Este documento analiza el déficit fiscal estructural y cíclico en El Salvador. Explica que el déficit fiscal observado puede diferir del déficit estructural debido a la influencia del ciclo económico en las cuentas fiscales. Describe métodos para ajustar las cifras fiscales por el ciclo y diferenciar la parte del déficit causada por factores cíclicos de la parte causada por la estructura fiscal subyacente. Finalmente, grafica la relación entre el ciclo económico y componentes clave de los ingresos y
Análisis del déficit fiscal estructural y cíclico en El Salvador
1. Análisis económico 1
Análisis económico 12
FUSADES Diciembre de 2011
Déficit fiscal estructural y
cíclico en El SalvadorDepartamento de Estudios
Económicos y Sociales
Introducción1
Con una visión de mediano plazo, este análisis
económico pretende abordar los vínculos entre
los ciclos económicos y el comportamiento de las
finanzas públicas. Debido a las fluctuaciones a las que
la economía está sujeta, las cifras fiscales per se son
indicadores imperfectos para observar la dimensión
más estructural de las finanzas del sector público.
Para examinar con mejor claridad la estructura más
permanente de los diferentes rubros, es razonable
realizar un ajuste cíclico de los mismos, razón por la
cual, por ejemplo, la Comisión Europea y la oficina
de seguimiento del presupuesto del Congreso de
Estados Unidos de América, calculan y publican
regularmente indicadores corregidos por el ciclo.
Al mismo tiempo, tomando en consideración dichas
oscilaciones en la programación, se mejoran las
decisiones de política fiscal y el uso de los recursos.
Si las políticas públicas requieren financiamiento
sostenible, es importante analizar la permanencia
de los recursos de donde provienen esos ingresos.
Inversamente es relevante delimitar y adjudicar
programas en el gasto, de carácter temporal, sobre
todo para ser utilizados en momentos de baja en el
ciclo económico o de impacto negativo, tan frecuentes
en El Salvador.
Las cifras fiscales sin modificación poseen la
peculiaridad de mostrar lo acontecido, incluyendo
1
Este contenido es responsabilidad del autor, quien agradece los comentarios de
Álvaro Trigueros Argüello y Carolina Alas de Franco a versiones anteriores.
las variaciones cíclicas. Por ejemplo, como se detalla
más adelante, el sector público no financiero (SPNF)
de El Salvador cerró 2009 con un déficit fiscal del
orden de 5.7% del Producto Interno Bruto (PIB).
Al incorporar la caída tributaria como temporal, el
déficit fiscal ajustado cíclicamente o estructural (DFE)
alcanzado fue de 3.8% del PIB. Para 2010 el DFE se
incrementó hasta 4.2% del PIB. Hacia el futuro, es
necesario e ineludible un esfuerzo más intenso para
recobrar la estabilidad de las finanzas públicas, de
lo contrario, están en riesgo programas sociales, la
misma sostenibilidad del gasto público y la capacidad
de maniobra ante impactos.
Este trabajo se divide en cuatro apartados. En el
primero, se presenta el marco conceptual y se aborda
el método para corregir las asociaciones cíclicas de los
rubrosfiscales;enelsegundo,sedescribelatrayectoria
por encima o por debajo del nivel potencial del PIB,
en contraste con los rubros más importantes de las
cuentas fiscales; en el tercero, se efectúa el análisis de
la medición del nivel del DFE ajustado cíclicamente.
Finalmente, el cuarto está dedicado a conclusiones y
reflexiones.
I. Marco conceptual
El DFE, se define como el balance entre ingresos y
gastos del sector público, alcanzados cuando la
economía se encuentra a máxima capacidad o a su
nivel potencial (Girourad y Andre, 2005). El déficit
José Andrés Oliva Cepeda 1
2. 2 Análisis económico
fiscal observado puede coincidir o no con DFE, lo
cual depende de la influencia del ciclo económico
sobre las cuentas fiscales. Si el déficit observado al
final del año, difiere del DFE tendría a su base un
déficit debido al ciclo de carácter coyuntural (DFC).
En específico, realizar la aproximación requiere tener
en perspectiva, que las variables agregadas presentan
oscilaciones alrededor de cierto nivel potencial o
tendencial, sobre el cual gravitan. En este sentido, si
las magnitudes regresan por su propio movimiento
a su nivel potencial, el impacto puede ser transitorio
por su patrón cíclico; o contrariamente, si al bajar o
incrementar sobre su nivel potencial no retroceden
y se mantienen en el mediano plazo, su efecto es
permanente y la variación se considera estructural.
Análogamente, la influencia puede ser catalogada
como: automática o discrecional. La teoría indica
que los factores automáticos son determinados
de manera espontánea por los ciclos económicos,
mientras que los factores discrecionales pertenecen
a las decisiones explícitas de política económica.
Finalmente, al incorporar los ciclos económicos a
los movimientos de ingresos, gastos y déficit fiscal,
es posible diferenciar la parte del déficit que resulta
del ciclo y aquella que proviene de la estructura de
mediano plazo en las cuentas fiscales.
La reciente recesión económica, externa e interna,
es un claro ejemplo de lo anterior, al provocar un
desplome en la recaudación tributaria del Estado; así,
el PIB y la recaudación tributaria pueden ubicarse,
en algún momento del tiempo, por encima o por
debajo de dicho nivel potencial. Como se observa
más adelante, el comportamiento de la recaudación
tributaria está fuertemente relacionado con el ciclo
económico. Por otro lado, el manejo macroeconómico
del gasto es relevante, éste puede acompañar o
no dichas tendencias y acorde con su concepción,
pudieran descender o incrementarse durante el ciclo
y comportarse de manera procíclica o contracíclica.
La incorporación de estas oscilaciones en la
programaciónpresupuestaria,mejoralasdecisionesde
política fiscal y puede introducir mayor racionalidad
en el uso de los fondos públicos. Si un impacto de
ingresos se materializa de manera más transitoria, es
relevante haber construido con anterioridad ahorros
o cupo fiscal para tomar deuda, para financiar gasto
posterior en tiempos de recesión. Así, en tanto que la
necesidad de tomar deuda en el momento de lento
crecimiento será más alta, en tiempo de bonanza es
relevante hacer descender el ratio deuda al PIB y/o
contener el gasto para elevar el ahorro. Por el lado
del gasto, si el impacto se acerca más a perdurar en el
tiempo o permanecer y su revelación es permanente,
las finanzas públicas pudieran requerir una acción
específica de ajuste, como no mantener gastos
temporales en el mediano plazo.
Asimismo, la permanencia o temporalidad del
financiamientodelgastosocialdelEstadoesrelevante.
Si los programas requieren un financiamiento de
carácter permanente, será conveniente que el origen
de los fondos sea igualmente permanente. Por el
contrario,noesapropiadodestinarfondostransitorios
hacia programas cuya constancia en el tiempo es
concluyente. De igual manera, es relevante financiar
programas sociales temporales en momentos de
baja en el ciclo o impactos negativos, a través de la
preparación y manejo de programas de transferencias
condicionadas u otras ayudas focalizadas, para
contribuir a mitigar los efectos adversos de la baja del
ciclo en los grupos sociales más pobres.
I.1 Método de ajuste del déficit por el ciclo
económico
Existen alternativas para remover el ciclo de las series
fiscales. Para realizarlo se aplica algún método para
determinar el nivel potencial de las series. Según
estudios empíricos (Burnside, 2005) para establecer el
potencial o tendencial principalmente se utilizan dos
métodos. El primero, es a través de filtros estadísticos.
Debido al menor requerimiento de información y
simplicidad, el uso del filtro de Hodrick Prescott es
más generalizado. El segundo, utilizado por el Fondo
Monetario Internacional (FMI), estima los valores de
empleo y capital que tendría la economía en pleno
empleo, para determinar la comparación. Este último
método requiere de supuestos y más información.
Con la diferencia entre el nivel observado y el
nivel potencial se obtienen las desviaciones o las
brechas, éstas describen el ciclo de las variables.
Con las brechas se estiman elasticidades, que miden
la cercanía de los movimientos al ciclo del PIB. Las
3. Análisis económico 3
elasticidades2
son derivadas econométricamente.
Luego, para obtener los valores ajustados, se sustrae
de los valores observados el componente cíclico3
. El
DFE, resulta de la resta de los ingresos totales menos
los gastos totales, ambos ajustados por el ciclo.
II. Componentes de la ejecución del sector
público y su relación con el ciclo
económico
A manera de visualizar la relación del ciclo económico
y los componentes del gasto del SPNF, los gráficos
siguientes ilustran la trayectoria de la brecha del PIB
contra los componentes principales de la ejecución,
lo que permite observar cómo los diferentes rubros
poseen un comportamiento procíclico o contracíclico.
Las series fueron trasformadas a términos reales
previamente y se toman en consideración veintinueve
datos de información, desde 1981 a 2010. Es necesario
tomar en cuenta que los gráficos acentúan la dirección
de los movimientos, no así su magnitud o influencia
causal. Se tomaron en consideración las cuentas
más importantes, la recaudación tributaria por un
lado; y por el lado de los egresos, el gasto público
total y sus componentes: transferencias corrientes,
remuneraciones y gasto de capital.
El gráfico 1 presenta la brecha del PIB y de los ingresos
tributarios con respecto a su nivel tendencial. Una
2
Para realizar este ejercicio se calcularon varias elasticidades, ubicadas en
el anexo 1. Se emplearon datos anuales, desde 1981 a 2010, de las variables
principales de las cuentas fiscales convertidas a términos reales, tomando como
año base 1990. Las elasticidades son los coeficientes que resultan de la regresión
de los componentes de la ejecución del gasto del SPNF con respecto a la
brecha del PIB. Las ecuaciones de regresión para cada rubro se resumen en el
anexo 2. En promedio, la elasticidad de la desviación de los ingresos tributarios
con respecto al PIB resultó estadísticamente significativa y ascendió a 1.5%, lo
que indica que ante una desviación del PIB real con respecto a su potencial en 1%,
en promedio, los ingresos tributarios se desvían 1.5%. Asimismo, la elasticidad
del gasto total resultó estadísticamente significativa y positiva del orden de 1.1%,
con lo cual, el gasto total aumenta 1.1% ante un aumento de 1% del PIB encima
de su potencial. Los componentes del gasto que resultaron estadísticamente
significativos son: la categoría de bienes y servicios con una elasticidad de 1.66%,
las remuneraciones con 0.9%, e intereses con -2.6%.
3
Para realizarlo, se empleó la fórmula siguiente, donde e es la elasticidad :
brecha positiva indica que el PIB y la recaudación
tributaria sobrepasarían el valor de su tendencia.
Contrariamente, si los valores son menores a cero
indicaríaqueseencuentranpordebajodesutendencia.
En general, se muestra una fuerte correlación del ciclo
económico con la recaudación.
Durante los años del conflicto armado, la brecha
del PIB se amplió y el PIB se posicionó por un largo
período debajo de su nivel potencial; al unísono, los
ingresos tributarios se incrementaron fuertemente
por encima de su tendencia, también a razón de
ingresos extraordinarios que percibió el Estado,
debido al aumento importante que el precio del café
experimentó, tanto en 1984 como 1985.
Durante las últimas dos décadas el comportamiento
ha sido el siguiente. Para los años 1993 a 1995,
mayor crecimiento condujo a que, tanto el PIB
como la recaudación, se encontraran por encima
de sus valores potenciales. En 1996, el crecimiento
económico pasó por un punto de inflexión y entró
en una fase de desaceleración y la recaudación bajó
con respecto a su potencial. Entre 1997 y 2001, el
comportamiento fue distinto; a pesar que la actividad
económica se mantuvo por encima de su potencial, la
recaudación tributaria experimentó un largo período
donde se encontró debajo de su potencial. En 2001,
el PIB pasó a situarse debajo de su potencial y la
recaudación tributaria colocada en el lado negativo,
aumentó levemente hasta 2003. Luego, desde 2005
Gráfico 1
Movimiento de brecha del PIB y brecha de los ingresos
tributarios (Millones de US$ constantes)
50
100
150
200
250
300
100
200
300
400
BrechadelPIB
Brecha PIB
Brecha tributarios
Brechaingresostributarios
-200
-150
-100
-50
0
50
-300
-200
-100
0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Brecha
ingresostributarios
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Reserva (BCR).
4. 4 Análisis económico
hasta 2008, la economía repuntó y la recaudación
osciló positivamente de la misma manera. En 2009,
por la crisis y recesión, ambos valores cayeron
abruptamente. A la fecha, los ingresos tributarios
han regresado a su nivel potencial, mostrando los
valores que presentaron en 2007; no obstante, el PIB
se mantiene por debajo de su nivel potencial y su
brecha se mantiene negativa.
El gráfico 2, muestra lo acontecido por el lado del
gasto. En general, el gasto público en El Salvador
ha presentado un comportamiento procíclico4
,
expandiendo las erogaciones en la parte alta del ciclo
económico y de contenerse en la parte baja, solamente
en períodos más cortos es contracíclico. Durante el
conflicto armado, el gasto público experimentó un
ascenso importante, mostrando el mayor incremento
del período analizado. Asimismo, presenta ciertas
respuestas contracíclicas, más que todo en años
específicos, como se observa en el gráfico, con
fuertes variaciones en los años 1989, 1992 y 1996.
Desde2000 hasta2003,elmovimientofueendirección
opuesta al ciclo, influenciado principalmente por la
reconstrucción como consecuencia de los terremotos.
Contrariamente, entre 2005 y 2006, la economía creció
4
Una medida de lo anterior es la elasticidad del ciclo de los gastos con respecto al
ciclo del PIB. El resultado es un coeficiente de elasticidad positivo estadísticamente
significativo de 1.1%, introduciendo variables con el valor de uno (variables
dummy) para los años del conflicto armado y el mayor gasto realizado en 1985.
Esta elasticidad permite corregir los gastos por el efecto del ciclo.
por encima de su potencial y el gasto total acompañó
el movimiento. Finalmente, durante 2008 y 2009,
luego de entrada la crisis, la economía cayó debajo
de su potencial y el gasto presentó una respuesta
opuesta, contracíclica y se movió en ascenso por
encima de su nivel potencial en 2009. Como se nota
más adelante, durante esta etapa, la respuesta opuesta
al ciclo proviene del gasto corriente. En 2010 volvió a
su potencial.
En países desarrollados, durante la parte baja del
ciclo, las transferencias del Estado aumentan en
forma de ayuda económica en efectivo, o en concepto
de seguro de desempleo u otras prestaciones. Los
estudios de este tipo se refieren a ellos como aumentos
de gastos automáticos al ciclo; sin embargo, esta
tendencia no se observa en El Salvador. El gráfico 3
muestra los movimientos de la brecha de los gastos
en transferencias, los cuales incluyen subsidios. En
general, las desviaciones alrededor de su tendencia
de largo plazo, han sido de menor variación que
la de los demás rubros, con lo cual no es posible
catalogarlos como contracíclicos o procíclicos5
. Por un
lado, las transferencias presentan leves incrementos
en 1984, 1996 y 2000 mientras el ciclo económico
descendía. Sin embargo, desde 2005 cuando la
economía aumentaba, también las transferencias
mostraban incremento, el cual coincide con el ascenso
importante de los subsidios por parte del Estado. Aun
en 2010, las transferencias se mantuvieron arriba de
su potencial.
5
La elasticidad calculada no resulta significativa.
Gráfico 3
Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto en
transferencias corrientes, incluyen subsidios
(Millones de US$ constantes)
100
200
300
400
100
200
300
400
delPIB
Brecha PIB
Gasto Transferencias
transferencias
-300
-200
-100
0
-300
-200
-100
0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
BrechadelPIB
transferencias
Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.
Gráfico 2
Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto total
(Millones de US$ constantes)
100
200
300
400
100
200
300
400
BrechadelPIB
Brecha PIB
Gasto Total
Brecha
-300
-200
-100
0
-300
-200
-100
0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Brecha
Brechadelgasto
Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.
5. Análisis económico 5
los gastos de capital se elevaron para 2001 por los
terremotos; fue en este período de reconstrucción que
se acentuó un aumento del gasto de capital, cuando la
actividad económica bajó. Contrariamente, entre 2004
y 2008, el PIB se elevó y el gasto de capital se mantuvo;
luego, durante 2009 y 2010 no aparece un incremento
considerable o aumento apreciable del gasto, más
bien se mantiene en promedio aproximadamente
en su potencial. Lo anterior refuerza la necesidad de
buscar modificaciones importantes en la estructura de
la ejecución y planificación de la inversión pública.
III. Déficit ajustado cíclicamente
En el cuadro 1 se presentan los montos de la
ejecución anual del SPNF. Se detallan las magnitudes
observadas en dólares constantes, sin corrección
cíclica y a renglón seguido los valores después de
la aplicación del ajuste descrito, de los rubros se
obtuvieron elasticidades con significancia estadística.
En la parte inferior, con los ingresos y gastos totales
ajustados, se calcula el DFE y DFC. También con la
elasticidad del gasto corriente y de los intereses, se
colocaron los niveles tanto el ahorro corriente como
Las remuneraciones equivalen al 36.2% del gasto
total y al 42.3% del gasto corriente en 2010, con lo cual
su influencia en los egresos del gobierno es notoria.
El gráfico 4 presenta los movimientos del ciclo del
gasto en remuneraciones. Las series indican que los
gastos en remuneraciones pueden ser catalogados de
manera pro cíclica. Durante la década de los ochenta,
mostraron un patrón similar, cayendo ambos en
1986. En los noventa, entre 1998 y 2004 ambos rubros
descendieron, presentando su carácter procíclico.
Posteriormente, hasta 2008 las remuneraciones
estuvieron debajo de sus niveles potenciales, y el PIB
se ubicó por encima de su tendencia. Finalmente,
en 2009 y 2010, el comportamiento fue levemente
diferente, el monto en remuneraciones aumentó
arriba de su tendencia y el PIB cayó abajo del nivel
potencial.
Gráfico 4
Movimiento de brecha del PIB y brecha del gasto en
remuneraciones
(Millones de US$ constantes)
100
200
300
100
300
500
delPIB
Brecha PIB
Gasto Remuneraciones
Brecharemuneraciones
-300
-200
-100
0
-500
-300
-100
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
BrechadelPIB
remuneraciones
Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.
Gráfico 5
Movimiento de brecha del PIB y brecha del
gasto de capital
100
200
300
400
100
200
300
400
delPIB
Brecha PIB
Brecha de gasto de capital
Brechagastosdecapital
-300
-200
-100
0
-300
-200
-100
0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
BrechadelPIB
gastosdecapital
Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.
En general, tal como muestra el gráfico 5, no es posible
catalogar al gasto de capital como contracíclico. Por
un lado, aunque la dirección de las oscilaciones no
han acompañado al ciclo económico, por otro lado
sus movimientos por encima de su nivel potencial
tampoco, se han posicionado con fuerza por un
período considerable, encima de su tendencia, en los
momentos de contracción de la economía. El gráfico
ilustra ciertos incrementos en años específicos, en
el contexto del conflicto armado, para 1983 y 1989 y
también en 1992, después de la firma de los Acuerdos
de Paz. Asimismo, con mayor preponderancia,
8. 8 Análisis económico
primario, estructurales. Al final se expresan los totales
como porcentaje del PIB.
En los momentos cuando la economía pasa a ubicarse
encima de su potencial, a los ingresos se les ha
sustraído el aumento que perciben por el aumento
del ciclo económico. De igual manera, cuando la
economíaestápordebajodesupotencial,alosingresos
se les ha añadido aquella porción que pierden en el
descenso. Por otro lado, cuando la economía pasa
un momento debajo de su potencial, a los gastos se
les ha restado la reacción procíclica promedio, que
se estima realizan, mientras que cuando la economía
pasa a la parte positiva, encima de su potencial, se
les ha agregado, el incremento se supone toman. De
esta manera, las variaciones cíclicas son estabilizadas
tanto para los ingresos como para los gastos.
El gráfico 6 muestra el DFE y el efectivamente
alcanzado; la comparación de ambos permite
establecer el déficit debido al ciclo; cuando el DFE es
más bajo que el observado es indicativo de un déficit
coyuntural. Al analizar el DFE es posible diferenciar
tres períodos; el primero corresponde al conflicto
armado. Durante esa época, las finanzas públicas
pasaron por un período de ajuste importante, el
DFE bajó de manera continua, desde 9% del PIB
en 1980 hasta 2.1% en 1989. Además, entre 1986 y
1987, el déficit observado estuvo abajo del DFE, con
superávits coyunturales importantes de 5.2% y 4.1%,
respectivamente.
Elsegundoperíodocomprendede1990a1996,cuando
el DFE se estabilizó y se mantuvo, en promedio, en
2.1% del PIB. Durante este período los déficits de
1991 y 1992 estuvieron por arriba del estructural,
implicando que en esos años se percibieron déficits
coyunturales de -0.7% y -3.3% del PIB. En cierta
manera, los Acuerdos de Paz implicaron erogaciones
temporales que el Estado asumió, para el proceso de
reconstrucción.
El tercer período abarca de 1997 hasta 2010, donde
el DFE experimentó un paulatino pero constante
aumento; desde 2.4% hasta 4.2% del PIB en 2010; lo
cual alerta sobre el deterioro en las finanzas públicas.
Gráfico 6
Déficit fiscal estructural ajustado según ciclo económico
(escala invertida)
-9.0
-13.8
-9.2
-16
-14
-12
-10
-8
Observado
Estructural
-6.4
-4.4
-0.7-0.4
-1.8
-5.5
-0.4
-2.8
-4.6
-0.6
-0.1
-2.5
-1.8
-2.6-2.8
-4.4
-3.7
-2.4
-2.0
-3.2
-5.7
-4.3
-8
-6
-4
-2
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaboración propia.
9. Análisis económico 9
Durante 2001 a 2003, el Estado enfrentó un gasto
importante con los esfuerzos en reconstrucción. El
déficit fiscal alcanzó hasta 4.4% del PIB en esos dos
años, mientras el DFE se mantuvo en 2.7%, con lo
cual el déficit aumentó de manera coyuntural en 1.7%
y 1.6%. Contrariamente, entre 2004 y 2008, retornó el
crecimiento y se registraron superávits coyunturales
desde 1.2% hasta 1.8% del PIB.
En 2008, lo anterior empezó a cambiar, el déficit
fiscal alcanzó el 3.2% del PIB, mientras que el DFE se
mantenía en 3.7%. Contrariamente, durante 2009, el
ciclo económico se revirtió y los ingresos observados
cayeron debajo de su potencial; como consecuencia,
el déficit observado se incrementó fuertemente
hasta 5.7% del PIB. Sin embargo, incorporando
la caída tributaria como temporal, junto con el
comportamiento procíclico del gasto, el DFE se
mantuvo en 3.8% del PIB. Para 2010, la caída temporal
de aproximadamente 1% del PIB en la recaudación se
revirtió, el déficit observado bajó hasta 4.3% del PIB;
sin embargo, a través del movimiento gasto, el DFE
se elevó hasta 4.2% del PIB. Este recorrido sobre la
trayectoria del DFE, muestra un continuo retroceso
con respecto a la primera década de los noventa, y
una magnitud importante, semejante a la que el
sector público presentó en 1987.
IV. Conclusiones y reflexiones
Es útil para el país realizar seguimientos al
déficit fiscal ajustado cíclicamente, para tomar en
consideración el ciclo económico en las finanzas
públicas. Al observar el comportamiento de las cifras
fiscales al ciclo de la economía se concluye que, por el
lado de los ingresos, existe una fuerte correlación del
ciclo económico con la recaudación tributaria. Para
efectos presupuestarios, la referencia debería ser el
valor tendencial de los ingresos tributarios y no el
esperado. Mientras que por el lado del gasto público,
la evolución se comporta de manera procíclica, con
lo cual el manejo del gasto muestra una expansión en
la parte alta del ciclo económico y contención en la
parte baja. Este comportamiento a través del tiempo,
redunda en disminuir las posibilidades de reacción
contracíclica del mismo, por lo cual es importante
programar el gasto en función del déficit estructural.
La evaluación reciente de la trayectoria y magnitud
del DFE, indica que debe hacerse un esfuerzo más
intenso para recobrar la estabilidad de las finanzas
públicas. Después de ajustar cíclicamente las cifras
fiscales, se encontró que el DFE de El Salvador
asciende a 4.2% del PIB. Durante 2010, el déficit
fiscal descendió, desde 5.7% a 4.3% del PIB, el regreso
de la actividad económica a su nivel potencial y la
recuperación de la recaudación tributaria otorgaron
1% del PIB a las cuentas fiscales, pero el DFE ajustado
por el ciclo económico, no experimentó ajuste y su
nivel es semejante al que el sector público presentó
en 1987.
Entre los componentes del gasto destaca un
movimiento acotado por el ciclo económico,
acentuado en mayor medida por aumentos en
gastos corrientes que de capital. Lo que evidencia
la necesidad de realizar reacomodos en el gasto,
mejorando su composición, elevando su eficiencia
y eficacia, cambiando la tendencia a priorizar gastos
corrientes en momentos en el que el ciclo económico
está en expansión a fin de reducir el déficit estructural.
Las remuneraciones, que equivalen al 42.3% del gasto
corriente, no describen un movimiento contrario al
ciclo económico, más bien presentan un movimiento
procíclico, lo cual no es conveniente para la política
fiscal y por ser un gasto rígido deberían alinearse
más con la evolución tendencial o estructural de los
ingresos.
Por otro lado, la dirección de las oscilaciones de los
gastosdecapitalnohaacompañadoalcicloeconómico,
y sus movimientos por encima de su nivel potencial,
tampoco se han posicionado con fuerza y tiempo por
encima de su tendencia, con lo cual no es posible
catalogarlo como contracíclico. Este comportamiento
acentúa la idea de buscar modificaciones apreciables
en la estructura de la ejecución y planificación de
la inversión pública anticipada al ciclo e impulsar
las asociaciones público-privadas para estimular la
inversión.
A pesar que El Salvador se caracteriza por cierta
rigidez en el gasto, su trayectoria se ha mostrado en
mayor medida procíclica, con lo cual los recursos
pierden margen estratégico en un horizonte de
10. 10 Análisis económico
mediano-largo plazo. Por ejemplo, durante 2004
a 2008, El Salvador, obtuvo un superávit cíclico
positivo; sin embargo, no se utilizaron estos recursos
para fortalecer el país en la parte baja del ciclo;
además, se privilegiaron los gastos en subisidios y
remuneraciones y no los de capital. Es recomendable
realizar mayores esfuerzos de diálogo con respecto
a los gastos del estado, utilizando la diferenciación
entre gastos permanentes y ajustables.
Se requiere de una estrategia de endeudamiento de
largo plazo, para lo cual existen instrumentos como
políticas de superávit estructural6
, que implican
mantener prudencia, en la parte alta del ciclo,
profundizando el ahorro y conformando cupo fiscal
para tomar deuda, a través de amortización u otros
mecanismos. Asimismo, mejorar la flexibilidad del
gasto público, a fin de fortalecer el financiamiento
de proyectos sociales temporales y mitigar efectos
adversos en la baja del ciclo o impactos negativos en
los grupos más pobres.
6
Informe Trimestral de Coyuntura, Octubre-Diciembre 2004, FUSADES,
Departamento de Estudios Económicos, enero 2005.
Anexo 1
Elasticidades de las oscilaciones cíclicas de los diferentes
rubros de la ejecución fiscal con respecto al ciclo del PIB
Coeficiente Estadístico t Carácter
1) Ingresos totales 1.13 2.69*** Procíclico
1.1) Ingresos corrientes 1.17 2.28** Procíclico
1.1) Ingresos tributarios 1.57 2.10** Procíclico
2) Gastos totales 1.10 1.90** Procíclico
2.1) Gastos corrientes 0.75 1.73* Procíclico
2.1.1) Bienes y servicios 1.66 2.08** Procíclico
2.1.2) Remuneraciones 0.90 1.79* Procíclico
2.1.3) Intereses -2.63 `-2.69*** Contracíclico
2.1.4) Transferencias corrientes 1.79 0.96
2.2) Capital 1.4 0.62
2.2.1) Inversion Bruta 0.9 0.44
* Nivel de significancia 10%
** Nivel de significancia 5%
*** Nivel de significancia 1%
Fuente: elaboración propia con datos del BCR, a partir de regresiones con los valores en logaritmos,
para expresar elasticidades.
Elasticidad constante con respecto a brecha del PIB
(1981 a 2010)
11. Análisis económico 11
Bibliografía
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Practice”, A hand book, The World Bank,
Washington, D.C, 2005.
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business cycle on federal budget: an update”,
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2008.
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dynamics, Fiscal Sustainability and Cyclical
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Fund, January 2010.
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Fedelino Annalisa, Anna Ivanova, and Mark Horton
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and automatic stabilizers”, Fiscal Affaris
Departament International Monetary Fund,
November, 2009.
Anexo 2
Cuadro de ecuaciones resultantes para cálculo
de elasticidades
Ecuaciones
Ciclo_ Ingresos Totales = 1.13*Ciclo_PIB + 0.24*D85 + 0.081*D95 - 0.093*D90 - 0.0185 + 0.034*D05 - 0.02*D09
Ciclo_Ingresos corrientes= 1.17*Ciclo_PIB + 0.18*D85 + 0.10*D95 - 0.12*D90 - 0.01+ 0.033*D05 - 0.039*D09
Ciclo_Tributaria = 1.57*Ciclo_PIB+ 0.16*D85 + 0.044*D95 - 0.103*D90 - 0.007
Ciclo_Gasto total = 1.1*Ciclo_PiB - 0.007 - 0.153*DGUERRA + 0.31*D85
Ciclo_Gasto corriente = 0.75*Ciclo_PIB + 0.28*D85 - 0.009 - 0.078*DGUERRA
Ciclo_Bienes y Servicios = 1.66*Ciclo_PIB+ 0.20*D85 - 0.054*DGUERRA -0.009
Ciclo_Remuneracion= 0.9*Ciclo_PIB+ 0.29*D85 - 0.009 -0.07*D90
Ciclo_Intereses = -2.63*Ciclo_PIB - 0.006 + 0.458*D85 - 0.195*D90 - 0.195*DGUERRA
Ciclo_Transferencias = 1.78*Ciclo_PIB+ 0.44*D85 - 0.015*D90 - 0.195*DGUERRA - 0.164*D05 + 0.0008
Ciclo_Intereses = -2.63*Ciclo_PIB - 0.006 + 0.458*D85 - 0.195*D90 - 0.19*DGUERRA
Ciclo_gasto capital= 1.41*Ciclo_PIB + 0.26*D85 - 0.219*D90 - 0.14*DGUERRA - 0.10*D05 + 0.018
Ciclo_Inversion = 0.94*Ciclo_PIB + 0.08*D85 - 0.20*D90 - 0.10*D05 - 0.0016
Variables
Ciclo= Variable (t,valor real)-Variable(t,Hodrick-Prescott)
DGuerra = Variable Dummy, ( =1 desde 1980 a 1990, por guerra)
D85 = Variable Dummy, ( =1 en 1985 por aumento del precio del cafe)
D90 = Variable Dummy, ( =1 en 1990 por firma de acuerdos de paz)
D95 = Variable Dummy, ( =1 en 1995 desaceleracion del crecimiento)
D05 = Variable Dummy, ( =1 en 2005 por reforma tributaria)
D09 = Variable Dummy, ( =1 en 2009 por reforma tributaria)
Fuente: Elaboración propia
12. 12 Análisis económico
Fuentes, Julieta y Marlene Tobar Silva, “La Política
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El Salvador”, Departamento de Investigación
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Sachs-Larrain, “Macroeconomía, en la Economía
Global”, Prentice Hall, 1994
Publicaciones anteriores
Análisis económico 5
Sistema financiero: una mirada a las instituciones de regulación y supervisión
Análisis económico 6
Agua, crecimiento económico y bienestar
Análisis económico 7
Tendencias y lecciones en el mercado de frijol
Análisis económico 8
Provisión del servicio de agua potable en El Salvador
Análisis económico 9
Evolución del índice de tipo de cambio efectivo real en El Salvador
Análisis económico 10
Aportaciones obligatorias para fondos de fomento productivo (check-off):
¿una alternativa viable para financiar el desarrollo sectorial?
Análisis económico 11
Consideraciones sobre el reciente temporal
Misión de FUSADES:
Ser un centro de pensamiento e investigación de alta credibilidad,
que promueva el progreso económico y social de los salvadoreños,
mediante el desarrollo sostenible, bajo un sistema democrático y
de libertades individuales.