Anlisis economico 16_mayo2014_Gasto público en El Salvador y en America Latina
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El documento compara el gasto social y las finanzas públicas de El Salvador con nueve países de América Latina. Muestra que El Salvador destina relativamente menos recursos a educación y salud (7.4% del PIB) que otros países como Argentina, Bolivia, Brasil y Costa Rica que destinan más del 12% del PIB. Además, El Salvador tiene déficit fiscal alto y deuda pública elevada, lo que limita su capacidad de aumentar el gasto social. Para lograr mayor desarrollo, se necesita reducir el déficit a través de aumentar los ing
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- 1. Gastosocialyfinanzaspúblicas: unamiradacomparadacon nuevepaísesdeAméricaLatina Estudios Económicos DEC — José Andrés Oliva Análisis económico Para lograr avances en el desarrollo económico y social, El Salvador enfrenta retos trascendentales. Por medio del gasto social, la población tiene acceso a servicios estratégicos como la educación y salud, con lo cual obtiene beneficios para su bienestar y oportunidades para expandir sus capacidades. No obstante, las posibilidades de su financiamiento y ampliación descansan en la solidez de las finanzas públicas del Estado. A su vez, las finanzas públicas son el resultado de los equilibrios de gobernabilidad y la disponibilidad de recursos adicionales que resultan del mayor crecimiento económico, que soportan las condiciones objetivas para su realización. De tal manera que los retos de la política económica y social no son opuestos, sino más bien, son parte de la solución que ambas enfrentan. Por un lado, los recursos asignados a educación y salud son relativamente bajos en comparación con otros países de América Latina; pero por el otro, las finanzas públicas, presentan debilidades y vulnerabilidades. Para finales de 2013, el déficit fiscal fue alto, alcanzó 4.1% del PIB. El nivel de ahorro primario es negativo y se aproxima a 1.6% del PIB, el cual en combinación con un crecimiento económico bajo, redunda en niveles altos de deuda pública total que alcanza el 58.3% del PIB1 . Para conquistar mayor desarrollo, las posibilidades reales de aumentar los recursos asignados a estas áreas y su eficiencia, provienen de una combinación de factores. En este sentido, para avanzar en dirección hacia las soluciones, surge la 1 Datos del Banco Central de Reserva. Incluye la deuda del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales y BCR. necesidad del diálogo de todos los actores del país, tanto sociales, políticos como productivos para tomar decisiones estratégicas de beneficio nacional. Ante la situación fiscal, destinar mayores recursos a las áreas sociales implica unir esfuerzos de todos los sectores abordando la problemática integralmente. Aumentar el crecimiento económico, es condición necesaria; sin embargo, también es importante ejecutar un programa de reducción de déficit fiscal, que contemple así como el incremento de ingresos, con una reducción de evasión, también el aumento de la eficiencia y la recomposición del gasto público, trasladando recursos de las áreas no sociales a las áreas sociales. Para abordar lo anterior, se realiza a continuación un análisis en dos partes: primero, una comparación de la ejecución fiscal de El Salvador con nueve países de América Latina, y, segundo, su evolución entre 2008 y 2013. El análisis de ambas dimensiones brinda y dibujan las condiciones donde se suscribe el futuro, a fin de delimitar los factores de mejora para canalizar mayores recursos al área social. Conceptos y definiciones Para realizar comparaciones internacionales se presentan a continuación los datos del proyecto “Compromiso con la equidad” (CEQ) para nueve países de América Latina: Argentina, Brasil, Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Perú y Uruguay. La información se presenta en el Mayo 2014 • No. 16 El proyecto Compromiso con la Equidad (CEQ) fue diseñado para analizar el impacto de los impuestos y el gasto social en la desigualdad y la pobreza. Dirigido por Nora Lustig, el CEQ es una iniciativa del Center for Interamerican Policy and Research y el Departamento de Economía de la Universidad de Tulane y el Diálogo Interamericano. Desde su creación en 2008, el CEQ ha recibido apoyo financiero de la Fundación Bill y Melinda Gates, de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial, Oficina Regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo para América Latina y el Caribe (PNUD/DRALC), Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega y Fundación General Electric. http://www.commitmentoequity.org/
- 2. AnálisiseconómicoNo.16•abril2014 2 cuadro 1. El CEQ es un esfuerzo conjunto de la Universidad de Tulane, y Diálogo Interamericano, para brindar un diseño analítico aplicable a cualquier economía, con el objetivo de realizar mediciones comparables sobre el impacto de la tributación y el gasto social en la desigualdad y la pobreza. Los estudios CEQ miden y comparan los resultados de los estados en dichos esferas. Los conceptos y definiciones del CEQ estandarizan el gasto social, el cual no corresponde a la clasificación presente en el Presupuesto Público de El Salvador. El gasto social CEQ se define como la suma de las transferencias directas del estado a la población, más el valor monetario de los servicios de educación y salud. Como transferencias directas, se realiza el supuesto general, que tanto las entregas en efectivo, como de alimentos u otros, en tanto tienen un valor de mercado definido son cercanos sustitutos de efectivo, por lo tanto, aumentan el ingreso disponible, a pesar de las excepciones. Por ejemplo, recibir alimentación en la escuela, reduce el desembolso para alimentos del hogar. Así, para realizar cálculos, se agregó como gasto social el valor monetario de los programas sociales, que están comprendidos en el Sistema de Protección Social Universal siguientes: Ciudad Mujer, el paquete agrícola, el paquete escolar, el vaso de leche, el programa de alimentación escolar, los bonos del programa de comunidades solidarias urbanas, las transferencias del programa de apoyo temporal al ingreso, y para el apoyo al adulto mayor. Se añadió el monto de los servicios de educación, que corresponden al valor devengado por el Ministerio de Educación incluyendo la Universidad de El Salvador. Asimismo, el valor de los servicios de salud tomados de las cuentas nacionales elaboradas por el Ministerio de Salud, que consideran tanto al ministerio como al Instituto Salvadoreño del Seguro Social y Bienestar Magisterial. La clasificación separa el monto destinado a subsidios indirectos, en el caso de El Salvador destinados para proveer servicios de gas2 , electricidad, agua potable y transporte público, pues son aquellos apoyos que no equivalen a una transferencia directa sino más bien de manera indirecta, por medio de regulación sobre el precio que otorgan acceso a servicios o productos colocándolo debajo de su valor de mercado. De manera congruente con la información disponible, se consideraron como gasto estrictamente no social, el gasto en subsidios indirectos y el residuo del gasto total del Sector Público no Financiero, contemplado por las estadísticas de finanzas públicas del Banco Central de Reserva, descontando el monto total asignado como gasto social anterior. El gasto social en relación con otros países En general, comparando El Salvador con una muestra de nueve países de América Latina, los esfuerzos en recursos en educación y salud, como en transferencias directas son bajos, pero en transferencias indirectas como subsidios, son altos. Por otro lado, la carga fiscal de El Salvador no es de las más bajas de la muestra de países de América Latina considerados, aunque se puede mejorar. En detalle, para 2013, los recursos destinados al gasto social en El Salvador alcanzaron el 8.2% del PIB3 aproximadamente. El gasto en áreas estratégicas como educación y salud fue de 7.4%, lo cual es bajo en relación con otros países de América Latina. Otras economías como las de Argentina, Bolivia, Brasil y Costa Rica, en promedio, destinan a educación y salud más del 12% del PIB (cuadro 1). Dentro del monto total, el presupuesto del Ministerio de Educación, más los recursos para la Universidad de El Salvador, sin considerar los programas de alimentación escolar y el paquete escolar debido a que son tratados como transferencias directas, alcanza un esfuerzo también bajo, en relación con el PIB, acorde con la muestra de nueve países (gráfico 1). 2 Se consideró al subsidio del gas un subsidio indirecto, debido a su reciente modificación. En 2011, esta subvención se otorgó como una trasferencia directa de US$9.10 mensuales para los hogares clasificados como beneficiarios; sin embargo, en enero de 2014, se cambió la modalidad y ahora es entregado por medio de la “Tarjeta Solidaria”, en la compra del producto a un precio debajo de su valor 3 Dato tomado con mayor detalle en cuadro 2.
- 4. 8.3% 6.7% 6.5% 5.3% 4.5% 3.7% 2.9% 2.8% 2.6% 0.0% 1.0% 2.0% 3.0% 4.0% 5.0% 6.0% 7.0% 8.0% 9.0% Bolivia Argentina Costa Rica Brasil México Uruguay El Salvador Perú Guatemala 4 AnálisiseconómicoNo.16•abril2014 Asimismo, los recursos destinados a los programas sociales mencionados en efectivo y aquellos que no son en efectivo directamente pero implican un apoyo al presupuesto familiar, representan el 0.7% del PIB. En relación con los países en cuestión, dicho nivel sería bajo después de Guatemala con 0.5% del PIB y Perú con 0.4% del PIB, y mucho más bajo en relación con Argentina, Uruguay, Bolivia, Costa Rica y Brasil. Al respecto, es notable resaltar, que tanto como su magnitud también es relevante su eficacia. A medida que los recursos son focalizados, los programas sociales tienen una incidencia significativa en la población. Varios estudios empíricos, citados en la Bibliografía, corroboran que la eficiencia en la focalización en las poblaciones más vulnerables o en los objetivos concretos perseguidos por las políticas, aumentan la eficacia social de los mismos. De acuerdo con los datos disponibles, entre los nueve países, El Salvador con 1.7% del PIB, después de Argentina con 5.6% del PIB, sería la economía en destinar una mayor cantidad de recursos hacia subsidios indirectos, que son aquellos que tienen relación con controles de precios y otros bienes, de consumo generalizado. En correspondencia con lo anterior, una analogía ilustrativa es la relación con el monto teórico de recursos que implica elevar el ingreso de las personas catalogadas en pobreza hasta alcanzar el umbral de la línea establecido, y sacarlos de la pobreza vía transferencias directas. En 2012, el valor agregado de la brecha de la pobreza, utilizando el umbral de la línea de pobreza relativa y los datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, para que las familias satisfagan los requerimientos en alimentos y otros adicionales, la cantidad de recursos involucrados se aproxima a US$855 millones (gráfico 2), adicionales a las necesidades de educación y salud. No obstante, los recursos destinados a programas sociales alcanzan US$174 millones y el gasto en subsidios, debido a su estructura, no está destinado exclusivamente a los segmentos pobres. Nuevamente, para superar la pobreza, dada la envergadura de la problemática, avanzar en estas áreas, implica la concurrencia de los esfuerzos del Estado, tanto de la política económica como de la social, focalizados en los pobres junto con el apoyo de otras fuerzas sociales, con el objeto de incrementar los ingresos de las personas a través de mejores empleos y mayores salarios. Por el lado de los ingresos, es importante hacer notar que en las comparaciones internacionales sobre carga tributaria los detalles son relevantes; hay países que regularmente adicionan a los impuestos los ingresos provenientes de las empresas públicas por la venta de petróleo. Asimismo, suman las contribuciones obligatorias, tanto para empresas y empleados a la salud. Ambos aspectos no son agregados en las estadísticas nacionales. Gráfico 1 Esfuerzo por la educación en nueve países de América Latina Fuente:CEQ.
- 5. 856.9 787.4 778.2 744.5 734.1 672.6 674.7 751.3 698.6 646.5 988.8 916.1 909.6 1,130.9 855.8 0 200 400 600 800 1,000 1,200 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 US$millones Estudios Económicos DEC 5 Gráfico 2 Brecha agregada de la pobreza (valor debajo de la línea relativa) Tomando en consideración lo anterior, la carga fiscal de El Salvador no es de las más bajas de la muestra de países de América Latina. Adicionando las contribuciones a la seguridad social, la carga fiscal del país en 2011, alcanzaba 16.7% y había superado a Guatemala, México (sin considerar los ingresos petroleros) y Perú. Las contribuciones a la seguridad social son más altas en otros países de América Latina, en comparación con El Salvador, alcanzando niveles de 7% del PIB en Brasil y Costa Rica. También, los recursos aportados por los impuestos directos en El Salvador superaban a Guatemala, Perú y Uruguay, alcanzando niveles como el de México. Asimismo, dentro de la tributación directa, destaca que las cargas para la renta personal o sobre los asalariados, El Salvador supera a países como Argentina, Bolivia, y Costa Rica. Entre los impuestos indirectos, entre los nueve países en cuestión, el impuesto al valor agregado (IVA) con una alícuota más elevada junto con otros impuestos sobre el consumo de bienes específicos, El Salvador es superado por Argentina, Brasil, Bolivia y Uruguay. No obstante, en El Salvador, el IVA recauda más que en países como Guatemala, México, Perú, donde en estos dos últimos países la alícuota es mayor, con 16% y 18%, respectivamente4 . 4 http://es.wikipedia.org/wiki/Impuesto_al_valor_agregado Evolución del gasto social De la lectura anterior resalta la interrogante ¿cómo es posible que un país con una recaudación que ha percibido un incremento en los últimos años, el gasto social no presenta un ascenso considerable? La respuesta proviene, aunque no es el único factor, del elevado déficit fiscal. El ajuste o reducción de déficit observado se ha realizado aumentando los ingresos, con lo cual los nuevos ingresos sustituyen el financiamiento requerido, pero no aumentan el gasto social considerablemente; otros gastos no sociales también han crecido. Al respecto, la evolución desde 2008 a 2013 de los ingresos tributarios, gasto social, gasto no social, y déficit como porcentaje del PIB, indican que, por un lado, la recaudación o los aportes en impuestos, a través de reformas tributarias importantes, se han incrementado en 1.8% del PIB. Sin embargo, por otro lado, el gasto público total ha presentado un aumento de 4.2% del PIB, del cual, el gasto social ha experimentado un aumento de 1.9%, aproximadamente, y el gasto social público no social se ha incrementado en 2%del PIB, sin incluir el gasto en seguridad pública; el resto se distribuye en partidas con incrementos menores, como pensiones e intereses con 0.4% y 0.2% del PIB, respectivamente (cuadro 2). Fuente:Elaboraciónpropia.BasededatosdelaEncuestadeHogaresdePropósitosMúltiples,variosaños.
- 7. 7 Estudios Económicos DEC De esta manera, los nuevos recursos aportados, en parte, sustituyen lo financiado a través de préstamos, lo cual tiene impacto en disminuir el déficit fiscal en 0.9% del PIB, y por el otro lado, financiaron el aumento del gasto adicional. La dinámica anterior implica que los incrementos en la recaudación sustituyen el financiamiento, dejando el nivel de gasto social, sin un aumento apreciable. El elevado déficit es una condición objetiva que se traduce en la dificultad de financiar gasto social con recursos propios. Las presiones por colocar recursos en áreas diferentes a la parte social, dificultan aún más aumentar el gasto social. De la manera anterior, espacio para recomposiciones o reasignación del gasto proveen también márgenes para destinar recursos hacia el área social (cuadro 2). Acorde con lo anterior, en El Salvador, el 35.2% del gasto es destinado al gasto social, y el 40% al gasto no social, incluida la seguridad. El gasto social primordialmente de destina a educación y salud (32%) y, en menor medida, a programas sociales (3%). El resto se reparte entre 10.5% en intereses, 7.8% en pensiones, y 6.4% en subsidios indirectos. Por el lado del ingreso, el 84% son tributarios, donde el 52% recae al consumo general de la población a través del IVA y al consumo de bienes específicos; el 32.6% restante es recaudado por el impuesto sobre la renta, donde el 16.9% corresponde a empresas, el 12.6% a asalariados y el 3.1% a ambos. Los ingresos no tributarios contribuyen con el 7% y las contribuciones a la seguridad social con el 8.7% (gráfico 3). Hacia adelante se plantea el desafío, dado el elevado déficit fiscal, si los nuevos aportes sustituyen el financiamiento de los beneficios obtenidos, los recursos adicionales aportados por la población en impuestos, no recibirán una contraprestación equivalente en gasto social, aunque gradualmente se podría aspirar a fortalecer el gasto social, al ampliar su financiamiento con recursos propios, y así favorecer su continuidad y sostenibilidad. Reflexiones y conclusiones Comparando El Salvador con una muestra de otros países de América Latina, se observa que los esfuerzos en recursos en educación y salud, como en transferencias directas son bajos, pero en transferencias indirectas como subsidios, son altos. Asimismo, por otro lado, la carga fiscal de El Salvador no es de las más bajas de la muestra de países de América Latina considerados, aunque se puede mejorar. Fuente:BCR,MH,InformedeGestiónFinancieradelEstado,2013. Gráfico 3 Composición del ingreso y gasto total de El Salvador, 2013 Contribuciones a la seguridad social 9% Intereses 10% Pensiones 8% Subsidios indirectos 7% Gastos no sociales 40% en efectivo 3% Educación y salud 32% Gasto social 35.2% Gastos Ingresos no tributarios 7% IVA e indirectos 52% Ingresos Otros directos 3% Tributarios 84.5% Renta a empresas 17% Renta personal 12% Transferencias
- 8. Departamento de Estudios Económicos Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 • www.fusades.org Estudios Económicos DEC Bibliografía Beneke de Sanfeliú, Margarita, Nora Lustig and José Andrés Oliva. “La incidencia de los impuestos y el gasto social sobre la pobreza y la desigualdad en El Salvador” (en elaboración). El Salvador. Bucheli, Marisa, Nora Lustig, Máximo Rossi, and Florencia Amábile. 2014. Social Spending, Taxes, and Income Redistribution in Uruguay. Forthcoming in Lustig, Nora, Carola Pessino, and John Scott, Eds. “Fiscal Policy, Poverty and Redistribution in Latin America,” Public Finance Review. Uruguay. Cabrera, Maynor, Nora Lustig and Hilicías E. Morán, “Fiscal Policy and the Ethnic Divide in Guatemala”, February 2014. Guatemala. Commitment to Equity Assessment (CEQ): Estimating the Incidence of Social Spendig, Subsidies and Taxes, Handbook, Nora Lustig and Sean Higgines, Departament of Economic, Tulane University, New Orleans, January 2013. Higgins, Sean and Claudiney Pereira. 2014. The Effects of Brazil’s Taxation and Social Spending on the Distribution of Household Income. Forthcoming in Lustig, Nora, Carola Pessino, and John Scott, Eds. “Fiscal Policy, Poverty and Redistribution in Latin America,” Public Finance Review. Brazil. Jaramillo, Miguel. 2014. The Incidence of Social Spending and Taxes in Peru. Forthcoming in Lustig, Nora, Carola Pessino, and John Scott, Eds. “Fiscal Policy, Poverty and Redistribution in Latin America,” Public Finance Review. Perú. Lustig, Nora and Carola Pessino. 2014. Social Spending and Income Redistribution in Argentina in the 2000s: the Rising Role of Noncontributory Pensions. Forthcoming in Argentina: Lustig, Nora, Carola Pessino, and John Scott, Eds. “Fiscal Policy, Poverty and Redistribution in Latin America,” Public Finance Review. Paz Arauco, Veronica, George Gray Molina, Wilson Jiménez Pozo, and Ernesto Yáñez Aguilar. 2014. Explaining Low Redistributive Impact in Bolivia. Forthcoming in Lustig, Nora, Carola Pessino, and John Scott, Eds. “Fiscal Policy, Poverty and Redistribution in Latin America,” Public Finance Review. Bolivia. Sauma, Pablo, Trejos, Juan Diego. Gasto Público Social, Impuestos, Redistribución del Ingreso y Pobreza en Costa Rica, CEQ Working Paper No. 18, January 31, 2014. Costa Rica. Scott, John. 2014. Redistributive Impact and Efficiency of Mexico’s Fiscal System. Forthcoming in Lustig, Nora, Carola Pessino, and John Scott, Eds. “Fiscal Policy, Poverty and Redistribution in Latin America,” Public Finance Review. México. Ante la debilidad fiscal, para darle soporte objetivo al gasto social, es menester unir esfuerzos de todos los sectores por medio de la profundización del diálogo para tomar decisiones de beneficio nacional. Es clave aumentar el crecimiento económico, y también ejecutar un programa de reducción de déficit fiscal, que contemple reducción de la evasión por el lado de los ingresos, más la recomposición y aumento de la eficiencia en el gasto público, ampliando los esfuerzos para trasladar recursos de las áreas no sociales a las áreas sociales, con el objetivo de responder al desafío de financiar el gasto social con recursos propios. En tal sentido, en los temas fiscales es importante sustituir la conjunción “o” por la conjunción “y”, para abrir posibilidades y márgenes de maniobra no mutuamente excluyentes. Como se reitera, otorgar más recursos a los temas sociales, implica mayor crecimiento, y mejorar la recaudación por medio de la reducción de las evasiones, más elevar la eficiencia en el uso de los recursos por el lado del gasto, y encontrar oportunidades reasignado los recursos hacia áreas sociales, actuando en las diferentes áreas al unísono integralmente. Adicionalmente, junto con lo anterior, son importantes los esfuerzos por atraer al país mayor cooperación internacional. Asimismo, migrar el uso y producción de la información del gasto público, que permita profundizar en el análisis para evaluar su calidad, como por ejemplo, cambiar la clasificación presupuestaria de áreas de gestión por una clasificación por resultados, añadiendo la evaluación de impacto correspondiente, son herramientas, que contienen gran potencial para complementar las aspiraciones anteriores.