Sostenibilidad Finanzas Públicas Colombia
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- 1. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PUBLICAS TERRITORIALES EN COLOMBIA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
- 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia • Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó déficit promedio de 0,3% del PIB 1. Desempeño fiscal de las finanzas publicas territoriales • De 2001 a 2004 presentó superávit que pasó de 0% a 1,1% del PIB > * Proyectado -0,9 -0,5 -0,1 -0,2 -0,6 0,0 -0,3 -0,1 0,0 0,4 0,3 1,1 0,7 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* Año %PIB Déficit/Superávit
- 5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 6. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia La descentralización no generó Pereza Fiscal • No existe evidencia empírica suficiente que demuestre la existencia de pereza fiscal • Cadena (2002) y Nuñez (2005), encontraron que en las regiones con mayor actividad económica, la descentralización dinamizó el recaudo de impuestos • Efecto diferencial según el tipo entidad. Los pequeños realizaron más esfuerzos en el recaudo predial. Los más grandes enfocaron sus esfuerzos en el impuesto de industria y comercio 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal?
- 7. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? Los ingresos locales más importantes son las transferencias y los ingresos tributarios 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 10% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 %PIB Ingresos Totales Transferencias Tributarios Ingresos de Capital No Tributarios
- 8. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Los ingresos tributarios crecieron de 2,5% del PIB en 1998 a 3,1% del PIB en 2004 > 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal? 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% 2,0% 2,5% 3,0% 3,5% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 %PIB 0,2% 0,4% 0,6% 0,8% 1,0% 1,2% 1,4% %PIB Ingreso Tributario Total Industria y comercio Predial y complementarios Sobretasa a la gasolina Cigarrillo Cerveza Licores Otros
- 9. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Potencial para incrementar el recaudo • Existe potencial fiscal para incrementar el recaudo a través de: – Actualización de los valores catastrales – Aumento de tarifas y la recuperación de cartera morosa 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal?
- 10. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia • Según el DNP, incluso después de considerar el costo de llevar a cabo la revisión, por cada peso invertido en la actualización catastral, el recaudo tributario aumenta en 6,5 pesos • Se estima que si la eficiencia en el recaudo sigue mejorando, el beneficio podría aumentar a 11 pesos por cada peso invertido. ($ millones de 2004) 1. Avalúo antes 19.360.845 2. Avalúo después 28.601.078 3. Cambio en el avalúo 9.240.233 4. Variación (2/1) 47,7% 5. Recaudo efectivo anterior* 113.387 6. Recaudo efectivo después* 143.938 7. Cambio en el recaudo (6-5) 30.551 8. Variación 6/5 26,9% 9. Costos de actualización 4.731 10. Cambio en el avalúo/ Costo (3/9) 1.953 11. Cambio en el recaudo/ Costo (7/9) 6,5 *Recaudo reportado por los municipios Fuente: DNP 2. El Ingreso - ¿Pereza Fiscal?
- 11. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 12. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Impacto del precio del petróleo • Los ingresos de capital no representan un ingreso importante dentro del sector ‹ • Los ingresos por regalías directas representan una importante fuente de recursos solo para las regiones productoras • Los ingresos por regalías han venido aumentando desde 2002 2. El Ingreso – Precio del petróleo
- 13. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia 2. El Ingreso – Precio del petróleo A pesar del crecimiento de las regalías, el superávit de 2004 se debe a una caída del gasto *Entidades receptoras de regalías 0,0% 0,1% 0,2% 0,3% 0,4% 0,5% 0,6% 0,7% 0,8% 0,9% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 %PIB -0,4% -0,3% -0,2% -0,1% 0,0% 0,1% 0,2% 0,3% 0,4% 0,5% %PIB Regalias + Gasto Capital DEFICIT O SUPERAVIT TOTAL
- 14. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 15. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Responsabilidad fiscal 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Ley 358/1997 Establece un sistema de "semáforos" que restringe el endeudamiento de acuerdo con la capacidad de pago de los Gobiernos Locales Ley 550/1999 Cobija los gobiernos locales y las entidades descentralizadas que enfrentan una situación fiscal critica, y establece el marco regulatorio para la reestructuración de las empresas y entidades locales. Acuerdos de saneamiento Ley 617/2000 Los gobiernos locales deben cubrir su gasto corriente con el ingreso corriente de libre destinación y gastar una porción de estos en inversión. Limites al gasto Acto legislativo 01/ 2001 Desligó las transferencias del Sistema General de Participación a las entidades territoriales de los ingresos corrientes de la Nación, garantizando entre 2002 y 2008 un crecimiento estable de dicho rubro Ley 715/2001 Mejora los criterios del gasto en educación y salud Ley 819/2003 Regula las operaciones de crédito público de acuerdo a criterios de mercado. Los gobiernos locales están obligados a generar un superávit primario que garantice el pago de la deuda
- 16. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia El gasto total pasó de 5% del PIB en 1993 a 8% del PIB en 1999 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Entre 2000 y 2004 el gasto creció 0,5% del PIB (7,3% - 7,8%) 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 %PIB 0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% 4% 4% %PIB Gastos Totales Funcionamiento Intereses Transferencias Gastos de Capital
- 17. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Ley 617/2000: Límite al gasto de funcionamiento respecto al ingreso corriente 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Funcionamiento Acto legislativo 01/2000: estabilización de transferencias del SGP 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Funcionamiento/IngCorrientee Municipios Departamentos
- 18. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció 0,3% del PIB 3. El Gasto – Impacto de Las Reformas Intereses Entre 1999 y 2004 cayó 0,3% del PIB 0,2% 0,3% 0,3% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% 0,6% 0,6% 0,7% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 %PIB Intereses
- 19. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 20. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia 3. El Gasto – El Ciclo Político del Presupuesto En el primer año de cada gobierno en el nivel local, se observa una caída sustancial como % del PIB Igualmente el gasto total cae en el primer año de gobierno < 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 %PIB 0% 1% 1% 2% 2% 3% 3% 4% 4% 5% Gastos Totales Gastos de Capital Primer año de Gobiernos Locales
- 21. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia AGENDA 1. Desempeño fiscal de las finanzas públicas 2. El Ingreso – ¿Pereza Fiscal? – Precio del Petróleo 3. El Gasto – Impacto de las Reformas – Ciclo Político del Presupuesto 4. Comentarios Finales AGENDA
- 22. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia El superávit fiscal de los Gobiernos Locales tiene componentes: • Estructurales – Mayor recaudo: • Mayor esfuerzo fiscal • Crecimiento económico – Estabilización del gasto de funcionamiento – Reducción del pago de intereses • Coyunturales – Disminución del gasto en 2004: • Ciclo político • Armonización del presupuesto – El aumento en el precio del petróleo no tuvo un impacto significativo 4. Comentarios Finales
- 23. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia Se espera que en el corto y mediano plazo, el sector continúe exhibiendo resultados fiscales positivos, pero inferiores a 2004 4. Comentarios Finales A III trimestre de 2005 se observa un superávit decreciente debido a una ejecución más dinámica del gasto 0,2 0,5 0,2 0,3 0,3 0,2 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 I II III I II III 2004 2005 %PIB
- 24. Ministerio de Hacienda y Crédito Público República de Colombia GRACIAS
Notas del editor
- Este documento surgió de la necesidad de entender la evolución del resultado fiscal de las entidades territoriales en Colombia, las cuales vienen presentando superávit desde 2001 y nos dieron una sorpresa en 2004 con un superávit históricamente alto de 1,1% del PIB. Como los economistas no podemos estar tranquilos ni con resultados deficitarios, ni con un superávit muy alto, ya que las restricciones al gasto podrían estar restringiendo la inversión y el desarrollo, o el resultado positivo podría ser producto de ajustes coyunturales, podrían poner en peligro la sostenibilidad de las finanzas en el mediano y largo plazo. Este documento pretende dar un primer vistazo a la evolución del balance fiscal en busca de respuestas a estos interrogantes.
- En primer lugar veremos la evolución del resultado fiscal de 1993 a 2004. Luego analizaremos el comportamiento del Ingreso, veremos el impacto de la descentralización sobre el esfuerzo fiscal local y luego el efecto del aumento del precio del petróleo sobre los ingresos que por concepto de regalías reciben las regiones productoras En tercer lugar, analizaremos la evolución del gasto, el impacto de las reformas de responsabilidad fiscal y el impacto del ciclo político del presupuesto en los resultados fiscales, especialmente en el resultado de 2004 Y por ultimo realizaremos algunos comentarios finales
- En Colombia a partir de la constitución política de 1991, se inicio el proceso de descentralización, el cual, debido a la falta de regulación, llevo a un acelerado crecimiento de los gastos (32%) frente al de los ingresos (30%), lo representaba una amenaza para la viabilidad fiscal tanto de los gobiernos territoriales como del Gobierno Nacional Central, ya que los municipios y departamentos se endeudaron y en la medida que no podían cumplir sus obligaciones, el GNC debía asumir el pago de la deuda. Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales presentó un déficit promedio de -0,3% del PIB. Con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas a nivel territorial, el Gobierno Nacional Colombiano ha venido realizando un programa integral de saneamiento desde 1998. La aplicación de esta normatividad, ha permitido a las entidades territoriales superar de manera paulatina las dificultades financieras que enfrentaban, presentando en los últimos años mejoras sustanciales en los resultados fiscales. A partir de 2001 las regiones empezaron a presentar resultados positivos pasando de 0,0% del PIB a 1,1% del PIB en 2004. En particular, al cierre de 2004 el sector de regionales y locales presentó un superávit históricamente alto de 1,1% del PIB.
- Descentralización y, en particular, las transferencias intergubernamentales tuvieron un efecto positivo sobre los ingresos tributarios municipales
- Los ingresos más importantes de los gobiernos locales son las transferencias, seguidas por los ingresos tributarios. En conjunto, estos dos rubros representaban, en promedio, entre 1998 y 2000, un 83% de los ingresos totales y entre 2001 y 2004, un 86% de los mismos.
- En el período 1998-2001, los ingresos tributarios territoriales mantuvieron un nivel estable alrededor de 2,7% del PIB. A partir de 2002 se ha observado una tendencia creciente en el recaudo tributario, con una tasa de crecimiento anual de 18% promedio, alcanzando un nivel de 2,8% del PIB en 2002, el 3% en 2003 y el 3,1% en 2004 Lo anterior se debe a que el ICA, la sobretasa a la gasolina y los otros ingresos tributarios mantuvieron una senda constante respecto al PIB en el período 1998-2001 y mostraron crecimientos mayores a partir de 2002 Este aumento se debe por un lado al mayor esfuerzo fiscal y por otro a la recuperación económica. Mayor detalle en el documento ICA: reactivación económica Sobretasa a la gasolina: Aumento del consumo por el auge de las ventas del mercado automotor y aumento del precio de los combustibles debido al desmonte de subsidios ‘Otros’ ingresos tributarios. Este rubro incluye, en orden de importancia, el impuesto de vehículos, el impuesto de registro y anotación, el de valorización y las estampillas, entre otros. Este crecimiento es producto, por un lado, del impuesto de vehículos que ha presentado un importante aumento debido al auge de las ventas del mercado automotor, y por otro, a la creación de nuevas estampillas y la recuperación de actividades gravadas como la construcción y el comercio.
- Principalmente en el impuesto predial.
- Según el Documento Conpes 3325 de 2004, el proceso de actualización municipal entre 2003 y 2004, llevó a un incremento de 43% en la base del impuesto predial, teniendo un impacto positivo sobre el recaudo del impuesto predial (ver tabla 1). Para 59 municipios, el aumento en el recaudo efectivo entre 2002 y 2003 fue de 27%. Incluso después de considerar el costo de llevar a cabo la revisión, por cada peso invertido en la actualización catastral, el recaudo tributario aumenta en 6,5 pesos (ver tabla 2).
- La descentralización no generó pereza fiscal, por el contrario incentivó el esfuerzo fiscal esto unido a la recuperación económica y a las perspectivas del potencial de aumento en el recaudo, constituyen elementos estructurales para la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo Ahora veremos el impacto del aumento del petróleo, como un posible factor coyuntural del superávit fiscal en 2004
- Para el agregado, los ingresos de capital que incluyen las regalías, no superan el 9% de los ingresos totales y para las entidades receptoras representan alrededor del 12%. Los ingresos por regalías han venido aumentando desde 2002. Lo anterior se debe a que a pesar de que la producción de petróleo ha disminuido, el precio internacional del crudo ha tenido un crecimiento sostenido en los últimos cuatro años
- Como vemos en el gráfico, las regalías han crecido desde 2002, y el crecimiento en 2004 no fue significativamente mayor al del años anteriores. Aumento de precios pero disminución de exportaciones para atender DD nacional y reevaluación. Sin embargo, observamos un caída importante en los gastos de capital que veremos con en detalle mas adelante Los recursos de regalías, según la Ley 141 de 1994 tienen destinación principalmente para inversión. En 2004 los gobiernos locales tuvieron un nivel de gasto en inversión inferior al histórico. Así, para los gobiernos locales que reciben regalías directas, el ingreso por este rubro creció 13% promedio, mientras el gasto de capital cayó alrededor de 18% en el año 2004.
- Ahora pasamos al comportamiento del gasto donde empezaremos con el impacto de las reformas que el GNC implemento para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas territoriales
- Normatividad de Responsabilidad fiscal
- En la década de los noventa, simultáneamente con la profundización de la descentralización, el gasto público territorial registra un rápido crecimiento. El gasto paso...... Aumentando 3% del PIB. Mientras que después de las reformas de responsabilidad fiscal el gasto sigue una tendencia creciente mas moderada, entre 2000 y 2004.... Como se observa el gasto mas importante es el gasto de funcionamiento. Este describe una tendencia creciente. Entre 1993 y 1999, crece mas rápidamente y mayor inestabilidad. El gasto de intereses creció entre 1993 y 1998 y a partir de 1999 muestra un tendencia decreciente.
- Entre 1993 y 1999 el gasto de funcionamiento creció como % del PIB y respecto al ingreso corriente pasó de representar el 55% en los municipios y el 65% en los deptos a ser el 66% en municipios y el 82% en los deptos. La ley 617 estableció limites a dicho gasto como proporción de los ingresos corrientes de libre destinación (tributarios) entre el 50 y el 80% según la categoría de la entidad territorial (depende del los ingresos y la población (tamaño)). Estabilizando en crecimiento como % del PIB y limitándolo al crecimiento de sus ingresos propios. (como vimos los tributarios crecieron como % del PIB, dando espacio al crecimiento del funcionamiento pero los limites no permiten que desborden su capacidad de pago) El Acto legislativo 01/2000 impone una regla de crecimiento estable de la transferencias por SGP.
- Gracias a las reformas 358/1997, 550/1999, 781/2001 orientadas a: Regular el endeudamiento público subnacional en función de la capacidad real de pago (evitando el sobre endeudamiento por respaldo del GNC) Establecer los procedimientos para la reestructuración de la deuda Formular medidas para el saneamiento fiscal de las entidades territoriales como el uso de recursos del FAEP para el pago de la deuda pensional, observamos que entre 1993 y 1998... Esto no solo tuvo un impacto positivo sobre el menor pago de intereses sino también tuvo un impacto positivo sobre las condiciones de endeudamiento: Aumentó la vida promedio del portafolio (de 3,3 a 8,4 años) Mejoró los términos de tasa de interés (redujo el spread de la tasa de interés 200 puntos básicos entre 2000 y 2004)
- Continuamos con el impacto del CPP sobre el resultado fiscal
- En el primer año..... En 2004 el gasto de capital cayó 18% alcanzando un nivel del 1% del PIB, nivel significativamente inferior al promedio histórico (1,5%) (Promedio en el periodo 1993-2003) Sumado a esto, en 2004 los gobiernos locales sufrieron otro problema coyuntural, pues realizaron, por primera vez, la armonización del presupuesto con el Plan de Inversión presentado en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante (Ley 819/2003 Presupuesto). Lo anterior, llevó a un importante rezago en la ejecución del gasto, principalmente de la inversión. Se espera que este hecho se revierta en 2005 y 2006. Jalonado por la reducción del gasto de capital, igualmente el gasto total cae el primer año de gobierno dando lugar a un mejor resultado fiscal. Primeros Años: 1995, 1998, 2001, 2004
- Terminaremos con algunos comentarios finales
- 2004 acumulado 1% del PIB 2005 acumulado 0,9% del PIB