1. FACULTAD DE ADMINISTRACION
MBA-GESTION PÚBLICA
PROFESORES: Dr. JUAN CARLOS PINZON
Dr. ALVARO CONCHA
MATERIA: FINANCIAMIENTO PÚBLICO
PRESENTADO POR: INOCENCIO MELENDEZ JULIO
Bogotá D.C; Abril 30 de 2004
LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA: ANALISIS, DESAFIOS Y
PERSPECTIVAS.
Con el presente documento se pretende analizar la situación de la deuda pública
Nacional: Las causas de su incremento, su sostenibilidad, las consecuencias
nocivas que éste fenómeno presenta en el contexto de las finanzas públicas
nacionales, así como presentar las posibles soluciones al problema. A lo largo del
análisis, se ha tratado de evitar a toda costa los sesgos en la visión del problema,
es decir, procurando no imprimir una visión completamente neoliberal al asunto,
así como tampoco inclinándose a una caracterización paternalista de la situación;
por el contrario se propenderá por adoptar una visión más objetiva que permita
interactuar las dos visiones del tema de la deuda Pública Nacional.

2. De esta manera, el escrito se divide en tres apartes bien definidos: el primero de
ellos hace una breve descripción del panorama fiscal, tratando de contextualizar
la deuda al interior del mismo; así como establecer las causas de crecimiento de la
deuda pública Colombiana; el segundo aparte aborda el problema de la
sostenibilidad de la deuda desde el punto de vista territorial.
A lo largo de los dos primeros apartes, se tratara de relacionar varios elementos
de la realidad del país, que a su vez y de manera tácita plantean una hipótesis
respecto a quienes han sido los beneficiarios del déficit fiscal Colombiano, y por
ello mismo de los problemas de endeudamiento que hoy enfrenta el país.
También se analizan las acciones emprendidas; pues algunas de ellas no parecen
estar atacando las causas directas del problema y si pueden tender a agravar la
crisis fiscal colombiana. Finalmente, se agregarán a la discusión análisis de
posibles nuevas soluciones.

3. 1.1 EL PANORAMA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS NACIONALES
Y LA DEUDA PÚBLICA
En los últimos años el incremento del déficit fiscal se ha hecho evidente, y en
efecto la brecha existente entre los ingresos y los egresos del Estado ha tendido a
incrementarse –ver gráfica No.1-
Gráfica No.1 EL DEFICIT FISCAL DEL ESTADO COLOMBIANAO 1990 –2002
- Millones de pesos Constantes de 2002-
-Millones de pesos constantes de 2002-
Fuente: Historia Reciente de las Finanzas Públicas y el por qué del Ajuste
Macroeconómico – conversión de las cifras de porcentaje del PIB a millones de pesos,
basadas en la serie de PIB a precios corriente presentadas por el DANE

4. La comparación entre el déficit fiscal primario y el deducido de sustraer de los
ingresos totales los gastos totales; permite dejar en claro que si bien los pagos
corrientes incluyen rubros que se han incrementado vertiginosamente en los
últimos años –Transferencias, Pensiones e intereses de deuda -, hay factores que
influyen más directamente en la crisis fiscal que el país atraviesa; de hecho el
prácticamente insignificante crecimiento real de los ingresos totales (132% en
años) frente al abrupto incremento de los gastos totales (186%) en el mismo
periodo, permiten concluir que los desbalances fiscales no han sido atacados
sobre sus directas causas; pues el intento de reducción del gastos corrientes vía
reforma pensional, ley de saneamiento fiscal –Ley 617 de 2000, ley de
Saneamiento fiscal territorial, Ley 550); no aportarían mayores soluciones al
problema.
De hecho la comparación entre pagos totales y pagos corrientes –ver gráfica 2-,
permite entrever que el problema no esta en los pagos corrientes es decir, en el
servicio de la deuda, las transferencias territoriales y otras transferencias en los pagos
de funcionamiento que como rubro principal incorporan los pagos por servicios
personales; sino que por el contrario, son el epicentro de la crisis, que puede
estar ubicándose en la diferencia entre pagos corrientes y pagos totales, es decir
en la inversión; luego la pregunta formularse es ¿Qué está haciendo la inversión
pública en el país tan improductiva que no permita ser autofinanciada?

5. Gráfica No. 2 – DIFERENCIA ENTRE PAGOS CORRIENTES Y PAGOS TOTALES
-Millones de pesos constantes de 2002-
Fuente: Historia Reciente de las Finanzas Públicas y el por qué del Ajuste
Macroeconómico – conversión de las cifras de porcentaje del PIB a millones de pesos,
basadas en la serie de PIB a precios corriente presentadas por el DANE
En cuanto a éste punto, vale la pena resaltar el incremento en el gasto militar –
barra negra-, en la gráfica No. 3; pues tal como puede observarse éste supera
muchos de los rubros a los que tradicionalmente se ha culpado del hueco
fiscal – Pago de nóminas de trabajadores estatales, pensiones e intereses sobre la
deuda-
Gráfica No.3 - COMPARACION ENTRE LOS GASTOS QUE
PUEDEN ESTAR ATIZANDO EL DEFICT FISCAL (Millones de pesos constantes de 2002)

6. Fuente: Historia Reciente de las Finanzas Públicas y el por qué del Ajuste
Macroeconómico – conversión de las cifras de porcentaje del PIB a millones de pesos,
basadas en la serie de PIB a precios corriente presentadas por el DANE
Adicionalmente, debe reflexionarse que en el gráfico únicamente se presentan las
cifras oficiales de gasto militar; pues para nadie es un secreto que en Colombia se
invierten grandes sumas de dinero en armamento de manera extralegal; es decir,
el país destina buena parte de sus recursos al sostenimiento del ejercito legal para
librar la lucha contra las fuerzas armadas al margen de la Ley; lo cual si bien
produce cierto lucro a las familias colombianas que viven de la compra de
armamento, en últimas a quienes beneficia este fenómeno es a las fuertes
economías cuya estabilidad descansa en la industria de producción de armas y
que por la misma razón buscan escenarios para la guerra. Con el agravante, de
que los enfrentamientos civiles ocasionados en países como Colombia, redundan
en el atraso cultural y socio económico de las naciones en lucha.
Por último, antes de culminar la presentación del panorama general; puede
rebatirse el argumento presentado en el documento “ Historia Reciente de las
Finanzas Públicas y el Porqué del ajuste macroeconómico” en las diapositivas 21
a 23, según las cuales el déficit fiscal por su incidencia en la balanza de la cuenta
corriente afectaron las tasas de cambio real y con ello al sector exportador,
produciendo entradas de capitales de corto plazo; sencillamente invirtiendo la
interpretación de los mismos; es decir afirmando que la entrada de capitales
golondrinas –tradicional en economías emergentes-, tendió a devaluar el tipo de
cambio de manera importante, por lo cual El Banco de la República con el fin de
proteger la banda cambiaria evitando el desplome del sector exportador, tuvo que
entrar a revaluar el peso, ocasionando así la protección del sector importador y la
caída de unas exportaciones que en momento de la apertura se podían tildar de

7. incipientes, poco diversificadas y sin la infraestructura vial, portuaria y
tecnológica debidamente desarrolladas para enfrentar el mundo de la
globalización.
Con el agravante, de que un país cuyas multitudes se encontraban por fuera del
sistema de mercado; lo cual tendió a agravar el conflicto armado como represalia
al acogimiento del gobierno a las políticas recomendadas por el Fondo Monetario
Internacional; como ejemplo de ello, se pueden traer a la memoria del lector la
época de los apagones que caracterizó y de alguna manera frustro el éxito
económico de Gobierno Gaviria; y que término de perjudicar la implantación de
una “tecnocracia” por todas las consecuencias que un déficit de energía pueden
ocasionar al sector productivo de un país y por ende las exportaciones y de ésta
manera la balanza comercial colombiana.
Así mismo, fenómenos como el narcotráfico, que produjeron en la economía
Colombiana los efectos característicos de la enfermedad Holandesa, el desplome
de las exportaciones tradicionales y de cierto valor agregado y en pro del Boom
de cierto bien -drogas- típico del sector primario de la economía; y con el
desventaja de que los beneficios de las mismas no se pueden contar de manera
positiva dentro de la cuenta corriente por su carácter de ilegalidad y que en
últimas han desglosado en el atizamiento del conflicto armado del país.
La relación entre el conflicto armado y el desbalance fiscal del país, junto con la
comparación con países como Argentina, ha sido trabajada en muchos
escenarios; por ejemplo, la Revista Cambio en abril del año anterior registraba
afirmaciones como las siguientes “no existe claridad sobre lo que pueda pasar
con la economía a la luz del rompimiento de las negociaciones de paz con las

8. Farc. La prensa internacional registra a diario las voladuras de torres y de
puentes, al igual que los enfrentamientos con la Fuerza Pública, con lo cual la
percepción de que Colombia se encuentra en guerra total, se fortalece. Un
ejemplo de ello fue lo sucedido a finales de febrero después del secuestro de la
candidata presidencial Íngrid Betancourt, cuando el descuento de los bonos
colombianos en los mercados internacionales aumentó casi 10%”
1.2.- LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Partiendo de la premisa sustentada en el aparte anterior, es decir presuponiendo
que el problema de las finanzas nacionales descansa en la diferencia en el
desequilibrio de los ingresos totales frente a los pagos totales – los cuales
incluyen las inversiones realizadas -; vale la pena estudiar el déficit fiscal por
sectores de la economía:
Cuadro No. 1 - RESULTADO FISCAL, 1994-2002
Déficit(-)/Superávit real
(Miles de millones de pesos)
Concepto 1994 1999 2000 2001 2002 2003 pr 2004 py
Sector eléctrico 264.3 -327.1 309.5 254.6 192.0 641.8 215.0
ECOPETROL 55.4 932.5 -25.7 778.7 407.5 699.3 867.0
Carbocol -15.4 266.2 179.2 0.0 0.0 0.0 0.0
Telecom 23.0 -276.6 54.2 454.2 309.6 -285.5 118.0
EPM -139.9 7.5 292.6 270.2 -270.8 -37.0
Emcali 27.6 -19.0 140.6 107.9 371.1 372.0
Metro de Medellín 0.0
Resto de entidades * 127.1 324.0 144.3 305.5 654.3 1,019.7 3,155.0
Seguridad social 716.9 1,272.0 1,794.2 1,100.0 2,346.5 1,430.5 1,661.0
Regional y local -348.3 -527.0 -220.0 23.6 889.5 927.4 833.0
Entidades no incluidas 0.0
Fondo de Ahorro y
Estabilización Petrolera
533.4 1,622.4 450.6 -389.7 -129.6 -371.0
Fondo Nacional del Café 162.2 -42.7 -274.6 -76.8 -168.2 311.3 57.0
1. Total descentralizado 985.2 2,042.5 3,572.0 3,723.5 4,619.6 4,715.2 6,871.0
2. Gobierno Nacional -927.9 -11,511.7 -9,684.3 -10,850.0 -12,434.2 -12,151.2 -13,202.0
3. Déficit de caja real SPNF 57.3 -9,469.2 -6,112.3 -7,126.6 -7,814.6 -7,436.0 -6,331.0

9. (1+2)
FUENTE : DNP
(pr): preliminar; (py): proyectado
* Metro de Medellín y entidades no incluidas estan agregadas en resto de entidades a partir de 1990
Nota 1: El resultado fiscal de cada entidad, tiene incluido su préstamo neto y los ajustes por causación para presentar el deficit
total del SPNF según metodología FMI.
Nota 2: A partir de 1999 se incluyen los ajustes de causación para presentar el deficit total del SPNF según metodología FMI.
Nota3: Antes de 2001 EPM estaba incluída una parte en Sector Eléctrico y otra en Resto de Entidades. De Igual Forma
Emcali. A partir de 2001 estas se toman como dos empresas más.
Fuente: Confis
Ultima actualización: 26 Febrero 2004 Según CONFIS.
En primera instancia, nótese que en el cuadro anterior rompe otra de las fuertes
creencias respecto al déficit fiscal, pues debe advertirse que los gastos en
seguridad social son el único rubro que no presenta desbalance – lo que si debe
advertirse es que estas cifras no involucran rubros pensionales-
También en el cuadro No. 1, se ratifica otra de las hipótesis esbozadas en el
aparte anterior, el problema de las finanzas públicas nacionales no se encuentra
en el sector descentralizado; pues obsérvese que el total descentralizado no
presenta cifras con saldo negativo para ninguno de los periodos de análisis;
también conlleva nuevamente a traer a colación el atraso que afronta el sector
público productivo - exportador en el País, –especialmente los sectores
energético: Fondo de ahorro y estabilización petrolera, Carbocol;
Telecomunicaciones: EPM y Telecom, Cafetero Fondo Nacional del Café – y
ello sin contar el sector siderúrgico , pues la memoria Colombiana no debe
olvidar otra quiebra tan importante como lo fue la de las Industrias Paz del Rio,
que de estar produciendo hoy seguramente estaría dejando al erario público
Nacional una importante reserva de divisas.
Sin desear faltar al compromiso hecho en la introducción del presente
documento, de no adoptar una visión totalmente antineoliberal del asunto de
estudio, la reflexión anterior y especialmente aquella referente a la inadecuada
explotación de los recursos naturales –petróleo-, permite traer a la discusión la

10. crisis de la balanza de pagos de otros países sudamericanos como Argentina,
donde se permitió que las grandes potencias entraran a extraer materias primas –
concretamente el caso de los cueros a mediados del siglo anterior, en el país del
cono sur- y que de alguna manera pueden tener su repetición en Colombia y
específicamente en lo que se refiere a los recursos energéticos; pues de permitir
que se extraiga el petróleo Colombiano, para que después el país importe los
combustibles derivados del petróleo, es decir de no la construcción de refinerías
que en últimas es lo que imprime el valor agregado a las exportaciones y no
perjudicaría la balanza de pagos, haciendo que se exporten materias primas a
costos relativamente bajos para posteriormente importar productos elaborados a
precios considerables; el desbalance entre cuenta corriente y cuenta de capitales,
y por ende el problema de la deuda pública esta lejano de alcanzar un equilibrio.
Continuando con el análisis de la sostenibilidad de la deuda a nivel territorial, se
presenta a continuación el cuadro No 2; que permite establecer la situación fiscal
de los departamentos de Colombia:
Cuadro No. 2 – SITUACION FISCAL DE LOS DEPARTAMENTOS COLOMBIANOS Y LA
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
DEPARTAMENTO
Dependencia de transferencias
de la Nación [Transf.
Tot./Ingresos Totales] ***
Transferencias no incluyen
regalías ni cofinanc.(%)
Sostenibilidad de la
deuda pública de la
entidad: Servicio de
deuda/ahorro
corriente
Déficit
Corriente/I
ngresos
Corrientes
(%)
Déficit
Total/Ingre
sos Totales
(%)
Amazonas 76.773 -0.129 -17.415 3.464
Antioquia 36.257 3.979 24.580 13.458
Arauca 8.761 -0.856 -95.849 82.632
Bolívar 52.527 -0.213 60.938 14.373
Boyacá 75.165 0.276 26.875 -5.816
Caldas 45.791 0.028 70.263 -35.129
Caqueta 67.647 0.357 57.989 -21.333
Casanare 15.080 -1.073 -32.727 13.521
Cauca 66.544 -2.832 30.178 -3.068

11. Cesar 72.858 17.109 11.166 11.068
Chocó 28.045 0.000 -31.076 -53.169
Córdoba 62.744 -0.256 14.465 4.485
Cundinamarca 48.358 0.412 33.724 -2.925
Guajira 51.978 1.061 -5.673 1.209
Guaviare 66.103 -2.687 32.726 -7.124
Huila 38.700 -1.556 -15.920 -7.450
Magdalena 68.713 0.247 22.633 13.443
Meta 27.743 -3.533 36.367 -2.321
N.de Santander 68.797 3.368 27.718 -20.105
Nariño 81.700 1.181 -1.796 -30.426
Putumayo 14.512 -0.975 -19.047 -2.971
Quindio 47.278 1.121 29.379 -18.989
Risaralda 63.727 -3.530 36.679 -7.803
San Andrés 44.056 0.294 11.078 50.020
Santander 29.988 0.418 20.613 29.877
Sucre 78.641 0.129 46.584 -7.172
Tolima 58.042 -0.477 7.826 -29.204
Valle del Cauca 39.772 -0.108 -30.364 34.741
Vichada 75.552 11.754 35.477 -149.493
Fuente : Departamento Nacional de Planeación
Los resultados presentados en el cuadro anterior, contravierten una de las
hipótesis defendidas a lo largo del documento, pues casi el 50% de los
departamentos considerados presenta problemas en el indicador de sostenibilidad
de deuda, por tanto se concluye que si existe un problema que atiza la
problemática de la deuda Nacional a nivel territorial; lo que no significa que las
transferencias territoriales sean las culpables del déficit en el presupuesto
Nacional; pues recuérdese que dentro del cálculo del ahorro corriente se
encuentran los ingresos corrientes corregidos a los que hace referencia el
indicador se les ha descuentan los activos, inversiones y rentas de las entidades
territoriales.
Finalmente con los resultados expuestos en el cuadro No. 2 se sustenta la tesis,
que el problema del fisco nacional descansa más en la comparación de los
ingresos totales y de los gastos totales donde el 55% de los departamentos

12. presenta problema, que en la constrastación los ingresos corrientes con los pagos
corrientes donde menos del 28% de las entidades territoriales tiene dificultades.
1.3.-POSIBLES NUEVAS SOLUCIONES
El reducir el sector público a su mínima expresión, no es garantía de la mejoría
de las finanzas públicas Colombianas o de superación del hueco fiscal;
pues con los ajustes se puede estar golpeando de manera demasiado fuerte
la demanda agregada, vía reducción de la capacidad de gasto de buena
parte de la población; pues no obstante la significativa reducción de la
inflación que en gran medida se puede deber al ajuste, la reducción de los
precios no es lo suficientemente grande como para compensar los
fenómenos típicos que trae consigo dicho triunfo en la variable nominal –
incremento en los niveles de desempleo- y si a ello se le suma el que las
medidas tendientes a reducir el tamaño del estado involucran la reducción
del salario de los trabajadores; el salario real es decir la perdida de poder
adquisitivo de los Colombianos será fulminante y con ello mismo los
incentivos a la producción.
Luego los buenos financistas, deben empezar a realizar todo tipo de estrategias
financieras, entre ellas el juego con operaciones con derivados, el dar continuidad
a la repactación de la deuda y especialmente el tratar de seguir cambiando la
deuda externa por interna, pues ello de alguna medida tendería a eliminar la
vulnerabilidad de las finanzas del país, frente a la desventura de otras monedas.

13. Clemente del Valle, experto en el tema al respecto ha señalado el espacio para
desarrollar el mercado de papeles de deuda interna, con lo cual señala habría más
transparencia y liquidez para los inversionistas, además de permitirle al Gobierno
emitir papeles a plazos mucho más largos que los actuales e insiste en que “El
camino hacia la profesionalización debe mantenerse; en cuanto esto debe
reconocerse que el colocar papeles con mayor periodo de maduración pueden
dar tiempo a que las condiciones tanto financieras como sociopolíticas del país se
estabilicen; pero para ello no se puede seguir optando con medidas tan fuertes
que continúen eliminando del mercado a las grandes multitudes; pues con ello
mismo se continuaría estimulando las condiciones de inseguridad social del país.

14. 1.4.- BIBLIOGRAFIA
1.- Memorias de Hacienda, 2001-2002. Estabilidad Económica: Base para la
prosperidad social. Juan Manuel Santos. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
2.- Política Fiscal Y Estado en Colombia. Banco de la República, Universidad de
los Andes; Facultad de Economía. Sergio Clavijo.
3.-Acuerdo Stand –By de Colombia con el Fondo Monetario Internacional.
Ministerio de Hacienda, 2003.
4.- El manejo responsable de la deuda pública.: Hacia la sostenibilidad. Ministerio
de Hacienda Pública
5.- El balance del sector público y la sostenibilidad fiscal en Colombia. Juan
Carlos Excehevrry, Archivos de Macroecnomía, 115, DNP.
6.- Ensayos sobre política económica. Alberto Carrasquilla y N Salazar, 1992.