Economía y Finanzas

1. PROGRAMA INTERNACIONAL DE
ESPECIALIZACIÓN DE ASOCIACIONES
PÚBLICO PRIVADAS.
Profesor: José Luis Bonifaz

2. Las Asociaciones Público Privadas:
una introducción

3. INDICE
• Qué son las APPs?
• Aspectos conceptuales
• Experiencia internacional
• Las APPs en el Perú

4. ¿Qué son las APP’s?
• “Esquemas a través de los cuales el sector privado
provee infraestructura y servicios de la misma,
tradicionalmente provistos por el sector público” (FMI).
• La APP es una solución al dilema entre alta
rentabilidad social y rentabilidad financiera insuficiente.
• En las APPs el concesionario busca el financiamiento y
el Estado se compromete al pago en cuotas del costo
de inversión, mantenimiento y operación, las mismas
que serán reducidas por el peaje u otros recursos
conexos que el derecho de concesión pudiese generar.

5. • El Estado asume contractualmente
determinados compromisos financieros, tanto
firmes como contingentes.
• Los contratos de APP, sin embargo, se
definen y estructuran en realidades
caracterizados por fuertes carencias de
información y estructuras de información
asimétrica, las que, a su vez, facilitan
problemas de agencia.
¿Qué son las APP’s?

6. Grado de participación del sector
público
SECTOR PRIVADO PARTICIPACION PUBLICO -
PRIVADA
SECTOR PUBLICO
Proyecto de alta
rentabilidad financiera.
Proyectos de rentabilidad media
(financiera baja /social alta).
Proyecto de alta rentabilidad
Social.
Orientada por el mercado
a través de corredores
económicos vigentes.
Orientada por el mercado a
través de corredores económicos
potenciales/Estado.
Orientada por lo político y lo
social.
Agente directo:
Empresas Privadas.
Agente directo:
Estado/Empresas/ Sociedad
Civil.
Agente directo: Estado
(posibilidad esquemas de
PSP como Contrato de
gerencia)
Fuente: Proinversión

7. Opciones de asociaciones público-privadas
• Contratos tipo Construir-Operar-
Transferir (BOT) y sus variantes
• Concesiones
• Joint Venture (sociedades de capital
mixto)
• Contratos de Funcionamiento,
Mantenimiento y Servicio

8. - Frecuentes casos de renegociación
– Incentivos a los postores privados a hacer ofertas bajas
inicialmente, “lowballing”, en la fase competitiva
– Saben que podrán renegociar más adelante:
• en un contexto de monopolio bilateral
• y donde la capacidad legal y la información serán
más limitadas en el sector público
– Si las condiciones que el gobierno impone inicialmente
a los postores son demasiado severas, o si se llega a
contrato sin haber investigado el proyecto lo suficiente,
se crean bases para renegociación inminente y costosa
APPs en la práctica:
algunos problemas – 1

9. APPs en la práctica:
algunos problemas – 2
- Garantías amplias y costosas
Los contratos de APPs con frecuencia incluyen
grandes garantías gubernamentales de niveles de
demanda, las cuales pueden causar costos
fiscales sustanciales.
- Prociclicidad de garantías
El pago de garantías de renta mínima se hace
necesario justamente cuando los ingresos del
gobierno se debilitan

10. APPs en la práctica:
algunos problemas – 3
- Contratos rígidos y exigencias excesivas sobre el ente
regulador
Inversiones innecesarias
Control regulatorio de cantidades gastadas en lugar de
servicios brindados
- Muchos proyectos se basan en supuestos de demanda
excesivamente optimistas
Un gobierno inaugura las obras y crea los puestos de trabajo
Los gobiernos futuros registran y pagan la deuda
Las garantías de ingreso mínimo incentivan riesgos excesivos
“Lobby” permanente por parte de constructores.

11. APPs en la práctica
• Dos conceptos clave:
Prueba de “valor por dinero”(“value for
money”): enfatiza calidad y oportunidad
de los servicios a proveer, además de
su costo
Prueba del “comparador en sector
público” (“public sector comparator”):
obliga a comparar eficiencia en
provisión vía APP con provisión pública

12. Criterios de selección de proyectos a
través de APPs
• Obra pública vs APP
• Comparador del Sector Público
– Comparador del sector público básico
– Neutralidad competitiva
– Riesgo transferible
– Riesgo retenido

13. Valor por Dinero
• Las alternativas de APP deben sumar el
riesgo retenido y el valor presente neto
de los costos de los pagos por el
servicio.
• El valor más bajo entre el CSP y la APP
determina la mejor modalidad de
ejecución de los proyectos.

14. Aspectos conceptuales

15. Modelo (Engel, Fischer y Galetovic,
2007)
• Inversión = I
• Valor presente de peajes = v
• Ingresos = R(v)
• Subsidios = S(v)
• Excedente del productor = PS(v)
• Excedente del consumidor = CS(v)
• m: Garantía de ingreso mínimo
• M: Ingreso Techo

16. APP: Contrato óptimo
R,I,S
v
vmin vmax
m M
m
I
M
1) Si vm, R(v)=v y
S(v)=m-v
2) Si vM, R(v)=M y
S(v)=0, y el gbno
obtiene v-M.
3) Si mvM,
R(v)=v y S(v)=0.
Contrato óptimo
I

17. Utilidad de los agentes
• Concesionario PS(v) = R(v)+S(v)-I
• Consumidor CS(v) = f{v-R(v)-S(v)}+E,
donde f:precio sombra (costo para la
sociedad de recaudar 1$) y
E:Externalidad positiva.
• Gobierno G(v) = v - R(v)

18. Contrato óptimo
• Se trata que el concesionario reciba
ingresos para cubrir costos, es decir,
PS(v) = 0, entonces:
i) R(v) + S(v) = I
Gbno recibe = v - I (alta demanda)
Gbno paga = I - v (baja demanda)

19. Contrato óptimo
ii) Si la demanda es intermedia, es decir,
vmin I vmax, entonces:
R(v) + S(v) = I
S(v) = 0 y R(v) = I

20. Algunos resultados
• Cuando el financiamiento por subsidios es muy
ineficiente en comparación con el financiamiento por
peajes, es demasiado caro reducir los riesgos del
concesionario vía subsidios y es mejor pasar la mayor
parte de los riesgos a la firma (más cerca de la
privatización).
• En contrario, si el subsidio es solo un poco menos
eficiente que el financiamiento por peaje, el ingreso
mínimo garantizado (m) y el tope a los ingresos por
peaje (M) que caracterizan al contrato óptimo son muy
similares, y el gobierno toma la mayor parte del riesgo,
lo que se asemeja más al caso de una obra pública.

21. Experiencia Internacional

22. Reino Unido
• Las APP’s se inician en el Reino Unido a
principios de la década de los noventa y
gradualmente se ha ido extendiendo con éxito a
otros países.
• Existen alrededor de 700 contratos, con un valor
total superior a los US$ 60,000 millones, de los
cuales aproximadamente 600 están en etapa de
operación (salud, transporte, defensa ,educación,
etc).
• Los procesos APP realizados entre los años 2004
y 2006 tomaron como promedio 34 meses.

23. América Latina
• Chile lanza el primer programa de APPs
para un país en vías de desarrollo.
• En 1989, Argentina lanzó reformas para
proyectos de infraestructura.
• Colombia, desde 1991 y ahora en cuarta
generación en concesiones viales.
• Caso de análisis: Carretera El Vino -
Tobía Grande – Puerto Salgar – San
Alberto.

24. Carretera El Vino - Tobía Grande –
Puerto Salgar – San Alberto
• Se estimó en ese momento que el proyecto tendría un costo
superior a los US$ 450 millones y en solo 70 kilómetros se
debían hacer 15 túneles, incluyendo uno de 5 y otro de 6
kilómetros.
• La concesión fue otorgada en 1997 a través de una licitación
multiatributo: subsidio estatal (69%), ingreso mínimo
garantizado (10%), ingreso esperado (3%), garantías liquidas
requeridas (6%) y garantía de riesgo geológico (12%).
• COMMSA, un consorcio liderado por empresas españolas, pidió
US$ 137.1 millones en subsidio estatal pero no requirió ni de
ingresos mínimos garantizados ni de garantías de riesgo
geológico Sus competidoras exigieron entre US$ 235 millones y
US$ 255 millones.

25. Carretera El Vino - Tobía Grande –
Puerto Salgar – San Alberto
• La firma ganadora propuso cambios en los trazados y
diseños a los 30 días, que generaron múltiples
controversias con el INVIAS.
• En junio de 2000, INVIAS declaró el cese del contrato de
concesión, por no realizar el “cierre” financiero y por no
presentar la garantía única exigida.
• Este polémico caso finalizó en diciembre de 2007, cuando
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca autorizó el
acuerdo suscrito entre INVIAS y COMMSA.
• Como consecuencia de la conciliación, COMMSA pagó a
INVIAS $ 104 millones

26. • APP se han apoyado en compromisos ciertos de pago
por parte del Estado (subsidios) y/o en garantías
estatales para cubrir algunos riesgos muy poco
manejables por el concesionario.
• El principal pasivo contingente del sistema de APP para
infraestructura en Chile surge de la llamada Garantía de
Ingreso Mínimo (IMG).
• La Garantía de Tipo de Cambio (MCC, Mecanismo de
Cobertura Cambiaria) consiste en una opción que se ha
entregado a algunos concesionarios que obtienen su
financiamiento en moneda extranjera (+-10%).
APP en Chile

27. APP en Chile

28. Procesos de Participación del Sector Privado en Perú
1990-2009
SECTOR
NÚMERO DE
PROCESOS
INVERSIÓN *
(US$ MM)
MINERÍA 38 9,536.7
TELECOMUNICACIONES 9 4,322.2
ELECTRICIDAD 40 2,973.1
INDUSTRIA 32 870.7
HIDROCARBUROS 8 660.6
FINANCIERO 10 451.6
OTROS 117 549.6
TOTAL 254 19,364.6
SECTOR
NÚMERO DE
PROCESOS
INVERSIÓN
(US$ MM)
AGRICULTURA 1 184.8
ELECTRICIDAD 10 1,523.3
HIDROCARBUROS 8 3,272.0
PUERTOS 1 231.8
SANEAMIENTO 4 442.4
TRANSPORTE 17 4,517.8
TURISMO 4 31.0
TELECOMUNICACIONES 16 587.9
TOTAL 61 10,791.0
* Incluye opciones de transferencia y capitalizaciones.
Fuente: PROINVERSIÓN.
Elaboración propia.
Fuente: PROINVERSIÓN.
Elaboración propia.

29. Tendencias en Perú
• Concesiones APP
• Onerosa Cofinanciada
• Mayor retribución Menor subsidio
• Licitación Pública Concurso de
Proy. Integrales
• Mayores garantías financieras del Estado

30. APP’s en Perú
• En la legislación peruana, la APP adopta la forma de
una concesión, es decir, la de un contrato firmado
entre el Estado y una empresa.
• Durante los últimos años, se han licitado diversos
proyectos bajo esta modalidad en el sector de
transporte terrestre, infraestructura aeroportuaria,
agua y saneamiento, entre otros.
• Según el FMI, el Estado Peruano está asumiendo a
través de los contratos APP diversos pasivos
fiscales.

31. Programa APP en Perú
• La Interoceánica (US$M 951) responde al 56% de los
pasivos firmes.
• Los aeropuertos regionales constituyen el pasivo
contingente más representativo. También hay IMG en
EMFAPATUMBES y RV6.
• Los activos contingentes provienen del peaje IIRSA Norte
(US$M 157.3), Interoceánica (US$M 134.4) y Costa-Sierra
(US$M 4.4) y retribuciones de ingresos del Muelle Sur
(US$M 18.7) y RV6 (US$M 18.7)
Pasivos firmes
Pasivos
contingentes
Activos
contingentes
Total neto
1,696.3 168.8 390.2 1,475.0

32. Marco Legal
• Decreto Legislativo Nº 1012 (Ley Marco de Asociaciones Público –
Privadas) y Decreto Supremo Nº 146-2008-EF (Reglamento)
• Clasifica las APP como:
– a) Autosostenibles, aquellas cuya demanda de garantías del
Estado es mínima o nula;
– b) Cofinanciadas, aquellas que requieren cofinanciamiento u
otorgamiento o contratación de garantías financieras o no
financieras que tengan una alta probabilidad de demandar recursos
públicos.
• Tratándose de Iniciativas privadas, la norma sí permite la
posibilidad de cofinanciamiento por parte del Estado.
• Impone topes de las garantías financieras y no financieras
• Respecto a la aplicación del Comparador Público Privado,
mediante Decreto Supremo Nº 020-2009-EF, publicado en
enero del presente año, se suspendió la aplicación de esta
metodología.

33. INFRAESTRUCTURA Fecha de Plazo de la Compromiso Inversión Inversión % Cumplimiento
CONCESIONADA inicio de la Concesión de Inversión Ejecutada Ejecutada a la fecha de la
A JULIO 2009 Concesión (US$MM) en Julio al 30 de Julio Concesión
1IIRSA Norte: Paita-Yurimaguas 2005 25 años 258.6 6.1 224.1 87%
2IIRSA Sur. Tramo 2 : Urcos-Inambari 2005 25 años 484.0 56.5 336.4 69%
3IIRSA Sur. Tramo 3: Inambari-Iñapari 2005 25 años 472.9 64.7 308.3 65%
4
IIRSA Sur. Tramo 4: Azángaro-
Inambari 2005 25 años 391.4 59.3 221.2 57%
5Buenos Aires-Canchaque 2007 15 años 31.0 13.0 18.0 58%
6IIRSA Sur. Tramo 1: Marcona - Urcos 2007 25 años 98.9 23.1 23.1 23%
7
IIRSA Sur. Tramo 5: Ilo. Matarani -
Azangaro 2007 25 años 183.4 19.1 19.1 10%
8
Red Vial Nº 4 - Pativilca - Puerto
Salaverry 2009 25 años 360.0 0 0 0%
9
Tramo Vial - Ovalo Chancay - Huaral -
Acos 2009 15 años 34.3 0 0 0%
10
Tramo Vial - Mocupe - Cayaltí -
Oyotún 2009 15 años 17.4 0 0 0%
11Autopista del Sol – Sullana - Trujillo 2009 25 años 360 0 0 No aplicable 1/
12Aeropuertos de Provincia 2006 25 años 12 0 3 0
TOTAL 4,995 369.9 1,652.1 100%
(*) Inversión Proyectada Referencial.
Asociaciones Público Privadas:
transporte

34. Caso: Interoceánica

35. Caso: Interoceánica
• APP bajo la modalidad de concesión de gran
envergadura, tanto por su longitud y montos de inversión
como por su importancia geopolítica para América Latina.
• Su éxito principal recae en el mecanismo de
financiamiento que ha logrado reconocimiento
internacional otorgado por la clasificadora de riesgo Fitch
Ratings de BB+.
• Este mecanismo consiste en la creación de los Certificado
de Reconocimiento del Pago Anual por Obras (CRPAO)
que se constituyen como obligaciones irrevocables del
Estado Peruano y que no caracteriza como
endeudamiento público.
• Bajo este esquema el concesionario logró financiar US$
600 millones del mercado de capitales.

36. Pagos
del
Sector
Público
Pagos
del
Sector
Público
Estado no asume los riesgos de:
• Retrasos en la conclusión de las obras;
• Mantenimiento.
Pagos diferidos, en el mismo período de la generación
de los beneficios.
Estado no asume los riesgos de:
• Retrasos en la conclusión de las obras;
• Mantenimiento.
Pagos diferidos, en el mismo período de la generación
de los beneficios.
Periodo de pago en 15 años
Periodo de pago en 15 años
Periodo de
Construcción
Periodo de
Construcción
El Modelo
El Modelo
X
X 10
10 Y
Y
$
$
Años
Años
Financiamiento de la Obra
por Deuda y Capital del
Concesionario
Financiamiento de la Obra
por Deuda y Capital del
Concesionario

37. Instrumento de financiamiento

38. Actores de la operación de
financiamiento

39. 40
60
80
100
120
140
160
180
200
220
240
2005 2006 2007 2009 2011 2016 2021 2026 2030
Muñapata real Ocongate real Marcapata real
Muñapata proyectado Ocongate proyectado Marcapata proyectado
ÍNDICE MEDIO DIARIO DE TRÁFICO –
TRAMO 2

40. Caso: Empresa de Agua de Tumbes
• Departamento en la frontera con Ecuador.
• Esquema de financiamiento de inversiones para los cinco
primeros años que contempla aportes de la cooperación
internacional y del Gobierno Nacional.
• Adicionalmente durante el primer quinquenio el
Concesionario recibió una partida fija equivalente a 1.35
millones de Euros provenientes de la medida
complementaria de KfW y que permitirán a la EPS hacer
frente a los gastos de gerencia y administración.
• En los siguientes 25 años, las inversiones serán plena
responsabilidad del concesionario y alcanzarían a US$
18.6 millones en agua y US$ 22.1 millones en
alcantarillado.

41. Modelo de Concesión
30 AÑOS
I ETAPA II ETAPA
Oct. 05 Set. 10 Set. 35
5 años 25 años
SIN OBLIGACIONES LIMITADAS
Asumir financiamiento
Asumir Riesgo Comercial
OBLIGACIONES LIMITADAS
Financiamiento Inversión
Riesgo Comercial Limitado
“Tipo Contrato Gerenciamiento” “Concesión Pura”
Riesgo controlado por subsidio a la oferta.
* Inversiones ($24 MM): * Operación ($ 1.8 MM )
- Agua Potable (Remuneración Fija)
$12 millones. Préstamo - Catastro Técnico
- Alcantarillado - Catastro Comercial.
$ 12 millones. Donación
- Riesgo Total del Concesionario.
Características:
- PMO entregado por Proinversion.
Metas
Inversiones
Tarifas
Características:
- PMO desarrollado y propuesto
por Concesionario.
Metas
Inversiones
Tarifas
Coordinado con
el Concedente y
aprobado por la
SUNASS
Preestablecido
Nota: - Tarifa fija durante los cinco años.
- 3er y 5to año incrementos de 6.1 y 6.5 %
respectivamente. Funciona como premios.
-Aporte $ 1 MM para Wk.
- Fianza de fiel cumplimiento por $ 1 MM
-Aumento Capital a $ 2 MM al 6to año.
-Fianza de fiel cumplimiento por $ 2 MM.
Compromiso del Concesionario: Compromiso del Concesionario:

42. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO
(Millones de dólares)
Fuente Tramo I Tramo II
Préstamo KfW 6,291,578 1,808,086
Donación KfW 8,090,335 1,350,000
Contrapartida Local
Inversión
Préstamo
KfW
Aporte Financiero
No reembolsable
MVCS
Operador
Privado
Sistema de Agua Potable 9.32 - 2.23 2.50
Sistema de Alcantarillado - 9.30 1.77 2.51
Medida Complementaria - 1.55 - -
Total 9.32 10.86 4.00 5.01

43. METAS DE GESTIÓN
Al inicio de la
Concesión
Año 2
Meta de Gestión Incumplidas
Unidad
de
Medida
01.10.2005 Meta Ejecución
% de
Cumplimiento
Número de nuevas conexiones
domiciliarias de agua potable
(acumulado del año 1 y 2)
Nº 34.287 3.887 1.637 42,11
Nuevas conexiones de alcantarillado
(acumulado del año 1 y 2)
Nº 23.063 3.303 144 4,36
Continuidad del servicio horas/día 7,29 15,60 14,70 94,23
Micromedición % 1,47 26 8,59 33,00
Relación de Trabajo % 99 73 91,00 80,22
Nuevas piletas públicas Nº 150 40 41 102,50
Tratamiento de aguas servidas
Recolectadas
% 12,9 14 24,47 174,79
Agua No Contabilizada (No
Facturada)
% 67,61 67 66,73 100,40
Conexiones Activas de Agua Potable % 57,35 67 76,50 114,18

44. Flujo de información y desembolsos
Contratista
Contratista
Consultora
Consultora
Concesionario
Concesionario
MVCS
Unidad Técnica
MVCS
Unidad Técnica
KfW
KfW
DGTP
DGTP
DGPM
DGPM
MEF
Valorización
(+ facturas)
Valorización
Con conformidad.
Solicitud de Pago
DGCP
DGCP
Solicitud de
Desembolso
Autorización
Pago vía SIAF
Pide Pago a
Contratista
Pago directo
Notificación
Solicita autorización para
gestionar desembolso
Autoriza gestión para
desembolso

45. Caso: Trasvase de Olmos

46. Caso: Trasvase de Olmos

47. Caso: Trasvase de Olmos
• Es una asociación publico privada bajo la modalidad de
concesión tipo BOOT.
• Adicional al contrato BOOT, el concesionario firmó un
contrato Take or Pay por el trasvase de una cantidad fija
de metros cúbicos de agua anuales a cambio de una
retribución fija por todo el periodo de la concesión.
• Su característica principal es que en la etapa de
operación, el pago se encuentra garantizado por la
importante generación de fondos, la cual es muy estable
por el contrato Take or Pay.
• Existe una Garantía Soberana, a través de la cual el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) respalda las
obligaciones asumidas en el contrato de concesión.

48. Financiamiento del Trasvase Olmos
(US$ millones)
Fuente Monto
Bonos 100
Préstamo CAF 50
Co-Financiamiento (Estado peruano) 77
Aporte Odebrecht 20
Total 247

49. Estructuración del financiamiento del
proyecto
CONCESIONARIA
TRASVASE
OLMOS S.A.
REPUBLICA
DEL PERU
Aporte
US$77MM
CAF
Préstamo
Soberano
US$77MM
Préstamo
No Soberano
US$50MM
GOBIERNO
REGIONAL DE
LAMBAYEQUE
Contrato
Compra
de Agua
Garantía
CONSTRUCTORA
NORBERTO
ODEBRECHT S.A.
Contrato de
Construcción
CONCESIONARIA
TRASVASE
OLMOS S.A.
REPUBLICA
DEL PERU
Aporte
US$77MM
CAF
Préstamo
Soberano
US$77MM
Préstamo
No Soberano
US$50MM
GOBIERNO
REGIONAL DE
LAMBAYEQUE
Contrato
Compra
de Agua
Garantía
CONSTRUCTORA
NORBERTO
ODEBRECHT S.A.
Contrato de
Construcción
GOBIERNO
REGIONAL DE
LAMBAYEQUE
Contrato
Compra
de Agua
Garantía
CONSTRUCTORA
NORBERTO
ODEBRECHT S.A.
Contrato de
Construcción

50. Conclusiones
• Aspectos positivos
– i) se ha logrado conseguir importantes montos de inversión provenientes
del sector privado para obras de infraestructura, sin afectar el déficit fiscal
ni el riesgo país;
– ii) se han introducido innovaciones propias del sector privado en la gestión
de los servicios de infraestructura y una especialización y economías de
escala en los contratos BOT;
– iii) se han creado mecanismos de financiamiento novedosos y de gran
aceptación en los mercados de capitales;
– iv) se han diseñado modelos de contratos novedosos con el objetivo de
disminuir los riesgos en las ofertas y hacerlas viables; y;
– v) se han realizado importantes proyectos de alta rentabilidad social y baja
rentabilidad privada, que los gobiernos no hubieran podido hacerlo
mediante inversión pública. El caso de la IIRSA Sur en Perú es
emblemático.

51. Conclusiones
• Aspectos negativos
– Las características de los proyectos licitados no han estado
suficientemente definidas.
– Los vacíos legales para definir la relación entre los actores
del proceso han dilatado la conclusión de las obras y la
operación de la infraestructura.
– En varios de los casos el Estado ha tenido que ofrecer
garantías importantes para que el sector privado pueda
levantar los fondos del mercado de capitales.
– La distribución de riesgos no ha sido la adecuada pues en
algunos casos el Estado ha asumido la mayor parte de los
riesgos comerciales y en otros los riesgos de inversión.

52. Recomendaciones
• Propender hacia un entorno macroeconómico y social estable.
• Solo se deben aceptar proyectos que estén adecuadamente
formulados y con estudios de factibilidad aprobados por las
instancias públicas.
• Se deben permitir la combinación de mecanismos de
contratación (pe. Contrato de gerencia y luego un contrato de
concesión).
• Se debe ir hacia una equilibrada distribución de los riesgos
entre el Estado y los inversionistas.
• Deben considerarse cada vez más proyectos con
cofinanciamiento estatal, ya sea por iniciativa estatal o por
iniciativa privada