cobrarle al estado

1. DOCTRINADOCTRINA
CONSTITUCIONALCONSTITUCIONAL
DOCTRINACONSTITUCIONAL
GACETA CONSTITUCIONAL N° 54GACETA CONSTITUCIONAL N° 54 299299
Cobrarle al Estado: régimen de
ejecución de sentencias constitucionales
y posibilidades de actuación judicial
Jose Miguel ROJAS BERNAL*
El autor, analizando brevemente la experiencia comparada referida a la eje-
cución de sentencias contra el Estado, se avoca de manera específica a las
posibilidades que tienen los jueces constitucionales para actuar este tipo de
sentencias condenatorias. Considera que, en el marco las normas del Códi-
go Procesal Constitucional –y de principios como los de dirección judicial del
proceso, impulso de oficio, aformalismo y socialización, también aplicables
en etapa de ejecución– corresponde a los jueces constitucionales encontrar
las soluciones que, dentro del marco legal, les permitan sortear los obstácu-
los para lograr el cumplimiento de sus mandatos.
INTRODUCCIÓN
En fecha reciente, la Presidencia del Poder
Judicial ha emitido una circular, aprobada
mediante Resolución Administrativa N° 149-
2012-P-PJ, mediante la cual reitera ciertos li-
neamientos aplicables para la ejecución de
sentencias de condena de pago de sumas de
dinero dictadas contra el Estado. Esta dispo-
sición administrativa tiene su origen, a decir
del Poder Judicial, en una realidad tan con-
creta como preocupante: algunos jueces es-
tarían ordenando “inapropiadamente” que los
mandatos derivados de sentencias judiciales
sean ejecutados directamente por la Dirección
General de Endeudamiento y Tesoro Público,
cuando lo cierto es que la normativa vigente a
quien obliga es a la Oficina General de Admi-
nistración de la entidad requerida.
* Asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Miembro de “Constitucionalismo Crítico”.
En ese sentido, recuerda la circular en mención
que, según el artículo 70 de la Ley N° 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presu-
puesto, los pliegos presupuestarios atienden
sus obligaciones de acuerdo al procedimiento
allí establecido, con cargo a los presupuestos
institucionales de los cinco años subsiguien-
tes, plazo el cual, sin embargo, “debe nece-
sariamente sujetarse a un criterio de razona-
bilidad en su fijación, teniendo en cuenta las
circunstancias particulares de cada caso”.
Una medida de este tipo admite dos posibles
lecturas. La primera de ellas sería que, en
efecto, existiría una suerte de activismo des-
medido por parte de los jueces al momento de
ejecutar sentencias dinerarias que condenan
al Estado, a tal punto que esta predisposición
los habría llevado a tener por sujeto obligado
RESUMEN

2. DD OCTRINAOCTRINA
300300
“[L]os jueces [se ven im-[L]os jueces [se ven im-
pulsados] a inventar estra-pulsados] a inventar estra-
tegias diversas con el ob-tegias diversas con el ob-
jeto de hacer cumplir susjeto de hacer cumplir sus
decisiones (y, por esa vía,decisiones (y, por esa vía,
reafirmar su poder juris-reafirmar su poder juris-
diccional)...diccional)...
”
a quien, por así decirlo, tiene
la clave de la caja fuerte. Des-
de esta perspectiva, se trata
de una directiva que exhorta
a los jueces a guardar mayor
prudencia y cautela en la eta-
pa de ejecución estaría más
justificada.
Sin embargo, la otra lectura,
que juzgamos más sensata y
realista, querría ver detrás de esta directiva el
origen de un problema de mayor envergadura,
cual es la constatación de un entrampamiento
legal pernicioso que, lejos de maniatar el cri-
terio legal de los jueces, los ha venido impul-
sando a inventar estrategias diversas con el
objeto de hacer cumplir sus decisiones (y, por
esa vía, reafirmar su poder jurisdiccional) ahí
donde los requisitos y plazos que establece la
ley, debido a su falta de sintonía con la reali-
dad de los hechos, merecen ser interpretados
desde una perspectiva teleológica, antes que
formalista.
Desde ese punto de vista, se comprende que
la circular apele finalmente a un “criterio de ra-
zonabilidad” como pauta para aplicar el pro-
cedimiento de ejecución legalmente estable-
cido, si por ello entendemos la necesidad de
salvaguardar la justicia del caso concreto. Por
ende, debe respetarse el principio de legalidad
presupuestaria al momento de ordenar el cum-
plimiento de lo decidido, nadie lo duda; pero
ello no puede significar la postergación del de-
recho a la tutela jurisdiccional efectiva que le
asiste al vencedor en juicio. Dicho en otros tér-
minos: en vía de ejecución, el Estado no tie-
ne más prerrogativas que los que cuentan con
una base objetiva y razonable.
Pero lo que la circular no dice,
y en verdad no tendría por
qué hacerlo, es que actitu-
des como las que a través de
él se pretenden “corregir”, no
son más que la punta de ice-
berg de un problema mucho
más grande y complejo, cuyo
tratamiento deja de ser solo
jurídico, para ser uno, princi-
palmente, de gestión o planeamiento a nivel
macro. Un problema cuya solución, estará de
más decirlo, escapa de las manos del Poder
Judicial, y pasa a situarse en la esfera del le-
gislador y de las autoridades políticas llama-
das a corregir las disfuncionalidades de un
sistema de ejecución que, a lo largo de estos
años, ha demostrado ser poco eficaz o, cuan-
do menos, bastante irreal.
Ya en su momento la Defensoría del Pueblo
advertía la existencia de un alto nivel de in-
cumplimiento de sentencias pecuniarias por
parte del Estado, en gran medida a causa de
los privilegios de los que disponía legalmen-
te1
. Sin embargo, sería en un informe más re-
ciente, referido a la reforma de la justicia con-
tencioso-administrativa, que constataría que
el promedio de edad de una persona que ob-
tiene sentencia previsional favorable es de 67
años, cuando la esperanza de vida promedio
según el INEI asciende a 70 años, con lo cual
“agregar hasta cinco años para cumplir los pa-
gos de las sentencias de los pensionistas pue-
de dar lugar a que la ejecución de los fallos se
produzca cuando estos han fallecido”2
.
Pero sería un error concebir que el incumpli-
miento de sentencias condenatorias por el
Estado perjudica solo al vencedor en juicio,
1 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 19. Incumplimiento de sentencias por parte de la Administración
Estatal. Lima, octubre de 1998. Como recuerda Abad Yupanqui, el Estado peruano ha sido encontrado responsable en tres
ocasiones por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debido a su incumplimiento de sentencias: caso Gustavo Ces-
ti Hurtado, sentencia de 29 de setiembre de 1999; caso Cinco Pensionistas, sentencia de 28 de febrero de 2003; caso Aceve-
do Jaramillo, sentencia de 7 de febrero de 2006; y caso Trabajadores Cesados del Congreso, sentencia de 24 de noviembre
de 2006 (ABAD YUPANQUI, Samuel. “Cuando el Estado no cumple: el difícil camino para ejecutar una sentencia en los
procesos contencioso-administrativos”. En: El Derecho Administrativo y la modernización del Estado peruano. Asociación
Peruana de Derecho Administrativo/Grijley, Lima, 2008, p. 18).
2 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe Defensorial N° 121. Propuestas para una reforma de la justicia contencioso-admi-
nistrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia. Lima, 2007, p. 165.

3. GACETA CONSTITUCIONAL N° 54GACETA CONSTITUCIONAL N° 54 301301
COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...
este será, sin duda, uno de los más afecta-
dos en sus intereses, pero no será el único.
Y es que no puede obviarse que, en un sis-
tema en el cual la práctica reiterada (por no
decir “institucionalizada”) es posponer el pago
de las sentencias ejecutoriadas para un mo-
mento posterior (para que las cumpla el fun-
cionario entrante, o el gobierno que suceda al
actual, etc.), el pasivo generado en las cuen-
tas del Estado pasa a ser una contingencia
que, de no ser oportunamente remediada, po-
dría generar un grave impacto en la gestión de
la cosa pública (desde la atención de las políti-
cas estatales hasta el diseño del sistema tribu-
tario)3
. En suma, una “bomba de tiempo” que
ningún gerente público quisiera heredar en su
administración4
.
Por lo demás, el escenario descrito no pare-
ce estar muy lejos de nuestra realidad. Para
muestra de ello, bastará referirnos a la sexa-
gésima novena disposición complementaria
final de la Ley N° 29812, Ley de Presupues-
to del Sector Público para el Año Fiscal 2012,
que ha dispuesto la constitución de una Co-
misión Evaluadora de las deudas del Estado
generadas por sentencias judiciales emitidas,
la cual –dice esta misma norma– será dirigi-
da por el Ministerio de Economía y Finanzas,
en coordinación con el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, y tendrá por objeto pro-
poner un proyecto de ley, debidamente finan-
ciado, para “reducir los pagos pendientes por
pliego de acuerdo a una priorización social y
sectorial”. Es en cumplimiento de esta dispo-
sición normativa que, con fecha 11 de abril de
este año, ha sido publicada en el diario oficial
El Peruano la Resolución Suprema N° 100-
2012-PCM, que constituye la Comisión Multi-
sectorial encargada de evaluar las deudas del
Estado generadas por sentencias judiciales
emitidas y deudas pendientes de sentencia
con la finalidad de reducir costos al Estado.
Una medida de este tipo constituye, a no du-
darlo, un significativo avance en el camino de
lograr un sinceramiento por parte del Estado
respecto de las deudas que lo aquejan a cau-
sa de sentencias condenatorias dictadas en su
contra. Sin embargo, el problema no parece
quedar allí, o solo allí. De hecho, el pasivo es-
tatal generado por sentencias judiciales firmes
viene a reflejar solo uno de los vértices del pro-
blema más amplio que es la idoneidad del pro-
cedimiento legalmente establecido para eje-
cutar sentencias dinerarias contra el Estado,
el cual, llegado el caso, bien podría represen-
tar el verdadero cuello de botella que explica
el actual estado de endeudamiento del Esta-
do. Por ello, a nuestro modo de ver, es este
diseño institucional el que debería concentrar
toda nuestra atención, a fin de evaluar el ren-
dimiento de sus resultados así como para pro-
poner las eventuales reformas que lo hagan
más viables (en el sentido más realista y me-
nos burocrático).
Pues bien, dicho todo lo anterior, nuestra inten-
ción es realizar a través de este breve artículo
una presentación ordenada de lo que existe
actualmente en nuestra legislación en materia
de ejecución de sentencias dinerarias contra
el Estado, pero avanzar también en la defini-
ción de algunas estrategias de las cuales pue-
da valerse un juez para otorgar tutela urgente
en vía de ejecución para casos que así lo re-
quieran. En este intento, nos mueve menos el
afán de hacer las veces de legislador escéptico
o inconforme, que la de idear soluciones efec-
tivas a problemas concretos que forman par-
te del diario quehacer en los tribunales. Final-
mente, con el ánimo de delimitar un poco más
3 En el mismo sentido, la Corte Constitucional de Colombia reconoce que “[e]l dilatar injustificadamente el cumplimiento de
esta clase de fallos no solo perjudica a los beneficiarios de los mimos, sino que representa una carga exagerada para el era-
rio, y, en últimas, para el contribuyente” (C-103/94, M. P. Antonio Barrera Carbonell).
4 A decir de algunos autores, esta práctica sistemática puede llevar a afirmar que las sentencias condenatorias de la Adminis-
tración se ejecutan si quieren, cuando quieren y como quieren los políticos de turno, lo que ocasiona algunas veces que la
Administración pida extrajudicialmente al acreedor que se le permita pagar en determinado número de cuotas y dentro de
ciertas condiciones, a lo que el acreedor, mal que bien, brinda su aceptación, porque si no, la alternativa es no cobrar nada.
(MARTORELLO, Beatriz Roxana. “El proceso de ejecución y su problemática en el ámbito de las sentencias condenatorias
contra el Estado”. En: Estudios en homenaje al profesor Enrique Véscovi. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo,
2000, p. 451).

4. DD OCTRINAOCTRINA
302302
el ámbito de nuestras hipótesis, centraremos
nuestra atención en las sentencias constitucio-
nales que ordenan prestaciones económicas al
Estado (entiéndase tanto entidades del gobier-
no central, así como descentralizado).
I. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CON-
TRA EL ESTADO: LA EXPERIENCIA COM-
PARADA
Acaso convenga comenzar estas líneas, aun-
que sea con un mero afán comparativo, revi-
sando la experiencia comparada que existe
sobre la materia. Si de establecer comparacio-
nes con nuestro modelo actual se trata, nada
mejor que acudir al ordenamiento español. Y
es que, en efecto, en España, el artículo 106.1
de la Ley de Jurisdicción Contencioso Admi-
nistrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) seña-
la lo siguiente:
“Cuando la Administración fuere condena-
da al pago de cantidad líquida, el órgano
encargado de su cumplimiento acordará
el pago con cargo al crédito correspon-
diente de su presupuesto que tendrá siem-
pre la consideración de ampliable. Si para
el pago fuese necesario realizar una mo-
dificación presupuestaria, deberá concluir-
se el procedimiento correspondiente den-
tro de los tres meses siguientes al día de
notificación de la resolución judicial”.
Asimismo, este mismo dispositivo señala que,
transcurridos tres meses desde que la senten-
cia firme es comunicada al órgano que debe
cumplirla, se podrá instar la ejecución forzo-
sa; en cuyo caso la autoridad judicial podrá in-
crementar en dos puntos el interés legal a de-
vengar, siempre que aprecie negligencia en el
cumplimiento. Finalmente, dos rasgos carac-
terísticos del régimen español merecen ser
igualmente destacados: a) en primer lugar, la
Administración puede al juez una propuesta
razonada para que se ejecute la sentencia en
la forma que sea menos gravosa para aque-
lla, cuando el pago pueda producir “trastor-
no grave a su Hacienda”; y b) cualquiera de
las partes puede solicitar que lo adeudado se
compense con créditos que la Administración
ostente contra el recurrente.
Otro ejemplo que debe ser mencionado es el
caso de Colombia, cuyo Código Contencioso
Administrativo establece en su artículo 177 lo
siguiente:
“Cuando se condene a la Nación, a una
entidad territorial o descentralizada al pago
o devolución de una cantidad líquida de di-
nero, se enviará inmediatamente copia de
la sentencia a quien sea competente para
ejercer las funciones del ministerio público
frente a la entidad condenada.
El agente del ministerio público deberá te-
ner una lista actual de tales sentencias, y
dirigirse a los funcionarios competentes
cuando preparen proyectos de presupues-
tos básicos o los adicionales, para exigirles
que incluyan partidas que permitan cumplir
en forma completa las condenas, todo con-
forme a las normas de la ley orgánica del
presupuesto”.
Esta disposición se completa con la orden di-
rigida al Congreso, Concejos, Contralor Gene-
ral, etc., de abstenerse de aprobar o ejecutar
presupuestos en los que no se hayan inclui-
do partidas suficientes para atender el pago
de las condenas relacionadas por el Ministerio
Público. Asimismo, constituye causal de “mala
conducta” imputable a los funcionarios, pagar
estas condenas más lentamente que el resto.
Sin embargo, el Código Contencioso Adminis-
trativo colombiano ha sido derogado por el ar-
tículo 309 de la Ley 1437 de 2011, que entra-
rá a regir desde el 2 de julio de 2012. El texto
respectivo de este nuevo Código es el artículo
298, según el cual, en los casos de sentencias
que condenan a una entidad pública al pago
de sumas dinerarias, “si transcurrido un (1)
año desde la ejecutoria de la sentencia con-
denatoria o de la fecha que ella señale, esta
no se ha pagado, sin excepción alguna el juez
que la profirió ordenará su cumplimiento inme-
diato”; plazo que se reduce a seis (6) meses,
cuando se trata de decisiones firmes proferi-
das en desarrollo de los mecanismos alternati-
vos de solución de conflictos.
Finalmente, un caso singular es el uru-
guayo, cuyo Código General del Proceso
(Ley N° 15982) establece un régimen dual,

5. GACETA CONSTITUCIONAL N° 54GACETA CONSTITUCIONAL N° 54 303303
COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...
dependiendo de si la sentencia se ejecuta
contra el Estado central, o si se dirige contra
los gobiernos descentralizados. En el primer
caso, el artículo 400 del citado Código señala:
“Si la sentencia condenare [al Estado] al
pago de una cantidad líquida y exigible, se
hará saber al Ministerio de Economía y Fi-
nanzas que debe depositar en el Banco Hi-
potecario del Uruguay y a la orden del órga-
no jurisdiccional interviniente y bajo el rubro
de los autos que correspondan, una suma
equivalente al monto de la ejecución dentro
del plazo máximo de ciento veinte días.
Depositada la referida suma se librará or-
den de pago a favor del acreedor.
El Poder Ejecutivo incluirá en el Balan-
ce de Ejecución Presupuestal correspon-
diente, los importes referidos en el inciso
anterior”.
En cambio, tratándose de sentencias contra
gobiernos departamentales, entes autónomos
y servicios descentralizados en general, el ar-
tículo 401 de esta misma ley dispone que los
órganos respectivos proveerán de inmediato
lo necesario para que, “con los recursos pro-
pios del Municipio o del Ente”, se cancele el
crédito bancario respectivo, si fuere posible
dentro del ejercicio.
Como se puede ver, el ejemplo uruguayo es
sumamente atípico, en tanto permite al juez
dirigirse directamente al Ministerio de Econo-
mía, a efectos de lograr el cumplimiento de la
sentencia condenatoria.
II. LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONS-
TITUCIONALES CONTRA EL ESTADO EN
EL PERÚ: ASPECTOS PROBLEMÁTICOS
En el caso peruano, la ejecución de sentencias
constitucionales que ordenan una prestación
económica al Estado (por lo general, aquellas
que emanan de procesos de amparo y cum-
plimiento) se rige por dos disposiciones lega-
les específicas, cuya aplicación conjunta o ex-
cluyente parecer ser todavía un asunto poco
pacífico en la jurisprudencia5
. Esas disposicio-
nes son, por un lado, el artículo 47 de la Ley
N° 27584, Ley del Proceso Contencioso Admi-
nistrativo (leído conjuntamente con el artículo
70 de la Ley N° 28411, Ley General del Siste-
ma Nacional de Presupuesto Público) y, por el
otro, los artículos 22 y 59 del Código Procesal
Constitucional.
Las diferencias entre ambas regulaciones
son, sobrará decirlo, más que ostensibles. Así,
mientras la Ley del Contencioso establece un
procedimiento escalonado de cuatro pasos, de
seguimiento gradual y preclusivo, que culmi-
na con el otorgamiento de un plazo de 6 me-
ses a la entidad demandada para cumplir con
lo ordenado; el Código Procesal Constitucio-
nal, por su parte, establece un plazo máximo
de cuatro meses, vencido el cual podrán ser
de aplicación las medidas coercitivas corres-
pondientes que establece ese mismo cuerpo
de leyes.
A su turno, el mecanismo diseñado por la Ley
del Contencioso establece una serie de obli-
gaciones bien concretas a los órganos y au-
toridades responsables del cumplimiento de
las sentencias, lo que contrasta con el man-
dato incondicional y casi automático previsto
en el Código Procesal Constitucional. Es por
ello que, al margen de la controversia en tor-
no a qué régimen resulte el “único” aplicable a
los procesos constitucionales6
, importa exami-
nar cómo opera en la práctica el procedimien-
to diseñado en la Ley del Contencioso, y así
poder determinar si este resulta funcional o
no a la finalidad que persiguen los procesos
constitucionales.
5 Recientemente, el Tribunal Constitucional ha venido entendiendo que una sentencia estimatoria que ordena cumplir una
prestación monetaria según las reglas de las Leyes N°s 27584 y 28411, y no dentro del plazo que establece el Código Pro-
cesal Constitucional, constituye un extremo “denegatorio” pasible de ser invocado en el recurso de agravio constitucional
(Cfr., por todas, la RTC Exp. N° 0324-2011-Q/TC).
6 En efecto, mientras el TC ha reconocido que la regulación establecida en la Ley N° 27584 “es bastante más detallista y pue-
de servir de pauta” en los procesos constitucionales (STC Exp. N° 04119-2005-PA/TC, f. j. 46), existen otros pronuncia-
mientos, como el del Pleno Jurisdiccional Distrital Constitucional de Lima, realizado el 2009, según el cual es de aplicación
para estos casos, únicamente, el artículo 22 del Código Procesal Constitucional.

6. DD OCTRINAOCTRINA
304304
Pues bien, como se adelantó, la Ley del Con-
tencioso fija 4 reglas o pasos bien precisos
para ejecutar sentencias dinerarias contra el
Estado, que son las siguientes:
a) Paso 1: la Oficina General de Adminis-
tración debe cumplir el mandato judicial
dentro del marco de las leyes anuales de
presupuesto.
b) Paso 2: si el presupuesto es insuficiente, el
Titular del Pliego debe realizar las modifi-
caciones presupuestarias del caso, dentro
de los 15 días de notificada la sentencia, y
comunicar al juez.
c) Paso 3: si el presupuesto y las modificacio-
nes presupuestarias son insuficientes, los
pliegos presupuestarios deben comunicar
al juez su compromiso de atender la sen-
tencia en el ejercicio siguiente, destinando
hasta el 3% de la asignación presupuestal.
d) Paso 4: finalmente, si pasan 6 meses y no
se ha iniciado el pago u obligado al mismo,
se inicia el proceso de ejecución previsto
en el artículo 713 del Código Procesal Civil.
En su interpretación sobre estos artículos,
el Tribunal Constitucional ha brindado algu-
nas pautas que, por estar formuladas en una
sentencia interpretativa (y por lo tanto, con-
dicionar la constitucionalidad de la norma in-
terpretada), merecen ser puestas de manifies-
to. Se trata de la STC Exp. N° 0015-2001-AI/
TC y otros (acumulados), de cuya lectura se
pueden desprender los siguientes criterios de
aplicación:
• Las sentencias dinerarias no deben ser
atendidas “exclusivamente” por el Plie-
go Presupuestario en donde se generó
la deuda. Esto quiere decir que los fon-
dos afectados para el servicio de una deu-
da por sentencia judicial, pueden provenir
también de partidas presupuestales “co-
munes a todos los pliegos”, lo que puede
suceder cuando la entidad demandada for-
ma parte integrante de una unidad presu-
puestal más grande.
• Por otro lado, en esta sentencia, el Tribu-
nal Constitucional llamó la atención sobre
la noción de “recursos contingentes”, que
son aquellos que “debe presupuestar toda
entidad pública, en atención a los proce-
sos judiciales que, encontrándose ya ini-
ciados, pudieran ocasionar finalmente una
sentencia condenatoria contra el Estado”.
De esta forma, la sentencia admite implíci-
tamente la existencia de una obligación de
previsión a cargo de todas las entidades,
para programar el gasto de deudas judicia-
les potencialmente exigibles.
• Asimismo, el Tribunal determinó que la eje-
cución forzosa es siempre aplicable, aun
cuando iniciado el procedimiento estable-
cido en la ley, no se haya cumplido con la
sentencia. O, dicho en otras palabras, el
solo inicio de este procedimiento no exime
automáticamente al Estado del mecanis-
mo de la ejecución forzosa.
• Finalmente, el Tribunal señaló que el pla-
zo máximo de los cinco (5) ejercicios pre-
supuestales debe ser respetado, siempre
que se observe voluntad del órgano de-
mandado de honrar la deuda.
No obstante las precisiones efectuadas por el
Tribunal en esta sentencia, lo cierto es que la
praxis de la aplicación judicial de esta Ley a
los casos concretos, ha hecho aparecer algu-
nas dudas a nivel operativo, que podríamos
enumerar del siguiente modo:
• En primer lugar, como se dijo antes, según
el acuerdo adoptado en el Pleno Distrital
Constitucional de Lima realizado el año
2009, en la etapa de ejecución de las sen-
tencias constitucionales, no debe aplicarse
el artículo 42 de la Ley N° 27584, que es-
tablece un plazo máximo de 6 meses para
el cumplimiento de la sentencia, sino el ar-
tículo 22 del Código Procesal Constitucio-
nal, que establece un plazo de 4 meses. La
pregunta es si esta interpretación resulta
correcta o realista en todos los supuestos,
o podría existir una solución alterna o inter-
media, atendiendo a la realidad del caso
concreto.
• En segundo lugar, si bien el artículo 42 de
la Ley N° 27584 establece cuatro pasos
de sucesión preclusiva para la ejecución
de sentencias de condena dineraria contra

7. GACETA CONSTITUCIONAL N° 54GACETA CONSTITUCIONAL N° 54 305305
COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...
el Estado, surge no obstante el cuestiona-
miento de si las entidades requeridas po-
drían utilizar un procedimiento alterno, de
común acuerdo con la parte beneficiada,
y en consecuencia, si son admisibles los
pagos fraccionados o por equivalente. Así,
por ejemplo, algunos autores se abren a
la posibilidad de que puedan compensar-
se créditos con acreencias de otra índole
con el Estado, por ejemplo, en ciertos ca-
sos, deudas tributarias, e incluso, a la po-
sibilidad de reponer a un servidor cesado
arbitrariamente en un pliego que carece
de plazas y ubicarlo en otro donde sí las
haya7
.
• En tercer lugar, el artículo 70 de la Ley
N° 28411, Ley General del Presupuesto,
establece que los requerimientos de pago
que superen los fondos públicos se atien-
den con cargo a los presupuestos apro-
bados dentro de los cinco (5) años fisca-
les subsiguientes. Lo que se discute es
si este plazo resulta razonable, tratándo-
se de casos que revisten urgencia o supo-
nen la amenaza de un perjuicio irreparable
para el ejecutante (el supuesto eviden-
te de un pensionista, como lo señalara la
Defensoría del Pueblo) y, en su caso, qué
estrategias judiciales podrían utilizarse
para hacer cumplir este tipo de sentencias
de un modo urgente y perentorio.
• En cuarto lugar, si bien el Tribunal Consti-
tucional, en la STC Exp. N° 00015-2001-
AI/TC y otros (acumulados), f. j. 41, ha
aceptado que los fondos para cubrir las
deudas surgidas de resoluciones judiciales
pueden provenir también de “partidas pre-
supuestales comunes”, el tema es si esta
posibilidad de afectar pliegos “distintos” al
de la entidad requerida tiene alguna cober-
tura legal, o si hace falta alguna modifica-
ción a la ley para que pueda proceder en
los hechos.
• En quinto lugar, a pesar de que el Tribunal
ha señalado que la realización de las “mo-
dificaciones presupuestarias” a que alu-
de la ley no es una facultad discrecional
del Titular, sino una obligación suya cuan-
do existen partidas disponibles, lo cierto es
que, a la actualidad, “no existe un meca-
nismo de control para verificar que ello no
suceda”8
, pues en la generalidad de los ca-
sos, sucede que los titulares de los plie-
gos prefieren diferir el cumplimiento de la
sentencia, en vez de modificar sus metas
presupuestarias.
• Finalmente, existe una duda en relación
al orden de pago de las deudas por sen-
tencias judiciales firmes, pues si bien el ar-
tículo 70.3 de la Ley N° 28411, Ley Gene-
ral del Sistema Nacional de Presupuesto,
dispone que la entidad debe cumplir con
pagar las sentencias dinerarias “de acuer-
do a un estricto orden de notificación”, la
Constitución establece que el pago de re-
muneraciones y beneficios sociales cons-
tituyen crédito preferente (artículos 24, 10
y 11). ¿Cuál es de estas normas resulta
aplicable?
III. ESTRATEGIAS JUDICIALES PARA LO-
GRAR EL CUMPLIMIENTO DE SENTEN-
CIAS CONSTITUCIONALES DINERA-
RIAS CONTRA EL ESTADO
Es nuestra convicción que, aún en etapa de
ejecución de sentencias, el juez constitucional
no deja de estar vinculado a los principios pro-
cesales que establece el artículo III del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional.
En consecuencia, si resulta que también en
esta fase procesal son de aplicación los prin-
cipios de dirección judicial del proceso, impul-
so de oficio y aformalismo, entonces el juez
constitucional de ejecución mantiene la com-
petencia no solo para hacer cumplir las sen-
tencias firmes, sino también disponer todas
7 ABAD YUPANQUI, Samuel. Ob. cit., p. 25. De igual modo, este mismo autor formula opciones como la indemnización o
la adjudicación de bienes de dominio privado, así como el pago fraccionado de la deuda, con consentimiento del acreedor
y según cronograma aceptado de común acuerdo, en aquellos casos en los cuales los recursos necesarios para el pago sean
sumamente elevados y no se trate de créditos preferentes (sería el caso, por ejemplo, de la deuda agraria) (ABAD YUPAN-
QUI, Samuel. Ob. cit., p. 33).
8 Ibídem, p. 27.

8. DD OCTRINAOCTRINA
306306
las medidas que sean necesarias para lograr
la satisfacción de los derechos reconocidos en
tales pronunciamientos.
No de otro modo, en efecto, podría concebirse
el derecho a la ejecución de las resoluciones
judiciales, que es también una potestad deri-
vada de la propia función jurisdiccional, la cual
genera, a su vez, la obligación de los jueces y
tribunales de desplegar la actividad que resul-
te pertinente para llevar a cabo el mismo acto
de ejecución9
.
Y es esa misma obligación (constitucional) la
que exige a los jueces, no obstante el marco
legal que siempre será deficiente e imperfec-
to, diseñar estrategias judiciales que le permi-
tan llevar al plano de la realidad aquello que
en las sentencias aparece a modo de ideal re-
gulativo. Esa labor creativa, a nuestro juicio,
podría comprender las siguientes medidas de
aplicación:
a) Dictar medidas cautelares para asegurar la
disposición de fondos, a efectos de cumplir
futuras sentencias condenatorias.
Teniendo en cuenta que el régimen de las
medidas cautelares en los procesos cons-
titucionales (artículo 15 del Código Pro-
cesal Constitucional) busca precisamen-
te asegurar que la futura sentencia firme
pueda ejecutarse en sus propios términos,
será potestad del juez, a instancia de par-
te, hacer uso de estas providencias aten-
diendo a la fundabilidad que a lo largo del
proceso vaya adquiriendo el mérito de la
demanda. En efecto, si resulta que un pro-
ceso de amparo cuenta ya con sentencia
fundada de primera instancia, y esta orde-
na a la entidad demandada a desembol-
sar una cierta suma de dinero, bien podría
el juez constitucional ordenar, a solicitud,
una medida cautelar a efectos de asegurar
que el gasto esté previsto en el presupues-
to de la emplazada, y así poder ejecutar
la eventual sentencia firme, si esta fuera
confirmatoria.
Esta medida preventiva ha sido valorada
también como positiva por el Tribunal
Constitucional, órgano para el que, inclu-
so cuando se interponga y admita una de-
manda de amparo contra la Administración
Pública que tenga por finalidad la reposi-
ción laboral del demandante, “ello tiene
que registrarse como una posible contin-
gencia económica que tiene que preverse
en el presupuesto, con la finalidad de que
la plaza que se ocupaba se mantenga pre-
supuestada para, de ser el caso, poder ac-
tuar o ejecutar en forma inmediata la sen-
tencia estimativa”10
.
En ese sentido, el Tribunal recuerda que el
artículo 7 del Código Procesal Constitucio-
nal faculta al Procurador Público de la en-
tidad demandada a poner en conocimien-
to de esta última “su opinión profesional
motivada cuando considere que se afec-
ta el derecho constitucional invocado”, con
lo cual podrían evitarse y preverse gastos
fiscales.
b) Solicitar información al Titular del Pliego
para conocer la disponibilidad presupues-
taria de la entidad requerida.
9 A decir del Tribunal Constitucional, si el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales garantiza que lo decidido en
una sentencia o en una resolución judicial sea cumplido, “es claro que quienes las dictan, o quienes resulten responsables
de ejecutarlas, tienen la obligación de adoptar, según las normas y procedimientos aplicables –y con independencia de que
la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público o no– las medidas necesarias y oportunas para su estricto
cumplimiento”. Por ende, “(…) este derecho se satisface cuando el órgano judicial adopta las medidas oportunas y necesa-
rias para llevar a efecto la ejecución del fallo. Si esas medidas se adoptan, el derecho a la ejecución de sentencias se habrá
satisfecho, aunque si se adoptan con una tardanza excesiva e irrazonable, puede generarse lesión al derecho. Asimismo, el
derecho a la ejecución de sentencias y resoluciones judiciales puede verse afectado cuando se adoptan, aunque sea con la
mayor celeridad, medidas que no son eficaces para asegurar la ejecución. También si el órgano jurisdiccional desatiende el
mandato de colaborar y promover la ejecución del fallo, y lo lleva a cabo con dilaciones indebidas por no haber tomado las
medidas necesarias para asegurar la ejecución, estará incurriendo en una vulneración del derecho a la ejecución de senten-
cias y resoluciones judiciales” (STC Exp. N° 02813-2007-PA/TC, ff. jj. 15 y 16).
10 Ver, por todas, la STC N° 03350-2010-PA/TC, f. j. 80.

9. GACETA CONSTITUCIONAL N° 54GACETA CONSTITUCIONAL N° 54 307307
COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...COBRARLE AL ESTADO: RÉGIMEN DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS ...
Como se ha puesto de relieve, la Ley del
Contencioso establece que los Titulares
de pliego pueden realizar las modificacio-
nes presupuestarias correspondientes para
cumplir con la sentencia condenatoria, o en
su caso, destinar el 3% de la asignación
presupuestal por recursos ordinarios a tal
fin, pero siempre, comunicando al juez de
la causa de estas circunstancias. Sin em-
bargo, no puede dejarse de mencionar que,
en determinados casos, este argumento
puede ser utilizado por la entidad requerida
como forma de negarse al pago ordenado,
no obstante contar con los fondos suficien-
tes. Sin embargo, ¿cómo podría el juez de
ejecución frenar este proceder fraudulen-
to? A nuestro juicio, la vía adecuada sería
pedir información detallada al Titular, cuan-
do esta no es remitida voluntariamente, con
la finalidad de que el impedimento esté de-
bidamente acreditado.
No lo dice expresamente la Ley del Con-
tencioso, pero es claro que la imposibili-
dad material de cumplir debe sustentarse
en una base objetiva y razonable, y poder
ser contradicha por la parte ejecutante.
c) Aplicar, de ser el caso, las medidas coerci-
tivas que resulten pertinentes (en el caso
de los procesos constitucionales: multas,
la figura de la destitución del responsa-
ble e incluso la responsabilidad penal por
incumplimiento).
En el caso del Código Procesal Constitu-
cional, hemos visto que el artículo 59 de
este cuerpo de leyes establece que, de
no cumplirse con el mandato ordenado
en la sentencia en un plazo de cuatro me-
ses, son de aplicación las medidas coerciti-
vas aplicables al caso. Por lo tanto, el juez
constitucional se encuentra habilitado para
imponer multas acumulativas y, llegado el
caso, solicitar las responsabilidades admi-
nistrativas y penales que correspondan.
Ha de precisarse, sin embargo, que estas
medidas no constituyen un fin en sí mis-
mo (tampoco son sanciones propiamente
dichas), pues su finalidad última es lograr
el acatamiento de la sentencia. Esto quiere
decir que su aplicación podrá ser reiterada
tantas veces en el tiempo como fuera nece-
sario, hasta lograr el ansiado cumplimien-
to. Y, del mismo modo, el monto podrá ser
reajustado o dejado sin efecto, atendiendo
a las razones que en el curso del proceso
vaya ofreciendo la parte demandada (así,
por ejemplo, el inicio del procedimiento
para modificar una partida presupuestaria).
d) Intimar directamente, en vía de ejecución,
al Ministerio de Economía y Finanzas, para
que desembolse el monto correspondiente.
Esta es una posibilidad que la circular del
Poder Judicial descarta de plano. Y es que,
en efecto, si resulta que el Ministerio de
Economía y Finanzas no es parte deman-
dada en un proceso constitucional, esta no
puede ser obligada a realizar una conduc-
ta respecto de la cual no ha ejercitado su
derecho de defensa. Es la entidad deman-
dada la que tiene la obligación de realizar
las coordinaciones del caso con la Direc-
ción de Tesoro Público, a efectos de pro-
gramar el gasto correspondiente en el plie-
go presupuestal.
Ahora bien, distinto es el caso en que el
juez constitucional, en vía de ejecución, y
ante la desidia del Ministerio así denuncia-
da por la entidad demandada, pueda cur-
sar comunicación a la Dirección de Teso-
ro Público, conminándole a presentar las
razones que explican la atención tardía de
la provisión del gasto correspondiente. En
ese caso, creemos que la actuación judi-
cial contra el Ministerio estaría plenamente
justificada, sin perjuicio de lo cual, este no
pasaría a ser “parte” en sentido estricto y,
por lo tanto, no podría presentar recursos
para cuestionar la ejecución en sí misma
(aunque sí, por otra parte, para asesorar
al órgano estatal condenado, en asuntos
como la liquidación de la deuda en vía de
ejecución, por ejemplo).
e) Convocar a una audiencia entre las partes,
con el objeto de medir el avance logrado
en el cumplimiento de la sentencia.
Finalmente, creemos que en casos que re-
vistan especial complejidad, y por ende,
supongan una etapa de ejecución pro-
longada en el tiempo, debería poder ser

10. DD OCTRINAOCTRINA
308308
facultad del juez constitucional convocar a
una audiencia entre las partes, para eva-
luar la disposición de los órganos involu-
crados en cumplir con lo decidido, respetar
los plazos concedidos y, así eventualmen-
te, tomar las medidas correctivas del caso.
CONCLUSIONES
Suele suceder, con penosa frecuencia, que
las partes de un proceso judicial llevado a
cabo con todas las garantías constitucionales
del caso desean ganar en vía de ejecución lo
que perdieron en el terreno del juicio de fon-
do. Para ello, no tienen otra cosa que hacer
que postergar (léase “impedir”) el cumplimien-
to del fallo, a través del entorpecimiento y dila-
ción procesales. Y cuando es el Estado quien
adopta esta postura abusiva o fraudulenta, el
justiciable se encuentra con un impedimento
adicional: la inembargabilidad de los bienes
con los que podría hacerse cobro.
A través de estas líneas, hemos querido llamar
la atención sobre la posibilidad que actual-
mente tienen los jueces constitucionales de
actuar sus sentencias condenatorias contra el
Estado, en un escenario legal de algún modo
adverso. Y hemos considerado que su misión
no consiste en resignarse a denunciar los pro-
blemas de índole procesal o institucional que
existan en el camino, sino encontrar las solu-
ciones que, dentro del marco legal, permitan
sortear esos obstáculos.
Y es que, a nuestro juicio, el denominado prin-
cipio de “socialización del proceso”, así reco-
nocido en el artículo III del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional –el cual esti-
mamos aplicable también en fase de ejecución
de sentencia–, permite, a la vez que obliga, al
juez constitucional a idear soluciones como
las arriba señaladas a modo ejemplificativo,
precisamente en aras de evitar que las desi-
gualdades materiales (y también legales) exis-
tentes entre las partes impidan una ejecución
justa para el caso concreto. Bajo este mismo
espíritu, es de esperar que el juez de ejecu-
ción rechace y sancione recursos inoficiosos
meramente dilatorios, subsane cualquier nuli-
dad que impida el cumplimiento de lo decidi-
do e imponga conminaciones para lograr ese
cometido11
.
Creemos, sin embargo, que la deuda pública
por sentencias impagas es también, y no en
menor medida, un problema estructural cuya
solución atañe a las más altas autoridades del
Estado y, principalmente, al Poder Ejecutivo,
poder que según el artículo 118, inciso 9, de
la Constitución, ostenta el deber de “cumplir y
hacer cumplir las sentencias y resoluciones de
los órganos jurisdiccionales”. No de otra for-
ma, ciertamente, se dará satisfacción a aquel
principio que hace de los derechos fundamen-
tales una “esfera indecidible” para los poderes
públicos, cuya satisfacción no se supedita a la
voluntad política del gobernante de turno.
11 ETTLIN, Edgardo. Procesos de ejecución de sentencias de condena a pagar sumas de dinero contra el Estado. Editorial y
Librería Jurídica Amalio M. Fernández, Montevideo, 2008.