Este documento ofrece orientaciones para la elaboración de programas de gobierno por parte de candidatos a cargos de elección popular. Explica que el programa de gobierno es el proyecto político que presentan los candidatos y que representa sus compromisos con los electores. Además, resume la normativa que rige los programas de gobierno y los conocimientos básicos que debe tener un candidato para elaborar su programa, como el carácter unitario del Estado colombiano y la descentralización territorial.

1. Orientaciones para elaborar los
Programas de Gobierno
Elecciones de Autoridades
Territoriales período 2008 - 2011
Dirección de Desarrollo
Territorial Sostenible

2. www.dnp.gov.co
Dirección
Carolina Rentaría Rodríguez
Subdirección
Andrés Escobar Arango
Dirección Técnica de Desarrollo Territorial
Sostenible
Oswaldo Aharón Porras Vallejo
Grupo de Gestión Pública Territorial
Ingrid Johanna Neira Barrero
Liliana María Girón Aponte Departamento Nacional de Planeación
Lina Margarita Bravo Ardila ISBN 978-958-8340-00-5
Margarita Jaramillo Marín
Maritza Pomares Quimbaya
Rafael Alberto Cerón Bravo Orientaciones para la elaborar los
Proyecto Profundización de la Programas de Gobierno
Descentralización en Colombia
Alberto Maldonado Copello
Hernando González Murillo
José Oswaldo Espinosa Cuervo Grupo de Comunicaciones y Relaciones
Públicas
Documento base Carmen Elisa Villamizar Camargo
María Eugenia Salas de Sanabria Luz Ángela Andrade Arévalo
Luz Dary Madroñero Pachón
Con la colaboración especial Impresión
Subdirección de Ordenamiento y Imprenta Nacional de Colombia
Desarrollo Territorial Diagonal 22 Bis Núm. 67-70
Luz Helena Chamorro Arboleda
Impreso y hecho en Colombia
Subdirección de Finanzas Públicas
Territoriales
Luz Stella Carrillo Silva
© Departamento Nacional de Planeación
Calle 26 No. 13-19
Grupo de Análisis Finanzas Públicas Teléfono: 5960300 / 5663666
Territoriales Bogotá D.C., Colombia
William Augusto Jiménez Santana

3. Agradecimiento
Agradecemos la dedicación y disposición de la Oficina Asesora Jurídica y las Direcciones
Técnicas del DNP, así como de los Ministerios del Interior y de Justicia, de la Protección
Social, y de Cultura, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Procuraduría General de
la Nación y la Unicef, quienes realizaron importantes aportes para la elaboración de esta
Cartilla.
La publicación de este documento, se realiza mediante la financiación del Proyecto
Profundización de la Descentralización en Colombia Fase II DNP – PNUD 47928, el cual
busca contribuir a que Colombia avance en la descentralización como un medio para lograr un
Estado más eficiente al servicio de los ciudadanos.

4. Contenido
Pág.
Introducción 5
1. Generalidades marco legal y conceptual del programa de gobierno 6
1.1 ¿Qué es un programa de gobierno? 6
1.2 ¿Cuál es la normativa que rige los programas de gobierno? 7
1.3 ¿Qué conocimientos básicos debe tener un candidato que aspira a ser gobernante
para elaborar el programa de gobierno? 8
1.3.1 Carácter unitario del Estado con descentralización territorial 8
1.3.2 Las entidades territoriales 9
1.3.3 Competencias 11
1.3.4 Recursos 20
1.3.5 Papel y funciones de alcaldes y gobernadores 21
1.3.6 Gestión orientada a resultados 23
2. Recomendaciones para elaborar un programa de gobierno 24
2.1 ¿Por qué es importante hacer un buen programa de gobierno? 24
2.2 ¿Qué aspectos se sugiere considerar en el Programa de Gobierno? 24
3. Procedimiento para formular y presentar el programa de gobierno 26
3.1 Pasos para la Formulación del Programa de Gobierno 26
3.2 Pasos para adelantar el proceso Electoral 34
4. Transparencia del proceso electoral 35
Anexos 37
Anexo 1. Recomendaciones sobre fuentes de información para obtener insumos los
requeridos para la preparación de los programas de gobierno 37
Anexo 2. Orientaciones sobre objetivos esperados en los distintos sectores 41
Bibliografía 43

5. Introducción
Uno de los principales objetivos del proceso de descentralización es mejorar el nivel de vida de
los ciudadanos a través de una eficiente prestación de servicios, lo cual depende en buena
medida de la calidad de los procesos de planificación que adelanten los gobernantes con el
respaldo de la ciudadanía. En este sentido, la planificación como proceso continuo, debe ser
asumida de manera responsable por los candidatos a gobernantes en los diferentes momentos
de la gestión pública (planeación, ejecución, evaluación y rendición de cuentas).
De acuerdo con lo anterior, el programa de gobierno se constituye en el primer momento del
proceso de planificación, porque es el punto de partida de una relación democrática entre
quienes aspiran a ser gobernantes y las comunidades. De esta manera, el programa de
gobierno se convierte en un instrumento clave tanto desde el punto de vista político como de
la gestión.
En términos políticos, su importancia radica en que permite al ciudadano estudiar las
propuestas de los diferentes candidatos para resolver los problemas y aprovechar
oportunidades para el desarrollo del municipio, distrito, o departamento, analizar la visión que
sobre el desarrollo de la entidad territorial tiene cada uno de ellos y, con base en un análisis
responsable, elegir la opción de su preferencia.
Desde el punto de vista de la responsabilidad de los futuros gobernantes de elaborar planes de
desarrollo, el programa de gobierno se constituye en la base para la posterior formulación del
Plan de Desarrollo, instrumento a través del cual se orientan y concretan las políticas del
candidato electo para el desarrollo de la entidad territorial y su coordinación con los niveles
superiores de gobierno.
Un programa de gobierno en el cual se refleje el interés colectivo permite al candidato exponer
y debatir sus ideas, recoger las inquietudes de la comunidad y tener en cuenta todos los
intereses representados en el municipio, distrito y/o departamento, permite establecer aquellas
propuestas que atiendan los intereses mayoritarios y el uso eficiente y transparente de los
recursos.
Por lo anterior, el Departamento Nacional de Planeación presenta esta cartilla como guía para
que los candidatos y candidatas a las alcaldías y a las gobernaciones formulen sus programas de
gobierno, entendiendo su importancia como instrumento inicial del proceso de planificación,
eje clave para lograr una gestión pública orientada a resultados.

6. Borrador para discusión
1. Generalidades marco legal y conceptual
del programa de gobierno
1.1 ¿Qué es un programa de gobierno?
Es el proyecto político que los candidatos a ser elegidos popularmente como mandatarios,
someten a consideración de la ciudadanía e inscriben ante la Registraduría Nacional del Estado
Civil. En este sentido, representa su compromiso con los electores respecto a la construcción
colectiva del desarrollo esperado y se concreta en un documento que contiene las propuestas
elaboradas a partir de las expectativas de los actores locales que comparten sus tesis y
planteamientos frente a la visión de futuro, la forma como se aprovecharán los potenciales y
recursos, y los proyectos estratégicos que emprenderá para garantizar la prestación de los
servicios públicos a su cargo y el mejoramiento de las condiciones de bienestar y desarrollo de
la población en general.
De acuerdo con lo anterior, el programa de gobierno es un pacto colectivo1 que asume el
mandatario con su comunidad, a través de la elección, y como tal, debe ser conocido y
cumplido por las partes2. Es importante señalar que su incumplimiento puede dar lugar a la
revocatoria del mandato.
RECUERDE QUE:
La revocatoria del
LA REVOCATORIA DEL
PROGRAMA DE GOBIERNO
Programa de gobierno mandato, puede darse
MANDATO, PUEDE DARSE
POR INCUMPLIMIENTO de
por incumplimiento
DE LOS COMPROMISOS
los compromisos del
DEL PROGRAMA DE
GOBIERNO de gobierno.
programa
PACTO
“PACTO
COLECTIVO”
COLECTIVO”
Artículo 2 , Ley 131 de 1994
Democracia participativa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
1 Según el marco legal vigente, se entiende por voto programático el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para
elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como
parte integral en la inscripción de su candidatura.
2 El desarrollo de esta parte de la cartilla toma alguna recomendaciones y planteamientos del documento Gobernar es construir futuro, por el
municipio que todos queremos, del DNP-CAF, elaborado por Gustavo Wilches CHAUX y la DDTS.
6

7. Borrador para discusión
El programa de gobierno debe promover propuestas que apunten a solucionar los problemas
y/o hacer sostenibles aspectos positivos del desempeño territorial, desde lo colectivo y no la
atomización de intereses particulares.
Institucionalmente el programa de gobierno se materializa en la elaboración del plan de
desarrollo del mandatario elegido popularmente, y no sólo en el cumplimiento de un requisito
legal formal que debe cumplir ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, razón por la cual
no debe limitarse a ser un ejercicio técnico, sino, también, debe constituirse en un espacio
político, institucional y de participación, para construir consensos y corresponsabilidad frente a
una proyección de futuro de interés colectivo.
El programa de gobierno debe promover propuestas que apunten a solucionar problemas y
aprovechar oportunidades que respondan al interés mayoritario, pero no a propiciar la
atomización de esfuerzos que generalmente impiden resolver adecuadamente los asuntos
correspondientes al desarrollo.
1.2 ¿Cuál es la normativa que rige los programas de gobierno?
El marco normativo de los programas de gobierno se fundamenta en el
artículo 259 de la Constitución Política de Colombia, el cual fue desarrollado
por la Ley 131 de 1994, la cuan en su artículo 3 establece que los candidatos
que aspiran ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes deberán
someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, el cual hará parte integral de la
inscripción ante las autoridades electorales respectivas, debiéndose surtir posteriormente su
publicación en el órgano oficial de la entidad territorial respectiva o, en su defecto, las
administraciones departamentales, municipales o distritales ordenarán editar una publicación
donde se den a conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulgación
pública de acuerdo con la reglamentación en materia de uso de medios de comunicación.
RECUERDE QUE:
Los programas de gobierno son considerados como
instrumentos fundamentales para el fortalecimiento de la
democracia participativa y por ello su incumplimiento da lugar
a la revocatoria del mandato3.
3 De acuerdo con el artículo 7 de la Ley 131 de 1994 la revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos: (1)
haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario; (2) mediar por escrito, ante
la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los
ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en un número no inferior al 40% del total de
votos válidos emitidos.
7

8. Borrador para discusión
1.3 ¿Qué conocimientos básicos debe tener un candidato que aspira a ser
gobernante para elaborar el programa de gobierno?
Un ciudadano que aspire a ser mandatario debe tener claro, entre otros
aspectos, qué significa el hecho de que Colombia sea una República unitaria
descentralizada; cuál es la estructura y finalidad del Estado y de la entidad
territorial que va a gobernar, y cuáles son las competencias y recursos de los
diferentes niveles de gobierno; y a partir de ellos, establecer cuál es su función
como futuro mandatario, cuáles son los derechos, deberes, prohibiciones,
incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y conflictos de interés del
servidor público. Así mismo, debe conocer muy bien su municipio, distrito, departamento y
tener información de la región y el país.
Es importante, igualmente, que conozca cuáles son las necesidades y ventajas de su entidad
territorial, las principales políticas sociales y económicas del país y los temas que por ley debe
incluir posteriormente en su plan de desarrollo4. Esto le ayudará a que las acciones de la
entidad territorial estén articuladas con las políticas nacionales, a precisar su programa de
gobierno y le indicará cómo lograr sus objetivos y metas propuestas.
Finalmente, el candidato debe tener claro que los compromisos adquiridos en su programa de
gobierno debe cumplirlos y, por lo tanto, su gestión debe orientarse a los resultados que espera
alcanzar.
1.3.1 Carácter unitario del Estado con descentralización territorial
Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. En su calidad de
Estado social de derecho tiene dentro de sus fines esenciales garantizar la efectividad de un
conjunto de deberes y derechos consagrados en la propia Constitución, los cuales delimitan los
campos de acción del Estado5 dado el modelo de descentralización territorial adoptado. Sin
embargo, de manera coordinada las finalidades y competencias del Estado son adelantadas por
la Nación y las entidades territoriales, las cuales en el marco de la Constitución y la ley tienen
determinada autonomía para su cumplimiento.
De acuerdo con lo anterior, el candidato debe tener claro que de ser elegido no sólo debe
propender por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, sino que debe hacerlo
adoptando, en el marco de su autonomía, mecanismos de coordinación con los otros niveles
de gobierno6.
Adicionalmente, debe tener en cuenta que los elementos principales de la descentralización que
configuran el marco dentro del cual realizará su gestión son:
4 En políticas sociales, por ejemplo, se debe tener en cuenta el Conpes Social 91 sobre metas de milenio y en temas legales lo dispuesto en el
artículo 204 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia.
5 Para una introducción sobre el Estado colombiano se recomienda revisar la cartilla del DNP-DDTS-CAF, El Estado y su organización,
disponible en la página Web del DNP.
6 Niveles de gobierno: nacional, departamental, distrital y municipal.
8

9. Borrador para discusión
• Las competencias asignadas a cada nivel de gobierno
• Los recursos asignados para el cumplimiento de las competencias
• La forma de gobierno y administración de las entidades territoriales y su grado de
autonomía
• La participación ciudadana y la rendición de cuentas
1.3.2 Las entidades territoriales
En un país descentralizado como Colombia, cada entidad territorial tiene su propio régimen
político, administrativo y fiscal, por lo cual es importante que el ciudadano aspirante a ser
elegido tenga conocimiento de éste. Por ello, en esta sección se busca brindar un acercamiento
a estos temas.
En primer lugar, es necesario que el candidato distinga las entidades territoriales reconocidas
expresamente por la Constitución Política, son los departamentos, los distritos y los
municipios7. Estas cuentan con personería jurídica, lo cual les otorga autonomía administrativa,
jurídica y financiera para el ejercicio de derechos y obligaciones en forma independiente de la
Nación. A continuación se define cada uno de los niveles territoriales:
El municipio. De acuerdo con la Ley 136 de 1994 el municipio es “la entidad territorial
fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y
administrativa dentro de los límites que lo señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo
territorio”. Según el artículo 311 de la Constitución Política “le corresponde prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes”.
El distrito. Los distritos son entidades territoriales que, como consecuencia de sus
características físicas, económicas y sociales, cumplen competencias tanto de los municipios
como de los departamentos. En el caso de Bogotá la Constitución establece un régimen
especial diferente al de los demás distritos y municipios8 (Decreto 1421 de 1993).
El departamento. Los departamentos son entidades territoriales intermedias entre el gobierno
nacional y los municipios que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 298 de la
Constitución de 1991, tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la
planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Así
mismo, ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción
municipal, de intermediación entre el gobierno nacional y los municipios y la prestación de los
servicios determinados por la Constitución y las leyes.
7 Igualmente la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias.
8 En lo fundamental se refiere a la existencia de localidades y fondos de desarrollo local, con un porcentaje constitucional de rentas distritales
asignadas en su favor. Legalmente Cartagena y Barranquilla han asimilado, en lo concerniente a alcaldías locales, el régimen de Bogotá.
9

10. Borrador para discusión
En relación con las entidades territoriales la Constitución establece los siguientes derechos:
gobernarse por autoridades propias; ejercer las competencias que les correspondan; administrar
los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y
participar en las rentas nacionales. La Constitución Política define los elementos básicos de
estos derechos que luego son desarrollados en las leyes:
Derechos de las entidades
Disposiciones constitucionales
territoriales
Gobernarse por autoridades Los municipios y distritos son gobernados por alcaldes y
propias. concejos, elegidos por voto directo de los ciudadanos.
Los departamentos son dirigidos por los gobernadores y
asambleas, elegidos por voto directo de los ciudadanos.
Ejercer las competencias que les Según el artículo 288, la Ley Orgánica de Ordenamiento
correspondan. Territorial debe establecer la distribución de competencias
entre la Nación y las entidades territoriales. A falta de esta
norma, la Ley 715 de 2001 precisa las competencias generales
de departamentos, distritos y municipios en diferentes
sectores.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 356, la ley fijará
los servicios a cargo de la Nación, los departamentos, distritos
y municipios.
La Constitución establece las finalidades y competencias de
departamentos, distritos y municipios.
Administrar los recursos y La Constitución faculta a las autoridades territoriales para
establecer los tributos necesarios elaborar planes y presupuestos, establecer su estructura
para el cumplimiento de sus administrativa y planta de personal, y para adelantar la acción
funciones. administrativa.
La Constitución determina que solamente el Congreso, las
asambleas y concejos podrán imponer contribuciones fiscales
o parafiscales. Así mismo, garantiza que solamente los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble9.
Participar en las rentas nacionales. En los artículos 356 y 357 se crea y reglamenta el sistema
general de participaciones de las entidades territoriales.
9 En el caso de las entidades territoriales ello aplica en el marco constitucional y las limitaciones legales sobre la materia.
10

11. Borrador para discusión
1.3.3 Competencias
Como se mencionó anteriormente, por mandato constitucional el Estado colombiano tiene
que garantizar derechos fundamentales sociales, económicos, culturales y ambientales10, para lo
cual la Nación y a las entidades territoriales tienen asignadas ciertas competencias11.
En este sentido, es importante que el candidato conozca qué son y cuáles son las competencias
a cargo de su entidad territorial, con el fin de no adquirir compromisos que sean
responsabilidad de otro nivel de gobierno, evitar extralimitación y duplicidad de funciones, y
garantizar el uso eficiente de los recursos.
El término competencia tiene varios significados y se usa con frecuencia en las propias leyes
como sinónimo de facultad, atribución, función, etc. En su forma más general es la facultad para
ejercer atribuciones asignadas expresamente la normativa vigente.
Para los efectos de esta cartilla, se entiende por competencia la facultad y responsabilidad que
tiene una entidad territorial en la provisión de bienes y servicios a la comunidad o para la
regulación12, intervención o control de actividades privadas y públicas, con el fin de lograr el
desarrollo social y humano y la garantía de derechos. Se trata aquí de las competencias
misionales, por ejemplo: servicio educativo, servicio de salud, servicio de acueducto, acceso a
bienes y servicios culturales, infraestructura vial, ente otros.
Adicionalmente, las entidades territoriales tienen competencias administrativas, es decir,
facultades en materia de formulación de planes y presupuestos, organización administrativa,
manejo del recurso humano, contratación, control y evaluación, indispensables para el
cumplimiento de las competencias misionales.
Competencias de las entidades territoriales
La Constitución Política estableció dos caminos para efectuar la distribución de competencias
entre la nación y las entidades territoriales. En el artículo 288 se determinó que la ley orgánica
de ordenamiento territorial debía establecer dicha distribución, y el artículo 356 precisó que la
ley, por iniciativa del gobierno, debía fijar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales. Dado que no se ha expedido la ley orgánica de ordenamiento territorial, la
distribución de competencias y recursos se ha realizado por la vía de la Ley 715 de 2001, así
como por las leyes expedidas para regular cada sector.
10 Artículos 11 al 82 de la Constitución Política.
11 Estas competencias se le asignan a la persona jurídica departamento, distrito o municipio, y no a sus autoridades o funcionarios.
12 Por ejemplo las normas sobre uso del suelo.
11

12. Borrador para discusión
Criterios generales de distribución de competencias entre niveles de gobierno
Nación Departamento Municipio Distrito
La Nación tiene como Los departamentos A los municipios les Los distritos
competencia la formulación de tienen competencias corresponde la tienen las
políticas y planes generales y la de coordinación entre provisión, en forma competencias de
reglamentación, control y la nación y las directa o indirecta, de departamentos y
evaluación en todos los sectores. entidades territoriales, bienes y servicios municipios.
Así mismo, le corresponde en de asistencia cuyos beneficios se
forma exclusiva el manejo de los financiera, técnica y concentran en su
instrumentos macroeconómicos en administrativa, y de territorio.
materia monetaria, crediticia, de control y evaluación.
control de cambios y de comercio Igualmente, tienen
exterior, y los principales En cuanto a provisión responsabilidad por
instrumentos de intervención en de servicios tienen el ordenamiento
las actividades productivas. responsabilidades territorial y por la
principalmente en promoción de la
Adicionalmente, tiene educación, salud, participación
competencias en aquellos bienes y infraestructura vial y ciudadana.
servicios cuyos beneficios tienen desarrollo económico,
impacto nacional como la defensa, en competencias
las vías troncales o grandes obras cuyos beneficios se
de infraestructura, los parques dirigen a todo el
nacionales, y de aquellos que son departamento o a
considerados meritorios o de grupos de municipios.
especial importancia como el
bienestar familiar, la atención a
poblaciones vulnerables y la
capacitación para el trabajo.
Sobre las competencias en los sectores sociales es necesario revisar cuidadosamente la Ley 715
de 2001, sus decretos reglamentarios y las sentencias o pronunciamientos de las altas cortes, así
como las leyes sectoriales. Para mayor información puede consultar el documento sobre
competencias de las entidades territoriales elaborado por el DNP13 y el libro orientaciones para
la programación y ejecución de los recursos del SGP14, al cual puede acceder en la página
www.dnp.gov.co16.
A continuación se presenta una lista de las competencias misionales o sectoriales de
departamentos, distritos y municipios en cuanto a provisión de bienes y servicios, en la cual se
toma como referencia principal lo establecido en la Ley 715 de 2001.
13 DNP-DDTS-CAF. Competencias sectoriales por niveles de gobierno.
14 Elaborado por el DNP-DDTS
15 Para acceder a las cartillas y guías preparadas por el Departamento Nacional de Planeación sobre diferentes aspectos de la gestión pública y
las finanzas territoriales, se pueden seguir los siguientes pasos: www.dnp.gov.co/ consulta temática / desarrollo territorial – finanzas públicas
territoriales / gestión pública territorial y finanzas públicas territoriales.
16 Para acceder a las cartillas y guías preparadas por el Departamento Nacional de Planeación sobre diferentes aspectos de la gestión pública y
las finanzas territoriales, se pueden seguir los siguientes pasos: www.dnp.gov.co/ consulta temática / desarrollo territorial – finanzas públicas
territoriales / gestión pública territorial y finanzas públicas territoriales.
12

13. Borrador para discusión
Sector Departamentos Distritos y municipios
Educación - Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de Distritos y municipios certificados
preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en los - Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de
municipios no certificados, en condiciones de equidad, eficiencia y preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en
calidad. condiciones de equidad, eficiencia y calidad.
- Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación. - Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
- Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su - Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su
jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el jurisdicción.
Presidente de la República. Municipios no certificados
- Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su - Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de
jurisdicción. (Ley 715 de 2001). Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y
mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001) (1).
Salud - Dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de - Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad
Seguridad Social en Salud en su territorio: Social en Salud en sus competencias:
- Prestar los servicios de salud a la población pobre no cubierta con - Afiliar a la población pobre al régimen subsidiado.
subsidios a la demanda. - Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud Pública ajustado al
- Implementar la política de salud pública formulada por la Gobierno perfil epidemiológico del municipio.
nacional, en lo que corresponda a su competencia y según las - Vigilar la calidad del agua Decreto. 475 de 1998.
condiciones epidemiológicas del departamento. - Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y
- Realizar vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de establecimientos gastronómicos,
comercialización de alimentos y de establecimientos gastronómicos, así como, el transporte asociado de estas actividades a los Distritos
así como, del transporte asociado a las actividades (Ley 1122 de y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de
2007, Artículo 34). 2007, Artículo 34).
Bienestar - Incluir en el Plan de Desarrollo la temática de infancia y - El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato,
adolescencia, según lo establece la Ley 1098 de 2006. realizará el diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en
- El gobernador es el responsable del diseño, la ejecución y la su municipio, con el fin de establecer las problemáticas prioritarias
evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia de su que deberá atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las
departamento (2). estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para
ello.
- Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley 1098 de
2006, la temática de infancia y adolescencia, y formular los planes,
programas y proyectos necesarios para su implementación.
- Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a grupos de
población vulnerable, como por ejemplo, la población en condición
de desplazamiento.
13

14. Borrador para discusión
Sector Departamentos Distritos y municipios
- Garantizar el servicio de alimentación al escolar para los estudiantes
de su jurisdicción (según lo establece la Ley 715 de 2001).
- Crear las Comisarías de Familia.
- Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Política
Social.
Cultura - Favorecer la conservación y recuperación del patrimonio cultural - Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción
tangible e intangible. artística y cultural en el municipio.
- Coordinar acciones entre los municipios orientadas a desarrollar - Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación,
programas y actividades que permitan fomentar las artes en todas sus comunicación y formación y las expresiones multiculturales del
expresiones y demás manifestaciones simbólicas expresivas. municipio.
- Fomentar espacios e infraestructura cultural. - Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de
la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por
parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus
distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento
económico y a los procesos de construcción ciudadana.
- Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes,
servicios e instituciones culturales –museos, bibliotecas, archivos,
bandas, orquestas, etc.–, así como otras iniciativas de organización
del sector cultural.
- Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y
eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de
Cultura.
Recreación, - Prestar asistencia técnica, financiera y administrativa a los - Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento
deporte y municipios. del tiempo libre.
aprovechamie - Coordinar acciones entre los municipios orientadas a desarrollar - Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios
nto del tiempo programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deportivos.
libre deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en el
territorio departamental.
Servicio de - Ejercer funciones administrativas, de coordinación, de - Garantizar la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y
agua potable y complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre aseo. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente,
saneamiento la Nación y los municipios. los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, energía
básico - Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de
para que éstos aseguren la prestación de los servicios domiciliarios en servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente
sus territorios. por la administración central del respectivo municipio en los casos
previstos por la ley.
14

15. Borrador para discusión
Sector Departamentos Distritos y municipios
Otros - Ejercer funciones administrativas, de coordinación, de - Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los
servicios complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, energía
públicos la Nación y los municipios. eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de
domiciliarios- Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente
para que éstos aseguren la prestación de los servicios domiciliarios en por la administración central del respectivo municipio en los casos
sus territorios. previstos por la ley.
- Asegurar la prestación del servicio de energía eléctrica.
- Brindar asistencia técnica y coordinación a los municipios.
- Apoyar el fortalecimiento de las empresas para asegurar su
suficiencia financiera.
Ordenamiento - Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes
territorial de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997; reglamentar de manera
específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y
rurales de acuerdo con las leyes.
- Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes
sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes
departamentales y metropolitanos.
Medio - Colaborar con las autoridades competentes en la ejecución de las - Tomar medidas necesarias para control, preservación y defensa del
Ambiente tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y disponer medio ambiente.
lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales. - Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.
- Ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio - Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales.
ambiente. - Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de
- Control y vigilancia ambiental con la colaboración de las agua.
corporaciones autónomas regionales. - Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en
coordinación con otros sectores.
- Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje de
residuos líquidos y sólidos y de control de contaminación del aire.
- Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras y
defensa contra las inundaciones.
- Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y
microcuencas.
- Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos
naturales.
- Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la
producción más limpia y los mercados verdes.
15

16. Borrador para discusión
Sector Departamentos Distritos y municipios
Prevención y - Como parte del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de - Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de
atención de Desastres los departamentos deben incorporar en sus planes de Prevención y Atención de Desastres, y les corresponde
desastres desarrollo las disposiciones y recomendaciones específicas contenidas incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y
en el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. recomendaciones específicas contenidas en el Plan Nacional
- Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades para la Prevención y Atención de Desastres.
administrativas y operativas que sean indispensables para atender - Involucrar el componente de prevención de desastres y,
situaciones de desastre cuando estas sean calificadas como de especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento
carácter regional. urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como
- Contribuir a coordinar y articular el desarrollo de las políticas las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los
nacionales entre las diferentes entidades del nivel nacional en su presupuestos anuales.
territorio y promover ante el Gobierno nacional la gestión de - Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades
proyectos de iniciativa o interés municipal de impacto regional o administrativas y operativas que sean indispensables para atender una
subregional. situación de desastre declarada como local.
Infraestruc- - Adelantar la construcción y la conservación de todos los - Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las
tura de componentes de la infraestructura de transporte que les corresponda. vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del
transporte - Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los
su jurisdicción y desarrollar alternativas viables. aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que
sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o
indirectamente.
- Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en
su jurisdicción y desarrollar alternativas viables.
Tránsito - Los departamentos de más de cincuenta mil habitantes, con - Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con población
población urbana con más del 80%, conforme al censo aprobado, urbana con más del 80%, conforme al censo aprobado, podrán
podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran para organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran para el
el normal tránsito de sus vehículos (Ley 105 de 1993). normal tránsito de sus vehículos (Ley 105 de 1993).
Vivienda - Asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios. - Promover programas y proyectos de vivienda de interés social,
- Podrán concurrir a la financiación de programas de vivienda de otorgando subsidios.
interés social.
Equipamiento - Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la
municipal Alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal, la
plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de
su propiedad.
16

17. Borrador para discusión
Sector Departamentos Distritos y municipios
Desarrollo - Crear el Comité Departamental de Desarrollo Rural y Reforma - Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de
rural Agraria como instancia de concertación y coordinación de las concertación entre las autoridades locales y las entidades públicas en
acciones y el uso de los recursos en los planes, programas y materia de desarrollo rural.
proyectos de desarrollo rural. - Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica directa rural.
- Coordinar con los municipios y los entes nacionales la prestación de - Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3 y
la asistencia técnica rural. Especial realizar la vigilancia y control sanitario de la distribución y
- Realizar la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos
comercialización de alimentación y de los establecimientos gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades.
gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades, - Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área
a excepción del departamento de San Andrés, Providencia y Santa rural que tengan impacto regional y/o que conserven la soberanía
Catalina por tener régimen especial. alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria.
- Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
- Promover alianzas de pequeños y medianos productores hacia
proyectos con potencialidad exportadora.
Empleo y - Promover el empleo y la protección de los desempleados. - Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar
desarrollo el desarrollo empresarial e industrial.
económico - Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y
asesoría empresarial.
- Promover el empleo y la protección a los desempleados.
Turismo Elaborar y ejecutar el plan sectorial de desarrollo turístico.
Justicia, - Generar condiciones de seguridad ciudadana. - Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas
seguridad y - Elaborar plan de convivencia y seguridad. preventivamente y condenadas por contravenciones.
convivencia - Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH. - Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su
ciudadana - Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada. jurisdicción.
- Atender de manera oportuna integral a la población víctima de la - Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo
violencia. las políticas que establezca el Presidente de la República.
- Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o - Financiar las inspecciones de policía.
otros artefactos explosivos. - Generar condiciones de seguridad ciudadana.
- Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la - Elaborar plan de convivencia y seguridad (3).
ley y su reintegración social y económica. - Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH.
- Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor - Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada.
riesgo y vulnerabilidad. - Atender de manera oportuna integral a la población víctima de la
- En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de violencia.
gobierno se deberá incorporar el tema de apoyo a la población - Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o
17

18. Borrador para discusión
Sector Departamentos Distritos y municipios
desplazada con enfoque diferencial, con una política e instrumentos otros artefactos explosivos.
claros, que permitan identificar problemas y debilidades - Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la
estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe ley y su reintegración social y económica.
contemplar la elaboración de Planes Integrales Únicos de Atención a - Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor
la población Desplazada. riesgo y vulnerabilidad.
- Mantener el orden en el departamento. - En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de
- Regular lo relativo a la policía local. gobierno se deberá incorporar el tema de apoyo a la población
desplazada con enfoque diferencial, con una política e instrumentos
claros, que permitan identificar problemas y debilidades
estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe
contemplar la elaboración de Planes Integrales Únicos de Atención a
la Población Desplazada.
- Coordinar y cofinanciar la implementación del Sistema de
Responsabilidad Penal de Adolescentes.
Participación - Promover mecanismos de participación comunitaria y control social,
comunitaria para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad.
Fortale- - Realizar procesos integrales de evaluación institucional y
cimiento capacitación, que le permitan a la administración local mejorar su
institucional gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo
eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros.
- Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la
administración local con el fin de optimizar su capacidad para la
atención de sus competencias constitucionales y legale.s
(1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página Web www.dnp.gov.co / desarrollo territorial / gestión pública territorial
(2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación.
(3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera conjunta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que laboran en una jurisdicción
específica (departamento y/o municipio), que garantiza atender, a partir de una serie de estrategias, programas y acciones específicas de manera integral, las problemáticas y los hechos que generan violencia, coadyuvando
a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de protección a los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana, deben contemplar el diseño y ejecución de
acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general (Programa Departamentos y Municipios Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad
Ciudadana. Serie: Documentos Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá).
En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado trabajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la importancia
de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.
18

19. Borrador para discusión
Es importante que el candidato tenga presente que en caso de ser elegido debe orientar su
gestión al desarrollo de las anteriores competencias, dando prioridad en sus planes de
desarrollo y presupuestos al gasto público social y, en particular, a los sectores de educación,
salud y agua potable y saneamiento básico17, con especial énfasis en el cumplimiento de los
derechos de los niños, las niñas y los adolescentes18.
Adicionalmente, es necesario anotar que de acuerdo con la Constitución Política de 1991 y la
Ley Orgánica 152 del Plan de Desarrollo, las competencias atribuidas a los diferentes niveles
territoriales, deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.
• La Coordinación. Implica que las autoridades administrativas concerten sus actuaciones
para el cumplimiento de los fines del Estado. El ejemplo más ilustrativo de coordinación
se da cuando se articulan esfuerzos de diferentes niveles territoriales e institucionales en
la atención a situaciones de emergencia o rehabilitación de zonas afectadas por
situaciones de catástrofe.
• La Concurrencia. Ocurre cuando dos o más niveles de gobierno deben desarrollar
actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito común y en procura de
mayor eficiencia, respetando mutuamente los fueros de las competencias asignadas.
También existe concurrencia transversal entre sectores del gobierno, los gremios
productivos y la sociedad civil, que pesa a no existir o no estar reglamentada acontece en
la dinámica de acciones y las relaciones territoriales. Por ejemplo, en el caso de la
educación en municipios no certificados, cuando hay necesidad de incrementar la
cobertura educativa, el alcalde puede construir o ampliar la infraestructura educativa y
suministrar el transporte escolar, mientras el gobernador debe asegurar las plazas
docentes.
• La Subsidiariedad. Aplica cuando las autoridades de un nivel territorial superior
apoyan a otras de nivel inferior, por solicitud de estas últimas en la realización de
actividades propias de este nivel. Tal principio se evidencia en las gestiones que
desarrollan las administraciones municipales ante el nivel departamental o nacional en la
consecución de recursos para la cofinanciación de proyectos de importancia para el nivel
local.
De acuerdo con lo anterior, en el programa de gobierno se deben incluir, conforme a las
competencias, metas y acciones que permitan articular las políticas sectoriales y de largo plazo
en temas como por ejemplo: la propuesta de visión Colombia II Centenario 2019, la Agenda
Nacional y Regional de productividad y competitividad, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-
2010, el logro de objetivos de desarrollo del milenio (Conpes Social 91 de 2005), la estrategia
JUNTOS, el Plan Nacional de Atención y Prevención de Desastres, y la garantía de derechos a
través de la atención integral a la infancia, niñez y adolescencia establecidos en el Plan Nacional
17 El artículo 366 de la Constitución Política: El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto
público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Adicionalmente, el artículo 356 establece que “Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y
municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación
preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.”
18 En busca de desarrollar el principio de coordinación entre niveles territoriales, se expidió el Decreto 1188 de 2003.
19

20. Borrador para discusión
para la Niñez y la Adolescencia 2006-201519, los programas de laboratorios de paz, el Programa
Nacional de Paz y Desarrollo en las regiones pertinentes, el Programa Presidencial para los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, y los programas sectoriales, entre
otros.
1.3.4 Recursos
Para el cumplimiento de sus competencias, las entidades territoriales cuentan con varias
fuentes de recursos, las cuales deben ser consideradas por el candidato en el momento de
elaborar el programa de gobierno, pues de su comportamiento depende, en buena medida, la
viabilidad de la posterior ejecución de los compromisos que se adquieran. Estas fuentes son:
(1) recursos tributarios generados por la entidad territorial por concepto de impuesto predial,
impuesto de industria y comercio, entre otros autorizados por la ley, (2) no tributarios; como
tasas, tarifas por servicios públicos20, recursos del Sistema General de Participaciones, regalías
directas e indirectas y crédito.
En el caso de los municipios de categorías 4, 5 y 6 la principal fuente de ingreso es el Sistema
General de Participaciones (SGP), lo que implica que la gestión del alcalde está concentrada
principalmente en los sectores de educación, salud y agua potable. La distribución sectorial del
SGP se presenta en el siguiente cuadro21:
Fuente: DNP-DDTS. Documento: Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del SGP.
19 Ley 1098 de 2006. Según el artículo 204 del Código de la Infancia y la Adolescencia: “son responsables del diseño, la ejecución y la
evaluación de las políticas públicas de infancia y adolescencia en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal, el Presidente de la
República, los Gobernadores y los Alcaldes. Su incumplimiento será sancionado disciplinariamente como causal de mala conducta. La
responsabilidad es indelegable y conlleva a la rendición pública de cuentas”.
20 Cuando sean prestados por el municipio directamente.
21 Dentro del trámite del acto legislativo que cursa en el Congreso para modificar el sistema de crecimiento del SGP se prevé crear una bolsa
independiente para Agua Potable y Saneamiento Básico.
20

21. Borrador para discusión
Adicionalmente a sus propios recursos y al SGP, los departamentos, distritos y municipios
pueden acceder a diversas fuentes de cofinanciación del gobierno nacional (Presupuesto
General de la Nación) en competencias tales como cobertura educativa, cultura y deporte,
acueductos y alcantarillados, vías departamentales22, municipales, urbanas y suburbanas23, entre
otras. Es importante, por lo tanto, conocer los distintos programas nacionales que ofrecen
recursos complementarios a las entidades territoriales24.
1.3.5 Papel y funciones de alcaldes y gobernadores
Al tiempo que se asignan competencias a las entidades territoriales, se establecen también
funciones a las autoridades, dependencias y funcionarios dentro de las entidades. De este
modo, le corresponde al alcalde y al gobernador elaborar los proyectos de plan de desarrollo y
presupuesto, dándole prioridad al gasto público social sobre cualquier otra asignación, y al
concejo y asamblea respectivamente, estudiarlos y aprobarlos. Igualmente, dentro de la entidad
territorial, la competencia se distribuye funcionalmente: por ejemplo, el servicio educativo le
corresponde a la Secretaría de Educación o quien haga sus veces, y a sus instituciones
educativas.
Como puede verse, la función inicial y más general se distribuye entre diversas entidades,
dependencias y funcionarios, según el tamaño y complejidad de la entidad territorial. De esta
forma, siguiendo con el ejemplo, la responsabilidad general por el mejoramiento del nivel
educativo de la población, se distribuye entre varias responsabilidades particulares, pero
siempre estará en cabeza del alcalde y gobernador25, a través de los consejos departamentales,
distritales o municipales de Política Social establecidos en la ley.
En otras palabras, tanto el alcalde y el gobernador, así como los concejos y asambleas, en su
calidad de autoridades, directivos, y representantes de la entidad territorial, son responsables
finales y políticos por el adecuado cumplimiento de las competencias asignadas.
Por ello, el futuro mandatario debe conocer su rol como servidor público y garantizar el
cumplimiento de principios y deberes constitucionales como los de responsabilidad y
solidaridad social a cargo del Estado, para garantizar el bienestar y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población, así como garantizar la efectividad de los derechos humanos y
servir a la comunidad que lo eligió. Así mismo, dentro del proceso de gestión debe garantizar
que los resultados propuestos se logren de manera efectiva. A manera de síntesis se presenta el
siguiente esquema:
22 Artículo 24 de la Ley 105 de 1993.
23 Artículo 25 de la Ley 105 de 1993.
24 Se recomienda especialmente revisar el Plan Nacional de Desarrollo para conocer las políticas y recursos nacionales en cada sector.
Igualmente revisar los documentos “Oferta de financiación a las entidades territoriales” y “Manual de Oferta Institucional del Gobierno
Nacional hacia las entidades territoriales.” Estos documentos se pueden consultar en la página www.dnp.gov.co.
25 Es importante recordar que la responsabilidad no se delega.
21

22. Borrador para discusión
GARANTIZAR
GARANTIZAR
EL MEJORAMIENTO
ELMEJORAMIENTO
DE LA CALIDAD DE VIDA
DE LA CALIDAD DE VIDA
DE LA POBLACION
DE LA POBLACION
SERVIDOR
SERVIDOR
PUBLICO
PUBLICO
GARANTIZAR
GARANTIZAR
SERVIR
SERVIR LA EFECTIVIDAD
LA EFECTIVIDAD
A LA COMUNIDAD
A LA COMUNIDAD
DE LOS DERECHOS
DE LOS DERECHOS
HUMANOS
HUMANOS
De acuerdo con lo anterior, es aconsejable que el candidato tenga las siguientes habilidades, las
cuales permitirán que sea un mejor gobernante.
• Líder que dirige y señala el rumbo del municipio, distrito o departamento. La
responsabilidad del gobernante es dar las directrices de desarrollo que contribuyan al
mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de los habitantes. Por lo tanto, un
verdadero líder debe establecer el rumbo señalando las metas de transformación
socioeconómica, ambiental e institucional.
• Gerente de la entidad territorial. Como gerente debe
guiar y fortalecer los procesos internos y externos de la
administración, de forma tal que él y su equipo de trabajo
puedan resolver de manera efectiva las situaciones que se
presenten durante el proceso de gestión pública, y así
garantizar el cumplimiento de los resultados propuestos. El
alcalde o gobernador debe propiciar la participación de todos los actores en el proceso
público y fortalecer la cultura organizacional.
• Conciliador de intereses y formador de alianzas frente a objetivos colectivos. En el
marco de la democracia, el gobernante territorial debe representar la voluntad colectiva y,
por lo tanto, debe hacer alianzas estratégicas tanto públicas como privadas, con ONG y
entidades territoriales para el logro de los objetivos de desarrollo frente a los cuales la
ciudadanía se sienta identificada. Debe movilizar energías y recursos desatando procesos
dinámicos y auto sostenidos de desarrollo. Así mismo, debe procurar mantener un
ambiente permanente de confianza, estabilidad y fortalecimiento de la institucionalidad
pública y privada.
22

23. Borrador para discusión
• Garante del manejo eficiente de los recursos públicos. El alcalde o el gobernador
como representante del Estado colombiano, es responsable de la administración y buen
uso de todos los recursos del municipio, el departamento o el distrito y de la búsqueda
permanente de la excelencia y el mejoramiento de los procesos públicos. Así mismo,
debe propender por la modernización del Estado a través del aprendizaje de las nuevas
formas de hacer política, con ética renovada, sistemas novedosos de rendición de cuentas
y amplia transparencia de toda la gestión pública.
• Servidor público Las funciones básicas de los alcaldes y gobernadores las establece la
Constitución Política, en los artículos 1, 2, 305 y 315. De acuerdo con estas disposiciones
dichos funcionarios tienen las facultades administrativas para poder cumplir con las
competencias asignadas a los departamentos, municipios y distritos. También tienen
atribuciones básicas como: dirigir la acción administrativa; coordinar los servicios
nacionales en su territorio; elaborar los proyectos de plan de desarrollo y presupuesto y
presentarlos a consideración de la asamblea o concejo; proponer la estructura
administrativa del departamento o del municipio, manejar el personal y suprimir o
fusionar las entidades.
1.3.6 Gestión orientada a resultados
La Constitución y la ley establecen que tanto departamentos como distritos y municipios deben
realizar una gestión orientada a resultados en el marco de los principios de la función
administrativa. Por lo tanto, el programa de gobierno debe traducirse en hechos concretos,
tanto en término de productos como en resultados reflejados posteriormente en impactos, lo
cual además de orientar el rumbo que tomará la entidad territorial, facilitará la elaboración,
ejecución y evaluación del plan de desarrollo, así como el proceso de rendición de cuentas.
Los resultados principales de la gestión territorial se deben expresar en el mejoramiento de las
condiciones de vida, la reducción de la pobreza y la defensa de los derechos humanos. Para
medir estos resultados se han creado varios indicadores, los cuales permiten evaluar la situación
de la entidad territorial específica y fijar metas, entre ellos se encuentran: el indicador de
pobreza según Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)26, el indicador de pobreza según nivel
de ingresos, el Indicador de Desarrollo Humano (IDH)27, el Indicador de Condiciones de Vida
(ICV), el indicador de Línea de Pobreza (LP) el indicador de desempeño territorial28, y el
indicador de pobreza según niveles del sistema de identificación de beneficiarios de los
servicios sociales (Sisbén).
26 Información sobre NBI y características básicas de los municipios se puede conseguir en la página del DANE, www.dane.gov.co. El DANE
preparó una pequeña caracterización para cada municipio del país. Algunos de estos indicadores están disponibles para todos los municipios
o pueden construirse con los datos del Censo 2005, como el NBI o el ICV. En el caso del Sisbén, todos los municipios cuentan con esta
información.
27 Sobre estos indicadores se puede consultar el Programa Nacional de Desarrollo Humano en la página del DNP.
28 Para mayor información consultar el documento Metodología de Medición y Análisis del desempeño municipal, elaborado por el DNP-
DDTS.
23

24. Borrador para discusión
2. Recomendaciones para elaborar un
programa de gobierno
2.1 ¿Por qué es importante hacer un buen programa de gobierno?
Para un candidato hacer un buen programa de gobierno representa:
La posibilidad de ser reconocido políticamente como un líder capaz de gobernar y
dirigir los destinos del municipio, el distrito o el departamento.
La posibilidad para establecer el diálogo directo con los diferentes grupos de población,
para lograr consensos en temas de interés colectivo y de esta manera contar con el
respaldo de los ciudadanos en el momento de las elecciones.
Contar con una buena base para elaborar el plan de desarrollo y materializar
posteriormente los objetivos y metas de la entidad territorial en torno al bienestar y
garantía de derechos de la población.
La posibilidad de poder rendir cuentas.
2.2 ¿Qué aspectos se sugiere considerar en el Programa de Gobierno?
Si se parte del principio de que el programa de gobierno es un proyecto político con
contenido ideológico donde el candidato presenta a los ciudadanos una opción de futuro para
su municipio, distrito o departamento, entonces no debe limitarse a ofrecer proyectos
dispersos sin impacto y de corto plazo, sino, que, como producto de un ejercicio de análisis de
su percepción sobre las condiciones de la entidad territorial (problemática y potenciales),
establezca cuál será su contribución durante su período de gobierno para lograr el futuro
deseado para la colectividad, y por qué quiere ser recordado cuando termine su administración.
Los diferentes componentes del programa de gobierno son en cierta forma las cláusulas del
pacto colectivo 29 entre el candidato y la comunidad que lo elije. Por tal razón, su contenido
debe desarrollar las propuestas que considere tienen la capacidad de mejorar la situación actual
del municipio/distrito/departamento, para aumentar la calidad de vida de la población y
reducir los niveles de pobreza e inequidad social.
En tal sentido, los aspectos que se sugiere considerar en el programa de
gobierno son los siguientes:
29 Algunas reflexiones tomadas de la cartilla Gobernar es construir el futuro. Por el municipio que todos queremos. DNP-CAF, Gustavo
Wilches Chaux.
24

25. Borrador para discusión
• Situación actual. El programa debe hacer
referencia a los problemas estructurales y
las oportunidades existentes, y proponer
La precisión y claridad de opciones de desarrollo. Así mismo, debe
expresión en los tener en cuenta la situación actual de los
grupos poblacionales que allí habitan, así
planteamientos del
como la situación financiera de la entidad
programa de gobierno, son territorial para dar soporte y viabilidad a sus
la razón de ser del voto propuestas políticas.
programático, como
instrumento de • Plataforma ideológica. Se recomienda que
la
el aspirante a la alcaldía o a la gobernación
democracia.
presente tanto su posición ideológica como
su plataforma política, lo cual hace referencia a los valores y principios éticos y
filosóficos como elementos rectores de su propuesta.
• Visión del candidato. Se propone que el candidato planteé su propuesta30 del futuro de
la entidad territorial, es decir, cómo imagina su municipio, distrito o departamento en el
mediano y largo plazo.
• Ejes y programas bandera. Se sugiere que el programa de gobierno contemple los
grandes ejes sobre los cuales el candidato va a orientar su gestión en caso de ser elegido,
en el cual ha de señalar los programas bandera a través de los que espera ser reconocido
por los ciudadanos. Como el Estado tiene unos compromisos que debe cumplir y buena
parte de ellos están esencialmente bajo la responsabilidad de los gobiernos territoriales,
se recomienda que en el programa de gobierno se incluyan en cuenta el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010, el logro de Objetivos de Desarrollo del Milenio31, la estrategia
JUNTOS, el Plan Nacional de Atención y Prevención de Desastres, la garantía de
derechos a través de la atención integral a la infancia y adolescencia establecidos en el
Plan Nacional para la Niñez y la Adolescencia 2006-201532 y los planes sectoriales, entre
otros.
Se recomienda que el programa de gobierno se elabore a través de mecanismos participativos
tales como estudios, consultas, talleres, foros, trabajos con expertos.
En este punto resulta importante resaltar que el programa de gobierno,
como primer instrumento del proceso de planificación, es la ficha clave
para avanzar en la consolidación de los propósitos de desarrollo esperados
por todos los ciudadanos y ciudadanas.
30 Esta visión debe responder a la visión de futuro construida colectivamente. Si la entidad territorial no cuenta con una visión, la propuesta del
candidato se constituye en un ejercicio preliminar para su construcción.
31 Conpes Social 91. Así como las políticas para la reducción de pobreza articulado con la estrategia “Red de Protección para la superación de
la pobreza extrema (JUNTOS).
32 Ley 1098 de 2006 , la cual señala que las entidades territoriales son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas
públicas de infancia y adolescencia y entre otras funciones, deben incluir un diagnóstico de infancia, y adolescencia
25

26. Borrador para discusión
3. Procedimiento para formular y presentar
el programa de gobierno
Para adelantar el proceso de formulación y presentación legal del
programa de gobierno, se recomienda al candidato liderar el proceso
y adelantar con su equipo de trabajo los siguientes pasos:
1. FORMULACIÓN DEL 2. DINÁMICA ELECTORAL
PROGRAMA DE
GOBIERNO
PASO 1: SOCIALIZACIÓN DEL
PASO 1: CONFORMACIÓN DE EQUIPOS
PROGRAMA DE GOBIERNO
TECNO- POLÍTICOS
PASO 2: INSCRIPCIÓN DEL
PASO 2: ELABORACIÓN PLAN DE
PROGRAMA DE GOBIERNO
TRABAJO
PASO 3:ELECCIÓN DEL MANDATARIO
PASO 3: RECOLECCIÓN Y ANÁLISIS DE
INSUMOS (INFORMACIÓN)
PASO 4: ELABORACIÓN RADIOGRAFÍA DE
LA SITUACIÓN ACTUAL (DIAGNÓSTICO)
POSESIÓN DEL MANDATARIO
PASO 5: CONSTRUCCIÓN PLATAFORMA
IDEOLÓGICA
ELECTO Y EQUIPO DE GOBIERNO
PASO 6: DEFINICIÓN DE LA VISIÓN DEL
CANDIDATO
PASO 7: DEFINICIÓN DE EJES Y
PROGRAMAS ESTRATÉGICOS
Formulación Plan de
Desarrollo
3.1 Pasos para la formulación del programa de gobierno
Paso 1: Conformación de equipos técnico-políticos
Una de las primeras tareas que debe realizar el candidato es la
conformación de un equipo de trabajo que esté organizado alrededor
de una estructura con niveles claros de coordinación y asignación de
responsabilidades, para atender los diferentes aspectos técnicos y
políticos que demanda la formulación de la propuesta del programa
de gobierno.
26

27. Borrador para discusión
El candidato debe tener el cuidado de seleccionar personas idóneas, de confianza y
conocedoras de la realidad municipal, distrital, departamental, así como a delegados de
entidades, instituciones y organizaciones que representen los intereses de las diferentes
colectividades del territorio.
Paso 2: Elaboración del plan de trabajo
Es importante que el candidato y su equipo de trabajo elaboren un plan de trabajo que defina
claramente: (1) las actividades a realizar, (2) los insumos a utilizar, (3) los productos a generar,
(4) la estrategia de participación de actores locales, y (5) la estrategia de promoción del
programa. Todos estos aspectos deben estar acompañados del respectivo cronograma para el
periodo comprendido entre su postulación hasta la elección de mandatarios, con proyección a
la etapa posterior en caso de ser elegido.
Paso 3: Recolección y análisis de insumos
La elaboración del programa de gobierno no debe partir de cero ni diseñarse sin bases
sólidas, es necesario que el candidato analice la situación de su municipio, distrito o
departamento a partir de su conocimiento y de la revisión de información que le permita:
caracterizar necesidades de la población por raza, género y grupos de edad; establecer la
dinámica y detectar los problemas estructurales y transitorios (ej. desplazamiento forzado);
visualizar las potencialidades y posibilidades de desarrollo para el mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes. Para ello, se recomienda que consulte las principales políticas y
programas de cada nivel de gobierno (nacional, departamental y local) y los documentos de
concertación de mesas de trabajo con actores territoriales (ver cuadro).
27

28. Borrador para discusión
Insumos para elaborar el programa de gobierno
Nacionales
- Visión Colombia II Centenario 2019
- Agendas sectoriales y regionales de productividad y competitividad
- Objetivos de Desarrollo del Milenio (Conpes Social 91 de 2005)
- Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
- Ley 1098 de 2006: Código de Infancia y Adolescencia
- Estrategia JUNTOS
- Plan Nacional para la atención y prevención de desastres
- Planes sectoriales (plan decenal de educación, plan decenal de cultura, plan vial)
- Lineamientos de política
- Programas Nacionales (Programa de laboratorio de Paz, Programa Nacional de Paz y -
Desarrollo, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario)
- Acuerdos sectoriales y compromisos de Consejos Comunales Nacionales
- Boletines de cifras de violencia DNP-DJS
- Observatorios de derechos humanos y minas de la Vicepresidencia
- Informes Contraloría, Vicepresidencia y DNP, entre otros.
Territoriales
• Institucionales
- Programas de gobierno de los candidatos electos a gobernación y alcaldía
- Informes de gestión anual y del período de gobierno anterior de la entidad territorial
- Informes de autoevaluación y rendición de cuentas de la entidad territorial
- Planes sectoriales territoriales
- Planes prospectivos territoriales
- Planes de vida y otros elaborados por grupos étnicos del territorio
- Diagnósticos territoriales en temas específicos
- Evaluación al avance del Plan de Desarrollo 2004-2007
- Evaluación al avance del Plan de Ordenamiento Territorial(1)
- Resultados del desempeño territorial elaborado por los departamentos(2)
- Plan de gestión del riesgo naturales y antrópicos
- Reportes de atención a población desplazada
- Informes de las consejerías para la paz y las mesas de derechos humanos
• Participativos
- Resultados mesas de trabajo
- Experiencias territoriales con situaciones de desastre
- Recomendaciones del Consejo Territorial de Planeación
(1) Insumo para municipios
(2) Para el caso departamental, elaborado por la Nación.
28

29. Borrador para discusión
RECUERDE…
No empezar de cero
• Insumo 1: Documentación sobre Políticas y Programas de los ámbitos nacional,
departamental, metropolitano (si es el caso) y local. Bajo la premisa de que la
construcción se hace desde lo territorial, es necesario fortalecer el diálogo “Gobierno
Nacional - Departamento - Municipio”, con el fin de construir y coordinar procesos de
desarrollo conjuntos y con propósitos cohesionados y compartidos que permitan unir
esfuerzos en la misma dirección. En tal sentido, se recomienda al candidato y a su
equipo de campaña considerar insumos como: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010,
el logro de Objetivos de Desarrollo del Milenio33, la estrategia JUNTOS, el Plan
Nacional de Atención y Prevención de Desastres, y la garantía de derechos a través de la
atención integral a la infancia, niñez y adolescencia establecidos en el Plan Nacional para
la Niñez y la Adolescencia 2006-201534, propósitos establecidos en los Programas
Laboratorios de Paz y Programa Nacional de Paz y Desarrollo en las regiones
pertinentes, los boletines de cifras de violencia del DNP y los informes del Programa
presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, entre
otros.
Adicionalmente, se recomienda revisar los planes prospectivos departamentales,
provinciales, subregionales y/o metropolitanos.
• Insumo 2: Situación actual de la entidad territorial. La administración actual debe
entregar el principal insumo para la formulación de programas de gobierno: información
de la respectiva entidad territorial sobre la situación social, económica y financiera, el
cual deberá ser socializado con todos los candidatos. Así mismo, deberá entregar el
reporte de atención a población desplazada, informes de autoevaluación, los resultados
de la evaluación del desempeño35, donde se identifique el estado de los principales
planes, programas, proyectos y acciones que se vienen adelantando.
• Insumo 3: Consulta a actores del territorio como insumo político. El candidato, al
formular el programa de gobierno, debe asegurarse de que éste recoja los intereses y
expectativas de los ciudadanos y de los municipios en el caso departamental. En tal
sentido, se recomienda realizar mesas de trabajo, talleres, reuniones, etc., en las diferentes
áreas geográficas de la jurisdicción y con todos los grupos étnicos y sectores sociales,
abriéndole a la comunidad un espacio para que exprese sus planteamientos sobre los
potenciales, necesidades y problemas, así como para que establezca sus prioridades a
favor del bienestar común y el desarrollo integral de la entidad territorial. Por ello es
recomendable indagar y articular los esfuerzos de las organizaciones de la sociedad civil
que han movilizado a la comunidad en pro de objetivos relacionados con el logro de la
paz y el desarrollo en el ámbito territorial.
33 Conpes Social 91. Así como las políticas para la reducción de pobreza articulado con la estrategia “Red de Protección para la superación de
la pobreza extrema –Juntos-.
34 Ley 1098 de 2006.
35 De acuerdo con la Metodología de Medición y Análisis del Desempeño Territorial, elaborada por el DNP.
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