Presentación creada y utilizada por Pablo Yanguas, doctor en el Effective States and Inclusive Development Research Centre (ESID) de la Universidad de Mánchester

1. ANÁLISIS DE ECONOMÍA
POLÍTICA APLICADO A
SERVICIOS BÁSICOS
Dr Pablo Yanguas
Effective States and Inclusive Development Research Centre (ESID)
Universidad de Manchester
[ 3 Diciembre 2015 ]

2. Estructura de la clase
1. Política y cooperación
2. Análisis político en organizaciones de donantes
3. Desafíos del análisis político
4. El análisis en la práctica
5. Ejemplos de campo
[ Descanso ]
6. Ejercicio práctico
7. Debates e insurgencias

3. 1
Política y cooperación

4. POLÍTICA Y COOPERACIÓN
El consenso académico
• Consenso casi total en el ámbito académico sobre
la relación entre política y desarrollo
• Desarrollo primigenio (Europa, China)
• Desarrollo colonial (América)
• Desarrollo post-colonial (África, Asia)
• Recientes libros sobre el tema:

5. POLÍTICA Y COOPERACIÓN
Patologías de la ayuda “apolítica”
• Malinterpretar las causas de los problemas de
desarrollo
• Ignorar o descuidar el refuerzo de las capacidades
institucionales locales
• Trasplantar soluciones externas que no tienen apoyo
local
• No identificar ni apoyar esfuerzos locales por el cambio
• Pasar por alto cómo las reformas técnicas amenazan
intereses locales
• No anticipar las consecuencias políticas – a veces
perniciosas – de los esfuerzos de cambio
• Desestimar las aspiraciones de los ciudadanos más allá
del desarrollo socioeconómico

6. POLÍTICA Y COOPERACIÓN
“La casi revolución”
• Auge de la “gobernanza” y las “instituciones” en los
1990 y 2000
• WDR 1997 en general
• WDR 2004 para servicios básicos
• No obstante sigue habiendo resistencia a este cambio
de mentalidad (e.g. Banco Mundial)
• La industria de la ayuda se basa en un “espejismo
tecnocrático”
• Orígenes en económicas y teoría de la modernización
• Separación de los organismos diplomáticos
• Reclutamiento en campos técnicos (“planificadores” según
Bill Easterly)

7. POLÍTICA Y COOPERACIÓN
“La casi revolución”

8. POLÍTICA Y COOPERACIÓN
Objetivos VS Métodos
Carothers y de Gramont (2012)
• Objetivos políticos: Promover objetivos
explícitamente políticos como mejor gobernanza,
gobernanza democrática, o democracia
• Métodos políticamente informados: La
comprensión genuina de las realidades políticas del
contexto local, la interacción con actores
relevantes, y el despliegue de la ayuda
estratégicamente para facilitar el cambio

9. Pregunta
¿Deberíamos dar ayuda al desarrollo a países
dictatoriales, con violaciones recurrentes de
derechos humanos, o discriminación de género?
Elegir SÍ o NO y PORQUÉ

10. 2
Análisis político en
agencias de donantes

11. AGENCIAS DONANTES
Lógica
Análisis de
economía
política
Mayor
eficacia de la
cooperación

12. AGENCIAS DONANTES
Lógica
• Premisa:
• Falta de resultados se debe a planteamientos apolíticos que
asumen un modelo técnico del desarrollo
• Practicantes no lo bastante familiarizados con el contexto en
el que operan debido a rotaciones demasiado breves
• Falta de atención a las implicaciones distributivas y políticas
de la AOD
• Modelo:
• Proyectos informados por análisis de (economía) política
(PEA)
• Programas de país actualizados según el contexto
sociopolítico
• Personal entrenado en métodos formales e informales de
análisis
• Creación de cuadros profesionales de expertos en
política/gobernanza, para asesorar a otros sectores

13. AGENCIAS DONANTES
Orígenes
• DFID:
• 2000: White Paper
• “Drivers of Change” en los 2000
• Country Governance Assessments 2007
• Political-economy analysis (HtN 2009)
• Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en
análisis político, instrumentos de diagnóstico
• Banco Mundial:
• World Development Report 1997: The State in a Changing
World
• Institutional governance reviews finales de los 1990
• Estrategia de Gobernanza y Anti-corrupción (2007/2012)
• Problem-driven PEA (2009)
• Especialistas en sector público, desarrollo de marcos teóricos
(financiados en parte por DFID y otros)

14. AGENCIAS DONANTES
Proliferación de modelos
• Bilaterales
• Reino Unido
• Suecia
• Países Bajos
• USAID & MCC
• Suiza
• Francia
• Australia
• …
• Multilaterales
• Banco Mundial
• FMI
• Banco Interamericano de
Desarrollo
• Comisión Europea
• PNUD
• Fondo de Población de las
NNUU
• …
OCDE-CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo)
GovNet (Red de Gobernanza)

15. AGENCIAS DONANTES
Países Bajos: SGACA
SGACA - Orígenes
• 1990s: Países Bajos sigue el liderazgo de BM en
“gobernanza”
• Ministra de Cooperación al Desarrollo Eveline Herfkens
había sido Directora Ejecutiva en el BM 6 años
• Ministro Bert Koenders (2007-10) llama a “una
concepción más política de la buena gobernanza”
basada en la atención al “contexto”
• Marco “Strategic Governance and Anti-corruption
Assessment” desarrollado por el Instituto Clingendael
& ex Asesora Jefa de Gobernanza en DFID Sue
Unsworth

16. AGENCIAS DONANTES
Países Bajos: SGACA
El marco SGACA
• Capturar los aspectos formales e informales de la
gobernanza
• 4 componentes
1. Retrospectiva
2. Análisis de Poder y Cambio
3. Taller
4. Opciones Estratégicas

17. AGENCIAS DONANTES
Países Bajos: SGACA
Análisis de Poder y Cambio
• Énfasis en “practicas y relaciones no formales”
• Tres dimensiones
• Factores fundamentales: territorio, formación del
estado, ingresos, estructura social y económica,
geografía
• Reglas del juego: Arreglos legales y administrativos
formales, competición política, institucionalización,
distribución de poder, relaciones estado-sociedad
• Aquí y ahora: Contexto, actores y stakeholders

18. AGENCIAS DONANTES
Países Bajos: SGACA

19. Pregunta
¿Qué es más importante: asegurar el rigor
intelectual/académico del análisis o asegurar que
represente voces locales?
Elegir SÍ o NO y PORQUÉ

20. 3
Desafíos del análisis
político

21. DESAFÍOS
Lost in translation
• Logros:
• Una comprensión más sutil de las instituciones
• Un debate más abierto y realista sobre la naturaleza del
poder en desarrollo
• Un enfoque de análisis de políticas más sistemático
• Limitaciones:
• Poca traducción a las práctica de la cooperación
• Énfasis demasiado macro-político y académico (e.g.
SGACA)
• Sensibilidad inherente a la discusión abierta de temas
políticos

22. DESAFÍOS
Un impacto difícil
• Diferente a varios niveles
• Fuertes barreras intelectuales a la integración
explícita de la “política” en la cooperación
• Débil memoria institucional
• Reticencia a politizar las relaciones donante-
receptor
• Tensiones en comunicación pública
• Expectativas irreales vs
pragmatismo/incrementalismo
• Búsqueda de “resultados” puede diluir la calidad
del análisis

23. DESAFÍOS
Un impacto difícil

24. DESAFÍOS
El declive de SGACA
• Emulando la práctica en DFID y SIDA
• Idea de integrar los hallazgos en los Planes
estratégicos multianuales de las embajadas
• 29 análisis completados, sólo 13 informan Planes
• Abandonado tras el SGACA de Sudán en Mayo 2009
• Embajadas holandesas no muestran interés
• Adaptado por otros donantes (e.g. USAID)
[ Ver: Hout & Schakel (2014), DPR 32 (5) ]

25. DESAFÍOS
Burocracia de la ayuda
¿De dónde vino el análisis político?
• Individuos – actuando en solitario o en redes
• Una comunidad epistémica emergente:
• “una coalición transnacional de practicantes y expertos
(académicos y consultores) promoviendo un conjunto de
nuevas ideas sobre política pública a través de la
combinación de hallazgos de investigación y marcos
normativos”
No los “donantes” en conjunto!!

26. DESAFÍOS
Burocracia de la ayuda
Análisis de
economía
política
Mayor
eficacia de la
cooperación
TRANSFORMACIÓN
ORGANIZATIVA
?

27. DESAFÍOS
Burocracia de la ayuda
• Múltiples objetivos (a veces contradictorios)
• Énfasis analítico en “buenas prácticas”
• Isomorfismo mimético: copiar los modelos que
“funcionan”
• Segregación interna de gobernanza y otros
• Debates globales centrados en la apropiación y el
alineamiento
• Debates profesionales básicamente apolíticos
• Promoción basada en la aprobación y el
desembolso
• Un entorno político crítico y averso al riesgo

28. DESAFÍOS
Burocracia de la ayuda

29. Pregunta
¿Deberían los donantes discutir de forma abierta y
transparente (tanto aquí como allí) la política de los
países en los que actúan?
Elegir SÍ o NO y PORQUÉ

30. 4
El análisis en la práctica

31. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
Debates centrales
• Cuál es el mejor modelo (e.g. SGACA vs PD-PEA)
• Quién debe aplicarlos (e.g. especialistas en
gobernanza, cualquier técnico de cooperación)
• Cómo identificar soluciones en lugar de solo
problemas (e.g. Drivers of Change en DFID)
• Si es posible pensar y actuar de forma política en
contextos de desarrollo que incentivan la discreción
por encima de la sinceridad (e.g. Ruanda)

32. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
De producto a proceso
• No estudios puntuales, sino una nueva forma de
pensar y actuar en el día a día
• Ejemplo: Seminarios de entrenamiento en DFID
• En 2013, más de 300 participantes
• Sólo ¼ especialistas en gobernanza
[ ¿Inteligencia política? ]

33. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
Diferentes objetivos
Si la política es un juego, el análisis puede ayudarnos a…
APRENDER el juego
[ Está bien saber las reglas si vas a jugar ]
GANAR el juego
[ Está bien conocer las mejores estrategias para ganar ]
CAMBIAR el juego
[ Sería estúpido jugar al ajedrez contra un gran maestro]

34. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
Tipo 1 – Contexto
• Objetivo: Definir prioridades
• Nivel de análisis: País/sector
• Componentes esenciales: Trayectorias
institucionales, normas dominantes, esfuerzos
previos de reforma
• Autor: Investigador externo
• Frecuencia: Cada 3-5 años, antes de la siguiente
ronda de planificación
• Uso: Retiradas, reclutamiento, planificación,
evaluación

35. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
Tipo 2 – Problema
• Objetivo: Resolver problemas
• Nivel de análisis: Programa/proyecto
• Componentes esenciales: Actores principales,
puntos de decisión, estrategias, riesgos
• Autor: Practicante / consultor que conoce las
operaciones
• Frecuencia: Cada 1-2 años, durante el diseño y la
restructuración
• Uso: Equipos de proyecto, evaluadores

36. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
Tipo 3 – Influencia
• Objetivo: Crear oportunidades de cambio
• Nivel de análisis: Cualquiera
• Componentes esenciales: Coaliciones y alianzas,
estructura de oportunidades, percepciones
• Autor: Experto local / implementador
• Frecuencia: Constante, actualizado cada pocos
meses
• Uso: Equipos de proyecto, implementadores, socios
estratégicos

37. ANÁLISIS EN LA PRÁCTICA
Características sectoriales
• Instituciones formales
• Marco legal formal: derechos constitucionales, legislación marco,
descentralización y devolución, autoridad presupuestaria
• Cadena de implementación: formulación, adopción, elaboración,
financiación, implementación, seguimiento, evaluación
• Actores
• Proveedores: públicos o privados, centrales o locales, sindicatos y
asociaciones profesionales
• Receptores: percepciones ciudadanas, diagnóstico de problemas y
necesidades, cadenas de rendición de cuentas
• Reguladores: públicos o privados, capacidad de información y sanción
• Instituciones informales
• Visibilidad y rol para las élites políticas: desarrollo, elecciones,
clientelismo
• Relaciones informales de provisión: rol social de proveedores,
expectativas de imparcialidad, intercambios

38. 5
Ejemplos de campo

39. EJEMPLOS DE CAMPO
ESP – Uganda
• DFID y el enfoque político
• 2000: White Paper
• “Drivers of Change” en los 2000
• Country Governance Assessments 2007
• Political-economy analysis (HtN 2009)
• Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en
análisis político, instrumentos de diagnóstico
• Misión de DFID en Uganda
• Interesada en análisis político, especialmente la deriva
anti-desarrollo de Museveni y su National Resistance
Movement
• Estudios de horizonte político, talleres con
investigadores y expertos

40. EJEMPLOS DE CAMPO
ESP – Uganda
Expanding Social Protection (Uganda)
• Programa DFID + Ministerio de Género y Desarrollo
Social
• Objetivo inicial: apoyar la creación de un sistema de
protección social
• Contexto: No hay demanda de protección social en
Uganda, tanto élites como población perciben las
transferencias sociales como un problema moral
• Análisis político: no centrarse en ONGs y
tecnócratas, sino en persuadir a las élites políticas

41. EJEMPLOS DE CAMPO
ESP – Uganda
• Enfoque de influencia
• Campañas de radio en Kampala, lobby de
parlamentarios, viajes de estudio a otros países
• Resultado: Mucha demanda política a nivel local
por los beneficios percibidos de las
transferencias
• Evaluación: “An influencing programme”
• Controversia: este enfoque puede estar reforzando
las normas y prácticas de clientelismo y patronazgo
político

42. EJEMPLOS DE CAMPO
Banco Mundial – Nigeria
• 1997 World Development Report
• Frente a los Artículos de Asociación
• Nueva economía institucional
• Reseñas institucionales y de gobernanza (c.1999)
• Estrategia de Gobernanza y Anti-Corrupción (2007,
2012)
• Análisis de economía política (AEP)
• Desarrollo social (2007, 2008)
• Governance Partnership Facility (2008)
• Enfoque “AEP Orientado a problemas (2009)
• Comunidad de práctica (“menu” 2011)
• Libro con casos de AEP (2014)

43. EJEMPLOS DE CAMPO
Banco Mundial – Nigeria
GPF Window 1 review (2014)
• 18 países
• Casi todos elaboraron AEP, creciente rol
• Análisis GAC no evidente en documentos de
estrategia: auto-censura, necesidad de más
“espacios seguros”
• Mejor análisis no necesariamente vinculado a
mejores diseños
• La gestión del cambio depende del liderazgo,
políticas de personal, y financiación flexible
• Los logros son reversibles

44. EJEMPLOS DE CAMPO
Banco Mundial – Nigeria
El experimento nigeriano
• Confluencia de personalidades: jefa de misión, asesora de
gobernanza, ministra de hacienda, gobernadores afines
• Enfoque de país:
• Análisis de economía política
• Discusión abierta de programas fallidos
• Creación de un “filtro de gobernanza”
• Programas piloto de adaptación y aprendizaje
• Creación de un monitoreo externo
• Financiado por un fondo de DFID
• Considerado un éxito en BM-Región África

45. Pregunta
¿Es moralmente deseable influir en la política de un
país receptor con el objetivo de fomentar resultados
de desarrollo?
Elegir SÍ o NO y PORQUÉ

46. Descanso (merecido)

48. 6
Ejercicio práctico

49. Ejercicio práctico
Intervención de educación en Uganda
• Régimen dominante clientelista del presidente
Museveni y su National Resistance Movement (NRM)
• Compromiso político de alto nivel con la educación
primaria universal (UPE) y secundaria
• Descentralización de servicios básicos a los distritos
• Problemas en la calidad de la educación, huida al sector
privado, conflicto de intereses de oficiales ministeriales
• Corrupción documentada en el flujo de fondos públicos
desde el presupuesto central a las escuelas locales
• Fuertes sindicatos de profesores centrados en la
reclamación de mayores salarios

50. Ejercicio práctico
Tres grupos:
1. Estudio de contexto sobre el sector educación
2. Estudio orientado al problema del absentismo de profesores en
escuelas primarias
3. Estudio para influenciar el espacio de reforma a nivel
central/ministerial
Cuatro tareas:
A. Definir preguntas y objetivos generales
B. Identificar autores y participantes del análisis
C. Diseñar un proceso de formulación y aplicación
D. Proponer sugerencias para evitar/paliar obstáculos
Formato:
• Discusión de grupo pequeño (30 min)
• Puesta en común entre grupos del mismo tipo (15min)
• Presentación breve (5-10 min) y discusión

51. 7
Debates e insurgencias

52. DEBATES E INSURGENCIAS
Thinking and Working Politically
• Liderazgo: DFID y Banco Mundial
• DFID: Asesores de gobernanza, entrenamiento voluntario en
análisis político, instrumentos de diagnóstico
• BM: Especialistas en sector público, desarrollo de marcos
teóricos (financiados en parte por DFID y otros)
• Difusión: Países Bajos, Suecia, Australia, Noruega,
PNUD, FMI… OCDE-CAD GovNet
• Comunidades de práctica
• “Pensar y Actuar de Forma Política” (Thinking and Working
Politically, TWP)
• DFID, ODI, DFAT, académicos, consultores
• Centradas en Reino Unido +

53. DEBATES E INSURGENCIAS
Thinking and Working Politically

54. DEBATES E INSURGENCIAS
Doing Development Differently
• Liderazgo: Harvard, Kennedy School of Government
• Lant Pritchett, economista
• Matt Andrews, ex-Banco Mundial, profesor de administración
pública (The Limits of Institutional Reform, 2012)
• Difusión: ODI, Alemania, Science of Delivery en Banco
Mundial, Asia Foundation, Africa Governance Initiative,
consultorías pequeñas, proveedores
• Un nuevo “movimiento”
• Manifiesto “Por un Desarrollo Diferente” (Doing Development
Differently, DDD)
• Reuniones semestrales
• Informe ODI: Adapting Development

55. DEBATES E INSURGENCIAS
Doing Development Differently

56. DEBATES E INSURGENCIAS
Orientación a Resultados
• Liderazgo: Center for Global Development (CGD)
• Nancy Birdsall, William Savedoff, Owen Barder
• “Pago contra reembolso” (Cash on Delivery, COD, 2010)
• “Bonos de Impacto de Desarrollo” (Development Impact
Bonds, 2012)
• Difusión:
• Banco Mundial: modalidad Program-for-Results (PforR, 2012),
27 operaciones hasta Junio 2015
• DFID: modalidad Payment by Results (PbR, 2012), DIB
• Nuevos modelos y territorios
• Results-based aid (RBA), Results-based financing (RBF),
Development Impact Bonds (DIB)
• Actualmente: Informe OCDE-CAD sobre uso de orientación a
resultados en gobernanza…

57. DEBATES E INSURGENCIAS
Orientación a Resultados

58. DEBATES E INSURGENCIAS
La eficacia y la agenda de París
• La agenda de París realmente no trata de eficacia
• Diplomacia de desarrollo
• Cambiar el foco de atención de los problemas de
desarrollo a las patologías de la cooperación
• Giro hacia la financiación Sur-Sur, privada
• Enfoque apolítico
• La armonización asume donantes altruistas
• La apropiación asume gobernantes ilustrados
• El alineamiento asume consenso político
• El uso de sistemas de país asume capacidad

59. DEBATES E INSURGENCIAS
Los nuevos donantes
• Fundaciones
• Mayor flexibilidad presupuestaria y de programación, pero
difícil rol político
• Asia Foundation: innovación y métodos políticamente
informados en países como Filipinas
• Africa Governance Initiative: enfoque pro-status quo en África
subsahariana
• Gates Foundation: enfoque puramente técnico/científico
• Nuevos bilaterales
• China, Rusia, Turquía…
• Énfasis en soberanía por encima de todo
• Préstamos y concesiones con más valor
diplomático/comercial que de desarrollo
• Disminución en la relevancia e influencia de donantes OCDE

60. DEBATES E INSURGENCIAS
Los ODS y el Objetivo 16
• Objetivos de Desarrollo Sostenible
• Negociación Norte-Sur, no imposición (“veto Chino”)
• Más allá de la pobreza extrema
• Comprehensivos y ambiciosos (demasiado?)
• Objetivo 16: “Paz, justicia e instituciones sólidas”
• Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo
sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear
instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles
• Dos escenarios posibles:
• Fomentar una incorporación de la política en el desarrollo
• Neutralizar la política mediante indicadores políticamente
aceptables

61. The end