Este documento brinda elementos teóricos y metodológicos para comprender el escenario bajo el cual el presidente Guillermo Lasso gobierna. Para esto, se propone un índice que mide los niveles de respaldo institucional con el que el nuevo presidente inició su gestión. Además, con el fin de comprender mejor el contexto actual de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, se observan las acciones de la Asamblea, su conformación y reconfiguración a través del tiempo y las posibles acciones que evidencien tensión entre estos dos poderes.

1. Problemas de
gobernabilidad
en el Ecuador
¿Quéelementosdebemosconsiderar?
Las cifras de aprobación del
presidente Lasso marcan un
escenario complejo para
la gobernabilidad y sobre
todo para la gestión pública
del actual gobierno.
Foto:
Thomas
Wyness
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Shutterstock.com
Resumen
Este documento brinda elementos teóricos y metodológi-
cos para comprender el escenario bajo el cual el presi-
dente Guillermo Lasso gobierna. Para esto, se propone un
índice que mide los niveles de respaldo institucional con
el que el nuevo presidente inició su gestión. Además, con
el fin de comprender mejor el contexto actual de las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, se observan
las acciones de la Asamblea, su conformación y reconfi-
guración a través del tiempo y las posibles acciones que
evidencien tensión entre estos dos poderes.
1
Número 12 Enero 2022
analiza
www.grupofaro.org
Aprobación del
Presidente
Guillermo Lasso.
mayo/21
64%
diciembre
/21
37%
En mayo de 2021
la aprobación del
presidente
Guillermo Lasso
alcanzó el 64%,
en agosto
disminuyó al 34%
y en diciembre de
2021 se ubicó
en 37,28%
MAY
AGO DIC
Palabras clave: gobernabilidad, relaciones Ejecutivo Legislativo, coaliciones, respaldo institucional, coherencia ideológica.

2. 1
Perfiles de Opinión, 20 de diciembre de 2021, Calificación a la gestión del Presidente Guillermo Lasso. https://www.perfilesdeopinion.com/images/pdf/presidente.pdf
Introducción
En mayo de 2021 la aprobación del presidente Guillermo
Lasso alcanzó el 64%, en agosto disminuyó al 34% y en
diciembre de 2021 se ubicó en 37,28%1
. Este descenso en
la aprobación presenta un escenario complejo para la go-
bernabilidad y sobre todo para la gestión pública. Pero, la
aprobación popular no es el único elemento a considerar
al momento de analizar la capacidad de gobernar de un
presidente cuando llega al poder. Por ejemplo, un mayor
apoyo en la Asamblea implica una mayor probabilidad de
llegar a acuerdos sobre leyes clave. Sin embargo, la or-
ganización política de Guillermo Lasso llegó con el 8% de
asambleístas para el periodo de 2021-2025.
Relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en
Ecuador desde el retorno a la democracia
En Latinoamérica, los problemas de gobernabilidad están
presentes desde los años ochenta. Las complejidades se
daban principalmente por procesos de reconfiguración
estatal, ajustes económicos y pugnas de poder entre
fuerzas sociales y políticas (Prats, 2003). Este panorama
de constante conflicto social y político y el contexto de
baja institucionalización, característico de la región, ha
dificultado la capacidad de generar acuerdos. Es por ello
que el debate en torno a la gobernabilidad democrática
en América Latina ha girado alrededor de la pugna de
poderes y el potencial desestabilizador de los conflictos
entre el Ejecutivo y el Legislativo (Pérez-Liñán, 2003).
Ecuador no escapa a esta realidad. Burbano de Lara
considera que desde la década de los setenta, “la de-
mocracia ecuatoriana ha ido mostrando sus debilidades
institucionales, expresadas de modo claro en sus frecuen-
tes crisis de gobernabilidad” (2003, p. 14). Estas crisis
han sido frecuentes, sobre todo en la década de los 90
hasta los primeros años del siglo XXI, principalmente por
los enfrentamientos constantes que han existido entre las
distintas organizaciones políticas que llevaban sus pugnas
a las funciones ejecutiva y legislativa.
Este FARO Analiza toma en consi-
deración el respaldo institucional
que tiene el Ejecutivo tanto en ins-
tancias nacionales como locales.
Adicionalmente, observa el con-
texto actual de la relación entre
Ejecutivo y Legislativo a partir de
la revisión de la conformación de
la Asamblea y de las fuerzas polí-
ticas y cómo estas se han recon-
figurado. El análisis de la falta de
coherencia y respaldo institucio-
nal con la que inició el presiden-
te, así como la volatilidad de los
acuerdos políticos y el accionar
de la Asamblea en torno a ciertos
temas, permite tener una mejor ra-
diografía de lo que podemos es-
perar durante los siguientes me-
ses de gobierno.
2

3. Como se evidencia en
la Tabla 1, las tensiones
entre el Ejecutivo y el
Legislativo han sido una
constante, sobre todo
en gobiernos en los
que el Poder Ejecutivo
no lograba tener una
amplia representación
en el Congreso o lograr
acuerdos con el Poder
Legislativo.
La época de mayor
conflicto entre ambos
poderes se ubicó entre
1996 y 2006, periodo
en el que pasaron por el
cargo de Presidente de la
República siete personas,
siendo destituidos
cuatro presidentes por el
Congreso.
por el Congreso
por el Congreso
1996 - 2006
7
4
PRESIDENTES
DE LA
RÉPUBLICA
PRESIDENTES
DESTITUIDOS
Fuente: Ayala Mora (2008), Asamblea Nacional (2021a)
Elaboración: FARO
Línea de tiempo relación Ejecutivo y
Legislativo
2
Concentración de Fuerzas Populares
3
Democracia Popular-Unión Demócrata Cristiana
4
Partido Social Cristiano
5
Izquierda Democrática
6
Partido Unidad Republicana
7
Partido Roldosista Ecuatoriano
8
Frente Radical Alfarista
9
Partido Sociedad Patriótica
10
Movimiento Político Creando Oportunidades
3

4. Más allá de las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo,
existen otros elementos que son importantes considerar
al momento de analizar la capacidad del presidente para
gobernar y solventar situaciones políticas, sociales y
económicas durante su mandato.
En este sentido, FARO desarrolló el Índice de Coherencia
y Respaldo Institucional11
, una vez finalizado el proceso
electoral de 2021, para analizar el escenario de partida del
presidente electo Guillermo Lasso.
Índice de Coherencia y Respaldo
Institucional (ICRI)
El ICRI es una herramienta que, con elementos teóricos
y metodológicos, ayuda a comprender el escenario bajo
el cual el Presidente de la República gobernará durante
los cuatro años de mandato. Para esto se consideró el
respaldo institucional que tiene el Ejecutivo tanto en
instancias nacionales como locales, y elementos de
coherencia ideológica. Estos últimos se analizaron en
función de la actuación pasada de la organización política
que lo auspició y la trayectoria pública del presidente.
Este índice se compone de seis dimensiones, cada
dimensión tiene indicadores representados por medio
de una escala de alto, medio, bajo, que pueden ser
porcentajes numéricos o categóricos. Para seleccionar las
seis dimensiones se revisó literatura sobre los elementos
que intervienen al momento de analizar el respaldo y la
coherencia institucional de los actores políticos.
Esta herramienta
proporciona datos que
contribuyen a la discusión
sobre la importancia de
la coherencia ideológica
para la gobernabilidad,
la rendición de cuentas
y la consolidación de las
instituciones políticas.
11
Para más detalle ver: https://elecciones2021.ecuador-decide.org/respaldo-institucional-guillermo-lasso-icri/
Dimensiones y resultados del ICRI
1. Apoyo en el Legislativo:
se refiere a la presencia de
la organización política del
Ejecutivo en la Asamblea
Nacional y a la capacidad de
trabajo entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Un mayor apoyo en
la Asamblea implica una mayor
capacidad de llegar a acuerdos
sobre leyes clave durante
los 4 años de gobierno. Esta
dimensión tiene dos indicadores:
representación partidaria
en el Legislativo y mayorías
legislativas.
4

5. 2. Institucionalidad de la
organización política del
Ejecutivo: son las características
internas del partido. Nos muestran
el grado de institucionalización de
los procesos partidistas y reflejan
la autonomía y estructura del
partido. (Panebianco, 1997).
Esta dimensión tiene tres
indicadores: democracia interna,
rendición de cuentas, estadía en
el partido12
.
3. Disciplina partidista en el
Legislativo: se refiere a cómo los
legisladores tienen la propensión
de votar de conformidad con
las posturas definidas por
la organización política a la
que pertenecen (Siavelis y
Morgenstern 2008).
Esta dimensión es analizada frente
a leyes clave13
que evidencian de
manera más clara la coherencia
con la posición ideológica de la
organización política.
12
Para este indicador se observó las Asambleas Nacionales del 2013-2017 y 2017-2021.
13
Para este indicador se observó las Asambleas Nacionales del 2013-2017 y 2017-2021.
5

6. 6

7. 4. Carrera política del presidente:
hace referencia al grado de
profesionalización política en
cargos de elección popular o de
designación del presidente.
Un actor con un mayor grado de
profesionalización y trayectoria
política cuenta con un mayor
capital político y con más
capacidades para el ejercicio
de su mandato (Alcántara
2017). Esta dimensión tiene dos
indicadores14
: experiencia política
y estadía en el cargo.
5. Consistencia candidato-
partido: referente a la coherencia
ideológica y programática
del presidente con el partido
que representa. Si existe esta
alineación, genera mayor
confianza y facilita la rendición
de cuentas en su gobierno. Tiene
dos indicadores: lealtad al partido
y coherencia entre discurso y
plan de gobierno.
6. Apoyo a nivel local:
referente a la presencia
de la organización política
oficialista a nivel subnacional.
A mayor nacionalización de la
organización, mayor capacidad
de aterrizar políticas a nivel local.
Esta dimensión tiene tres
indicadores15
: gobiernos locales
de la organización política,
gobiernos locales en alianza y
alianzas locales coherentes.
14
Para estos indicadores se observa la trayectoria política completa del presidente electo.
15
Para estos indicadores se observaron los resultados de las elecciones seccionales de 2019.
7

8. El resultado total del ICRI para Guillermo Lasso fue medio.
Como se observa en la tabla 2, las dimensiones más
problemáticas responden al apoyo en el Legislativo y la
débil carrera política del presidente. Por otro lado, las
dimensiones con mayor fuerza son aquellas asociadas
a su organización política, observando un alto grado de
institucionalidad y disciplina. Por último, la consistencia
entre el presidente y su partido tiene un nivel medio, así
como el apoyo en instancias locales.
Una vez definidos los elementos importantes para la
gobernabilidad y el buen gobierno, es necesario analizar
una de las dimensiones más críticas, el apoyo en el Legis-
lativo. Para esto se observa la actuación de la Asamblea
Nacional desde mayo de 2021 hasta diciembre de 2021,
su conformación y reconfiguración.
Asamblea Nacional 2021
Desde la posesión de la nueva Asamblea en el mes de
mayo hasta diciembre de 2021, se han presentado 125
proyectos16
de ley en la legislatura, el 96,8% han sido pre-
sentados por asambleístas (121 proyectos), mientras que
el 3,2% por el presidente (4 proyectos). Además, hasta la
fecha17
, la Asamblea ha aprobado un total de 18 leyes18
.
Del total de leyes aprobadas, 17 responden a propuestas
de ley que quedaron pendientes del periodo 2017-2021,
y una ley que fue propuesta por la función ejecutiva del
período 2021-2025. Es así que hasta el momento no se ha
aprobado ninguna ley propuesta por la actual Asamblea.
Conformación
La Asamblea se conformó con cinco fuerzas políticas,
ordenadas de mayor a menor con respecto al número de
curules alcanzados: 49 de Unión por la Esperanza (UNES),
27 de Pachakutik (PK), 19 del Partido Social Cristiano
(PSC), 18 de Izquierda Democrática (ID), 12 del Movimien-
to Político Creando Oportunidades (CREO) y los 12 restan-
tes denominados Independientes (IND).
Elaboración: FARO
Resultado Índice de Coherencia y
Respaldo Institucional
Curules alcanzados
16
Los detalles de las leyes aprobadas entre el 14 de mayo al 14 de diciembre de 2021 se encuentra en: https://leyes.asambleanacional.gob.ec/
17
Fecha de corte 14 de diciembre de 2021.
18
El detalle se lo encuentra en: https://www.asambleanacional.gob.ec/es/leyes-aprobadas?leyes-aprobadas=768&title=&fecha=
8
49
27
18
+
19
12
12
Unión por la Esperanza (UNES)
Pachakutik (PK)
Izquierda Democrática (ID)
Partido Social Cristiano (PSC)
Movimiento Político Creando
Oportunidades (CREO)
Bloque
legislativo
Bancada
del Acuerdo
Nacional
(BAN)
Independientes (IND)

9. 19
Mitad más uno del total del Pleno.
20
Dos terceras parte del total del Pleno.
Además, en la primera sesión, se presentaron los do-
cumentos oficiales para la conformación del bloque le-
gislativo BAN (Bancada del Acuerdo Nacional). Este lo
conformaban los 12 asambleístas electos de CREO y 12
asambleístas independientes, quienes actuarían como un
solo bloque (Velasco, 2021).
Según la composición actual de la Asamblea, ninguna
organización política por sí sola alcanza la mayoría abso-
luta19
(70 votos) o calificada20
(91 votos), lo que indicaría
que se requieren diálogos y acuerdos entre bancadas
para la aprobación de leyes y mociones en el Legislativo.
Más allá de inferir que la falta de mayoría de un solo blo-
que es sinónimo de ingobernabilidad, se debe pensar en
las dificultades que acarrea el hecho de que los bloques
con mayor número de asambleístas no sean parte de
la organización política del Ejecutivo. Es por ello que el
análisis de los cambios en la legislatura son fundamenta-
les para entender la relación entre estos dos poderes. En
este contexto a continuación se analiza la composición de
la actual Asamblea Nacional, así como su actuación antes
algunos proyectos de ley clave.
Acuerdos, alianzas y rupturas
La composición de las fuerzas políticas en la Asamblea
Nacional pueden ser visibles a partir de las votaciones
en leyes clave. Para tener una mirada sobre los acuer-
dos, alianzas o ruptura en el legislativo presentamos tres
ejemplos de votaciones en las que se evidencia el cambio
en la Asamblea Nacional actual. El primer tema es la Ley
Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad
Fiscal Tras la Pandemia Covid-19 presentada por el Ejecu-
tivo, la cual plantea modificaciones en materia tributaria.
El segundo es el informe sobre Pandora Papers, donde
se analizaba si el Presidente incumplió la ley que prohíbe
a los funcionarios tener bienes en paraísos fiscales. Por
último, se analiza la votación con relación a las observa-
ciones realizadas a la proforma presupuestaria del 2022.
9

10. La actuación de las diferentes bancadas en estos temas nos da un claro panorama de que no existen alianzas concretas ni
posiciones predecibles sobre el accionar de los legisladores. Más allá de las conclusiones que puedan emanar de los acuerdos, no
existe una oposición radical que bloquee los proyectos de ley del Ejecutivo, o un grupo de apoyo incondicional al mismo. Inclusive,
existen legisladores que no votan con la mayoría de su bancada, algo que modifica los resultados de las votaciones en ciertos
casos. Las bancadas que no pertenecen al oficialismo, ID y PK, así como algunos asambleístas independientes figuran como los
más cautelosos al momento de situarse a favor o en contra del Ejecutivo, dependiendo de la problemática a tratar.
Fuente: Elaboración propia
Actuación de la Asamblea en tres
momentos
21
Contraloría, Fiscalía General del Estado, Superintendencia de Bancos, Servicio de Rentas Internas y Unidad de Análisis Financiero y Económico (Ordoñez, 2021).
22
Velez, R. (2021). Asamblea logra ratificarse en observaciones al presupuesto 2022. El Comercio. https://www.elcomercio.com/actualidad/politica/asamblea-ratificacion-observacio-
nes-presupuesto-estado.html
10

11. Conclusiones
Se evidencia que la formación de alianzas en la Asam-
blea es uno de los mayores retos para este gobierno al no
tener un apoyo consolidado en la legislatura. Esto muchas
veces puede darse por la atemporalidad en las elecciones
para legisladores y presidentes. En Ecuador, la Asamblea
se elige en una primera vuelta mientras que el presidente
puede definirse en una segunda vuelta. En este sentido, el
calendario electoral puede ser un elemento a considerar
al momento de generar propuestas de política en pro de
la representatividad y gobernabilidad.
Además, no solo tiene relevancia contar con un amplio
número de legisladores pertenecientes al partido de
gobierno, sino también un alto grado de disciplina y con-
secuencia partidista. Esto garantiza que los legisladores
de una organización política voten en conformidad con
las posturas definidas por las estructuras partidarias. Sin
embargo, como se observó en este documento, la actua-
ción de los legisladores no necesariamente está ligada a
su partido.
En este contexto es importante analizar qué tipo de nor-
mativas están faltando para garantizar la disciplina parti-
dista. Considerando que en el último proceso electoral,
los votantes eligieron a una organización política por
sobre un candidato para la Asamblea (votación por lista
cerrada), si un asambleísta al llegar a su cargo abandona
a su partido, debería ser penalizado. Esta práctica podría
limitar el aumento de asambleístas independientes que no
tienen una línea clara de acción y fomentar la disciplina de
las organizaciones.
Adicionalmente, el ICRI analizó el nivel de instituciona-
lización de las organizaciones políticas, a partir de las
prácticas internas que ejecutan, como por ejemplo los
mecanismos de democracia interna para elegir a sus au-
toridades y candidaturas. Este es un elemento muy impor-
tante a tomar en cuenta en democracia, ya que da cuenta
de la calidad de las organizaciones políticas existentes. Al
respecto, se torna urgente una reforma al sistema de par-
tidos que, no solo garantice mecanismos de democracia
interna transparentes sino también, que límite la prolifera-
ción de organizaciones que no tienen estructuras formales
ni principios ideológicos y programáticos claros.
Este documento presenta una
propuesta teórica y metodológica
para analizar los factores que in-
fluyen en la gobernabilidad. Para
esto se propuso una herramienta
que ayuda a comprender el esce-
nario en el que el presidente inicia
su gobierno. Es así que el ICRI ana-
liza factores asociados al respaldo
institucional con el que cuenta el
presidente en diversas instancias.
11

12. Por último, otro de los factores que midió el ICRI es el
grado de experiencia política de un gobernante. La au-
sencia de una carrera política puede verse reflejada en la
dificultad para el actuar político, la generación de alianzas
e incluso la gestión pública. Es por ello que es relevante
analizar cómo se están preparando los actores políticos
para llegar al poder. En este sentido, los partidos tienen
una responsabilidad en generar procesos de formación
permanentes que permitan el desarrollo de políticos pro-
fesionales. Para esto, las reformas al sistema de partidos
deben fomentar la activación de las organizaciones más
allá del periodo electoral.
12

13. Créditos
Directora Ejecutiva de FARO
Ana Patricia Muñoz
Dirección de Comunicación
Katy Puga
Autores:
Camila Ulloa
Michelle Novillo
Dennys Mancheno
Supervisión editorial
Andrea Zumárraga
Cristina Ordóñez
Fotografía
Thomas Wyness/ Shutterstock
Diseño y diagramación
Storymakers
Referencias
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13