconocida trayectoria profesional y, de preferencia, experiencia en planeamiento estratégico, según lo que establece el reglamento de organización y funciones. Sus
  • 73. 73 MóduloI| ISPACJ integrantes, entre ellos su presidente, son designados y removidos por el Consejo Directivo a propuesta de su presidente, en coordinación con el Presidente del Consejo de Ministros, procurando que su composición responda a los principios de participación plural, multisectorial, multidisciplinaria y búsqueda del consenso. El nombramiento se efectúa por resolución ministerial de la Presidencia del Consejo de Ministros y es efectivo por el período de tiempo que corresponde al Consejo Directivo dentro de cuyo ejercicio son designados. Los miembros del Consejo Consultivo ejercen su función ad honórem y pueden ser funcionarios que prestan servicios en algún organismo público, pero, en el caso de quienes no lo son, el solo hecho de su nombramiento no implica que asumen la condición de funcionarios. El Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN puede participar en las reuniones del Consejo Consultivo con derecho a voz pero sin voto, y en caso de ausencia temporal de su presidente puede convocar y dirigir sus sesiones. El Consejo Consultivo es asistido durante sus sesiones por el Director Ejecutivo del CEPLAN o el funcionario que le sigue en jerarquía. Compete al Consejo Consultivo pronunciarse sobre los asuntos que, en materia de planeamiento estratégico y funciones del CEPLAN, son sometidos a su consideración por el Consejo Directivo del CEPLAN. Los acuerdos que contienen sus pronunciamientos constan en actas y son transmitidos al Consejo Directivo del CEPLAN mediante oficio firmado por su presidente.
  • 74. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 74 Los acuerdos del Consejo Consultivo no tienen fuerza obligatoria pero deben ser materia de debate y acuerdo por el Consejo Directivo del CEPLAN. Funciones del CEPLAN Son funciones del CEPLAN:  Conducir el proceso de formulación y difusión de una visión compartida y concertada de futuro del país en sus diversos sectores y niveles de gobierno.  Apoyar al Presidente del Consejo de Ministros en el cumplimiento de la función de coordinación de la planificación estratégica concertada en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, según lo establecido por el inciso 11 del artículo 19 de la Ley Núm. 29158 -Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- y, en consecuencia, formular y actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, mediante la coordinación multisectorial, interinstitucional e intergubernamental, según las reglas establecidas por la directiva respectiva.  Asesorar a las Entidades del Estado y a los gobiernos regionales y orientar a los gobiernos locales en la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollos, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
  • 75. 75 MóduloI| ISPACJ  Desarrollar metodologías e instrumentos técnicos para asegurar la consistencia y coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional orientadas al desarrollo armónico y sostenido del país y al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del Estado constitucional de derecho.  Promover y orientar la formación y actualización profesional y técnica de especialistas en planeamiento estratégico, prospectiva y formulación y evaluación de políticas públicas y planes, en los tres niveles de gobierno y en las instituciones de educación superior.  Presentar a consideración del Presidente del Consejo de Ministros, para su posterior presentación al Consejo de Ministros, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional que debe contener los lineamientos de política, las prioridades, los objetivos, las metas y la definición de las acciones de orden estratégico para el desarrollo armónico y sostenido del país.  Promover sinergias entre las organizaciones de los sectores público y privado y de la sociedad civil.  Expedir las directivas que corresponde dentro de su competencia. Funciones especiales En materia de prospección
  • 76. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 76  Orientar y desarrollar estudios estratégicos para la identificación de tendencias internacionales, oportunidades, riesgos y contingencias, y plantear opciones estratégicas para la aplicación de las conclusiones y recomendaciones de esos estudios.  Identificar y definir escenarios estratégicos futuros a base de estudios prospectivos y del análisis integral de la realidad, de las potencialidades, de los activos tangibles e intangibles y del entorno internacional, promoviendo la participación de los centros académicos y de investigación del país. En materia de coordinación  Promover, concertar y articular la propuesta del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional con los poderes del Estado, los organismos constitucionales autónomos, los gobiernos regionales y locales, los partidos políticos y las instituciones representativas de la sociedad civil, utilizando metodologías de participación directa y otras diversas de sondeo de opinión técnicamente válidas.  Recibir y orientar las iniciativas del sector privado y, previa evaluación, articular sus requerimientos de decisiones en cuanto a promoción y apoyo del Estado, guardando coherencia con los objetivos de desarrollo nacional.  Promover la armonización de la formulación de planes y políticas de desarrollo multisectorial, sectorial y territorial con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
  • 77. 77 MóduloI| ISPACJ  Coordinar con los órganos responsables la unificación de criterios y metodologías para la elaboración de líneas de base, indicadores y toda información relevante que sirve de insumo para la toma de decisiones en materia de planeamiento estratégico y definición de planes y políticas.  Coordinar con el Consejo de Seguridad Nacional con la finalidad de integrar los objetivos de seguridad nacional al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. En seguimiento y evaluación  Desarrollar el seguimiento y la evaluación de la gestión estratégica del Estado, que comprende el seguimiento y la evaluación de los planes y políticas, los objetivos, los programas y los proyectos prioritarios de desarrollo nacional, en coordinación con los órganos del Sistema, e informar en forma periódica al Presidente de la República y al Presidente del Consejo de Ministros sobre sus avances, obstáculos y oportunidades y el nivel de cumplimiento de resultados esperados.  Informar en forma periódica o a su solicitud al Presidente de la República y al Presidente del Consejo de Ministros sobre la situación económica, social, ambiental e institucional del país con relación al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes multisectoriales, sectoriales, institucionales y territoriales.
  • 78. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 78 Segunda Unidad SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES
  • 80. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 80 Segunda Unidad EL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES INVIERTE.PE 1. INTRODUCCIÓN En general, la evidencia científica sostiene que la inversión pública es un instrumento clave para la generación de crecimiento económico y por tanto, para la mejora del bienestar de la población. El modelo más aceptado para explicar la expansión económica es aquel que postula que la tasa de crecimiento depende, en parte, del porcentaje del producto (%PBI) que va a inversión pública y de su productividad; en la medida que aumenta la disciplina fiscal y la rentabilidad social de dicha inversión, así, Esfahani y Ramírez1, (2003) señalan que la inversión pública crea las condiciones mínimas necesarias para que la demanda de bienes y servicios producidos por el sector privado se incrementen y de esa forma los inversionistas privados puedan
  • 81. 81 MóduloI| ISPACJ hacer formación racional de expectativas futuras sobre sus ventas y rendimientos futuros. Sin embargo, Warner (2014) sugiere que las unidades de inversión pública actuales serán probablemente más exitosas si los gobiernos no se comportan como en el pasado, y por el contrario toman seriamente aspectos analíticos y salvaguardan su proceso de toma de decisión en contra de intereses que distorsionan las decisiones de inversión pública. En el marco de la normatividad presupuestal vigente que regula a las Entidades Públicas, todo Titular o máxima autoridad de éstas tiene la obligación de asignar eficientemente los recursos públicos de la Entidad, incluyendo a aquellos destinados a los Proyectos de Inversión Pública, priorizando los servicios públicos que garanticen el máximo impacto en su circunscripción territorial y/o ámbito de competencia, que coadyuven a acelerar el cierre de brechas de infraestructura y servicios públicos, así como del recurso público destinado al gasto corriente para sostener la capacidad de prestación de servicios públicos generados. En ese sentido, para garantizar la sostenibilidad del proyecto, es necesario asegurar los recursos destinados a la operación y mantenimiento que permitan que la población beneficiaria pueda acceder a los bienes y servicios a lo largo de la vida útil de éstos. En el Perú, el Sistema Nacional de Inversión Pública– SNIP, tenía como finalidad optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionadas con las diversas fases de los Proyectos de Inversión Pública. Así, la normatividad del SNIP, es de aplicación a las Entidades y Empresas del Sector
  • 82. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 82 Público No Financiero de los tres niveles de gobierno, que ejecuten Proyectos de Inversión con Recursos Públicos. En este sentido, la Dirección General de Inversión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas, ente rector del SNIP, puso a disposición de las entidades públicas un conjunto de Lineamientos Generales para Proyectos de Inversión Pública, con la finalidad de contribuir con la mejora de la calidad, eficiencia y eficacia de dichos proyectos, así como de alcanzar el desarrollo sostenible que permita elevar la calidad de vida de la población. No obstante, dicho sistema no funciona en la medida de lo esperado por las siguientes razones: • Exceso de burocratismo • No se enfocaba a la simplificación de procedimientos • No se orientaba hacia los sectores con mayores necesidades lo que produce un ahondamiento de la brecha social Con el nuevo sistema de inversión pública, el Estado se enfoca a reducir los tiempos en las inversiones en pistas, puentes y servicios, por lo que presenta varias diferencias en comparación al desaparecido SNIP, según la Asociación de Inversión en Infraestructura (AFIN). • Se introduce la Programación Multianual de Inversiones que identifica y prioriza proyectos que cierran brechas sociales y económicas.
  • 83. 83 MóduloI| ISPACJ • La formulación y evaluación ahora representan una sola fase. • La formulación se realiza a través de una ficha técnica; es decir se requerirá de un solo documento para la aprobación del proyecto. El SNIP, en cambio, solicitaba estudios de prefactibilidad y factibilidad. • Las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación no constituyen un proyecto de inversión. • Anteriormente, el MEF intervenía en las diferentes fases del proyecto. Con el nuevo sistema solo al inicio y al final, y la entidad que ejecuta la obra será responsable del proceso de formulación, evaluación y funcionamiento. • La Unidad formuladora elabora la ficha técnica, es decir, asume la responsabilidad de diseño y costos, y declara la viabilidad. • El tiempo de aprobación de proyectos será menor que con el SNIP, ya que la programación se enmarca en tres sistemas que se realizarán en simultáneo: planeamiento, inversiones y presupuesto. • Inversión.pe promueve la transparencia, ya que la información del proyecto será pública y en paralelo con el SIAF, Seace e Infobras. 2. DEFINICIONES
  • 84. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 84 De acuerdo al Art. 2 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1252, el cual creó el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), se aplican las definiciones siguientes: a) Programa Multianual de Inversiones (PMI): Contiene el diagnóstico de la situación de las brechas de infraestructura y/o acceso a servicios públicos bajo la responsabilidad funcional de un Sector, o a cargo de un Gobierno Regional (GR) o Gobierno Local (GL). Incluye, en un horizonte mínimo de tres (03) años, la cartera de inversiones a financiarse total o parcialmente con recursos públicos, identificada para lograr el alcance de las metas de producto específicas e indicadores de resultado, asociados a la inversión, que sean consistentes con los objetivos de las brechas identificadas y priorizadas, así como las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) vigente. b) Brecha: Es la diferencia entre la oferta disponible optimizada de infraestructura (la cual incluye la infraestructura natural) y/o acceso a servicios públicos y la demanda, a una fecha determinada y ámbito geográfico determinado. Puede ser expresada en términos de cantidad y/o calidad. c) Estándares de calidad: Características o especificaciones técnicas mínimas inherentes a los factores productivos (infraestructura, equipamiento, entre otros). Son establecidos por el órgano rector del Sector competente del Gobierno Nacional.
  • 85. 85 MóduloI| ISPACJ d) Nivel de servicio: Condición o exigencia que se establece para definir el alcance y las características de los servicios públicos que serán provistos. Son establecidos por el órgano rector del sector competente del gobierno nacional. e) Meta: Es el valor numérico proyectado del indicador a una fecha determinada. f) Indicador: Medida cualitativa o cuantitativa observable, que permite describir características, comportamientos o fenómenos, a través de su comparación con períodos anteriores o con metas o compromisos. Dichos indicadores seguirán las pautas establecidas para los indicadores de desempeño en el marco del Presupuesto por Resultados. g) Inversiones: Comprende a los proyectos de inversión y a las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación. h) Proyecto de inversión: Corresponde a intervenciones temporales que se financian, total o parcialmente, con recursos públicos, destinadas a la formación de capital físico, humano, natural, institucional e/o intelectual que tenga como propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad de producción de bienes y/o servicios que el Estado tenga responsabilidad de brindar o de garantizar su prestación. i) Proyecto de inversión estándar: Es aquel proyecto que se caracteriza por tener un diseño homogéneo del proceso de
  • 86. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 86 producción del servicio público, que lo hace susceptible de ser replicable o repetible. j) Inversiones de optimización: Corresponde a las siguientes intervenciones temporales: a) Adquisición de terrenos que se deriven de una planificación de la ampliación de la oferta de servicios públicos priorizados en el PMI. Debe cumplir con los requisitos establecidos en las normas técnicas aplicables para la construcción y ampliación de infraestructura pública; b) Inversiones correspondientes al resultado de una optimización de la oferta (entendiéndose por ella a la infraestructura, los equipos y otros factores productivos que definen la capacidad de producción) existente de un servicio público priorizado en el PMI, de acuerdo a los criterios que se establezcan en las Directivas e instrumentos metodológicos que emita la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones. k) Inversiones de ampliación marginal: Intervenciones temporales que incrementan el activo no financiero de una entidad pública, que no modifican sustancialmente su capacidad de producción de servicios o que de hacerlo, no superan el 20% de dicha capacidad en proyectos de inversión estándar, según los parámetros definidos por el Sector. l) Inversiones de reposición: Intervenciones temporales destinadas al reemplazo de activos existentes que forman parte de una unidad productora de bienes y/o servicios públicos, cuya vida útil estimada o efectiva, ha culminado y
  • 87. 87 MóduloI| ISPACJ que no implican ampliación de capacidad para la provisión de servicios. m) Inversiones de rehabilitación: Intervenciones temporales que tienen por finalidad la reparación o renovación total o parcial de instalaciones, componente de sistemas, equipamiento y/o elementos constructivos para volverlos al estado o estimación original, sin alterar el uso, y que no implican ampliación de capacidad para la provisión de servicios. n) Unidad productora de bienes y/o servicios públicos: Conjunto de recursos o factores productivos (infraestructura, equipos, personal, organización, capacidades de gestión, entre otros) que, articulados entre sí, tienen la capacidad de proveer bienes y/o servicios públicos a la población. o) Entidad: Se refiere a toda entidad del Sector Público No Financiero, incluyendo a las empresas del Sector Público No Financiero. p) Ley: Se refiere al Decreto Legislativo Nº 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. q) Viabilidad: Condición que alcanza un proyecto de inversión cuando demuestra los siguientes tres atributos: • que se encuentra alineado al cierre de brechas de infraestructura y/o servicios públicos;
  • 88. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 88 • su contribución al bienestar de la población beneficiaria en particular y del resto de la sociedad en general; y, • que asegura las condiciones para que dicho bienestar social generado sea sostenible durante la fase de funcionamiento del proyecto de inversión. r) Infraestructura natural: Es la red de espacios naturales que conservan los valores y funciones de los ecosistemas, proveyendo servicios ecosistémicos. 3. OBJETO La creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones como sistema administrativo del Estado, busca orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Cabe mencionar que los Sistemas Administrativos regulan la utilización de los recursos de las entidades públicas, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso; de tal forma, es lógico que se establezcan este tipo de normas técnicas de aplicación nacional. Entonces, se entiende que aplicando las normas del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, el Estado, a través de sus distintos niveles de gobierno, mejorará la
  • 89. 89 MóduloI| ISPACJ calidad de servicio que presta; y por ende dará bienestar a la población. De esta forma, invierte.pe actúa como certificador de calidad de la inversión pública a nivel nacional, estableciendo procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las fases de los proyectos de inversión pública. Dicha certificación se verá reflejada en los siguientes aspectos: • Eficiencia en la utilización de los recursos de inversión. • Sostenibilidad en el tiempo del proyecto de inversión, mejora de su calidad, ampliación de la provisión de los servicios de la Entidad, entre otros. • Mayor impacto socio-económico; mayor bienestar para la población. La inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad productora o de provisión de bienes y servicios de una entidad pública, de acuerdo a sus finalidades y funciones; de forma que éstos beneficien a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe orientarse a lograr que cada nuevo sol (S/.) invertido produzca el mayor bienestar social posible. Esto se consigue con proyectos sostenibles, que operen y brinden servicios a la comunidad ininterrumpidamente. 4. EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE INVERSIONES
  • 90. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 90 El Decreto Legislativo que da vida al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y sus normas reglamentarias y complementarias son de aplicación obligatoria a las entidades del Sector Público No Financiero a que se refiere la Ley Nº 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal. Dichas entidades son agrupadas por sectores solo para efectos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y en el caso de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales se agrupan según su nivel de gobierno respectivo, conforme lo ha establecido su respectivo Reglamento en su Art. 4 de la siguiente forma: Agrupación por sectores y niveles de gobierno Para los fines del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones las entidades y empresas públicas del Gobierno Nacional se agrupan en Sectores. La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones aprueba el Clasificador Institucional que agrupa por Sectores a las entidades y empresas antes señaladas. Los Sectores del Gobierno Nacional son los siguientes: 1) AGRICULTURA Y RIEGO 2) AMBIENTE 3) COMERCIO EXTERIOR Y TURISMO
  • 91. 91 MóduloI| ISPACJ 4) CONGRESO DE LA REPÚBLICA 5) CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA 6) CONTRALORÍA GENERAL 7) CULTURA 8) DEFENSA 9) DEFENSORÍA DEL PUEBLO 10) DESARROLLO E INCLUSIÓN SOCIAL 11) ECONOMÍA Y FINANZAS 12) EDUCACIÓN 13) ENERGÍA Y MINAS 14) FUERO MILITAR POLICIAL 15) INTERIOR 16) JURADO NACIONAL DE ELECCIONES 17) JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS 18) MINISTERIO PÚBLICO 19) MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES 20) OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES 21) PODER JUDICIAL 22) PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
  • 92. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 92 23) PRODUCCIÓN 24) REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y ESTADO CIVIL 25) RELACIONES EXTERIORES 26) SALUD 27) TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO 28) TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 29) TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 30) VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas aprobará como parte de la Directiva para la Programación Multianual de Inversiones, un anexo de equivalencias de los Sectores del Gobierno Nacional antes mencionados, con los clasificadores presupuestarios, según corresponda. Los Sectores lideran, en los tres niveles de gobierno, la programación multianual de las inversiones que se enmarcan en su responsabilidad funcional establecida en el clasificador de responsabilidad funcional, que apruebe la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones, conforme al marco legal vigente. Para tal efecto, los Sectores establecen los mecanismos de coordinación y articulación con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, con la asistencia técnica de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones.
  • 93. 93 MóduloI| ISPACJ Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las entidades y empresas que le pertenecen o estén bajo su administración. Las empresas públicas prestadoras de los servicios de saneamiento, de accionariado municipal, se agrupan en la Municipalidad Provincial con la calidad de accionista mayoritario, y en la Fase de Programación Multianual, sus Inversiones se registran en el PMI de la Municipalidad y se consolidan en el Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento. Para efectos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, el Seguro Social de Salud del Perú - ESSALUD se encuentra incluido en el Sector Salud.. 5. PRINCIPIOS RECTORES La programación multianual de inversiones y la ejecución de los proyectos de inversión respectivos se sujetan a los principios rectores siguientes: a) La programación multianual de la inversión debe ser realizada considerando como principal objetivo el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos para la población. b) La programación multianual de la inversión vincula los objetivos nacionales, planes sectoriales nacionales, así como los planes de desarrollo concertado regional y local, respectivamente, con la identificación de la cartera de
  • 94. ISPACJ |Módulo I – SÍNTESIS DE LOS SISTEMAS DE INVERSIÓN EN EL PERÚ 94 proyectos a ejecutarse y debe realizarse en concordancia con las proyecciones del Marco Macroeconómico Multianual. c) La programación multianual de inversiones debe partir de un diagnóstico detallado de la situación de las brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos, para luego plantear los objetivos a alcanzarse respecto a dichas brechas. La programación multianual debe establecer los indicadores de resultado a obtenerse. d) Los recursos destinados a la inversión deben procurar el mayor impacto en la sociedad. e) La inversión debe programarse teniendo en cuenta la previsión de recursos para su ejecución y su adecuada operación y mantenimiento, mediante la aplicación del ciclo de inversión. f) La gestión de la inversión debe realizarse aplicando mecanismos que promuevan la mayor transparencia y calidad a través de la competencia. 6. VENTAJAS DEL NUEVO MODELO El nuevo sistema de inversión pública, INVIERTE PE, busca plantear una metodología para planificar y seleccionar carteras estratégicas de proyectos en base a necesidades de la población (reducir brechas).