El silencio administrativo

1. EL SILENCIOADMINISTRATIVO
ORIGEN DEL SILENCIOADMINISTRATIVO:
En Francia,mediante unDecretoexpedidoel 2de noviembre de 1864, por primeravezse
estableciólafigurajurídicadel silencioadministrativoconlafinalidadde subsanarel vacíode
respuestade losministrosrespectode susautoridadessubordinadas.Posteriormente,
mediante unaLeypublicadael 17 de juliode 1900 (artículo3º) se generalizólaaplicacióndel
silencioadministrativoaunadecisiónimplícitade rechazo.De estamanera,ante la ausencia
de pronunciamientoporparte de laadministraciónenunplazorazonable,laleyoptópor
presumirque lapretensióndelparticularhabíasidodenegada,conel únicopropósitode
acudira lasvías procesalesendemandade que éstafuese satisfecha.
DEFINICIONDE SILENCIO ADMINISTRATIVO
En el ámbitode las relacionesentre el administradoylasentidadespúblicas,lano
manifestaciónoportunade voluntadde laentidad(silencio) esconsideradounhecho
administrativoal cual le sigue untratamientode declaraciónficta.
El silencioadministrativoesdefinidocomounhechoal cual la leyconcede consecuencias
jurídicascon la finalidadde darsoluciónalasituaciónde desprotecciónoindefensiónenque
puede hallarse unadministradocuandoel órganoadministrativonoresuelveexpresamentela
peticiónopretensiónporél deducidadentrodel términoestablecido.
Para el Tribunal Constitucional,el silencioadministrativoconstituyeunprivilegiodel
administradofrente alaadministraciónparaprotegerloante laeventual morade éstaen
resolversupetición,puesquienincumple el deberde resolvernodebe beneficiarsede su
propioincumplimiento(SSTCNºs0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de juniodel
2004 y 21 de juniodel 2005).
EL SILENCIOADMINISTRATIVO EN EL PERÚ
- El silencioadministrativo,ensuvertiente negativa,aparece porprimeravezconel
DecretoSupremoNº006-67-SC, “Reglamentode NormasGeneralesde Procedimientos
Administrativos”del 11de noviembre de 1967 (plazode seis(6) meses).
- Posteriormente se expidióel DecretoLeyNº26111, “Ley de NormasGeneralesde
ProcedimientosAdministrativos”del 28 de diciembre de 1992, que modificalaanteriornorma,
enel extremodel plazo(reduce a30 días).

2. - Dosaños despuésse emitióel DecretoSupremoN°002- 94-JUS, “TextoÚnico Ordenado
de la Leyde NormasGeneralesde ProcedimientosAdministrativos”del 28de enerode 1994,
que,reiterandoloseñaladoenlaley,contemplólaposibilidadque el administradose acojaal
SAN transcurridoel plazode treinta(30) días, así como que interpongarecursode revisióno
demandajudicial sinque medie resolucióndenegatoriade laadministraciónoesperarel
pronunciamientoexpresode laadministración pública.
- La Ley Nº 27444, Leydel ProcedimientoAdministrativoGeneral (LPAG) regulóde
maneraíntegra la figuradel silencioadministrativo,estableciendoenlosartículos33º y 34º los
supuestosenlosque esposible aplicarel SAPyel SAN enlosprocedimientosadministrativos
de evaluaciónprevia.
En este contexto,ycon lafinalidadde que laadministraciónpúblicacumplaunpapel eficiente
enla realizaciónde suslaborescotidianas,brinde unamejoratenciónenlosprocedimientosa
su cargo y garantice el ejerciciode losderechosciudadanos,se expidióenel mesde juliodel
2007, la Ley del SilencioAdministrativo,LeyNº 29060.
En efecto,condichaley,se otorga una regulaciónmásgarantistaypreferente entornoal
silencioadministrativo,estableciéndosecomoreglageneral laaplicacióndelsilencio
administrativopositivoy,comoexcepción,el silencioadministrativonegativo.Así,la
mencionadaLeyderogólosartículos33º y 34º de la LPAGy precisóalgunosaspectosque ésta
no contemplabayestablecióexigencias,cuyocumplimientocorrespondeatodaslas
institucionespúblicasaque se refiere el artículoIdel TítuloPreliminarde laLeydel
ProcedimientoAdministrativoGeneral.
A partirde ladaciónde estaLey,la Presidencia del Consejode Ministros(PCM) haemitido
diversasnormasconmiras a garantizarsu cumplimiento:
ü DecretoSupremoNº 079-2007-PCM, mediante el cual se “Apruebanlineamientospara
ElaboraciónyAprobaciónde TUPAs y establece disposicionesparael cumplimientode laLey
del SilencioAdministrativo”.Lafinalidadde dichoslineamientosespermitirque losTUPAs
cumplancon su propósitode serdocumentoscompiladores,informativosysimplificadoresde
losprocedimientosadministrativosque tramitanlosadministradosante lasdistintasentidades
administrativasdelEstado.
ü DecretoSupremoNº 096-2007-PCM73que “RegulalaFiscalizaciónPosteriorAleatoriade los
procedimientosadministrativosporparte del Estado”.Mediante este Decretose establecen
lasnormas y lineamientosaplicablesalasaccionesde fiscalizaciónposteriorenlos
procedimientosadministrativossujetosaaprobaciónautomáticaoa aprobaciónprevia,yse
dispone lacreaciónde una

3. ü Es de precisarque,enel 2008, dentrodel marcode la implementacióndelAcuerdode
PromociónComercial Perú-EstadosUnidosysuprotocolode enmienda,el PoderEjecutivo
emitióel DecretoLegislativoNº1029, del 23 de juniodel 200877, mediante el cual se modificó
la LPAG yla Ley del SilencioAdministrativo.
ü Finalmente,se debe tenerpresenteel TUOde la LeyNº 27584, “Ley que regulael Proceso
Contencioso- Administrativo”,aprobadomedianteDSNº013-2008-JUS, publicadoel 29 de
agostodel 2008.
CLASES DE SILENCIO ADMINISTRATIVO:
El silencioadministrativopuede serpositivoonegativo.
I. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO:
Procede únicamente enlossupuestosenque laadministraciónnoresuelvael fondode la
peticióndel recurrenteen el plazode leyestablecido.
Esta modalidadoperade maneraexcepcionalpresumiendoafavordel administradoque la
administraciónhaadoptadounarespuestade carácterpositivoante lapeticiónformulada.
Esta doctrinaha sidoconfirmadapor el Tribunal Constitucional que,enreiterada
jurisprudencia,haseñalado:
“…el administradopuede acogerseal silencioadministrativopositivosolosi existe mandato
expresoque declare dichomecanismoprocesal”.(SSTCNºs.1280-2002-AA/TC y 1484-2002-
AA/TC,del 7 de enerodel 2003 y 8 de marzodel 2004).
Cabe precisarque el silencioadministrativonose aplicaenlosprocedimientosde petición
graciable oconsultas.Al respecto,lapeticióngraciableesunasolicitudporlacual se solicitaal
titularde la entidadcompetente laemisiónde unactosujetoa su discrecionalidadoa su libre
apreciación,ola prestaciónde unserviciocuandonose cuentacon un títulolegal que permita
exigirlocomounapeticiónde interésparticular(porejemplo,laobtenciónde pensionesde
gracia, indultos,etc.).Laconsulta,porsu parte,se efectúapor escritoy,mediante ella,se
busca que lasautoridadesadministrativasinformensobre lasmateriasasucargo y el sentido
de la normativavigente que comprendensuaccionar,particularmente aquellaemitidaporla
propiaentidad.

4. EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
A. APROBACIÓN AUTOMÁTICADE LO SOLICITADO
La aprobaciónautomáticade losolicitadooperaante el incumplimientode laadministración
públicade resolverlasolicituddel administradodentrodel plazoestablecidoenlanorma
especial oel máximode treinta(30) días, al que se adicionanloscinco(5) días que se tiene
para notificara partirde laexpedicióndel actoadministrativo.
Esta adicióndel plazode notificación,conforme se desprende del numeral 16.1de laLPAG,
obedece aque la entradaenvigenciayconsecuente obligatoriedadde loestablecidoenuna
resoluciónadministrativase encuentrancondicionadasal hechode que el administrado,a
quienafectaríatal resolución,tome conocimientosobre sucontenido,situaciónque se
configuracon el acto de notificación.
Independientemente de lasrazonesporlascualeslaresolución,peseahabersidoemitida,no
fue notificadaoportunamente,unavezcumplido el plazo,éste operaafavordel administrado.
Por otro lado,el plazoempiezaacomputarse desde que laadministraciónrecibe lasolicitud
sujetaa SAP.Existencasosenque lasolicitudse presentaante unaautoridadque noes
competente paraconocerel requerimiento,porloque hayque esperara que searecibidapor
la entidadcompetente de destinoparainiciarel cómputodel plazo.
Ahorabien,nosólobasta el transcursodel plazo,sinoque se requiere que lasolicitudcumpla
con todoslosrequisitos yque el SAPesté previstoenel ordenamiento.Asíloha reconocidoel
Tribunal Constitucional,parael que,ademásdel transcursodel plazo,se requiereque el
solicitante cumplaconpresentarlasolicitudpertinente,acompañandoladocumentación
sustentatoriayrequerida,ylaexistenciade unmandatoexpresoque declaredichomecanismo
procesal.
B. GENERACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PRESUNTO (RESOLUCIÓNFICTA)
Con el silencioadministrativopositivose generaunacto administrativode carácterpresunto
que pone final procedimientoafavordel administrado.Enefecto,comosostiene ladoctrina,a
diferenciadel silencionegativo,laoperatividaddel silenciopositivosída lugara lageneración
de un acto presuntoypor tanto a un verdaderoactoadministrativo.
C. INCOMPETENCIADE LA ADMINISTRACIÓN POR RAZÓN DEL TIEMPO

5. Vencidoel plazoque se tiene pararesolver,mediante unadecisión,laadministraciónpierde
competenciaparahacerlo,puesproducidoel SAPse pone final procedimiento.Si bienla
administraciónyanopuede resolverenformaexpresaensentidocontrarioalaautorización
otorgadamediante unaresoluciónficta,orevocarla,podrádeclararlanulidadde dicha
autorización,siguiendoel procedimientode nulidadde oficiode resoluciones consentidas,
segúnlodispuestoenel artículo188º2 de la LPAG.
La nulidadde oficiose encuentracontempladaenel artículo202º de laLPAG, segúnel cual
sólopuede serdeclaradaencualquierade lossupuestosenumeradosenel artículo10º de la
mencionadaley,siempre ycuandose agravie el interéspúblico.Estafacultadle correspondeal
funcionariojerárquicosuperioral que expidióel acto,osi fue emitidoporunaautoridadno
sometidaasubordinaciónjerárquica,al mismofuncionario,yprescribe al año,contadoa partir
de la fechaenque el acto administrativoquedófirme.
Tal previsiónde unplazodeterminadoparadeducirlanulidadresultaacorde conla doctrina
jurisprudencial del Tribunal Constitucional,que al declararlainconstitucionalidadde la
PrimeraDisposiciónFinal yComplementariade laLeyNº 26960, señaló:
“…mientrasal ciudadanocomúny corriente se le imponenrestriccionestemporalesrespecto
de la promociónde laacción contencioso–administrativa,segúnel inciso3) del artículo541°
del CódigoProcesal Civil,al Estadose le facultaa promoverlamismaacción sinningúntipode
restricciónycon un carácter de imprescriptibilidadabsoluta,reñidacontodosentidode
seguridadjurídica”. (STCNº 004-2000-AI/TC, del 9 de mayo del 2001).
Es oportunoseñalarque este artículono exige alaadministración,antesde declararla
nulidad,escucharal administrado,afinde que puedaefectuarsusdescargos,garantizandode
ese modosu derechode defensa.Si bienestaexigencianose contemplaexpresamente,tanto
la doctrinacomo lajurisprudenciahanreconocidoque derivarazonablementedel principiodel
debidoprocedimientoadministrativoyde losartículos3.5º, 161º.2, 187º.2 de la referidaley,
que ningunaautoridadadministrativapodrádictarunaanulaciónde oficio,sinotorgar
anteladamenteaudienciaal interesadoparaque puedapresentarsusargumentosafavorde la
sostenibilidaddel actoque le reconoce derechosointereses.Adicionalmente aello,la
resoluciónanulatoriade oficiodebe sernotificadaalosadministradosconcernidos,afinde
que tenganla posibilidadde controlarsulegalidad.
LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓNPREVIA SUJETOS AL SILENCIOADMINISTRATIVO
POSITIVO
La Leydel SilencioAdministrativoderogólosartículos33º y 34º de la LPAG y estableciólos
siguientesprocedimientosysupuestosde evaluaciónpreviasujetosal SAP.

6. 1) Solicitudescuyaestimaciónhabiliteparael ejerciciode derechospreexistentesopara el
desarrollode actividadeseconómicasque requieranautorizaciónpreviadel Estado,ysiempre
que no se encuentrencontempladasenlaPrimeraDisposiciónTransitoria,Complementariay
Final de la Ley.
Este supuestocontemplalassolicitudesque habilitanel ejerciciodel derechoaconstruir,la
libertadde comercio,de empresa,de tránsito,etc.,tal comoocurre enel caso de las licenciasy
autorizaciones.Sinembargo,teniendoencuentaque ciertasactividadespuedenafectar
significativamenteel interéspúblico,se debe tenerencuentalalimitaciónque impone la
PrimeraDTCF.
2) Recursosdestinadosacuestionarladesestimaciónde unasolicitudoactosadministrativos
anteriores,siempre que nose encuentrencontempladosenlaPrimeraDTCF.
En este caso se considerantodoslosrecursosadministrativosque puedaninterponerse contra
la denegatoriaficta(calificadoconSAPenel artículo33º 2 de la LPAG) o contra un acto
expresode laadministración(antescalificadoconSAN enel artículo34.1.2 de la LPAG).
Ahorabien,este supuestonopuede serinterpretadoliteralmente,puesunainterpretaciónen
ese sentidopodríallevaradesconocerlosinteresescontempladosenlaPrimeraDTCFde la Ley
e involucrarprocedimientosadministrativosde oficio,talescomoel de fiscalizaciónysanción.
Así, cabe señalarque el SAPno procede al interiorde unprocedimientoadministrativo
disciplinario,tal comoloha reconocidoel Tribunal Constitucional al señalar:
“… [el] silencioadministrativopositivo,reguladoenlosartículos33º y 188º de la LeyNº 27444,
(…) soloes aplicable aaquellosprocedimientosde evaluaciónprevia(…) yque han sido
reconocidosporlasentidadesensustextosúnicosde procedimientosadministrativos(TUPAs)
y, por tanto,no loesa losprocesosadministrativosdisciplinariosenlosque laadministración
ejerce unafacultadde fiscalizaciónysancionadora”.(STCNº2753-2004-AC/TC, Op.Cit.,
fundamentojurídiconro.3.)
3) Procedimientosenloscualeslatrascendenciade ladecisiónfinalnopuedarepercutir
directamente en administradosdistintosdel peticionario,mediante lalimitación,perjuicioo
afectacióna susinteresesoderechoslegítimos.Sobre el particular,cabe indicarque el
Tribunal Constitucional se hapronunciadosobre el supuestoprevistoenel artículo33º.3 de la
LPAG,cuyo textoesanálogoal contempladoenel numeral 3) del artículo1º de laLey del
SilencioAdministrativo,ysurelaciónconel supuestocontenidoenel numeral 2) del artículo
33º de laLPAG, señalandoque:

7. “Si bienesciertoque (….) losprocedimientosde evaluaciónpreviaestánsujetosasilencio
positivo(…) cuandose trata del procedimientorecursal,enaquelloscasosenlosque el
interesadooptóporel silencioadministrativonegativo,tambiénloesque,en
interpretación contrariosensudelinciso3) de lamismanormalegal [LPAG],noestánsujetosa
silenciopositivoaquellosprocedimientosde evaluaciónpreviaenlosque latrascendenciade
la decisiónfinalpuedarepercutirdirectamenteenadministradosdistintosaél,mediante la
limitación,perjuiciooafectaciónasusinteresesoderechoslegítimos”.(STCNº4015-2004-
AA/TC,del 12 de enerodel 2005).
LA DECLARACIÓN JURADA Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
Vencidoel plazoparala expediciónde laresoluciónrespectivay cumplidoslosrequisitos
exigidosporley,el SAPoperade manerainmediata(resoluciónestimatoriaficta),habilitando
al administradoparaejercersusderechosante laentidadpúblicadonde efectuósusolicitud.
No obstante ello,nopocasentidadesde la administraciónpúblicamuestranciertarenuenciaa
reconocerlaaplicacióndel SAP,exigiendoal administradoel documentodonde conste la
aprobacióndel trámite iniciadoal cual se aplicóel silenciopositivo,menoscabándosede esta
maneralosderechosdel administrado.
Ante dichasituación,el artículo3º de la Leydel SilencioAdministrativo,conlafinalidadde
garantizarla eficaciadel SAP,dispusoque unavezvencidoel plazoparalaexpediciónde la
resoluciónrespectivayhabiendooperadoel SAP, el administradopuedepresentaruna
declaraciónjuradaante la administraciónpúblicaque configuródichaaprobaciónficta,
constituyéndose el cargode recepciónde dichodocumentoenpruebasuficientede la
resoluciónaprobatoriafictade lasolicitudo el trámite.Encaso de negativade laentidadpara
recibirladeclaraciónjurada,el administradopuede remitirlaporconductonotarial,conloque
surtirálosmismosefectos.
En tal sentido,al operarde maneraautomáticael SAP,ladeclaraciónjuradao el acto
certificatoriosólotiene efectosdeclarativosycomotal devieneenunmediode probanza,
perono enelementoconstitutivodel silencio.Enesalínea,lanuevaredaccióndel artículo
188º.1 de la LPAG,modificadoporel D. LegislativoNº1029, establece que “ladeclaración
juradaa laque se refiere el artículo3º de la Leydel SilencioAdministrativo,LeyNº29060, no
resultanecesariaparaejercerel derechoresultante delsilencioadministrativopositivoante la
mismaentidad”.
Finalmente,laLeydel SilencioAdministrativotambiénhaprevistolautilizaciónde la
declaraciónjuradaenreemplazode laresoluciónde aprobaciónfictacontempladaporlaLPAG
enel caso de losprocedimientosadministrativosde aprobaciónautomática.

8. II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO:
Procede ante laomisiónde respuestaporparte de laadministración,peroentendiendoque la
decisiónde laautoridadesnegativa,conlafinalidadde permitiral interesadoaccederauna
vía revisoraulterior.De estamanerase evitaque lacombinacióndel actoprevioconla
inactividadformal de laadministraciónvolatilice el derechodel ciudadanoauna tutelajudicial
efectiva.
El silencioadministrativonegativosurge pordisposiciónde laley,peronose aplicade manera
automáticapuesdependeráde lavoluntaddel administradorecurriral procesocontencioso–
administrativovencidoel plazoestablecidoenlaley,oseguiresperandoaque la
administraciónrespondaalgúndíasu peticiónoel recursointerpuestoensede administrativa.
Este carácter optativode acogimientoal silencioadministrativonegativohasidoreconocido
por el Tribunal Constitucional que,atravésde sudoctrinajurisprudencial,hapuntualizado
que:
“…el administrado(…) transcurrido el plazoparaque la Administraciónresuelvael recurso
impugnativointerpuesto,tiene lapotestadde acogerse al silencioadministrativoyasí acudira
la vía jurisdiccional,ode esperarel pronunciamientoexpresode laAdministración.Lano
resolucióndel recursoimpugnatoriodentrodel plazode 30 días nopuede considerarse como
causal de exclusiónde lapotestaddel administradode esperarel pronunciamientoexpresode
la Administración”.(SSTCNs.0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de juniodel 2004 y
21 de juniodel 2005).
En otra más reciente señala:
“…habiendotranscurridoel plazoenexcesosinque laadministraciónse hayapronunciadopor
la solicituddel demandantehaoperadoel silencioadministrativonegativo,porloque el
recurrente de acuerdoal artículo 188º, numeral 188.3, de laLey Nº 27444 se encuentra
habilitadoparainterponerlosrecursosimpugnativosylasaccionesjudicialespertinentes(…)”.
(STCNº 1972-2007-AA/TC, del 16 de noviembre del2007).
a) OPERATIVIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El silencioadministrativonegativoestambiénunatécnicalegal que permite al ciudadano
considerardenegadasupeticiónaefectosde interponerel recursoadministrativoola
demandaadministrativacorrespondiente,oesperaraque la administraciónse pronuncie.El
SAN esun mecanismoque operasólopordecisióndel particular,esdecir,noloobliga.

9. Así loratificala doctrinajurisprudencial del Tribunal Constitucional que enlaSTCNº 1003-98-
AA/TC(casoAlarcónMenéndez) señaló:
“…habiendotranscurridoel plazoenexcesosinque laadministraciónse hayapronunciadopor
la solicituddel demandante,haoperadoel silencioadministrativonegativo,porloque el
recurrente de acuerdoal artículo 188º, numeral 188º.3 de la Ley27444, se
encuentrahabilitadopara interponerlosrecursosadministrativosylasaccionesjudiciales
pertinentes…”(STCNº1972º-2007-AA/TC, del 08 de enerodel 2007).
Tiene,porconsiguiente,unanaturalezapotestativa,puesel particularpuede esperaraque la
administraciónse pronuncieodecidirimpugnarlainactividadadministrativaante el superior,
o ante el PoderJudicial (procesocontencioso–administrativo).Endefinitiva,buscaprotegerlos
derechosala tutelajudicial efectivayde accesoa la justicia.
b) EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
El silencionegativoesunaficciónque,porunlado,habilitaal administradoaacudira la
instanciasiguiente oala vía judicial,segúnseael casoy,por otro, garantizaque no se dé inicio
al cómputode plazospara impugnarladenegatoriaficta.
Este efecto,previstoenel artículo188º.5 de laLPAG, ha sidodesarrolladoporel Tribunal
Constitucional al evaluarel SAN yel plazode prescripciónparainterponerunademandade
amparo.En ese marco,el máximoTribunal de lajurisdicciónconstitucional haseñalado:
“En lossupuestosdonde el administradodecide acogerse al silencioadministrativonegativo
(…) el plazoprescriptorioempiezaatranscurriruna vezque éste decide acudiral órgano
jurisdiccional,momentoque tienelugarjustamente cuandose interpone lademandade
amparo”. (STCNº 0268-2006-PA/TC, del 20 de enerodel 2007).
En tal sentido,el accesoala vía jurisdiccional unavezcumplidoslosplazosquedaabierto
indefinidamente entantolaadministraciónnodicte resoluciónexpresa.101Seríaun
contrasentidoestablecerunplazolímite paraacogerse al SAN,puesla incumplidorade su
deberde resolverterminaríabeneficiándosede supropioincumplimiento.
Otro efecto del SAN esque noenervalaobligaciónde laadministraciónde resolver.Enefecto,
aun cuandotranscurra el plazopara que el administradopuedaacogerse al SAN,la
administraciónmantienelaobligaciónde resolverhastaque se le notifiqueque el asunto se ha
sometidoal conocimientode laautoridadjurisdiccionaloel administradohayahechousode
losrecursosrespectivos

10. c) LOS PROCEDIMIENTOS SUJETOS AL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
Considerandoque lareglageneral esel SAP,segúnlaPrimeraDTCFde la Leydel Silencio
Administrativo,excepcionalmente,el SAN se aplicaa:
ü Casos que afectensignificativamenteal interéspúblico,incidiendoen:salud,medio
ambiente,recursosnaturales,seguridadciudadana,sistemasfinancieros/seguros, mercado
de valores,defensanacional ypatrimoniohistóricocultural de lanación.
ü Los procedimientostrilaterales.
ü Los procedimientosque generenlaobligaciónde daro hacerdel Estado.
ü Los procedimientosde inscripciónregistral.
ü Las autorizacionesparaoperarcasinosyjuegosde maquinastragamonedas.
ü Los procedimientosporloscualesse transfierenfacultadesde laadministraciónpública.
La aplicacióndel SAN enlossupuestoscontempladosenel numeral 1) debe justificarse cuando
el procedimientoimporteunaafectaciónsignificativaal interéspúblico.
No significa,portanto,que a todoslos procedimientosadministrativosvinculadosalas
materiasanotadaslesseaaplicable el SAN y,enesamedida,lasautoridadesdebentener
muchocuidadoen lacalificación,afinde aplicarloaaquelloscasosque sí expongan
significativamenteel interéspúblico,debiendoentenderseporinteréspúblicoaquelloque
trasciende el estrictoámbitode losinteresesde losparticularesdestinatariosdel act
PRESUPUESTOS PARA LA APLICACIÓNDEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:
Para la aplicacióndel silencioadministrativose requiere que:
a) La peticiónseaadmitidaválidamenteatrámite.

11. b) El supuestoesté previstoenel TUPA o enuna normaexpresa.
c) El petitoriodel administradoseajurídicayfísicamente posible.
d) Haya transcurridoel términoprecisoparaaprobar y notificarladecisiónadministrativa
(datoobjetivo).
e) La actuacióndel administradoseade buenafe.
En este ordende ideas,si bienlaadministracióntiene laobligaciónde darrepuestaacualquier
requerimiento,suomisiónnose puede considerarnecesariamentecomounaaceptacióntácita
o denegatoria.El SAPoSAN sóloprocedensi existe unmandatoexpreso que declare su
aplicación,pues,comohaseñaladoel Tribunal Constitucional,enreiteradajurisprudencia:
“el silencioadministrativonoconstituyeunafranquiciadel administradoparaoptarpor uno u
otro sentido(positivoonegativo)”(SSTCNros.0496-2003-AA/TC, 09902-2006-PA/TC, 09904-
2006-PA/ TC, 2106-2006-AA/TC y 06905-2006-AA/TC, del 25 de marzo del 2003, del 11 de
enerodel 2006 y del 16 de enero,29 de marzo y 10 de abril del 2007).
RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIOY SERVIDOR PÚBLICO
SegúnlaLey del SilencioAdministrativo,losfuncionariosyservidorespúblicosincurrenenfalta
administrativasancionableconforme al artículo239º de la LPAG,sinperjuiciode las
responsabilidadescivilesypenalescuando:
ü Incurran endefectosde tramitaciónal interiordel procedimiento(transgresiónde plazosu
omisiónde tramite)
ü Exijana losadministradosoadministradasunprocedimiento,trámite,requisitouotra
información,documentaciónopagonocontenidosenel TUPA de su entidad.

12. ü Se niegueninjustificadamenteareconocerlaeficaciadel derechoconferidoel administrado
al haberoperadoel SAPa su favor.
ü Se nieguen injustificadamentearecibirocumplirla resoluciónfictaderivadade la
declaraciónjurada,dentrode unprocedimiento.
Al respectose debe tenerpresenteque,comoprincipiogeneral,ningunaautoridaddebe
negarse a recibirunadeclaraciónjurada,aúnenel caso de lano utilizacióndel formato
aprobadopor la PCMmediante DecretoSupremoNº079-2007-PCM. Así,una negativasólo
será justificadaencasode que ladeclaraciónjuradase presente antesde vencerel plazo.
Asimismo,conrelaciónalaexigenciade pagoscontenidosenel TUPA,cabe precisarque,
siguiendoel precedente vinculante recaídoenlaSTC Nº 3741-2004-AA/TC, el artículo 14º del
DecretoSupremoNº079-2007-PCM prohíbe a lasentidadescobrartasa algunaenun
procedimientoadministrativocomocondiciónorequisitoprevioalaimpugnaciónde unacto
emitidoporlapropiaentidadporsercontraria a los derechosconstitucionalesdeldebido
proceso,de peticiónyaccesoa la tutelajurisdiccional,siendonulalanormaque apruebadicho
cobro.
MEDIOS PARA DENUNCIAR AL FUNCIONARIOY SERVIDOR PÚBLICO
Para denunciara losfuncionariosyservidorespúblicos porlasirregularidadesanotadas,se han
previstodosmedios:el recursode quejaylasdenuncias, el primeroante el superior
jerárquicoyel segundoante el Órganode Control Institucional (OCI)de laentidadrespectiva.
Dichasacciones,sinembargo,sonde carácter excluyente,esdecir,lainterposiciónde laqueja
inhabilitaal administradooala administradaparainterponerladenunciaante el OCI.No
obstante,lainterposiciónde cualquierade dichasmedidasnoconstituye unimpedimentopara
el iniciode lasaccionescivilesypenalesalasque hubiere lugarde serel caso Sobre el
particular,se consideraque laLeydel SilencioAdministrativoincurre enerroral denominarla
quejacomoun recurso,toda vezque ladoctrina administrativaesunánime al señalarque la
quejanoprocede contra un acto definitivo,sinocontraunacto entrámite,ante la conducta
activau omisivadel funcionariooempleadopúblicoencargadode latramitacióndel
expedienteque afecte derechossubjetivosointereseslegítimosdel administrado.109
De esamismamanera,el artículo 158º.1 de la LPAGseñalaque,encualquiermomento,los
administradospuedenformularquejacontralosdefectosde tramitacióny,enespecial,losque
suponganparalización,infracciónde losplazos establecidoslegalmente,incumplimientode los
deberesfuncionalesuomisiónde trámitesque debensersubsanadosantesde laresolución
definitivadel asuntoenlainstanciarespectiva.

13. De este modo,lodispuestoporlaLeydel SilencioAdministrativose debeentendercomouna
quejaadministrativaque buscaprotegeralas personasfrente alaconducta del funcionario
públicoque nocumple conla aplicacióndel silencioadministrativoyresolverconceleridadlas
cuestionesque hansidosometidasasuconsideraciónpordefectosde trámite ynocomo un
acto de impugnación,que se dirigecontraunacto administrativoconcreto.
La quejadeberáserpresentadaante el superiorjerárquicode laautoridadque tramitael
procedimientoadministrativo, debiendoindicarse necesariamente el deberinfringidoyla
norma que loexige.Laautoridadsuperiordeberáresolverlaquejadentrode lostres(3) días
siguientes,previotrasladoal quejado,afinde que puedapresentarsusdescargos.Encasoque
se declare fundada,laautoridadadministrativasuperiordictarálasmedidascorrectivas
pertinentesrespectodeltrámite que sigue elprocedimiento.Asimismo,dispondráel iniciode
lasactuacionesnecesariasconlafinalidadde sancionaral responsable.Cabe indicarque la
utilizaciónde laquejafrente alosdefectosde tramitacióntambiénse hareguladoenel ámbito
disciplinario.Así,porejemplo,el nuevoReglamentode OrganizaciónyFuncionesde laOficina
de Control de la Magistratura (OCMA),aprobadomediante ResoluciónAdministrativaNº129-
2009-CEJ, enel artículo 106º establece:“Quejapordefectode tramitación.–Ante defectode
tramitaciónseráde aplicaciónloprevistoenlaLeydel ProcedimientoAdministrativoGeneral”.
En lo que se refiere aladenuncia,la LPAG ensu artículo105º ya reconocía el derechode los
administradosyadministradasaformulardenunciasrespectoaaquelloshechosque
conocieranyque fuerancontrariosal ordenamientojurídico,nosiendonecesarioeneste caso,
sustentarlaafectacióninmediatade algúnderechoointeréslegítimolesionado.
Sobre el particular,laDirectivaN°008-2003-CG/DPC “Serviciode Atenciónde Denuncias”,
aprobadamediante Resoluciónde ContraloríaGeneral N°443-2003-CG, publicadael 14 de
enerodel 2004, cuya base legal,entre otrasdisposiciones,eslaLPAG,establece que atodos
losciudadanos,individualocolectivamente,lesasisteel derechode acudiral OCIque le
corresponda,conel objetode formulardenunciasrelacionadasconlasfuncionesde la
administraciónpúblicayque estasseanatendidasconforme asumérito,sujetándose alos
requisitosytramitaciónestablecidosenlacitadadirectiva.
En tal sentido,bastaque losciudadanosyciudadanas,comuniquenal OCIlarelaciónde
hechos,circunstanciasdel tiempo,modoylugarque permitansuconstatación,laindicaciónde
lospresuntosautoresypartícipes,el aporte de la evidenciaosudescripciónparaque el OCI
procedaa su evaluación.
Luegode ello,enlaetapa de verificaciónel OCIdeberápracticarlasdiligenciasnecesariasafin
de comprobar laverosimilitudde ladenunciaformuladae informarconprontitudsobre sus
resultados.Enel supuestoque ladenunciasearechazada,se deberácomunicar
oportunamente al denunciante Esimportante señalarque el denunciantenoesconsiderado
sujetodel procedimiento,yque el resultadode lasinvestigacionesrelacionadasconla

14. interposiciónde ladenunciaolaquejapermite ala entidadidentificarel actuarnegativodel
funcionariooservidorpúblico yladeterminaciónadministrativade lafalta.
EL SILENCIOADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RECURSOS
Segúnel artículo207º de laLPAG, losrecursosadministrativossonel recursode apelación,el
recursode reconsideraciónyel recursode revisión.
Al respecto,el artículo218º establece que:
“Son actos que agotanla vía administrativa:a) El acto respectodel cual noproceda legalmente
impugnaciónante unautoridaduórgano jerárquicamente superiorenlavía administrativao
cuandose produzcasilencioadministrativonegativo,salvoque el interesadoopte por
interponerrecursode reconsideración,encuyocasola resoluciónque se expidaoel silencio
administrativoproducidocondichorecursoimpugnativoagotalavía administrativa;ob) El
acto expedido oel silencioadministrativoproducidoconmotivode lainterposiciónde un
recursode apelaciónenaquelloscasosenque se impugne el actode unaautoridadu órgano
sometidoasubordinaciónjerárquica”
Por otro lado,el artículo188º.6 de la mencionada leyseñalaque:
“En losprocedimientossancionadores,losrecursosadministrativos,destinadosaimpugnarla
imposiciónde unasanciónestaránsujetosal silencioadministrativonegativo.Cuandoel
administradohayaoptadoporla aplicacióndel silencioadministrativonegativo,seráde
aplicaciónel silencioadministrativopositivoenlassiguientesinstanciasresolutivas”.
De este modo,ante lafaltade respuestaporparte de la administracióndentrodel plazode ley
frente aun recursode revisiónoun recursode impugnacióncontrauna decisiónemitidapor
una autoridadnosometidaasubordinaciónjerárquica,el administradopuede acogerse al SAN,
encontrándose habilitadoparaacudiral procesocontencioso–administrativooal proceso
constitucional de amparo,al darse poragotada la vía administrativa.
En caso de que existaotrainstanciaresolutivaenlavía administrativapodráacudira la
instanciasuperiorenaplicacióndel SAN conlafinalidadde que se emitaunpronunciamiento
expreso.Luegode ello,podráoperarel SAPde producirse nuevamente unadesidiade la
entidad.
En ese ordende ideas,lajurisprudenciadel PoderJudicial tiene establecidoque:

15. “…si bienescierto(…) existe aúnunórganojerárquicamentesuperiorante el que debe
recurrirel demandante,tambiénloesque haoptadoporinterponerel recursode
reconsideraciónyéste nohasidoresuelto,porloque se ha producidoel silencio
administrativonegativo.Consecuentemente,se daporagotada lavía administrativa”.( Exp.Nº
47274-2003-AA, sentenciadel 10de mayodel 2004).
Por su parte,al interpretarlaLeydel SilencioAdministrativo,el TribunalConstitucional,
tambiénhaadmitidolaprocedenciadel SAN ante lafaltade respuestade unrecursode
apelacióninterpuestocontraun sanciónenunprocedimientoadministrativodisciplinario,
señalandoque :
“...el petitorio[aprobarsurecursode apelacióny,porconsiguiente,dejarsinefectola
resoluciónque dispusosupase al retiro],cuyocumplimientose requierenoresultacierto,
toda vezque la pretensiónadministrativase encuentradentrode lasexcepcionesestablecidas
enla PrimeraDisposiciónTransitoria,ComplementariayFinal de laLeyNº 29060...”. (STC Nº
00597-2009-PC/TC, del 16 de marzo del 2009).
EL SILENCIOADMINISTRATIVO Y EL PROCESO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO
El TUO de laLey que regulael procesocontencioso–administrativo,trataal silencio
administrativo,ensuartículo4º numeral 2),como una actuaciónimpugnable.De este modo,
contemplalaposibilidad,como sucede enotrospaíses,de utilizarel contencioso–
administrativocontralasomisionesde laadministraciónpública.
En su redaccióninicial,el artículo17º.3 de laLey del procesocontencioso–administrativo,
contradictoriamentealodispuestoenel artículo188º5 de la LPAG115 y pese a que el proyecto
de la referidaleydisponíaque noexistíaplazo,contemplóel plazode seis(6) mesespara
demandarel silencioadministrativo,computadosdesde lafechaenque vencióel plazolegal
para expedirlaresolución.
Bajo este marcolegal,transcurridoel plazoindicado,lademandaeradeclaradainadmisible
por extemporánea,generándose,conello,indefensiónenlosciudadanosal impedirles
injustificadamenteel accesoala jurisdicciónyladefensade susintereses,e ineficienciapor
parte de laadministración.
Afortunadamente,estaregulaciónhasidomodificada.Enefecto,el artículo19º del TUO de la
Leyque regulael procesocontencioso–administrativosuperaloanotadoyestablece que,
cuandose trate del SAN,se observarálodispuestoenel numeral 188º.5 del laLPAG y que el

16. tercerolegitimadopuede acudiral proceso–contenciosoadministrativoenunplazode tres(3)
mesesenel casodel SAP.
De este modo,conforme alanaturalezadel SAN,nose prevé unplazopara recurriral
contencioso–administrativo,pues,comose sabe lacitada técnicaconstituye unagarantía del
particularfrente ala inactividadformal de laadministraciónque operasiempre enbeneficio
del particular,yno al contrario.
Por tanto,al constituirel SAN unafigurade ejercicioopcionalparael particularnocabe el
cómputodel plazopara acudiral contencioso–administrativoporque se le estaríaotorgandoa
la administraciónpúblicaunaposiciónmásventajosaconrelaciónalosparticulares.
FUENTE: LA DEFENSORIA DEL PUEBLO-PERU