El Consejo Europeo ha iniciado un expediente contra España que podría resultar en una multa de hasta el 2% del PIB español (unos 2.000 millones de euros) debido al incumplimiento sistemático de España de las recomendaciones de déficit del Consejo desde la crisis financiera de 2008. España ha superado los límites de déficit del 3% del PIB establecidos en el Pacto de Estabilidad Europeo y no ha logrado reducir su déficit estructural lo suficiente entre 2013 y 2015 según lo recomendado. A pesar de

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LA MULTA.
Manfred Nolte
El ECOFIN, (Consejo de asuntos económicos y financieros de la Unión Europea)
del pasado 12 de julio ha aprobado una propuesta razonada del cuerpo jurídico
del Consejo Europeo, que concluye lacónicamente en 2 únicos artículos. El
primero señala que “España no ha adoptado acciones efectivas en respuesta a
las recomendaciones del Consejo del 21 de Junio de 2013”. El artículo 2 agrega
que “esta decisión se comunica al Reino de España.
Lo que hay detrás de estos dos artículos ha quedado suficientemente aireado en
los medios de comunicación de los últimos días: el inicio de un expediente que
puede traducirse a finales de este mes de julio en una multa pecuniaria al
Estado Español de hasta el dos por ciento de su PIB, unos 2.000 millones de
euros.
¿Qué significa que “España no ha adoptado acciones efectivas en respuesta a las
recomendaciones del Consejo del 21 de Junio de 2013”? Para responder a esta
cuestión valdrá la pena repasar algunos hitos de la historia económica de la
crisis, precedidos de lo que supone en materia de obligación contractual el
cumplimiento del llamado ‘Pacto de Estabilidad’ europeo. Comenzando por esto
último.
Aunque la disciplina fiscal es una herramienta que tiene sus orígenes en los
tratados básicos de la Unión Europea(UE), su desarrollo ha sido gradual en el
tiempo y se ha delegado en los propios países miembros, con el compromiso de
alcanzar unas metas de coordinación similares a las que se hubieran obtenido
con una autoridad fiscal central europea. El estallido de la crisis en el 2008 llevó
a la mayoría de países europeos a registrar importantes déficits fiscales, y varios
de ellos tuvieron que ser rescatados por los fondos comunitarios, porque los
inversores internacionales vetaron la financiación de los déficits adicionales
aparecidos: los prestamistas no veían capacidad de reembolso de las deudas
adquiridas por determinados países periféricos, lo que ponía en jaque la
estabilidad del euro y el proyecto mismo de la Unión Europea.

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Los déficits insostenibles registrados en 2012 conciliaron los ánimos de los
gobernantes europeos: de una parte, el Banco Central Europeo debía iniciar una
política beligerante de apoyo de la deuda soberana, pero ello siempre sobre la
base ineludible de que los países todos de la UE profesaran un pacto firme de
contención de la sangría presupuestaria. El llamado Pacto fiscal europeo,
(Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y
Monetaria), es un acuerdo de 16 artículos firmado en marzo de 2012 por 25
estados miembros de la UE, que contiene las llamadas ‘reglas de oro’
vinculantes en la UE para el principio de equilibrio presupuestario. El tratado
entiende por equilibrio presupuestario aquel que no genere un déficit total
superior al 3% del PIB y un déficit estructural (independiente del ciclo) del 0,5%
del PIB para países con un ratio de deuda publica superior al 60% del PIB. El
pacto comprometía a los países firmantes a elevar las ‘reglas de oro’ a rango
constitucional, extremo cumplido por el Parlamento de la Nación en setiembre
de 2011 y en junio de 2012, con la ya famosa modificación del articulo 135 de la
Constitución.
España lleva incumpliendo desde 2008 el Pacto Fiscal al haber rebasado
persistentemente un déficit público del 3% del PIB. Por ese motivo, desde 2009
la Comisión Europea estableció un procedimiento de ‘déficit excesivo’ (el brazo
‘corrector’ de la UE) dibujando un pasillo a la economía española de ajuste
razonable hasta recuperar los umbrales legales. Los países que desoyen estas
recomendaciones pueden ser multados por el Tribunal de Justicia de la UE y
pueden ver cortadas sus ayudas de fondos estructurales.
Para comprender la alarma disparada en el Consejo europeo ante el déficit del
5,1% registrado al finalizar 2015 por el presupuesto fiscal español hay que
confesar abiertamente que España ha incumplido reiterada y sistemáticamente
sus compromisos de conciliación fiscal. En noviembre de 2011, la ministra
Salgado afirmaba que “España cumplirá con comodidad el objetivo de déficit”
del 6% del PIB cuando unos meses después, dicho déficit se cerraba con una
desviación de más de 30.000 millones de euros, tres puntos de nuestro PIB.
También en diciembre de 2015 Cristóbal Montoro, aseguraba que España
cumpliría con lo pactado Bruselas, y la desviación final fue de 9.000 millones de
euros, casi un punto de PIB. Entretanto, la crisis española acumulaba un
incremento del endeudamiento exterior de 650.000 millones de euros.
A decir verdad, los países deficitarios, no se han tomado en serio los
compromisos adquiridos en el Pacto fiscal y los han violado repetidas veces en
base a triquiñuelas y argumentaciones de signo meramente político. Además de
España, los ejemplos de Francia, Italia, Belgica y Portugal en relación a los
presupuestos de 2015 son un ejemplo claro de la inefectividad fiscal europea.
Esta inconsistencia queda reforzada por la ambigüedad del término ‘saldo
estructural’, un elemento central de la política fiscal europea. El déficit
estructural se define como el déficit actual ajustado por el impacto del ciclo
económico junto a determinadas medidas puntuales. Este enfoque goza de una
racionalidad económica: el ajuste de las balanzas fiscales en el ciclo es crucial
para la correcta evaluación de la sostenibilidad fiscal, en tanto que los objetivos
meramente nominales pueden inducir a confusión. Sin embargo, el problema es
que no existe un único método universalmente aceptado para el ajuste de los

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saldos fiscales. Un ajuste óptimo exige considerar múltiples factores específicos
del país en consideración, para la estimación de las elasticidades de ingresos y
gastos, la medición de la brecha del producto (output gap) y las desviaciones del
nivel ‘normal’ de los activos o del precio de los productos básicos. Este problema
se vuelve especialmente agudo cuando la inflación es baja y el desempleo muy
alto –como sucede en España- ya que la estimación de la posición cíclica se basa
a su vez en una estimación de la ‘tasa natural de desempleo'(NAWRU). Esta es
una variable no observable muy difícil de estimar en la práctica y diferentes
estimaciones pueden producir resultados bastante diferentes dependiendo de
los métodos econométricos y otros utilizados.
A pesar de lo que hasta aquí se ha expuesto, el grado de incumplimiento del
déficit fiscal español ha sido altamente insuficiente. El déficit en 2014 fue del
5,9% y el de 2015 del 5,1% del PIB, muy por encima de los objetivos fijados por
Bruselas del 5,8% y del 4,2% del PIB, respectivamente. Entre 2013 y 2015 el
déficit estructural se redujo en un 0,6% en lugar del 2,7% del PIB recomendado
por el Consejo Europeo. Según otras mediciones (método bottom-up) el
esfuerzo fiscal fue negativo en 2.015 (-0,5%del PIB) y nulo entre 2013 y 2015,
frente a las recomendaciones del 1% y del 3% respectivamente.
En particular lo acontecido en 2015 año electoral puede tildarse de autentica
provocación a las autoridades de seguimiento en Bruselas: el déficit estructural
se incrementó en siete décimas debido a la rebaja tributaria y al aumento de
otros gastos. Adicionalmente hay que destacar que la minoración del déficit
experimentada entre 2013 y 2015 ha tenido un carácter cíclico: gracias al
crecimiento económico, los ingresos han aumentado y ciertos gastos —como las
prestaciones por desempleo— se han reducido de manera automática, pero
como ya ha revelado la Comisión europea sin esfuerzo estructural.
En resumen, en España, como en otros países Europeos hay que plantearse si
queremos o no queremos ser Europa, o queremos una Europa a medias,
escenario que aun no está inventado. Si queremos ser Europa hay que comenzar
por respetar sus leyes y normas, eliminando o derogando todas aquellas que no
hayan de ser cumplidas. Pero ¿cómo puede avanzarse en el proceso Europeo sin
una uniformidad fiscal? Una uniformidad que no existe en 2015 pero que no se
atisba tampoco para 2016 y 2017. Desgraciadamente, la previsible condonación
de la sanción pecuniaria que planea sobre la economía española no estará
exenta de repercusiones. Bruselas no será permisivo a cambio de nada y exigirá
un compromiso inmediato que actué sobre las dos variables del déficit: los
ingresos y los gastos presupuestarios. ¿Alguien piensa de verdad que los
próximos presupuestos del Estado que recojan los ajustes fiscales convenidos
con Bruselas contará con el apoyo de la oposición, en el más que probable
escenario de un gobierno en minoría?¿Cuantas formaciones políticas asumen
que nuestro déficit es básicamente estructural, destacando la ruina estructural
de las pensiones?¿Cuantos, finalmente, apuestan seriamente por el proyecto
europeo?
Con el incumplimiento de las reglas de déficit rompemos con las normas
comunitarias, lo que estigmatiza nuestra reputación y nuestra imagen, conlleva
un riesgo de multas y atiza la desconfianza en los inversores internacionales.
Así, el futuro institucional de España resulta bastante sombrío y nadie debe

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sorprenderse, en consecuencia, de que nuestros mercados financieros dibujen
un País seriamente cuestionado.