Este documento discute aspectos presupuestales relacionados con la estructuración de proyectos de asociación público-privada (APP) sostenibles. Explica diferentes modalidades utilizadas históricamente para vincular capital privado como power purchase agreements, privatizaciones y concesiones. También analiza disposiciones legales relevantes para viabilizar APPs en Colombia y distingue entre recursos públicos y privados. El objetivo principal es movilizar recursos del sector privado para cerrar la brecha de financiamiento de infraestructura.

1. LA ESTRUCTURACION
DE APPs SOSTENIBLES:
REFLEXIONES SOBRE
ASPECTOS
PRESUPUESTALES
Alexandra Baquero Neira

2. CUAL ES EL OBJETIVO DE UN
PROYECTO BAJO LA FIGURA DE APP?
 Diferir el pago de la obra a través de vigencias futuras, atrayendo
inversionistas privados para que estos financien la ejecución del
proyecto y después reciban los pagos correspondientes que se
acordaron contractualmente, supeditados al cumplimiento de
ciertos niveles de servicio y la provisión de los que se acuerde,
incluyendo la remuneración del capital invertido a través de una
tasa de retorno (WACC, o costo promedio ponderado de capital).
 Transferencias de riesgos del sector público al sector privado,
buscando que quien esté en mejores condiciones de asumir el
riesgo sea quien lo retenga.

3. MODALIDADES DE VINCULACION DE CAPITAL PRIVADO
UTILIZADAS HISTORICAMENTE PARA EL DESARROLLO DE
INFRAESTRUCTURA
 Uno de los primeros casos de vinculación de
capital privadoen el sector eléctrico
 Racionamiento de energía y la falta de un
mercado competitivo
 Década de los 80´s: marco legal y regulatorio no
era el apropiado. PPAs
 No estaba maduro para atraer inversión en
servicios públicos.
Década de
 bajo este esquema se le garantiza un ingreso al los 80´s
privado para la construcción de la infraestructura
de generación de energía
(Powerpurchaseagreeement): pago por
disponibilidad
 Objetivo a cumplir? Desarrollo de infraestructura
sin inversión pública
 Erogación estatal claramente establecida en el
contrato.

4. PRIVATIZACIONES-Década de los 90´s….
 Después de 1996, economía colombiana:
 Recesión
 Incremento inusitado del gasto público
Privatizacion
 Aumento considerable del déficit fiscal y el
endeudamiento público: incentivo para poner en Década de
venta sus empresas. los 90´s
 Se expide la ley 226 de 1995, marco legal de las
privatizaciones
 Muchísimos desarrollos a nivel regulatori:o sector
eléctrico maduro (privatización de
Chivor, Betania, EPSA, capitalización de la Empresa
de Energía de Bogotá y creación de Emgesa y
Codensa,
 entrega de licencias de larga distancia en el sector
de telecomunicaciones.

5. CONCESIONES DECADA DE LOS 90´s
PRIMERA GENERACION
 Desarrollo paralelo a la vinculación de capital
privado a través de enajenación de acciones
estatales o capitalización de empresas estatales.
 Considerado como el esquema tanto financiero
como jurídico más apropiado:
 fuente de repago para el privado que consiste en el
pago de un peaje o tasa por parte del usuario. Concesiones
 Infraestructura de carreteras es propiedad estatal, a
diferencia de la participación accionaria en algunas
empresas de servicios.
 Esquema legal apropiado: otorgar el bien en
concesión a un particular y que lo explote y devuelva
al estado al finalizar el plazo de la concesióno a la
condición de que los ingresos lleguen a un valor
expresado en el VPN de la concesión.

6. CONCESIONES….evolución
 Desde las de primera generación en la década de los 90´s, se
han venido desarrollando y evolucionando.
 Primera, Segunda, Tercera y entramos a la Cuarta
generación de concesiones viales.
 responsabilidad en la realización de los diseños.
 adquisición de predios.
 licencias ambientales
 e inclusión de los riesgos dentro de los pasivos contingentes
de la entidad pública que las ejecute.
 FUNDAMENTALMENTE: asignación de riesgos

7. MODALIDAD FUENTE VARIABLE PAGOS DE PLAZO DEL
DE REPAGO DE ENTIDAD CONTRATO
ADJUDICACION EJECUTORA
PPA Presupuesto de la En estricto rigor no lo Garantía de la Nación 15 AÑOS
entidad pública había a través de la FEN
contratante
PRIVATIZACION No existe Mayor valor ofertado No existen El estado se
por acciones en venta desprende de la
propiedad
CONCESION Cobro a usuarios Ingreso esperado, Además del pago Entre 20 y 30 años
Eventualmente plazo, entre otros. recaudado al usuario
pagos del pagos periódicos de
presupuesto público entidad pública para
hacerlo financiable
APP Pagos diferidos del Flujos de pagos Pagos por Entre 20 y 30 años
presupuesto público. solicitados a la disponibilidad(fijos
Eventualmente cobro entidad ejecutora y normalmente) o
a usuarios o servicios servicios provistos pagos por el uso en
conexos función de los
servicios prestados

8. El PROYECTO APP COMO FUENTE DE
MOVILIZACION DE RECURSOS: oferente
 Uno de los objetivos fundamentales cerrar la brecha de
financiamiento:
 atracción de capital privado. explorar mecanismos alternativos
para canalizar inversión y gestión privada eficientes en la
modernización, construcción, operación y/o mantenimiento de
infraestructura pública y para la prestación de servicios públicos.
 Decreto 1467 de 2012, art. 3º, pueden presentar propuestas
para ejecutar proyectos de Asociación Público Privada con las
entidades estatales competentes, las personas naturales y
jurídicas.
 Las personas jurídicas podrán presentar propuestas respaldadas
en compromisos de inversión irrevocables de Fondos de Capital
Privado.

9. OBJETIVO: Movilización de recursos
 Los Fondos de Capital Privado a los que se refiere el inciso anterior
deberán contar entre sus inversionistas con Fondos de Pensiones.
 Fondos de pensiones: papel fundamental para APPsen Chile.
 Colombia: El crecimiento de los inversionistas
institucionales, fondos de pensiones obligatorias y compañías de
seguros de vida a través de sus reservas técnicas, genera recursos
que son muy importantes dentro del plan de financiamiento del
gobierno.
 Consorcios y Uniones temporales?
 Promesa de sociedad futura? Inquietud art. 39 ley 1508 de 2012
deroga expresamente el parágrafo 2º del art. 32 de la ley 80 de
1993.

10. DISPOSICIONES LEGALES PARA
VIABILIZAR LOS APPs
Diferentes tipos de App´s, contemplados en la ley 1508 de 2012
y su decreto reglamentario 1467 de 2012 desde el punto de vista
de la naturaleza de los recursos requeridos:
 APP de iniciativa pública con recursos públicos y privados
 El APP de iniciativa pública con recursos netamente privados
 La IPP con recursos públicos hasta un 20%
 La IPP con recursos netamenteprivados

11. EL APP DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS
RECURSOS…
 Desembolsos de recursos públicos erogaciones del Tesoro Nacional:PGN,desentidades
territoriales, de las descentralizadas o de fondos públicos: Sistema General de Regalías.
 decreto 1467 de 2012 en el artículo 11, que los aportes del Estado diferentes de
erogaciones del tesoro nacional no recursos públicos.
 Bienes aportados por el Estado diferente de los desembolsos de recursos públicos deben
estar valorados a precios de mercado y dicho monto debe reflejarse en la estructuración
financiera como un esfuerzo realizado por las Entidades respectivas. Típico caso del
aporte del lote.
 SEPARACION DEL CONCEPTO DE RECURSO DEL TESORO DEL
BIEN APORTADO. Razones? Cupos de vigencias futuras, monto de
recursos públicos en la IP.

12. EL PATRIMONIO AUTONOMO
 Establece el decreto 1467 que los recursos generados por la explotación
económica del proyecto no son considerados desembolsos de recursos
públicos.
 El patrimonio autónomo tiene el mismo manejo que el patrimonio
autónomo que se constituye en las concesiones viales.
 Se encarga del recaudo y pagos de acuerdo con lo establecido en el
contrato de APP.
 La fiducia maneja internamente la Contabilidad del proyecto a través
de dos grandes cuentas, con sus respectivas subcuentas, los aportes
estatales o recursos de vigencias futuras, y los aportes del
concesionario. Y estas a su vez son manejadas con sus respectivas
subcuentas, x ej el aporte de la entidad pública para adquisición de
predios.

13. VALOR DEL CONTRATO EN LOS APPs DE INICIATIVA
PUBLICA CON RECURSOS PUBLICOS: VIABILIDAD
DEL PROYECTO
 Art 14 decreto 1467 de 2012:
Valor APP de iniciativa pública comprende: presupuesto estimado de
inversión =valor de la
construcción, reparación, mejoramiento, equipamiento, operación y
mantenimiento del proyecto
 En el valor del contrato se deberá especificar el aporte de recursos
públicos.
 ESTRUCTURACION? Fundamental
 Para el APP de iniciativa pública fuente de repago de la
inversión es través de pagos diferidos provenientes de
recursos públicos.
 Largo plazo

14. MONTO DEL CONTRATO EN LOS APPs DE INICIATIVA
PUBLICA
CON RECURSOS PUBLICOS
 Porqué es crucial, la estructuración? La erogación de
recursos públicos se realizará a largo plazo.
 Cómo? Trámite y aprobación de vigencias futuras.
 Art. 13 de la ley 1508 en el parágrafo 2º valor del contrato
en las APPs de iniciativa pública, expresamente
determinado en el mismo y basarse en el presupuesto
estimado de inversión o en los criterios que se establezca
en los casos de proyectos de prestación de servicios
públicos.
 Art. 13 hace referencia a las adiciones y prórrogas de
APPsde iniciativa pública, no podrá no podrán ser
superiores al 20% del valor del contrato inicialmente
pactado, lo cual es ratificado por el art. 14 del decreto
1467.

15. LAS VIGENCIAS FUTURAS vs LAS
NECESIDADES DE FINANCIACION
COMO FINANCIARA EL ESTADO LOS REQUERIMIENTOS DE
RECURSOS PARA EL APP CON RECURSOS PUBLICOS?
AUTORIZACION DE VIGENCIAS FUTURAS-COMO? Al momento de
aprobarse la meta de superávit primario para el sector público a que hace
referencia le mencionada ley 819, consistente con el programa
macroeconómico, el CONPES, previo concepto del CONFIS, definirá el
límite anual para la aprobación de dichas vigencias
NOVEDAD? VIGENCIAS FUTURAS A LARGO PLAZO

16. VIGENCIAS FUTURAS
LEY 819 DE 2003? VIGENTE PARA APPs?
 el plazo y las condiciones de las mismas debe consultar las metas
plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
 Ley 819 establecía que la autorización por parte del Confis para
comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podía
superar el respectivo período de gobierno, exceptuando los proyectos
de gastos de inversión en aquellos casos en que el CONPES
previamente los declare de importancia estratégica.
 vigencias futuras excepcionales,?estoes, sin apropiación presupuestal
en el año en curso o en el año en que se apruebe la vigencia futura, para
el caso de proyectos de
infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y
seguridad así como para las garantías a las concesiones.

17. VIGENCIAS FUTURAS PARA
CONCESIONES VIALES?
 Para proyectos considerados de importancia estratégica para el país, se ha otorgado el
aval fiscal del CONFIS, después de determinar que los mismos se encuentran incluidos en
el Marco de Gasto de mediano plazo del país para el sector respectivo, consistente con el
marco fiscal de mediano plazo del país y que dicha autorización de vigencias futuras no
tiene impacto fiscal adicional, en los términos de la citada ley 819 de 2003.
 Es el caso de la aprobación de vigencias futuras para el proyecto Ruta del Sol sector 3 en
los términos de los documentos CONPES 3571 de 2009 y 3643 de 2010.
 La ley de APPs, permite la aprobación de vigencias futuras hasta por el tiempo de
duración del proyecto.
 Tiene que que ser consideradas de importancia estratégica?Enesta medida continua
siendo un esquema que solo para dichos proyectos puede contar con recursos del PGN?
 La ley establece, al igual que en las disposiciones legales de los diferentes países que la
han adoptado, solo pueden corresponder a gastos de inversión, no de deuda.

18. ADICIONES EN EL APP DE INICIATIVA
PUBLICA
 Art. 18 Parágrafo 2º: Todas aquellas
inversiones que no impliquen desembolsos
de recursos públicos, ni modificaciones en
plazo podrán ser realizadas por el ejecutor
del proyecto por su cuenta y riesgo, sin que
ello comprometa o genere obligación alguna
de la entidad estatal competente de
reconocer, compensar o retribuir dicha
inversión.

19. LAS VIGENCIAS FUTURAS EN LAS
t
.
ENTIDADES TERRITORIALES
La entidad debe cumplir con los límites de gasto y deuda exigidos en la ley 358 de 1997 o ley de
endeudamiento, en la ley de racionalización de gasto público así como en la mencionada ley
819 de 2003, entendiendo que los compromisos de presupuesto en APPs afecta la capacidad de
pago de la entidad territorial.
En esta medida, se incorpora un mecanismo para garantizar que no se comprometa la
estabilidad fiscal de las entidades territoriales en la medida en que, sin estas restricciones se
podrían celebrar contratos de APP a largo plazo
Si no se incorpora esta disposición en la práctica, a largo plazo termina financiándose el APP
con deuda, así formalmente se encuentre afectado el presupuesto de inversión.
La razón es que, al menos en aquellos municipios con muy poca capacidad de generación de
ingresos, si no existe ningún tipo de restricción o control para comprometer presupuestos a
largo plazo, al celebrar la vigencia futura existan o no recursos de inversión, deben honrar el
contrato firmado, y esto lo harán, si carecen de recursos, con deuda.

20. VIGENCIAS FUTURAS
EXCEPCIONALES EN ENTIDADES
TERRITORIALES PARA APPs
 Surge la pregunta: está vigente la disposición de la ley 1483 de 2011
para entidades territoriales?
 Sentencia Consejo de Estado,Sección Primera, Exp. 2009-00032-02, de
14 de julio de 2011, MP Maria Claudia Rojas Lasso: Las entidades
territoriales no pueden aprobar vigencias futuras excepcionales.
 La ley establece que los arts 27, 28 y 29 son normas orgánicas de
presupuesto. En esta medida tienen la jerarquía del estatuto orgánico
de presupuesto y las normas que lo modifican.
 El numeral 7 del mismo art 27 establece que las vigencias futuras que se
expidan deben cumplir con las normas vigentes sobre la materia y los
parámetros aquí establecidos:
 CONCLUSION: Están vigentes.

21. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES
EN ENTIDADES TERRITORIALES PARA
APPs
 Según lo establece el parágrafo 2º del art, 17 de la ley 1508 de
2012, los recursos provenientes del PGN, de las entidades
territoriales o de otros fondos públicos no podrá ser superior
al 20% del presupuesto estimado de inversión del proyecto.
 Que pasa con el proyecto si los recursos incorporados en la
vigencia futura aprobada no son suficientes?
 No existe posibilidad de que se utilicen recursos públicos para
estos efectos. El estructurador es el privado por lo que el
contratista deberá financiar con sus propios recursos

22. LOS RECURSOS PARA LA INICIATIVA
PRIVADA
 Iniciativa privada puede ser financiada con recursos públicos
–hasta un 20%.
 Art. 18 ley 1508 de 2012, se pueden adicionar hasta un 20%
de los originalmente pactados
 Puede ser financiada con recursos privados
 Que pasa si los recursos no son suficientes? Parágrafo art. 18:
Las realiza el ejecutor del proyecto por su cuenta y riesgo, sin
embargo la entidad pública las debe aceptar , y si implican
modificaciones al contrato pactado debe revisarse que
cumplan con requisitos de normatividad de pasivos
contingentes.

23. REFLEXIONES FINALES
 Se cree que son la panacea para superar todos los problemas de
contratación, eficiencia en la ejecución de los contratos estatales y
financiación.
 Son procesos supremamente complejos, para su éxito requieren:
excelente coordinación, excelente análisis y transferencia de
riesgos: el comparador es una excelente disposición, utilizada en la
diferentes legislaciones que he analizado: proyecto de ley Panamá,
en México, Perú.
 Si no se estructuran bien No son baratos!!!!!
 Ej concesiones viales: 30,4 billones de pesos constantes del año
2010, correspondiente al período comprendido entre los años 2011
y 2027

24. REFLEXIONES FINALES

25. QUE REQUIERE UN APP PARA QUE
SEA LA MEJOR OPCION
 Si bien la ley lo ha definido como un instrumento de vinculación de capital
privado, a través de un contrato, para proveer bienes y servicios, reteniendo y
transfiriendo riesgos entre las partes y mecanismos de pago,son mucho más
que un contrato o un mecanismo de financiación o de gestión.
 Es una herramienta que hace parte de un proceso muchísimo más complejo.
 Para que funcionen de manera eficiente se requiere toda una programación
redefinición de nuevos roles del estado en las áreas de actividad en las cuales se
implementará.
 Requiere que se establezca un adecuado régimen de responsabilidades para los
funcionarios de la administración pública que participan en el proceso.
 Establecer un marco jurídico institucional adecuado que permita que los
procesos se desarrollen de manera adecuada.

26. REFLEXIONES FINALES
 Con la expedición y reglamentación de la Ley de Asociaciones Público-
Privadas, se pone de relevancia la necesidad de adecuar las disposiciones
presupuestales a la forma de la contratación pública.
 Nuestras normas presupuestales todavía consideran proyectos de largo-plazo,
a aquellos en los que hay inversión privada, pero se cubren con recursos
presupuestales completamente, lo que no hace ninguna diferencia entre la
contratación de obra pública y la contratación con asociación de capital público
y privado.
 Mientras subsistan las disposiciones legales de control de gasto para
contratar,y no se planteen modalidades presupuestales que permitan justificar
diferentes modalidades de contratación que puedan perfectamente
ser congruentes con la forma de aplicar e informar sobre el gasto público en un
proyecto con participación privada, muy difícilmente las APPsserán una
modalidad usual de contratación estatal.

27. REFLEXIONES FINALES
La naturaleza jurídica múltiple que tiene cada Proyecto, implica
necesariamente la delimitación e identificación en cada caso, de los
aspectos jurídicos, legales y contractuales que derivan de los aspectos
técnicos y financieros.
• Fundamental: Trabajo coordinado de especialistas técnicos, financieros
y jurídicos.
• * La necesidad de adecuación de los aspectos particulares de carácter