Seminario Internacional de Presupuesto Público en Antigua Guatemala
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Este documento resume la experiencia de Córdoba, Argentina en implementar un nuevo modelo de gestión pública basado en resultados. El modelo se centra en hacer que el gobierno sea más transparente, participativo y colaborativo. Incluye iniciativas como un portal de transparencia con información fiscal actualizada, un sistema integrado para la administración financiera, servicios tributarios en línea, y reportes de sustentabilidad. El objetivo es mejorar la rendición de cuentas y la calidad del gasto público.
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- 1. XLI Seminario InternacionalXLI Seminario Internacional de Presupuesto Públicode Presupuesto Público de lade la Asociación Internacional deAsociación Internacional de Presupuesto PúblicoPresupuesto Público Antigua Guatemala, GuatemalaAntigua Guatemala, Guatemala Mayo de 2014Mayo de 2014 Córdoba: Experiencias de un nuevo modelo de gestión
- 2. El Paradigma Tradicional de la Administración Pública Forma burocrática basada en normas Indican procedimientos Establecen requisitos de legalidad Existe separación entre forma… Pertinencia … y contenido Eficacia Eficiencia
- 3. Se hace necesario implementar modelos de gestión pública que resulten complementarios a los tradicionales y que pongan de relieve la dimensión del resultado Nivel de Cumplimiento de Expectativas Situación Deseada Situación Inicial Relaciones Causales
- 4. Pilares: La previsión y preparación anticipada de logros La delimitación y asignación de responsabilidades El Paradigma de la Gestión por Objetivos Importancia de las acciones estratégicas para lograr ciertos resultados previamente comprometidos
- 5. Administración de recursos Direccionalidad estratégica Diseño del Aparato Público Control Matriz de resultados de gobierno Matriz de resultados de gobierno Informe de ejecución Criterios de Asignación Ajustes del plan Informes de cumplimiento Objetivos de control Informe de avance Evaluación Una visión sistémica de la gestión de gobierno Plan del Gobernante Demandas de la Sociedad Acuerdos Nacionales, Subnacionales e Internacionales Acuerdos de Gestión Acuerdos de Gestión El modelo Córdoba de Gestión por Resultados
- 6. Un gobierno transparentees aquel que proporciona información al público sobre lo que está haciendo Un gobierno participativoes aquel que abre canales de comunicación con el público Un gobierno colaborativoes aquel que promueve la cooperación hacia adentro y hacia afuera Definiciones estratégicas
- 7. GpRGpR = gestión de ESTRATEGIAS para lograr los mejores RESULTADOS INSTITUCIONALIZACIÓN SALTO CUALITATIVO Una visión sistémica de la gestión de gobierno El modelo Córdoba de Gestión por Resultados
- 8. Ministerio de Finanzas Estado Rendición de cuentas: Deber y obligación Orientó muchos de sus esfuerzos para dar TRANSPARENCIA a la información pública Consideró a las nuevas herramientas tecnológicas como un modo rápido, sencillo y de bajo costo para publicar información Un gobierno transparente
- 9. Fortaleciendo los vínculos de las organizaciones con sus públicos de interés Un gobierno participativo
- 10. Un gobierno colaborativo es aquel que se involucra de manera activa con distintos públicos de interés en la construcción de nuevos escenarios En marco de una Gestión Sustentable
- 11. Un gobierno colaborativo Acciones concretas Un gobierno participativo Un gobierno transparente El modelo Córdoba:
- 12. Portal dePortal de TransparenciaTransparencia Información Fiscal de Gran Nivel de Detalle y Actualización Semanal • Ejecución Presupuestaria • Sueldos • Proveedores • Ayudas No Reintegrables • Pasajes, Viáticos y Movilidad • Otra Información Fiscal Sitio Web en el que se pone a disposición una gran variedad de información relacionada a la administración gubernamental, la cual es actualizada automáticamente a través de un sistema integrado, desarrollado en su totalidad desde la institución, llamado Sistema Único de Administración Financiera (SUAF)
- 13. SUAF SUAF Agencias Unificación de los Sistemas y Homogeneización del Tratamiento de las operaciones económicas y financieras Implementación de Tecnología para la Gestión
- 14. Más de 250 mil solicitudes de trámites por Rentas Virtual Ahorro 2013: Más de 2 Millones de Hojas Más de 4.500 turnos entregados online. Rentas VirtualRentas Virtual 84 Servicios Web nuevos www.dgrcba.gov.ar Implementación de Tecnología para el Contribuyente transparencia facilidades fiabilidad de datos+ + + 21 Servicios sólo por Web
- 15. Presupuesto Ciudadano http://transparencia.cba.gov.ar Versión simplificada y resumida que permite al ciudadano comprender con facilidad lo que es un Presupuesto. Fortalece la cultura ciudadana respecto a las Finanzas Publicas y sobre la Calidad del Gasto
- 16. Resolución Ministerial 71/2009 Certificaciones ISO en múltiples procesos en todo el Ministerio de Finanzas Relación FISCO – FISCO Relación FISCO - CONTRIBUYENTE Implementación de Sistemas de Calidad
- 17. 2011: Primer Reporte de Sustentabilidad año 2010 2013: Segundo Reporte de Sustentabilidad (años 2011 y 2012) Reportes de Sustentabilidad 2013-2014: Programa Pioneros G4 Participación de tele-conferencias para intercambiar conocimiento y experiencias Junto a un grupo de 84 organizaciones públicas y privadas de 38 países Compromiso de presentar próximo Reporte bajo la nueva metodología G4
- 18. Participación y Exposición del Congreso GRI - Amsterdam Referentes internacionales de 80 países Disertantes de empresas y organizaciones líderes del mundo Más de 1.500 participantes
- 19. Unificación Normativa y reordenamiento de código tributario Disponibilidad de información fiscal de ejecución presupuestaria, stock y servicios de deuda, evolución de la planta y nómina de personal, pagos a proveedores, etc. Otras acciones Comisión Consultiva de Expertos para evaluar la gestión de la Deuda Pública
- 20. Auditorías Externas a cargo de PriceWaterhouseCoopers y Grant Thornton Colaboración del Capital Privado en la implementación de mejoras en la gestión tributaria Otras acciones Modernización de la gestión y de la calidad del servicio al contribuyente sin costo para el Estado y sin ceder sus facultades.
- 21. Muchas Gracias Cr. Ángel Mario Elettore Ministro de Finanzas Gobierno de la Provincia de Córdoba
Notas del editor
- Las formas burocráticas tradicionales de administración se rigen por el cumplimiento de normas que indican un procedimiento y que establecen un criterio de legalidad. La administración se ajusta así a las normas que indican cómo asignar recursos. Por fuera de esas normas, no hay procedimiento y no hay legalidad. Siempre en términos abstractos, el paradigma tradicional establece como criterio general de evaluación de la gestión el siguiente: si lo realizado por el servidor público o por la organización se encuadra al procedimiento delimitado por la norma, y si los requisitos de legalidad del acto también establecidos por la norma han sido cumplidos, el trabajo del Estado ya está hecho, y está hecho “bien”. Las formas burocráticas tradicionales, por su propia configuración, no se encuentran interesadas a priori en el resultado de la política implementada. Por el contrario, en ellas existe una separación implícita de “forma” y “contenido”. De este modo, cuestiones tales como la intencionalidad previa del hacedor de política en términos de pertinencia y efectividad de las políticas y en términos de eficiencia en el uso de los recursos para cumplir los objetivos, quedan en principio al margen del análisis. La configuración del Estado hace que, a la hora de evaluar, se termine poniendo más énfasis en la “forma” que en el “contenido”.
- La teoría y la práctica de la gestión pública no ha sido ciega ante este problema. En diversas oportunidades se han desarrollado e implementado distintos modelos de gestión pública que resulten complementarios a los tradicionales pero que pongan de relieve la dimensión del resultado. Esto es, que sean capaces de relevar las relaciones causales entre “Situación inicial - Situación deseada – Nivel de cumplimiento de las expectativas”[1], sin descuidar las dimensiones de cumplimiento normativo y procedimental. [1] La academia ha provisto de vastos desarrollos teóricos en este tema. El Presupuesto por Programas, el Presupuesto Base Cero, los nuevos modelos de administración financiera desde una perspectiva sistémica, y –más recientemente- las técnicas de Gestión y Presupuestación por Resultados, han sido propuestas enfocadas en incorporar nuevas dimensiones a la administración pública, para que ésta contemple más equilibradamente las cuestiones de pertinencia, eficacia y eficiencia.
- La gestión por objetivos y resultados es una metodología que, en forma creciente, está siendo incorporada tanto a la teoría como a la práctica de las organizaciones públicas en los últimos años. Esta metodología, desde su planteo general, constituye una forma de conducción y organización de las administraciones públicas que basa su concepción en: La previsión y preparación anticipada de logros La delimitación y asignación de responsabilidades En el modelo de gestión por resultados, se pone el acento en las acciones estratégicas a desarrollar para lograr resultados previamente comprometidos, en función de los cuales se determinan los recursos y productos necesarios
- El modelo general de Gestión por resultados constituye un sistema completo y autosuficiente en el cual los órganos de direccionalidad estratégica forman en base a sus planes de gobierno la Matriz de Resultados esperados. Mediante la implementación de acuerdos de gestión con el Aparato público los pone en efecto, conjuntamente con ciertos criterios de asignación compatibles a los efectos de establecer los parámetros de Administración de Recursos. El control en el nuevo paradigma se debe "internalizar" o institucionalizar desde el punto de vista de la eficacia/eficiencia de la gestión del gasto, o sea formando parte del proceso: planificar, vincular al presupuesto, realizar seguimiento, ajustar, evaluar. Todas las instancias tienen una retroalimentación (feedback) que permiten la evaluación del plan y su posterior ajuste, asegurando la sostenibilidad en el tiempo. Concretamente en el Ministerio tenemos implementado en el SUAF un módulo que vincula la planificación con el presupuesto y que permite realizar el seguimiento y evaluación física-financiera de la ejecución; además ofrece reportes e indicadores de producto, resultados e impacto de los objetivos y de las políticas respectivamente.
- Las definiciones estratégicas de la Provincia de Córdoba (y del Ministerio de Finanzas en particular) se encuentran basadas en los pilares del denominado “Open Government” o Gobierno Abierto, es decir, en los principios de Transparencia, Participación y Colaboración como pilares de la gestión. El principal antecedente de “Open Government” es la Directiva de Gobierno Abierto emanada por la Oficina de Administración y Presupuesto del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos de América y constituye un vector estratégico en la administración de Barack Obama.
- La aplicación del modelo en la práctica, se ha constituido en un salto cualitativo de gran importancia. La intención es que estas mejoras queden institucionalizadas en la cultura organizacional y en las prácticas desarrolladas.
- Qué es un gobierno transparente para Córdoba? Aquel en el que la rendición de cuentas (accountability) esté tan institucionalizado que se convierta en un deber y una obligación, y no tanto en un mérito esporádico. En función de ello, se orientaron todos los esfuerzos, aprovechando las tecnologías de la información y las comunicaciones para avanzar en la publicación de información fiscal y de gestión.
- Qué es un gobierno participativo para Córdoba? Para evitar la inercia que lleva a las organizaciones a permanecer estáticas, pretendemos fortalecer de manera constante los vínculos con los públicos de interés. El concepto de público de interés surge de la implementación de las metodologías GRI, que nos llevaron a: –identificar los grupos de interés – establecer mecanismos de intercambio –informar sobre la vinculación con cada uno de ellos Un gobierno participativo es aquel que promueve oportunidades para que el público participe del proceso de toma de decisiones de manera más activa.
- Qué es un gobierno colaborativo para Córdoba? Es aquel que se involucra con sus públicos de interés, cooperando con los sectores público, privado y de la sociedad civil (ONGs) de manera activa en el desarrollo de sus actividades básicas.
- Pasamos a presentar las acciones concretas que derivan de estos tres principios básicos.
- Portal de Transparencia El lanzamiento de este portal es el corolario de una política explícitamente orientada a la transparencia gubernamental. Desde la sanción de la Ley 9.086 de Administración Financiera en el año 2003, el organismo reforzó una política dirigida a mejorar los sistemas e incrementar la transparencia de la gestión de las finanzas públicas. Por otro lado, con la adhesión al Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal en el año 2004, el Estado Provincial se comprometió a implementar reglas de comportamiento fiscal claras y a realizar esfuerzos concretos para incrementar la transparencia de la gestión pública. Asimismo, con el impulso de la modernización de procesos y de la incorporación de tecnología, más y mejor información se ha ido poniendo a disposición de un público creciente.
- Implementación de Tecnologías de Gestión La implementación del Sistema Único de Administración Financiera constituye un hito en la gestión de nuestras propias herramientas. Con la implementación del SUAF se logró una mayor eficiencia en diversos aspectos de la gestión de la Administración Financiera; permitiendo dotar de mayor oportunidad y confiabilidad de la información disponible. Algunos puntos salientes: Homogenización del tratamiento de las operaciones con impacto económico Financiero Registro basado en comprobantes y no en documentos contables Extensión de los controles presupuestarios, unificándose los controles en el momento en que se dispone el gasto Eficiencia en el procesamiento de los registros, reemplazando los 4 sistemas anteriormente existentes Trazabilidad de las operaciones, que permite conocer la historia completa de los trámites
- Rentas Virtual En el año 2012 se puso a disposición de la ciudadanía el Portal de Rentas Virtual, el cual trajo consigo importantes facilidades para el contribuyente. Se trata de una nueva herramienta de gestión, disponible a través de un sitio de Internet que permite realizar trámites, efectuar consultas y obtener información de interés, brindando un asesoramiento integral al interesado. Se colocaron a disposición del contribuyente, diferentes prestaciones en relación a iniciación de trámites y consultas. Algunas fueron elaboradas para el lanzamiento del Portal y otras se migraron del Sitio Seguro que la DGR tenía a disposición anteriormente. Entre las ventajas del sitio se pueden mencionar: ▪ Mejora en los servicios de asistencia al contribuyente. ▪ Mayor agilidad en la resolución de trámites. ▪ Mejora en la calidad de datos. ▪ Reducción de la atención presencial. ▪ Reducción del impacto ambiental.
- Presupuesto Ciudadano La primera versión del sitio fue publicada a mediados del 2013. En aquella se incluyó, además de la información conceptual, los datos presupuestarios correspondientes al período fiscal 2013. En 2014 el Ministerio de Finanzas publica una nueva versión del sitio, con un diseño mejorado y con información correspondiente al Presupuesto Provincial para el año en curso, y con un diseño modular que permitirá sucesivas actualizaciones para incluir los presupuestos provinciales de los años sucesivos. El contenido del sitio complementa la información presupuestaria ya disponible en los canales oficiales, y brinda un esquema didáctico para abordar y analizar los datos. El sitio fue diseñado en línea con las mejores prácticas de Transparencia Gubernamental desarrolladas en el mundo.
- Sistemas de Calidad Sabiendo que las certificaciones de calidad contribuyen a la excelencia de los procesos y que impulsan a la mejora continua de los mismos, en el Ministerio de Finanzas desde el año 2006 e institucionalizada en el año 2009 mediante Resolución Ministerial, se encuentra en marcha una política organizacional que hace foco en la gestión de la calidad. En forma paulatina y constante, primero en las dependencias de la Secretaría de Ingresos Públicos y luego extendiendo el esfuerzo a la Secretaría de Administración Financiera, se implementó en algunos procesos seleccionados el Sistema de Gestión de Calidad basados en la Norma Internacional ISO 9001 y con la certificación del IRAM y de IQNET. Se han abarcado procesos que involucran tanto la relación del Fisco Provincial con otros estamentos fiscales, y también la relación del Fisco provincial con sus contribuyentes. Actualmente podemos decir que la política de calidad ya forma parte de la cultura organizacional del Ministerio. La implementación de manuales de procesos, realización de auditorías, es ya un estándar para las dependencias públicas.
- Reportes de Sustentabilidad Global Reporting Initiative es la organización internacional que ha desarrollado la metodología más utilizada mundialmente para informar el desempeño económico, social y ambiental de las organizaciones. Su aplicación permite dar cuenta, en una forma razonable y equilibrada, del desempeño en materia de desarrollo sostenible de las organizaciones informantes. En 2011 se presentó el primer reporte de sustentabilidad, que enfocaba las acciones desarrolladas por el Ministerio de Finanzas del año 2010 desde una nueva óptica para nosotros en ese momento, como eran las metodologías G3 del GRI y las consideraciones sociales, económicas y ambientales a la toma de decisiones. El MF fue así el primer organismo público en realizar un Reporte con marco GRI validado. En 2013, le presentamos a la ciudadanía nuestro Segundo Reporte de Sustentabilidad, que abaarcaba las acciones desarrolladas a lo largo de 2011 y 2012, mejorando aún más el nivel de cumplimiento de la información y obteniendo una mayor calificación que en la oportunidad anterior. Para 2015 estamos comprometidos, a través de nuestra participación en el Programa Pioneros G4, de presentar nuestro reporte para el bienio 2013-2014 con la nueva metodología GRI, en un compromiso asumido junto a 84 organizaciones de 38 países. Poder continuar actualmente en ese proceso, nos demuestra que, a pesar de lo mucho que resta por andar, el compromiso y la voluntad alcanzan para concretar acciones y dar los primeros pasos hacia una gestión sostenible.
- Congreso GRI El Gobierno de Córdoba, por sus avances en la materia, fue invitado especialmente a participar de la Delegación Hispánica Latinoamericana y a disertar en la Conferencia Internacional de GRI que tuvo lugar entre el 22 y el 24 de mayo en Amsterdam. El gobernador José Manuel de la Sota expuso en dicha Conferencia sobre “sustentabilidad gubernamental” y explicó las líneas de acción que lleva adelante su gobierno en esta materia. Ante 1.500 líderes de sectores de la Industria, Finanzas, Servicios de Consultoría, Sociedad Civil, Gobiernos, Sindicatos y Academias, provenientes de distintas partes del mundo, el Gobierno de Córdoba expuso su situación de pionero en América Latina en el sector público en realizar Reportes GRI.
- Unificación Normativa La uniformidad y claridad en materia normativa es una herramienta indispensable para desarrollar la gestión pública eficaz y eficiente. En un proceso iniciado en el año 2001, a través de la Resolución N° 47 de la Secretaria de Ingresos Públicos se propició un ordenamiento y una reestructuración total de las disposiciones que regulaban la temática tributaria provincial con el objeto de disminuir la complejidad técnica y reducir la incertidumbre normativa. A partir de dicha Resolución, la Dirección General de Rentas comenzó a trabajar en la simplificación y unificación de sus normas reglamentarias. Así, frente a la enorme complejidad técnico-jurídica se procedió a derogar en un primer momento 1309 Resoluciones Normativas vigentes dictadas a lo largo de 35 años. En su reemplazo, se sancionó un grupo de 36 nuevas disposiciones que rigieron la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos de la Provincia de Córdoba. Finalmente en el año 2004 se publicó la Normativa Única de la repartición incluyendo en un sólo compendio las 36 normas a las cuales se agregaron otras 115 dictadas posteriormente. La Dirección General de Catastro publicó su primera Normativa Única en el 2004 y el Registro General de la Provincia lo hizo en el año 2007. Por su parte, la Secretaría de Administración Financiera también publicó el compendio normativo único de todas sus dependencias en 2007 y actualizó los mismos en 2011. Actualmente, en el sitio web del Ministerio de Finanzas se mantiene permanente actualización de la normativa aplicable en materia de administración financiera y tributaria. Disponibilidad de Información Fiscal En cumplimiento del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y de los estándares provinciales de transparencia, actualmente la Provincia pone a disposción de la ciudadanía un conjunto muy diverso de información fiscal: -Deuda pública -Presupuesto -Recaudación Mensual -Ejecución Presupuestaria -Coparticipación a Municipios -Planta y nómina de personal -Pagos a Proveedores -Registro de Proveedores Comisión Consultiva de Expertos en materia de Deuda Pública A fin de analizar e identificar mejoras en los procedimientos utilizados para la determinación, registro y seguimiento de la deuda pública provincial, en septiembre del 2008 se creó una Comisión Consultiva externa conformada por notables economistas y profesionales en Ciencias Económicas. Luego de analizar en profundidad el funcionamiento y los registros del endeudamiento provincial, esta Comisión elaboró un dictamen en el que expresó que los procesos utilizados para la determinación, registro y seguimiento de la Deuda Pública Provincial son los adecuados a sus fines. También surgieron de la misma Comisión una serie de sugerencias y recomendaciones con el fin de continuar con el proceso de mejora continua.
- Auditorías Externas En el año 2007 la Provincia de Córdoba, a través del Ministerio de Finanzas, contrató al estudio internacional de auditoría Grant-Thornton Argentina, con el objetivo de emitir un informe profesional independiente sobre el saldo de la deuda del Sector Público No Financiero -administrada tanto por la Agencia Córdoba Inversión y Financiamiento (ACIF) como por la Administración General -. Dicha intervención buscó efectuar pruebas de auditoría que, además de cotejar registros contables, evaluara los aspectos de control interno a los que éstos habían estado sujetos al momento de realizar el análisis. Esta actividad tuvo como producto la emisión de dos documentos –uno para ACIF y otro para Administración General- con el resultado de las actividades de auditoría. En éstos, aplicando las prácticas contables de uso en la profesión, se expresó un monto cierto de stock de deuda vigente. Además, se estableció claramente que todos los contratos de préstamo habían respetado las exigencias que impone la normativa en cuanto a su aprobación por las autoridades gubernamentales pertinentes. Actualmente, en el marco de las metodologías GRI G4 que requieren una instancia de auditoría externa para un número de indicadores, se están recibiendo propuestas de distintas consultoras a los fines de implementar una validación de ciertos procedimientos clave. Colaboración Capital Privado Características Principales Es la contratación de un servicio externo (no es una “privatización”): se trata de un Contrato a Riesgo sin costo para el Estado. No se aumentan los impuestos como consecuencia de su implementación. El Estado no cede las facultades de determinación, fiscalización ni las acciones judiciales. La Dirección de Rentas y la Empresa actúan en forma conjunta. Cómo funciona La empresa cobra comisiones solo sobre el recupero de deuda vencida e impaga en la etapa administrativa (no incluye gestión judicial). Colabora en la gestión integral de recaudación. Personal Propio y Call Center para atención al público. Mantenimiento y actualización del sistema informático. Depuración de las bases de datos. Explotación del sistema control de obligaciones fiscales. Adecuación de espacios físicos y mobiliario. Provisión de equipamiento informático. Apoyo para la gestión de fiscalización de contribuyentes. Nuevos medios de pago y de gestión. Apoyo en la simplificación normativa. Resultados Mejora de la recaudación y la eficiencia en la gestión tributaria Se moderniza la gestión y mejora la calidad del servicio a los contribuyentes. Inteligencia Fiscal Gestión personalizada de los contribuyentes Nuevos medios de pago Incremento de la calidad de atención