Informe UPTA proyecto de Ley de apoyo a los emprendedores

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INFORME DE LA UNIÓN DE PROFESIONALES Y TRABAJADORES
AUTÓNOMOS (UPTA) SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE APOYO A LOS
EMPRENDEDORES Y SU INTERNACIONALIZACIÓN
I. INTRODUCCIÓN
El pasado 24 de mayo de 2013, el Consejo de Ministros informó el Anteproyecto de Ley
de Apoyo a los Emprendedores y su Internacionalización, que ha sido dictaminado por
el consejo Económico y Social el Lunes 10 de Junio y aprobada su tramitación como
Proyecto de ley el Viernes 28 de Junio.
Durante los años de crisis hemos asistido a la desaparición de un elevado número de
empresas en España que ha supuesto una fuerte destrucción de puestos de trabajo.
Este proceso no ha afectado tan sólo al sector inmobiliario y de la construcción, sino
que a medida que la crisis se ha ido haciendo más profunda, el deterioro de la
actividad ha acabado con una parte importante del tejido empresarial en todos los
sectores. De acuerdo con las estadísticas del Directorio Central de Empresas (DIRCE)
desde el inicio de la crisis, el número de empresas con asalariados en España se ha
reducido en un 14 %, 233.235; casi el 99,3 por 100 de esta desaparición neta
corresponde a autónomos y a las más pequeñas empresas.
De los casi dos millones de asalariados del sector privado que se han perdido durante
la crisis, un 85 por 100 corresponde a las pequeñas empresas. No obstante, destaca un
pequeño aumento neto en el número de autónomos en 2012, según la EPA, aunque
exclusivamente en la franja de autónomos sin asalariados, dato sin embargo que
contrasta con un descenso en el número de personas registradas en el Régimen de
Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social (RETA) en el mismo periodo.
Considerando el desfavorable entorno macroeconómico, parece que el único factor
explicativo de esta evolución al alza en el número de autónomos sería que un mayor
número de trabajadores en situación de paro hayan optado por el autoempleo, así
como una mayor resistencia del autónomo en el mantenimiento de su empresa.
El principal problema al que se enfrenta actualmente el tejido empresarial español es
la debilidad de la demanda interna, seguido de las dificultades para acceder a la
financiación ajena y de la persistencia de problemas como las altas cargas
administrativas o burocráticas.

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Diversos organismos públicos, partidos políticos y organizaciones sociales, incluidas las
Asociaciones de Trabajadores Autónomos, han tenido oportunidad de pronunciarse
sobre diferentes aspectos relacionados con el apoyo a la actividad empresarial,
subrayando la necesidad de establecer una estrategia coherente que unifique y
vertebre todas las intervenciones a favor de la creación de nuevas empresas, de su
consolidación y en general de la promoción del espíritu empresarial, proponiendo
una serie de medidas para mejorar el marco fiscal de las más pequeñas empresas, en
particular las formadas por jóvenes.
En el ámbito europeo, los antecedentes normativos relativos al apoyo de la actividad
empresarial son entre otros, el Libro Verde de la Comisión titulado “El espíritu
empresarial en Europa” de enero de 2003 en el que se definía el espíritu empresarial
(entrepreneurship) como “la aptitud creativa del individuo, aislado o integrado en
una organización, para detectar una oportunidad y aprovecharla con el fin de crear
un valor nuevo u obtener el éxito económico”.
A finales de 2012, la Comisión ha presentado el Plan de acción sobre emprendimiento
2020. Relanzar el espíritu emprendedor en Europa en el que se proponen una serie de
medidas para fomentar el espíritu empresarial. El Plan de acción se basa en desarrollar
la educación y la formación empresarial, crear un marco o entorno favorable para el
desarrollo de los negocios y propiciar el emprendimiento de ciertos colectivos que
tienen más dificultad para ello, como el de los inmigrantes.
Recientemente, el Gobierno de España aprobó el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de
febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la
creación de empleo, ya convalidado como ley en trámite parlamentario que contempla
actuaciones generales como el apoyo a la financiación bancaria, se impulsa el capital
riesgo y otras fórmulas de financiación alternativa pensadas para empresas societarias,
así como una ampliación del Plan de Pago a Proveedores, diferentes medidas de lucha
contra la morosidad en las operaciones comerciales y las medidas consideradas más
urgentes incorporadas a la estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven, como la
conocida como tarifa plana de 50 € como cotización a la Seguridad Social para los
autónomos jóvenes hasta treinta años.
Sin embargo, la nueva Ley no cubre las expectativas creadas ya que las medidas más
concretas se dirigen en exclusiva al colectivo más joven de menos de treinta años, las
medidas fiscales son limitadas y el capítulo más completo es el que se refiere a reducir
la morosidad, aunque también el más complejo para cumplimiento efectivo en esta
situación económica.

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En este contexto es en el que llega el Proyecto de Ley de apoyo a los Emprendedores
que parece debe completar el marco normativo y de fomento y en especial dar
respuesta al principal problema, en particular del colectivo de autónomos y nuevos
emprendedores, que es el del acceso a la financiación.
II. CONTENIDO
El proyecto de Ley consta de una exposición de motivos, de setenta y dos artículos
agrupados en un título preliminar y cinco títulos, diez disposiciones adicionales, una
disposición derogatoria y ocho disposiciones finales.
El anteproyeto incluye además diez disposiciones adicionales, una disposición
derogatoria y ocho disposiciones finales.
III. COMENTARIOS GENERALES
Se puede valorar de manera positiva la intención del Proyecto en relación con las
medidas que pretenden facilitar el inicio y desenvolvimiento de actividades
económicas por parte de los trabajadores autónomos y empresas, que habían sido
largamente demandadas.
No obstante, el objeto final de la norma resulta muy confuso y no puede deducirse
que se trate propiamente de una Ley de Emprendedores, tal como había anunciado
el Gobierno en reiteradas ocasiones. El Proyecto incluye tanto medidas de apoyo a los
emprendedores propiamente dichos, es decir, a las personas físicas que inician una
actividad económica, como disposiciones tendentes a facilitar el desenvolvimiento de
la actividad empresarial en general, además de medidas de fomento de la
internacionalización de las empresas por parte de la Administración pública, sin que
estas tengan una relación directa con las necesidades específicas de los
emprendedores.
En particular, llama la atención la definición de “emprendedor” que adopta el
Anteproyecto, pues considera como tal a toda “persona física o jurídica que desarrolle
una actividad económica productiva” (Artículo 3), apartándose del concepto
comúnmente aceptado, que considera emprendedor exclusivamente a las personas
físicas que deciden iniciar una actividad económica privada, con independencia de la
forma organizativa por la que opten para desarrollarla.
Siendo que por primera vez en el ámbito de la Administración General del Estado se
procede a una definición jurídica del concepto de “emprendedor” ya que hasta la
actualidad lo había sido sólo al efecto de una determinada disposición, como en el
caso del Contrato de Emprendedores contemplado en la última norma denominada de

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“Reforma Laboral”, parece incongruente que este esfuerzo de definición se resuelva
con la simple sustitución del concepto de “empresa” o “empresario”, por el de
emprendedor.
Por otra parte, parece poco adecuado romper la tradición o los usos y costumbres
internacionales, de entender que el concepto de “emprendedor” corresponde en
exclusiva a las personas físicas, que, además, hayan puesto recientemente en marcha
una actividad empresarial o tengan intención de hacerlo, con independencia de que lo
hagan de forma personal y directa, de forma colectiva o a través de las formas jurídicas
reconocidas en derecho.
La razón que mueve a esta extraña definición no puede ser otra que la dificultad por
establecer de forma general el ámbito objetivo de aplicación de la nueva norma
propuesta. El origen del problema viene dado porque no estamos ante una “Ley de
apoyo al emprendedor”, sino ante una Ley que modifica diversas disposiciones del
tráfico mercantil, del régimen fiscal y del impulso a las empresas, desdibujando el
objetivo que hubiera significado proponer realmente una Ley de Emprendedores.
Sería necesario discernir en las Disposiciones Generales ambos objetivos para
proponer una regulación coherente y con ello encontrar una definición de
“emprendedor” adecuada que sirva de forma estable e intemporal.
Por otra parte, esta definición rompe con la establecida por las normas ya aprobadas
en al menos seis CCAA (Castilla La Mancha, Murcia, Navarra, Andalucía, Valencia y País
vasco) y en trámite al menos en Castilla y León, Galicia y Rioja.
Por otra parte, sin una derogación expresa, en el transcurso de los diversos Títulos y
Artículos de la propuesta de Ley se rompe con la definición acuñada del trabajador
autónomo, establecida a partir de la Ley 20/2007 del Estatuto del Trabajo
Autónomo, sustituyendo la definición de “persona física que ejerce una actividad
económica por cuenta propia” por la del “emprendedor persona física”, situación que
no hará más que producir confusión en la aplicación de las diversas normativas
posteriores.
En consecuencia, parece que sólo puede calificarse como emprendedor a las personas
físicas y sólo en la fase inicial del proyecto empresarial y dado que se pretende que
esta figura adquiera dimensión jurídica, la norma debería definirla con más precisión.
Precisamente la falta de rigor en la definición del objeto de la norma y del ámbito de
aplicación explica la falta de coherencia sistemática del Proyecto porque sus
disposiciones normativas no están estructuradas, como sería deseable, atendiendo a
los dos principales objetivos de la norma, es decir, separando aquellas dirigidas a
propiciar el inicio de actividades empresariales y de aquellas otras orientadas a

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facilitar el desarrollo de las que ya están en marcha, sino que las mismas aparecen
mezcladas de manera inconexa en los distintos capítulos dificultando sobremanera la
comprensión de la norma.
Esta artificialidad, tanto en el ámbito jurídico como económico, que se establece con la
figura del emprendedor contradice el objetivo anunciado en la Exposición de Motivos,
que no puede ser otro que la pretensión de desarrollar una figura determinada, a la
que llama emprendedor, pero que a su vez, afecta a toda persona, física o jurídica, que
realiza una actividad. Es decir, no es más que una excusa para establecer otro tipo de
normas que se escudan bajo un principio generalmente aceptado como es el del
apoyo a la labor de los emprendedores.
Se trata de una propuesta compleja y heterogénea que se construye a partir de la
superposición de modificaciones normativas de diferente calado y con finalidades
diferentes y que afectan asimismo a ámbitos diferentes del ordenamiento jurídico y
que incluyen entre otras, modificaciones de la legislación mercantil, tributaria,
administrativa o de extranjería. A este respecto, la propuesta normativa debería tener
en cuenta el marco jurídico que pretende modificar que en algún caso es de carácter
orgánico y aclarar el alcance derogatorio de esta ley para evitar la superposición de
normas.
Además, también en el terreno de la técnica legislativa, una gran parte de las
disposiciones constituyen enunciados sólo programáticos, pero que no crean derechos
u obligaciones con verdadero alcance jurídico.
Por otro lado, hay que resaltar que se relegan numerosas cuestiones al posterior
desarrollo reglamentario (régimen especial del IVA, regulación de las cédulas y bonos
de internacionalización, régimen sancionador en relación con las obligaciones
notariales en materia de agenda electrónica o régimen jurídico de las empresas de
estudiantes) sin que se establezcan plazos concretos para llevarlo a cabo, lo que
introduce incertidumbre respecto al verdadero alcance de dicha regulación y al
momento de la efectiva aplicación de los mismos.
En general se puede considerar que el enunciado de los distintos Títulos no se
corresponde con el verdadero alcance, mucho más limitado, de los preceptos que
contienen. Esto ocurre particularmente con el Título de “Apoyo a la financiación de los
emprendedores”, donde se echa en falta la inclusión de disposiciones que, teniendo en
cuenta el contexto actual de profunda crisis económica, se dirijan a paliar la restricción
del crédito que sufren las empresas españolas, más allá de las medidas incluidas en el
Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de
estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, ya aprobado como Ley en trámite
parlamentario.

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Por otro lado, la norma debería tener en cuenta que las Administraciones territoriales
tienen competencias, desarrollan actuaciones y articulan instrumentos regulatorios y
tributarios en buena parte de los ámbitos regulados por la misma y que por tanto,
existe un marco jurídico de ámbito autonómico y local en relación con el
emprendimiento y el desarrollo de actividades mercantiles que debería engarzarse de
manera coherente con la regulación de ámbito estatal.
Como observación general, también debe hacerse notar la ausencia de disposiciones
dirigidas directamente a cubrir lagunas legales en el ámbito específico del trabajo
autónomo y en particular como desarrollo del Título V, sobre Fomento y Promoción,
de la Ley 20/2007 del Estatuto del Trabajo Autónomo (LETA). Son muchas las
cuestiones pendientes que podrían ser objeto de solución integral en esta futura Ley
y así evitar la diseminación de normas en esta materia. Podemos resaltar entre otras:
Aplicación a otras franjas de edad de las bonificaciones a cotizaciones sociales
previstas por la ya mencionada Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven
(EEEJ)
Regulación de la cotización a tiempo parcial en el trabajo autónomo.
Aplicación de la cuota de formación profesional en el trabajo por cuenta
propia.
Modificación de las condiciones subjetivas para el acceso a las prestaciones
por cese de actividad para los trabajadores autónomos sujetos al sistema
objetivo de declaración por módulos en el IRPF.
Por último, resulta preocupante que una norma que pretende crear un marco
regulatorio favorable a la actividad económica y la creación de empleo, no incluya a lo
largo del articulado ni una sola mención a la participación de los agentes sociales en
la toma de decisiones y en particular a las asociaciones de trabajadores autónomos.
IV. CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS.
Título preliminar. Disposiciones generales
En los tres artículos que conforman este Título, el Anteproyecto establece el objeto, el
ámbito de aplicación y la definición de emprendedor.
Resulta rechazable la definición que se hace en el artículo 3 de los emprendedores
por confusa, atendiendo a lo establecido en el ordenamiento jurídico y a la
regulación que ofrece el mismo anteproyecto.

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No se desprende del articulado la pretensión y el destino de la futura norma por lo que
parece que sería necesario una definición más clara de los conceptos contenidos en
ellos. En especial, tal y como ya se ha expresado en las observaciones generales, sería
conveniente aclarar en mayor medida el concepto de “emprendedor“ recogido en el
artículo 3, a fin de evitar posibles confusiones derivadas del hecho de que en otras
partes del articulado se establecen diferentes consideraciones de dicho término.
En la definición de emprendedor debería constar claramente que independientemente
de la forma jurídica que adopte la empresa creada por el emprendedor, este debe ser
siempre una persona física. Asimismo, se considera respecto al ámbito de aplicación
definido en el artículo 2, que la futura ley debe aplicarse solo a las nuevas iniciativas de
emprendimiento, tal y como por otro lado se señala en el artículo 66 del Anteproyecto,
y no, como se recoge en el artículo 2, a todas las actividades económicas y de fomento
de la internacionalización.
En conclusión, el anteproyecto es notoriamente desacertado a la hora de definir lo que
entiende por emprendedores o por actividad emprendedora. Como alternativa
debería establecer una relación detallada de las personas incluidas, acompañada de
otra posible de las excluidas, con remisión a las definiciones legales de otras normas.
Esto obligaría previsiblemente, a una revisión importante de los contenidos del
anteproyecto.
Título I. Apoyo a la iniciativa emprendedora
A lo largo de los cinco capítulos que componen este Título se establece una serie de
medidas dirigidas a intentar incentivar la cultura emprendedora y facilitar el inicio de
actividades empresariales. Se reforma el Código Civil, el Código de Comercio, la Ley de
Sociedades de Capital y la Ley Concursal.
Capítulo I: Educación
Respecto al primero de los capítulos, relativo a la voluntad de fomentar la cultura del
empredimiento en las distintas etapas educativas, compartiendo su importancia, se
debe recordar que las iniciativas previstas a tal efecto en el Anteproyecto ya están
incluidas en la Ley orgánica para la mejora de la calidad educativa que está
actualmente en proceso de tramitación.

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Teniendo en cuenta la reducción del profesorado en España, la grave crisis financiera
que atraviesa nuestro sistema educativo y que la intención es reducir el número de
Universidades y Titulaciones, la formación del profesorado en materia de
emprendimiento parece algo que no se va a producir de manera inmediata y que
necesita recursos importantes, no previstos en la Memoria Económica, por lo que lo
incluido en este Capítulo parece más una buena intención que una realidad posible al
menos a corto plazo.
Capítulo II: El Emprendedor de Responsabilidad Limitada.
El Anteproyecto crea una nueva figura mercantil, el Emprendedor de Responsabilidad
Limitada, a través de la cual la responsabilidad derivada de sus deudas empresariales
no afectará a determinados bienes, en concreto, a su vivienda habitual cuando su valor
sea inferior a 300.000 euros.
Desde distintas instancias se ha venido solicitando, más aun con la crisis económica, la
limitación del artículo 1911 del Código Civil: El deudor responderá con todos sus bienes
presentes y futuros.
En la mayoría de los países de nuestro entorno se ha limitado el principio de
responsabilidad patrimonial universal en el marco del procedimiento de insolvencia
de una persona física. De tal manera que viniendo a peor fortuna el patrimonio
embargable del deudor persona física de buena fe, parte del pasivo, queda exonerado
de dicho embargo por decisión judicial y sin consentimiento del acreedor.
Aunque el deudor obtenga en el futuro nuevos ingresos, éstos no podrán ser utilizados
para el pago de deudas anteriores a la declaración de concurso.
El deudor puede así “volver a empezar”, iniciar una nueva actividad empresarial o
profesional con la tranquilidad de que los nuevos ingresos que genere podrán ser
utilizados para generar más actividad económica y no serán embargados por los
acreedores que no consiguieron cobrar en el procedimiento concursal anterior.
El pequeño empresario encuentra así, un estímulo al inicio de una nueva actividad
económica, sin que el fracaso de la anterior le condicione su existencia futura.
Se trata de una medida fundamentada en razones humanitarias y económicas en
cuanto incide en la productividad económica.
La figura de la exoneración del pasivo pendiente está pensada fundamentalmente para
las personas físicas, pues las personas jurídicas que se liquidan en el procedimiento de
insolvencia, se extinguen y también el remanente de la deuda pendiente.

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Se pretende dicha limitación en la persona del emprendedor de responsabilidad
limitada.
Se excepciona así del artículo 1911 del CCi y artículo 6 del CCo, al emprendedor de
responsabilidad limitada la vivienda del mismo si puede llegar a verse afectada por la
actividad empresarial con arreglo a determinados requisitos y siempre que dicha
vinculación se publique en la forma establecida en la Ley.
La limitación a 300.000 euros según la base imponible del impuesto sobre
transmisiones permite reconocer al tipo de emprendedor al que se refiere la
proyectada norma. Sin embargo, no tiene en cuenta los problemas hipotecarios en
España, ni tiene en cuenta los distintos tipos de préstamos con garantía hipotecaria
existentes, que están sufriendo además una situación añadida, pues en la mayor parte
de los casos se efectuaron de manera abusiva por los bancos y sin ningún tipo de
discriminación a la hora de venderse masivamente al público en general: los préstamos
multidivisa, sin una regulación adecuada en nuestro país hasta el momento.
No están sujetas a esta limitación con arreglo a la vivienda adscrita a la actividad las
obligaciones tributarias o con la Seguridad Social, lo que en el tráfico mercantil
habitual exigirá una modificación en el comportamiento de los acreedores a la hora de
posibilitar el cobro de sus deudas aumentando por tanto, sus gastos en cuestiones
tales como avales, letras, etc.
Además, cualquier emprendedor que solicite cualquier crédito o préstamo
garantizando con su vivienda habitual, no verá aplicado el sentido de la limitación de
responsabilidad y ésta por tanto se desvirtualiza. En ese caso, la vivienda será
embargable por la totalidad, ya que el derecho real es un acto de voluntad y truncaría
los preceptos de la ley hipotecaria. Y muchos emprendedores no tienen más bienes
con los que garantizar que su propia vivienda.
Esto no posibilitará en ninguna medida el aumento de la actividad empresarial ni la
posibilidad de crear riqueza en un contexto económico en el que de ninguna manera
se están sentando las bases de una estructura productiva adecuada y duradera, ni
tampoco que el deudor que ha venido a peor fortuna pueda iniciar de nuevo una
actividad empresarial solvente.
En consecuencia, se produce una desproporción entre la denominación del Capítulo y
su contenido. No se regula efectivamente la figura del “Emprendedor de
Responsabilidad Limitada”, sino que tan sólo se establecen “determinadas
limitaciones de embargabilidad en la vivienda habitual de las personas físicas que
ejercen una actividad económica por cuenta propia”.

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Una fórmula adecuada más eficaz para este objetivo hubiera sido la del simple
establecimiento de la inscripción por parte de las personas físicas (trabajadores
autónomos) en el Registro Mercantil de los bienes adscritos a la actividad económica y
por lo tanto susceptibles de embargabilidad por deudas empresariales o profesionales,
entendiéndose que el resto de los bienes de propiedad personal o familiar no pueden
ser objeto de embargo, excepto que se hayan ofrecido como garantía real nominal o
bien pudieran ser susceptibles de embargo tan solo como resultado de la aplicación
ejecutiva de sentencia judicial firme, como ocurre en el caso de los administradores de
sociedades.
En todo caso, la fórmula propuesta resulta parcialmente beneficiosa para buena parte
de los trabajadores autónomos que hagan uso de la misma y por la tanto aceptable a
estos efectos, aunque parece también desproporcionada la obligación de auditoría
anual.
Por otra parte, se anuncia una nueva obligación formal para los autónomos que
tributan a través del sistema de estimación objetiva, cuyo propósito parece tendrá
carácter fiscal, lo que no parece coherente con el objetivo de limitar las obligaciones
formales de los regímenes simplificados, ni consecuente en ningún caso con lo
establecido en este Capítulo.
Por otra parte, tal y como se recoge en la Disposición Adicional Primera, se confirma
que esta no-afectación de los bienes del empresario no se aplicará en el caso de las
deudas de derecho público, como las mantenidas con la hacienda pública o con la
seguridad social, cuando suelen ser las que más afectan al colectivo. No obstante, el
Anteproyecto dilata la ejecución de los embargos de la vivienda habitual en estos casos
hasta los dos años.
Capítulo III: La sociedad limitada de formación sucesiva.
Con el objetivo de abaratar el coste inicial de constituir una sociedad, el Proyecto
recoge la figura de Sociedad limitada de formación sucesiva. Se permite la creación de
empresas en varias fases, con un coste inicial inferior al mínimo de tres mil euros
exigible para las Sociedades de Responsabilidad Limitada, de acuerdo con el artículo
4 de la Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Sociedades de Capital.
Este nuevo tipo societario no requiere capital mínimo, pero para garantizar una
adecuada protección a terceros, se prevé una serie de obligaciones y limitaciones que

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introduce numerosos problemas técnicos que hacen que en la práctica resulte poco
probable que los empresarios opten por esta nueva estructura societaria.
En concreto, la limitación a la retribución anual de los socios y administradores, que no
podrá exceder del 20 por 100 del patrimonio neto, inferior a tres mil euros, el
endurecimiento del deber de dotación de reserva legal, del 10 al 20 por 100 del
beneficio o la prohibición de reparto de dividendos hasta alcanzar el capital mínimo
exigible a las Sociedades de Responsabilidad Limitada.
Es necesario recordar que en España el capital mínimo no es un problema porque
solo se requieren 3.000 euros para constituir una sociedad limitada, capital que
puede aportarse en especie y que no requiere de que un experto independiente
confirme que lo aportado “vale” 3.000 euros, de manera que, bajo su responsabilidad,
los socios fundadores de una limitada pueden aportar algo de mobiliario y constituir
lícitamente la sociedad limitada.
Hubiera bastado con eliminar la obligación de desembolso de la totalidad del capital
en el momento de la constitución, tal como sucede para la sociedad anónima.
Por lo que esta reforma ni es de calado ni parece tener un objetivo claro.
El nombre es absurdo. “Formación sucesiva” hace referencia a la fundación de una
sociedad de capital mediante una especie de oferta pública de suscripción de acciones.
En nuestra legislación se conocen las ofertas públicas de suscripción de acciones que
se emiten en ejecución de un aumento de capital.
La Ley de Sociedades de Capital incluye numerosas reglas sobre la fundación sucesiva
de una sociedad anónima. Esta consiste en que los inversores participan en el proyecto
de inversión desde su inicio, suscribiendo el capital en el momento de constitución de
la sociedad.
Pero estas reglas incluso no se suelen utilizar porque es más sencillo y más utilizado en
nuestro país constituir una sociedad entre un grupo reducido de personas y después
realizar un aumento de capital en el que pueden participar los inversores. O permitir
diferir el desembolso del capital (los tres mil euros serían el capital suscrito pero no
desembolsado). Sin embargo, el Proyecto establece una regulación absurda
permitiendo que se constituyan sociedades con un capital inferior a tres mil euros para
luego obligar a no repartir dividendos y limitar la remuneración de los administradores
hasta que se alcance dicha cifra y sobre todo, si la sociedad viene a peor fortuna, los
socios responden hasta la cifra de capital mínimo.

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Capítulo IV: Inicio de la actividad emprendedora
El capítulo IV prevé la creación de “Puntos de Atención al Emprendedor” (PAE), físicos
o virtuales, pertenecientes a organismos públicos y privados, incluidas las notarías,
para facilitar la creación de nuevas empresas, el inicio efectivo de su actividad y su
desarrollo, a través de la prestación de servicios de información, tramitación de
documentación, asesoramiento, formación y apoyo a la financiación empresarial. Los
PAE utilizarán el sistema de tramitación telemática del Centro de Información y Red de
Creación de Empresa (CIRCE) que a través del Anteproyecto amplía sus funciones y
adquiere reconocimiento en una norma con rango legal.
En este caso, es preciso recordar la existencia de diferentes puntos de atención al
emprendedor que en la actualidad están contemplados al amparo de las
Administraciones territoriales, y que tras la entrada en vigor de la norma, pasarán a
integrarse dentro de un único Punto de Atención al Emprendedor, tal y como
establece la disposición adicional segunda, que prevé la integración de las múltiples
ventanillas que hoy existen de asistencia en el inicio de la actividad a nivel estatal
(PAIT, VUE y VUDS), de forma que éstas conformen un único Punto de Atención al
Emprendedor en el plazo de un año.
Son positivas las mejoras técnicas que introduce el Anteproyecto respecto a la
agilidad en los trámites asociados al inicio y ejercicio de la actividad de empresarios
individuales y sociedades, al tiempo que considera necesario especificar aquellos
trámites que podrían suponer algún coste para el emprendedor, especialmente
considerando que el servicio podrá ser prestado por organismos privados.
Capítulo V: Acuerdo extrajudicial de pagos.
Uno de los objetivos que debería tener una modificación de la Ley Concursal para
hacer posible el acuerdo extrajudicial de pagos, es el de evitar los altos costes de un
procedimiento concursal ordinario para las personas físicas o empresas de pequeña
dimensión, sin embargo el apartado nueve del Capítulo V establece contrariamente
que “serán de aplicación a la remuneración de los mediadores concursales…… las
normas establecidas o que se establezcan para la remuneración de los
administradores concursales”, con lo que el principal objetivo no se consigue en la
Propuesta de Ley.
Este hecho proviene de la inadecuada solución que se ha buscado para el
nombramiento del mediador para los casos en los que los empresarios que solicitan

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acuerdo extrajudicial no están obligados a inscripción en el Registro Mercantil. Se
establece que el mediador será designado por el notario del domicilio del deudor,
recayendo en el que corresponda de entre los que figuran en la lista oficial
suministrada por el registro de mediadores del Ministerio de Justicia.
Debería haberse realizado el esfuerzo de contraste de posibilidades con entidades de
carácter representativo del sector empresarial o con los propios mediadores
potenciales, Colegios Profesionales, por ejemplo, para hallar otras fórmulas que
permitan el acceso a servicios de mediación o arbitraje ya existentes que sin duda
pueden resultar menos costosos para los interesados.
Por otra parte, la dirección de todo el proceso se encarga a los registradores
mercantiles que deben darle publicidad.
A los registradores mercantiles concursales además se les atribuyen funciones
exorbitantes que escapan de su capacidad de análisis, como es decidir antes de
permitir la apertura del proceso, si el deudor cuenta con patrimonio, efectivos líquidos
e ingresos previsibles suficientes como para lograr con posibilidades de éxito un
acuerdo razonable.
También importa destacar, los efectos excesivos del inicio del proceso sobre la
capacidad de obrar de la empresa, como la prohibición de solicitar la concesión de
nuevos créditos o de utilizar medios de pago electrónico privando a la empresa de
posibilidades para su supervivencia y para el mantenimiento del empleo, por tanto.
La participación, como figura central, del “mediador concursal“, es absolutamente
distorsionadora de un procedimiento de mediación nombrado por el Registrador
Mercantil. Sus facultades directivas e incluso decisorias, puesto que puede instar el
concurso lo convierten en una figura ajena a una verdadera mediación.
Este mediador incluso se convierte automáticamente en administrador concursal en
caso de que no se logre un acuerdo y haya que ir al concurso, con lo que se le da un
verdadero incentivo perverso y no soluciona las posibilidades de no ir al concurso, ni
pensar en que la finalidad de la ley concursal era la pervivencia de la empresa y por
ende, mantener el empleo.
Título II. Apoyos fiscales y en materia de seguridad social a los
emprendedores

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En materia fiscal se puede valorar positivamente las medidas que incluye el
Proyecto, aunque respondan a finalidades diferentes, ya que lo mismo persiguen
favorecer la inversión en nuevas iniciativas empresariales (deducción en el IRPF), la
reinversión de los beneficios empresariales (deducción en el impuesto de Sociedades)
o la inversión en actividades de investigación y desarrollo, como facilitar la liquidez a
las empresas en el contexto de crisis, en el caso de la introducción opcional de criterio
de caja en el devengo del IVA.
En primer lugar hay que indicar que no parece adecuado el uso de la denominación
de “Apoyo….en materia de seguridad social a los emprendedores”, cuando tan sólo
el artículo 27 de este Título, como luego se verá, hace referencia a una materia,
como es el del sistema de cotización para los autónomos en situación de
pluriactividad, que en ningún caso se puede considerar una política activa de apoyo o
estímulo, sino tan sólo una adecuación del sistema de cotización en estos supuestos,
que en parte ya se encuentra establecida en otros términos para los actuales
cotizantes en situación de pluriactividad.
La deducción propuesta para la figura de las empresas de capital-semilla, inversores
privados o bussiness angels resulta pertinente, al tratarse de una figura con un
interesante recorrido, aún novedosa y que puede precisar en consecuencia para su
desarrollo incentivos extraordinarios. Consiste, en los supuestos y con los criterios
acotados, en la deducción del 20% de las cantidades invertidas en las participaciones
de este tipo de empresas sobre una base máxima de 20.000 euros y en la exención de
la plusvalía que genere la desinversión si se reinvierte en otra entidad de nueva o
reciente creación. No obstante, es imprescindible establecer un análisis periódico y
detallado de la incidencia y coste de esta medida, para evaluar su eficacia y eventual
renovación.
Es necesario recordar y pedir una redacción alternativa, que estas deducciones no
son aplicables para el caso de inversiones directas a través de ayudas o préstamos
dirigidos a personas físicas, de tal manera que quedan reducidas a las inversiones en
empresas de capital, dejando fuera por tanto el apoyo a los autónomos, que
debieran ser objeto básico de esta norma.
En todo caso la medida más significativa de este Título es la que corresponde al
establecimiento del Régimen especial del criterio de caja en las liquidaciones del IVA
para determinados sujetos pasivos.
Como es sabido el nuevo régimen permite el ingreso de las cantidades
correspondientes a este impuesto en el momento del cobro efectivo, total o parcial de
las facturas, por parte de los contribuyentes obligados y no con respecto a la fecha del
devengo, como se establece actualmente.

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Este es un régimen de aplicación voluntaria, pero en todo caso los ingresos deberán
hacerse con fecha 31 de Diciembre del año inmediatamente posterior al de la fecha de
emisión de la factura, por lo que en todo caso no puede definirse como un sistema
sólo de caja, sino en todo caso mixto.
El nuevo régimen sin duda responde a una mayor equidad fiscal y por otra parte
puede resultar un alivio de liquidez para muchos contribuyentes en unos momentos en
que existe una fuerte morosidad de pagos en el mercado.
El problema práctico de la medida puede provenir del lo establecido por el nuevo
artículo 163, quinquiesdecies, de la Ley 37/1992, de 28 de Diciembre, del Impuesto
sobre el Valor Añadido, por el que se establece que el nacimiento de la deducción de
los sujetos pasivos no acogidos al régimen especial del criterio de caja, pero que sean
destinatarios de las operaciones incluidas en el mismo, en relación con las cuotas
soportadas por esas operaciones, se producirá en el momento del pago total o
parcial del precio de las mismas.
Teniendo en cuenta la limitación de la aplicación del nuevo régimen de caja a los
sujetos pasivos con un nivel de facturación inferior a los dos millones de euros, lo
establecido anteriormente sería de aplicación a todas las medianas y grandes
empresas.
La consecuencia de esta medida podría ser que las empresas clientes que no pueden
acogerse al régimen de caja, pero que se verán obligadas retrasar la compensación del
IVA soportado hasta la fecha del pago efectivo de la factura, pudieran seleccionar
negativamente a sus proveedores, evitando aquellos acogidos al régimen de caja, con
el perjuicio que ello comporta y la limitación práctica de la opción que ahora se
establece.
Artículo 27. Cotización aplicable a los trabajadores incluidos en el RETA
en los casos de pluriactividad
Se establece que los trabajadores que por primera vez se afilien al RETA, iniciando una
situación de pluriactividad, pueden elegir como base de cotización la correspondiente
al 50% de la base mínima, durante los primeros 18 meses de cotización y el 75% de la
misma base durante los siguientes 18 meses.
Esta misma elección será para los que coticen en Régimen General a tiempo parcial,
entre el 75% y el 85% de la base mínima.

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La aplicación de esta medida es incompatible con lo previsto en el artículo 113 Cinco 7
de la ley 17/2012, de 17 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2013.
Hasta la fecha los trabajadores autónomos en régimen de pluriactividad, cuando su
cotización en el Régimen General superaba los 11.633 € tenían derecho a la devolución
del hasta 50% de lo cotizado al RETA, previa solicitud de la devolución como ingreso
indebido.
Con el nuevo sistema se evita la formalización de la solicitud de devolución y además la
diferencia de base de cotización se aplica a todos los casos y no sólo a los que ya
superaban la cotización máxima, incluidos los que trabajan a tiempo parcial.
Sin embargo, hubiera sido más razonable aplicar el nuevo sistema a todos los
cotizantes en pluriactividad y así evitar el doble sistema de cotización.
Por otra parte, los cotizantes anteriores que no llegan a la base máxima en el Régimen
General se quedan sin poder disfrutar de la reducción de base de forma claramente
injustificada.
Tampoco se entiende la limitación a un periodo de treinta y seis meses o al menos no
se explica si transcurrido ese periodo se puede aplicar el sistema anterior.
Por razones de lógica legislativa debería aplicarse un mismo sistema a todos los
cotizantes, anteriores y actuales, así como establecerlo de forma intemporal, ya que
los actuales se ven obligados a estar pendientes del cambio en la Ley de Presupuestos
anual.
En relación con los incentivos fiscales para inversiones de personas físicas en
empresas de nueva o reciente creación, se debería introducir un incentivo fiscal del
mismo tenor para fomentar las inversiones (de personas físicas o jurídicas) en
proyectos empresariales nuevos acometidos por personas físicas, a través de
préstamos participativos u otras fórmulas de inversión social, creando y fomentado la
figura del inversor de proximidad.
Título III. – APOYO A LA FINANCIACIÓN DE LOS EMPRENDEDORES
La Ley de Apoyo a los Emprendedores desarrolla el marco regulador de las cédulas de
internacionalización, instrumento financiero que fue creado por el Real Decreto-Ley
20/2012, consistente en valores emitidos por las entidades de crédito y que a
diferencia de otros instrumentos análogos tiene la peculiaridad de tener tanto el
capital como los intereses garantizados por los préstamos y créditos vinculados a la

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financiación de contratos de exportación de bienes y servicios españoles o de otra
nacionalidad o a la internacionalización de la empresas residentes en España o en
otros países.
Además, la Ley crea otro tipo de activo financiero, los bonos de internacionalización,
de naturaleza similar a las mencionadas cédulas de internacionalización, pero con la
característica de dotar de una mayor flexibilidad al emisor –en este caso entidad de
crédito- al poder garantizar dicha emisión por el conjunto de activos que seleccione la
propia entidad, en lugar de ser garantizados por toda la cartera de préstamos como
ocurre con las cédulas. Esta característica le permite el poder diseñar emisiones
adaptadas a la rentabilidad y riesgos que desee para cada inversor.
En primer lugar, cabe apuntar que los principales beneficiarios de estos instrumentos
son las entidades de crédito, es decir, bancos, cajas de ahorro y cooperativas de
crédito, que pueden emitir estas cédulas o bonos para captar financiación a
condición de que estas emisiones estén respaldadas por préstamos y créditos
destinados a la exportación de bienes y servicios españoles o de otra nacionalidad o a
la internacionalización de la empresas. Es, por lo tanto, más una medida que beneficia
al ámbito financiero que al colectivo de los “emprendedores” a quien en un principio
iba destinada la norma.
Asimismo, cabe apuntar que el alcance de los efectos sobre las empresas que desean
exportar bienes o servicios o deseen internacionalizar su actividad puede ser limitado
ya que, tal y como se viene demostrando en los últimos tiempos con las múltiples
reformas que se han hecho sobre el sistema financiero, las facilidades de liquidez o las
ayudas de capital no tienen por qué trasladarse en forma de créditos a familias y
empresas. No parece por lo tanto, que en la actual coyuntura, esta medida pueda
ayudar superar la restricción crediticia, ni tan siquiera en el caso de un sector concreto
por el que se ha apostado como es el exterior.
Además, al problema de la escasez crediticia que ya padecen las empresas se le
sumaría otro problema como es el del coste financiero que tienen que soportar las
empresas por sus operaciones, y que pueden suponer no sólo un lastre para la propia
actividad de la empresa, sino un motivo de cierre. En este sentido, la Ley no recoge
ningún tipo de actuación al no condicionar los préstamos y créditos que garantizan la
emisión de las cédulas y bonos a unas condiciones favorables o cuanto menos con el
establecimiento de unos límites máximos de interés o comisiones, que sí podrían
favorecer la financiación de las empresas en caso de que las entidades de créditos la
concediera.
Por último, podemos señalar que si lo que realmente se pretende es que las
empresas, con independencia de su tamaño, ya sean o no emprendedores, puedan
tener acceso a la financiación, es necesaria una actuación directa por parte del
Estado y no valerse de tantas fórmulas indirectas ni de tantos intermediarios

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financieros que se han demostrado ineficaces al no funcionar como mecanismo de
transmisión del crédito.
En este capítulo hubiera sido imprescindible articular un sistema de
microfinanciación en España con carácter legal. El Estatuto del Microcrédito europeo
especifica que esta figura crediticia está basada en la garantía concreta del proyecto
empresarial o en el “honor” del solicitante, unido a sus especiales características
como miembro de un grupo social determinado de especial tutela. Con el fin de que
las entidades financieras puedan articular un sistema de microfinanciación sin tener
que atenerse a las normas de Basilea III y a sus criterios de riesgo crediticio, se
necesitaría de una norma superior que diera cobertura a esta figura, oportunidad
que se pierde en este Proyecto de Ley y que debe ser recogida necesariamente en el
proceso parlamentario.
Título IV: Apoyo al crecimiento y desarrollo de proyectos empresariales
Capítulo I: Simplificación de las cargas administrativas
El Capítulo I prevé una serie de medidas que pretenden eliminar cargas administrativas
innecesarias, incluyendo dentro de este apartado, entre otras, una modificación de la
Ley de Prevención de Riesgos Laborales para elevar, de 10 a 25, el número máximo de
trabajadores de las empresas a las que se permite asumir personalmente al
empresario las tareas de prevención de riesgos laborales, sin que sea necesario
contratar a una persona o una entidad.
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la seguridad y salud de los trabajadores
en ningún caso puede tratarse como una carga administrativa, entendiendo además
que esta norma no es el marco legal apropiado para introducir modificaciones en
materia de prevención de riesgos laborales.
Por otra parte, en el artículo 31 se prevé un instrumento de coordinación en el ámbito
de la política económica. En dicho ámbito, se analizarán propuestas concretas para
mejorar el clima de negocios, la buena regulación, se prevé el desarrollo de
indicadores en los diferentes niveles de la Administración. En cualquier caso el
desarrollo de este artículo debería incorporar fórmulas de participación de los
agentes sociales y las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos.

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Capítulo II: Medidas para impulsar la contratación pública con
emprendedores
Se estiman convenientes las medidas previstas para impulsar la contratación pública
con las más pequeñas empresas puesto que son el tamaño empresarial que menos se
benefician de este tipo de contratos dadas las barreras existentes en lo relativo a las
garantías y avales. En concreto, se valora positivamente la elevación de los umbrales
para la exigencia de la clasificación en los contratos, la menor carga administrativa que
se prevé al reducir la documentación que deben presentar los licitadores y las
exigencias relativas para evitar la morosidad en los pagos.
Realiza una serie de modificaciones al Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público, afectan en mayor medida a los nuevos emprendedores y PYMES.
Crear uniones de empresarios con el fin de que en conjunto alcancen las
condiciones que se les exigen en los pliegos de contratación
Se elevan los umbrales para la exigencia de la clasificación en los contratos de
obras y de servicios. Para contratar con las Administraciones Públicas obras y
servicios cuyo valor estimado supere cierto umbral, el Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Público exige clasificación administrativa para
acreditar la solvencia del licitador
La garantía en los contratos de obras pueda constituirse mediante retención
en el precio (y no sólo en los contratos de suministros y servicios)
Los licitadores puedan aportar una declaración responsable indicando que
cumplen las condiciones legalmente establecidas para contratar con la
Administración. Solo el licitador a cuyo favor recaiga la propuesta de
adjudicación deberá presentar toda la documentación que acredite que cumple
las condiciones requeridas
Se extiende a las PYMEs el plazo de 6 meses, frente al general de 12 meses, que
debe esperar para la devolución de garantías desde la fecha de terminación del
contrato.

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Control de cumplimiento de la subcontratación en contratos administrativos, para
ello los contratistas deberán informar sobre la relación de subcontratistas y el
cumplimiento de los plazos de pago a los mismos. El cumplimiento de los plazos de
pago se considera condición esencial de ejecución, cuyo incumplimiento permitirá la
imposición de las penalidades al contratista principal que a tal efecto se contengan en
los pliegos.
En todo caso debería añadirse que en ningún supuesto la Administración contratante
puede condicionar la presentación de licitaciones en exclusiva para determinados
tipos de empresas, como las sociedades mercantiles y que la medición de la solvencia
no puede realizarse tan sólo a través del capital desembolsado, ya que las personas
físicas no cuentan con este instrumento societario.
Título V. Internacionalización de la economía española
Es necesario volver a señalar que esta futura ley no parece que sea la ubicación más
adecuada para recoger los aspectos relacionados con el fomento de la
internacionalización de la actividad de las empresas, de la economía española en
general y menos aún, con la movilidad de las personas extranjeras.
En todo caso y de continuar en el futuro la inclusión de estas medidas, resulta
imprescindible modificar con carácter general su enunciado. El nuevo sistema para
acceder a los permisos únicos de residencia y trabajo obliga al inversor a abordar
proyectos “innovadores o inversiones de gran influencia económica para España”.
Estas expresiones crean una absoluta incertidumbre y posibilitan decisiones
arbitrarias.
Lo realmente urgente, aunque el ámbito adecuado sería la normativa sobre
extranjería, es modificar el actual sistema de acceso al trabajo por cuenta propia
para aquellos extranjeros que ya cuentan con permiso pero que tienen que modificar
su naturaleza de cuenta ajena a cuenta propia o que solicitan acceder través de la
demostración de su arraigo social. La nueva normativa incluida en el Anteproyecto
dificulta aun más esta conversión y pone nuevas trabas al emprendimiento de los
inmigrantes.

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Sección 1ª Fomento de la internacionalización
En concreto la norma debería circunscribirse en exclusiva a tratar de fomentar la
internacionalización de las iniciativas del emprendedor. Por otro lado, se detecta que
todas las disposiciones relativas al fomento de la internacionalización incluidas en el
Anteproyecto hacen referencia tan solo a organismos ya existentes y pertenecientes a
la Administración central del Estado, obviando la importancia que para la
internacionalización tiene la necesaria cooperación con los órganos de las
Comunidades autónomas y el sector asociativo.

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