Informe legislativo sobre Proyecto de Ley que "Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil" Boletín 7550-06

1. 18/06/2014
Informe Proyecto de Ley Boletín 7550-06
Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil
Cristóbal Mena Amigo Consultor en Gestión del Riesgo de Desastres

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Informe Proyecto de Ley Boletín 7550-06
Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil
El presente informe pretende analizar el proyecto de ley que establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil a la luz de los objetivos y prioridades de acción que establece el Marco de Acción de Hyogo, al que Chile suscribió en el año 2005 en la Conferencia Mundial para la Reducción de Desastres organizada por las Naciones Unidas.

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Marco de Acción de Hyogo
El Marco de Acción de Hyogo (World Conference on Disaster Reduction, 2005) nace como culminación del proceso iniciado en 1990, donde la Organización de Naciones Unidas declaró el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales y creó la Secretaría para la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (UNISDR). Actualmente 168 países participan de las Conferencias Mundiales para la Reducción de Desastres, incluido Chile.
El resultado esperado de este marco de acción es reducir sustancialmente las pérdidas de vidas y bienes sociales, económicos y medioambientales en comunidades y Estados frente a desastres.
Para esto se han establecido tres objetivos estratégicos:
1. La integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y la planificación del desarrollo sostenible.
2. El desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar la resiliencia ante las amenazas.
3. La incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la implementación de programas de preparación, atención y recuperación de emergencias.
Y cinco prioridades de acción:
1. Garantizar que la Reducción del Riesgo de Desastres sea una prioridad nacional y local con una sólida base institucional para su aplicación.
2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar las alertas tempranas.
3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel.
4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5. Fortalecer la preparación en caso de desastres a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.

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Proyecto de Ley
Consta de ocho títulos. Los títulos I, II y IV serán analizados a continuación.
Título I Del Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil
Este título crea el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil, nombre que ya presenta un problema pues emplea terminología desactualizada y con un enfoque netamente orientado a la fase de respuesta, excluyendo la Reducción del Riesgo de Desastres en el sistema.
Al buscar la definición de protección civil, esta aparece en la Terminología sobre Reducción de Riesgo de Desastres de UNISDR (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, 2009) relacionada directamente a los servicios de emergencias “Los servicios de emergencia incluyen agencias tales como las autoridades de protección civil” (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, 2009). Por otro lado, al consultar en la Organización Internacional de Protección Civil, se llega a una definición que la comprende como un sistema para proteger y dar asistencia ante cualquier desastre o emergencia (International Civil Defense Organization, 2014).
Desde una perspectiva económica, diversos estudios han llegado a la conclusión que por cada dólar americano invertido en reducción de riesgo se ahorra entre cinco a diez dólares en pérdidas económicas por desastres. Ejemplo de lo anterior, es la campaña #ActúaYA del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014), siendo uno de sus ejes esta inversión en reducción del riesgo.
Al compararse en la región, hay países que ya han adoptado esta visión. Ecuador ha desarrollado una Secretaría de Gestión de Riesgos, cuya jefatura tiene rango de Ministro y posee diversas subsecretarías, obteniendo un enfoque transversal en el gobierno respecto a la reducción y gestión del riesgo de desastres.
Por otro lado, este título tiene un enfoque netamente emergencista, un ejemplo de lo anterior es que el sistema está diseñado para prevenir y reaccionar ante emergencias. Los terremotos, por poner un ejemplo, no son prevenibles pero si se puede reducir su riesgo y daños. Ese debiera ser el enfoque del sistema, reducir el riesgo no prepararse para la emergencia solamente, lo que transforma al sistema actual en uno netamente reactivo.
Finalmente, las definiciones propuestas en el Art. 2° no responden a la terminología utilizada en el sistema internacional por lo que se sugiere una revisión de ellas.

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Sugerencias:
1. Art. 1°, primer inciso: modificar el nombre del sistema a “Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo”
2. Art. 1°, primer inciso: cambiar el objetivo del sistema a “…para reducir y gestionar el riesgo frente a eventos de origen y magnitud variables”.
3. Art 1°, segundo inciso: el ciclo descrito se llama “Ciclo de la Gestión del Riesgo” y sus fases son mitigación, preparación, respuesta y recuperación.
4. Art 2°, segundo inciso: revisar y corregir definiciones acorde a la terminología internacional actual (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, 2009).
Título II De la Agencia Nacional de Protección Civil
Si bien es destacable el dar un mayor rango a la reducción del riesgo de desastres creando una agencia para este fin –a la que se le debe cambiar el nombre por cierto- la experiencia comparada no sólo en otras regiones sino también en la nuestra, revela que se debe crear una institucionalidad más robusta para generar un real impacto en las políticas públicas destinadas a reducir el riesgo de desastres.
Es relevante asegurar un presupuesto importante para esta agencia, recordando siempre la proporción 1:7, se invierte 1 en prevención y se ahorra 7 en daños. Por otro lado, es necesario proveer una dotación que sea capaz de diseñar, implementar, ejecutar y evaluar todas las funciones que el Art. 4° del proyecto contempla.
En vista de lo anterior, el proyecto de ley no hace más que cambiar el nombre de ONEMI en la práctica, pues no robustece ni divide funciones sino que las aglutina en una nueva organización, la Agencia Nacional de Protección Civil.
Para entender de mejor manera lo expuesto, presentaré brevemente un caso regional, la Secretaría de Gestión de Riesgos de Ecuador.
La Secretaría de Gestión de Riesgos de Ecuador tiene como misión “Liderar el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos para garantizar la protección de personas y colectividades de los efectos negativos de desastres de origen natural o antrópico…” (Secretaría de Gestión de Riesgos, 2014) y se compone de un secretaría nacional y una subsecretaría acorde al organigrama (Fig. 2.1). Esta estructura asegura una correcta descentralización y desconcentración de funciones, asegurando de mejor manera que los objetivos planteados se cumplan.
El ejemplo anterior es una muestra de cómo debiese estar estructurado nuestro sistema de gestión de riesgo y dada nuestra historia legislativa en materia de gestión de riesgos, después cada evento natural –particularmente, terremotos- de alto impacto, nuestra legislación ha sufrido cambios. Es entonces una ventana de

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oportunidad y por sobre todo una responsabilidad, el considerar los efectos que generaron el terremoto del 27 de febrero de 2010 y los últimos eventos de este año para introducir reformas profundas y sustentables a nuestra institucionalidad en materia de gestión de riesgos.
Fig. 2.1
Sugerencias:
1. Título II: Crear una subsecretaría de gestión de riesgos, dentro de la cual esté ONEMI y otras oficinas destinadas a cubrir las fases de la gestión del riesgo y las prioridades del Marco de Acción de Hyogo.

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2. Art. 3°, segundo inciso: modificar a “…ejecutar las acciones destinadas a reducir y gestionar el riesgo de desastres”
3. Art. 4°, numeral a): modificar a “…y entrenamiento en gestión del riesgo de desastres”.
4. Art. 4°, numeral b): modificar a “…orientadas a la reducción del riesgo de desastres”.
5. Art. 4°, numeral c): modificar a “…en materias de reducción del riesgo de desastres”.
6. Art. 4°, numeral k): eliminar.
7. Art. 5°, numeral b): modificar a “…implementación de acciones orientadas a la reducción del riesgo de desastres”.
8. Art. 5°, numeral d): modificar a “…internacionales sobre reducción y gestión del riesgo de desastres, protección civil, administración y manejo de emergencias o similares”.
9. Art. 5°, numeral e): modificar a “…internacionales para la reducción y gestión del riesgo de desastres, protección civil, administración y manejo de emergencias o similares”.
10. Art. 9°, segundo inciso: modificar “…materias propias de la reducción y gestión del riesgo de desastres”.
Título IV De la Protección Civil y la Prevención de Emergencias
Se sostienen las mismas observaciones del Título I, la terminología no es actual ni acorde a los estándares internacionales.
Respecto al Consejo Nacional de Protección Civil, junto con modificar su nombre, se debiera ampliar su rol no sólo a la elaboración de la Estrategia Nacional para la Reducción de Riesgo de Desastres sino también de la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres –nuevamente se cambia protección civil por reducción de riesgos- sino también a su evaluación y actualización. Además, considerando que este consejo tiene un rol técnico de aceptar la creación de una Subsecretaría de Gestión del Riesgo sería lógico que fuera presidido por el Subsecretario de Gestión del Riesgo.
Sobre los Comités de Protección Civil, estos debieran ser llamados Comités Regionales para la Gestión del Riesgo y tener un rol no sólo consultivo como establece el actual proyecto de ley. Estos comités tienen que tener la obligación no sólo de elaborar la Estrategia y Política Regional –alineada por cierto con la nacional- para la Reducción del Riesgo del Desastres, sino también de evaluarla y actualizarla; así como de enfocar su trabajo en las dos primeras fases del Ciclo de la Gestión del Riesgo, mitigación y preparación.
Hay un tema que no está tratado en la profundidad que hoy se exige hoy en materia de descentralización. La gran mayoría de los enfoques actuales en gestión del

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riesgo y modernización del Estado indican la relevancia de local, pues el tomar decisiones y definir cursos de acción desde este nivel permite generar políticas públicas orientadas y contextualizadas a la realidad particular de cada zona. En vista de lo anterior, es necesario obligar la participación de los municipios en los Comités Regionales para la Gestión del Riesgo y tiene que ser mandatoria la conformación de los Comités Comunales para la Gestión del Riesgo, lo que implica una asignación presupuestaria por parte del Estado para sostener esta nueva función.
Extraña que se hayan eliminado los Comités de Operaciones de Emergencia Regionales y Comunales, es una buena medida que estén contemplados y que permitan a los Intendentes y Alcaldes en cada caso, disponer de una configuración base, pero que permita incluir a quienes estimen convenientes a la luz de la emergencia que se estén viviendo.
La Estrategia Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres debiera especificar claramente lo que busca en razón de los estándares internacionales. En este sentido, debiera establecer los lineamientos y prioridades para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas y la posibilidad que ocurra un desastre. Además, debe contemplar esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos (Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas, 2009). Los planes sectoriales que contempla el actual proyecto de ley, debieran ser orientados por la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, la que debiera guiar a la Estrategia.
El financiamiento está bien logrado en parte, se requiere cambiar su nombre a Fondo Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y explicitar dentro de sus objetivos el financiamiento del nivel local.
Sugerencias:
1. Art. 15°, primer inciso: modificar el nombre del consejo a “Consejo Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres”.
2. Art. 15°, primer inciso: modificar “…en la elaboración de la Política Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres y la Estrategia Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres”.
3. Art. 19°, primer inciso: modificar nombre de comités a “Comités Regionales para la Gestión del Riesgo”.
4. Art. 19°, primer inciso: modificar nombre de estrategia a “Estrategia Regional para la Reducción del Riesgo de Desastres”.
5. Art. 19°, segundo inciso: modificar a “…los municipios deberán integrar dichos comités”.

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6. Art. 19°, tercer inciso: modificar a “…los municipios deberán conformar Comités Comunales para la Gestión del Riesgo”.
7. Art 21°, primer inciso: modificar a “…dictará una Estrategia Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres”.
8. Art 21°, segundo inciso: modificar a “Dicha Estrategia deberá establecer los lineamientos y prioridades para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas y la posibilidad que ocurra un desastre. Además, debe contemplar esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos”.
9. Art 23: modificar a “Existirá un Fondo Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres”

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Conclusiones
Se observa en los títulos revisados y en el proyecto de ley en general, un enfoque emergencista, es decir, se pone el énfasis en la respuesta y no en evitarla o reducir los daños que esta pudiera generar. El cambio de enfoque propuesto por el suscrito en el presente informe, es producto que a nivel internacional “…el eje de análisis ha pasado del desastre/emergencia (el daño y la pérdida) hacia el riesgo, que es la potencialidad del daño y pérdida, y algo que se puede evitar” (Disaster Preparedness European Comission´s Humanitarian aid and Civil Protection Directorate General, 2012).
Se espera que la ventana de oportunidad generada por los últimos desastres que ha sufrido el país, logre crear un cambio institucional profundo, que modifique el clásico enfoque reactivo que ha tenido nuestro país hacia uno orientado a la reducción del riesgo de desastre. Es el deber de todos quienes tenemos alguna injerencia en la creación de políticas públicas, el realizar cambios sustantivos a la gestión del riesgo con el fin de crear una cultura de prevención en nuestro país.

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Bibliografía
Disaster Preparedness European Comission´s Humanitarian aid and Civil Protection Directorate General. (2012). Análisis de riesgos de desastres en Chile 2012.
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas. (2009). Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres . Ginebra.
International Civil Defense Organization. (Abril de 2014). About ICDO. Obtenido de http://www.icdo.org
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. (Abril de 2014). Actúa YA- Prepárate para el Futuro. Obtenido de http://www.undp.org/content/undp/es/home/ourwork/get_involved/ActNow/
Secretaría de Gestión de Riesgos. (Abril de 2014). Valores/Misión/Visión. Obtenido de http://www.gestionderiesgos.gob.ec/la-secretaria/
World Conference on Disaster Reduction . (2005). Hyogo Framework for Action 2005-2015: Builiding the Resilience of Nation sand Communities to Disasters.