Este documento presenta un marco conceptual para el estudio de la implementación de políticas públicas. Define la implementación como las acciones para lograr objetivos decididos. Examina factores como la resistencia al cambio en organizaciones, el control y acatamiento, y las relaciones entre superiores y subordinados. También propone que el proceso de implementación depende de la magnitud del cambio requerido y el grado de consenso entre los participantes.

1. EL PROCESO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE
LAS POLÍTICAS. UN MARCO CONCEPTUAL
Donald S. van Meter
Carl E. van Horn

2. MODELO SISTÉMICO DE EJECUCIÓN DE
POLÍTICAS
El entorno del sistema
Demandas y
recursos
Proceso de
transformación
Políticas Resultados
Retroalimentación
Este modelo identifica las relaciones que existen ente las distintas áreas,
presta atención a los factores determinantes y a las consecuencias de las
políticas públicas, y pone énfasis en la imperfecta correspondencia entre las
políticas adoptadas y los servicios realmente ofrecidos.

3. PARA UNA DEFINICIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN
DE LAS POLÍTICAS
 La implementación de las políticas abarca aquellas
acciones efectuadas por individuos (o grupos)
públicos y privados, con miras a la realización de
objetivos previamente decididos
 Una investigación sobre la implementación
pretende establecer si una organización es capaz
de conjuntar recursos humanos y materiales en
una unidad organizativa coherente y si puede
motivar a los operadores de manera tal, que sean
capaces de llevar a cabo los objetivos explícitos de
la organización.

4.  La fase de implementación no comienza sino hasta
después de que las decisiones previas han
establecido los objetivos y metas y todos los
recursos han sido ministrados.
 El estudio de la implementación examina aquellos
factores que contribuyen a que se realicen o no los
objetivos de la política.

5. EL ESTUDIO DE LA IMPLEMENTACIÓN
 Es muy poco lo que se sabe acerca de los
problemas que se presentan al querer implementar
una política.
 El estudio de la implementación ofrece al estudioso
y al responsable de las políticas un punto de vista
diferente sobre la manera en que el sistema logra o
no, convertir los grandes objetivos generales de las
políticas en servicios públicos concretos y
significativos.

6. EL ESTUDIO DE LA IMPLEMENTACIÓN
 Es un error pensar que una vez una política ha sido
adoptada por un gobierno, ésta será llevada a cabo
y sus resultados coincidirán en gran medida con las
expectativas de quienes elaboraron la política.
 Otro problema importante ha sido el énfasis que se
ha puesto en la selección de los métodos más
adecuados para lograr los objetivos dando mayor
peso a las decisiones tomadas en la cúpula de
gobierno, con detrimento de los peldaños inferiores
de la jerarquía, ubicados en las dependencias
encargadas de la implementación.

7. EL ESTUDIO DE LA IMPLEMENTACIÓN
 Los problemas de la implementación son complejos
y los académicos han sido disuadidos de su
estudio por consideraciones metodológicas.
 Con frecuencia resulta difícil identificar los actores
más relevantes.
 Un análisis completo de la implementación exige
que se preste atención a una multiplicidad de
acciones durante periodos prolongados, lo cual
supone un enorme despliegue de tiempo y
recursos.

8. LOS FUNDAMENTOS DE UNA PERSPECTIVA
TEÓRICA
 El estudio de la implementación ha carecido de un
marco teórico en relación con la cual pueda
examinarse la implementación de las mismas.
 Los trabajos sobre el control y el cambio en las
organizaciones (teoría de la organización) pueden
ofrecer las mayores contribuciones teóricas para el
proceso de implementación de las políticas.
 Estos trabajos han estudiado los diversos
impedimentos para la innovación en la estructura y
acción de las organizaciones.

9. POR QUÉ LAS ORGANIZACIONES SE RESISTEN AL
CAMBIO? FACTORES LIMITANTES:
 Limitaciones de recursos
 Costos irrecuperables
 Beneficios colectivos de estabilidad.
 Costos psíquicos
 Acumulación de restricciones sobre el
comportamiento.
Estos tienden a mantener la resistencia a la
innovación en las organizaciones, haciendo las
cosas en la misma forma en que la han venido
haciendo.

10. EL CONTROL EN LAS ORGANIZACIONES
 Aborda el problema de lograr que se efectúe el
trabajo y el de asegurar el cumplimiento de las
reglas de la organización.
 El control es el proceso mediante el cual los
directivos aseguran la obtención de los recursos y
su uso eficaz y eficiente a favor del cumplimiento
de los objetivos de la organización.
 Representa un proceso cuyo propósito es asegurar
que las reglas sean obedecidas y las órdenes
cumplidas.

11. EL CONTROL Y LA IMPLEMENTACIÓN.
(INCENTIVOS Y ACATAMIENTO)
 Generalmente el acatamiento esta relacionado con
la obediencia o desobediencia específica a una ley
o directriz.
 El acatamiento permite comparar muchas de las
características de las organizaciones complejas :
 Las metas que persiguen.
 Sus estructuras.
 Sus mecanismos de motivación.
 El poder y la interacción que ejercen sus élites.
 El nivel y los tipos de consenso que logran sus
sistemas de comunicación y socialización.

12. INCENTIVOS Y ACATAMIENTO
 Distintos tipos de organizaciones requieren distintos
sistemas de acatamiento y obediencia:
1. Cuando los miembros tienen una actitud hostil frente
a la organización el poder coactivo puede ser
necesario para conseguir el acatamiento.
2. Cuando la mayoría de los miembros tienen actitud
positiva hacia la organización, el acatamiento puede
lograrse mediante el uso del poder normativo –la
asignación y manipulación de recompensas y
privaciones simbólicas.
3. Cuando los miembros no muestran actitudes
intensamente favorables hacia la organización y
cuando su participación depende de los costos
beneficios percibidos el acatamiento se puede lograr
con el uso del poder remunerativo, es decir la
distribución de recursos materiales tales como
salarios, comisiones, ganancias adicionales y
servicios.

13. LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS RELACIONES
ENTRE SUPERIORES Y SUBORDINADOS
 El papel ideal de los subordinados consiste en
implementar fielmente las decisiones de sus
superiores.
 Las políticas se elaboran en los más altos niveles
para posteriormente ser ejecutadas por
participantes de nivel inferior cuya discrecionalidad
esta severamente restringida.
 Sin embargo, numerosos estudios han demostrado
que los operadores de los niveles inferiores pueden
ejercer y consecuentemente, afectar el desempeño
de las organizaciones complejas.

14. LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS RELACIONES
ENTRE SUPERIORES Y SUBORDINADOS
 Como consecuencia de lo último Baum (1974)
propone que en lugar de considerar como una
anomalía el poder que pudieran tener los agentes
de los niveles inferiores, se podría comenzar por
presuponer que son ellos quienes de hecho
determinan el contenido de las políticas que llevan
a cabo.
 El poder que tienen los participantes de nivel
inferior en las organizaciones aumenta a causa de
las actividades de sus superiores quienes suelen
tener muy poco conocimiento de lo que sus
subordinados hacen.

15. LA IMPLEMENTACIÓN Y LAS RELACIONES
ENTRE SUPERIORES Y SUBORDINADOS
 Los subordinados aceptan y acatan las directrices
de los superiores cuando existen los incentivos
para obedecer (Krislov 1965).
 Según Krislov las áreas de motivación consisten
en: beneficios personales, psicológicos y
colectivos.
 El acatamiento será mayor cuando las ventajas
personales son las mayores posibles, cuando los
mecanismos de sanción contra la oposición son
contundentes y severos y cuando la legitimidad de
la autoridad que imparte los beneficios y sanciones
es conocida.

16. UNA PERSPECTIVA TEÓRICA
 El proceso de implementación comienza en la
política misma, en sus objetivos y metas.
 Es decir el proceso de implementación variará de
acuerdo con las características de la política a
ponerse en práctica.
 Estas características tienen que ver con:
A. La magnitud del cambio requerido
B. El grado de consenso en torno de las metas por parte
de los participantes en la implementación

17. UNA PERSPECTIVA TEÓRICA
 La magnitud del cambio requerido es importante
por dos razones:
1) La implementación estará condicionada por el grado
en que la política a implementarse difiera de las
anteriores. Es decir, los cambios graduales
acumulativos tienen mayor posibilidad de producir
respuestas positivas que los cambios drásticos.
2) El proceso de implementación está influido por la
magnitud del cambio requerido en las organizaciones.
Es decir, es más probable que la implementación sea
efectiva cuando no se le exige a la dependencia
pública responsable ninguna reorganización drástica.

18. UNA PERSPECTIVA TEÓRICA
 ¿Qué implica el grado de consenso en torno de
las metas por parte de los participantes en la
implementación?
 ¿Hasta que punto concuerdan los funcionarios
responsables respecto a las metas del
programa?
 Las posiciones valorativas de funcionarios y
líderes pueden ser determinantes para el
resultado final de la política.

19. UNA PERSPECTIVA TEÓRICA, FACTORES QUE
CONDICIONAN EL CONSENSO:
 Es importante la medida en que los subordinados –
o los responsables de la implementación– han
participado en la elaboración de la decisión política
por:
1. Se favorece el surgimiento de un buen espíritu de equipo.
2. Se estimula un mayor compromiso.
3. Se comprenden mejor las razones para introducir una
innovación.
4. Se reduce la resistencia básica al cambio.
5. Los subordinados tenderán a oponerse a cualquier
innovación cuando ésta haya sido puesta en marcha por
iniciativa exclusiva de los superiores.

20. UNA PERSPECTIVA TEÓRICA, FACTORES QUE
CONDICIONAN EL CONSENSO:
 Sin embargo, no se puede afirmar categóricamente
que la participación de los subordinados en la
elaboración de las decisiones necesariamente
redunde en el consenso en torno a las metas.
 Generalmente la mayoría de las políticas tienden a
caer en las categorías de “grandes cambios—bajo
consenso” o “cambios menores—alto consenso”
 Este tipo de políticas corresponden al modelo
incrementalista, enfoque que estipula que las
decisiones políticas en curso dependen en gran
medida de las decisiones previas.

21. 12
10
8
6
4
2
0
Tipología de Políticas Públicas
0 2 4 6 8 10 12
CONSENSO
Poly. (CONSENSO)
C
O
N
S
E
N
S
O
C A M B I O S
POLÍTICAS
TENDENCIA

22. HIPÓTESIS
 La implementación tendrá más éxito cuando sólo
se requieran cambios marginales y cuando el
consenso en torno a las metas sea alto.
 Cuando se ordenan grandes cambios y el
consenso respecto a las metas es bajo, las
perspectivas de una implementación exitosa serán
muy dudosas.
 Más aún, las políticas que impliquen grandes
cambios y simultáneamente, un alto grado de
consenso, serán implementadas con mayor éxito
que aquellas que supongan cambios menores pero
también escaso consenso.
 Luego entonces: el consenso en torno a las metas
ejerce una mayor influencia sobre el proceso de
implementación que el elemento del cambio.

23. UN MODELO DEL PROCESO DE
IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS
 El modelo postula la existencia de seis variables
independientes y sus interrelaciones entre sí y la
variable dependiente:
1) Las normas y objetivos de las políticas
2) Los recursos de la política.
3) La comunicación entre organizaciones y las
actividades para obligar la acción
4) Las características de las instancias
(organizaciones) responsables de la
implementación
5) Las condiciones económicas y políticas
6) La actitud de los encargados de la
implementación.

24. Normas y
Objetivos
Recursos
Comunicación
Características
de las
Organizaciones
Actitud
Condiciones
Económicas,
Sociales y
Políticas
Implementación
de la política

25. VARIABLE 1: NORMAS Y OBJETIVOS DE LAS
POLÍTICAS
 La identificación de indicadores adecuados de
desempeño es una etapa decisiva en el análisis del
desempeño de las políticas.
 Los indicadores de desempeño permitirán determinar el
grado de cumplimiento de las normas y objetivos.
 Los estándares y los objetivos están contenidos en las
metas generales enunciadas en la decisión política (e.g.
políticas de creación de empleos).
 Sin embargo la ambigüedad y contradicciones en la
enunciación de las normas y objetivos pueden dificultar
la identificación de los indicadores (e.g. combate a la
pobreza, hambre, etc.)
 El estudio de la implementación no puede tener
éxito o fracasar si no existe alguna meta en relación
con la cual pueda ser valorada

26. VARIABLE 2: LOS RECURSOS DE LA POLÍTICA
 Además de los estándares, se requiere de los
recursos necesarios para administrar las políticas a
fin de evaluar la implementación.
 Estos recursos pueden incluir fondos u otros
incentivos para estimular o facilitar la
implementación efectiva
 Pero es necesario apuntar que estos recursos no
suelen ser suficientes (e.g. política agraria)

27. VARIABLE 3: LA COMUNICACIÓN ENTRE
ORGANIZACIONES Y LAS ACCIONES PARA OBLIGAR A
LA ACCIÓN
 Es esencial que haya claridad en la formulación y
exposición de las normas y objetivos a fin de que
los responsables de la implementación puedan
saber que es lo que se espera de ellos (¿cómo?)
 Al interior de una sola organización mediante
mecanismos de control (incentivos y acatamiento)
 Sin embargo estos mecanismos de control están
ausentes cuando se trata de relaciones entre
miembros de diferentes organizaciones, o cuando
las relaciones se dan entre funcionarios federales,
estatales y municipales.

28.  En el contexto de las relaciones entre organizaciones
resultan de suma importancia dos tipos de actividades
de inducción o seguimiento:
1. Actividades de asesoría y asistencia técnica.
2. Los superiores pueden respaldarse en una gran
variedad de sanciones, tanto positivas como negativas
(poder normativo, poder remunerativo y poder
coactivo).
 Poder normativo: la asignación y manipulación de
recompensas y privaciones simbólicas.
 Poder remunerativo: la distribución de recursos materiales
tales como salarios, comisiones, ganancias adicionales y
servicios.
 Poder coactivo: tales como sanciones, despidos

29.  En la relación federal/local el uso de los poderes
normativo y remunerativo es sumamente frecuente.
El gobierno federal ejerce influencia sobre en las
actividades estatales y locales a través de la
asignación y el manejo de recompensas simbólicas
y materiales, pero también, en ocasiones,
mediante el poder coactivo retirando los fondos
destinados a los estados y localidades.

30. VARIABLE 4: LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS
INSTANCIAS RESPONSABLES DE LA
IMPLEMENTACIÓN.
 Los rasgos estructurales formales de las organizaciones
así como los atributos informales de su personal:
a) la competencia y el tamaño del personal de una agencia
b) el grado de control jerárquico de las decisiones y los
procesos y de las subunidades de la organización
c) los recursos políticos (apoyo de legisladores y
ejecutivos)
d) la vitalidad de una organización
e) el grado de comunicación “abierta” (redes de
comunicación horizontal, vertical y al exterior)
f) los nexos formales e informales de la instancia con el
grupo encargado de la elaboración o inducción de las
políticas.

31. VARIABLE 5: LAS CONDICIONES ECONÓMICAS,
SOCIALES Y POLÍTICAS
 A fin de analizar el impacto de estas condiciones sobre la
implementación de las políticas públicas, se han propuesto las
siguientes preguntas:
a) ¿Son suficientes los recursos económicos disponibles para
sostener exitosamente un proceso de implementación?
b) ¿En que medida y de que manera afectará la
implementación de la política las condiciones socio-económicas
prevalecientes?
c) ¿Cuál es el estado de la opinión pública? ¿Qué tanta
atención se presta al problema que enfrenta la política?
d) ¿Cuál es la posición de las élites a la implementación de las
políticas (a favor o en contra)?
e) ¿Cuál es la inclinación política de la organización
responsable (apoyo u oposición)?
f) ¿En que medida se han movilizado a favor o en contra de la
política los grupos de interés privados?

32. VARIABLE 6: LA ACTITUD DE LOS
ENCARGADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN
 Hay tres elementos del comportamiento de los
encargados de la implementación que pueden
incidir en su capacidad y buena voluntad de para
ejecutar la política:
1. Su conocimiento (comprensión, discernimiento)
de la política
2. La orientación de su respuesta a la misma
(aceptación, neutralidad, rechazo)
3. La intensidad de su respuesta

33. 1. CONOCIMIENTO DE LA POLÍTICA
 El éxito de la implementación puede malograrse
cuando los funcionarios no son conscientes de
desacuerdos con la política.
 Existe siempre el riesgo de que los encargados de
la implementación mal iterpreten un mensaje claro
si la decisión parece contravenir sus convicciones
más profundas.
 El individuo puede intentar hacer contrapeso al
mensaje desagradable recurriendo a su propia
percepción de lo que debería ser la decisión
(disonancia cognoscitiva).

34. 2. ORIENTACIÓN
 Los encargados de la implementación pueden
hacer fracasar la ejecución de una política cuando
rechazan los objetivos contenidos en ella.
 Los objetivos de una política pueden ser
rechazados por muy diversas razones: pueden
ofender los sistemas de valores personales de los
responsables, lesionar lealtades externas a la
organización, poner en riesgo el interés propio, o
afectar relaciones existentes al otorgarles
preferencia.

35. 3. INTENSIDAD
 Aquellos que tienen una preferencia
completamente opuesta pueden llegar a desafiar
directa y abiertamente los objetivos del programa.
 Actitudes de menor intensidad pueden provocar
que los responsables intenten desviar o evadir
clandestinamente sus obligaciones.