Política de Gestión de Residuos

República de Panamá
Autoridad Nacional del Ambiente
Oficina de Planificación y Política Ambiental
Política Nacional de
Gestión Integral de
Residuos No Peligrosos
y Peligrosos
2007

ISBN 978-9962-609-44-5
Derechos de propiedad intelectual 2013
Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
República de Panamá
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Montserrat de Adames, edición de textos y estilo
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como impresor, para Editora Novo Art, S.A., en Panamá.
Reimpresión, 2013
1,000 ejemplares
Esta política fue impresa en papel producido a partir del bagazo de la
caña de azúcar; en su proceso productivo, se ejerce un control estrecho
sobre emisiones sólidas, líquidas y gaseosas, razones por las que se le
ha calificado como “Amigo de la Naturaleza”.

Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Decreto Ejecutivo 34,
que aprueba la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos . . . . . . . . . . . . 7
1. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.2. La experiencia internacional en la gestión de residuos y desechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.3. Situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.3.1. Residuos domiciliarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.3.2. Rellenos sanitarios y disposición final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.3.3. Desechos y residuos de la industria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.3.4. Desechos hospitalarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.3.5. Planes, programas y organización municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.3.6. Inventarios e información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3.7. Disposición final y deterioro sanitario y ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3.8. Recuperación de materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3.9. Sistema tarifario y aspectos económico-financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.3.10. Aspectos institucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.4. Criterios respecto de la unificación de los proyectos de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
2. Plan de acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.1. Estrategia de implantación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.2. Vínculos de los componentes con un modelo de esquema de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.3. Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.4. Habilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
2.5. Sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.5.1. Sistema de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.5.2. Sistema de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.6. Personal de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.7. Estilo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.8. Estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
2.8.1. Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de coordinación . . . . . . . . . . . . . . 32
2.8.2. Plan de acción por objetivo específico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Glosario de términos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Presentación
Atendiendo al cumplimiento de la Ley No. 41 del 1 de julio de 1998, que crea la Autoridad Nacional del Am-
biente y la faculta en la función de “formulación de la política nacional del ambiente y el uso de recursos natu-
rales, cónsona con los planes de desarrollo del Estado”, se despliega un conjunto de políticas ambientales
específicas logradas con la participación de la sociedad civil.
A lo largo de su existencia, la ANAM, ha formulado una serie de políticas en el ámbito ambiental que recogen
los principios, objetivos y lineamientos sobre los diversos tópicos del quehacer de nuestro entorno. Es por esta
razón que ha buscado recopilar un abanico de nueve políticas nacionales en materia ambiental, mismas que se
fundamentan en principios que recogen las voluntades sociales y económicas de las grandes mayorías del país,
compiladas en los talleres de consulta pública, cuyo objetivo principal se centra en el mejoramiento de la calidad
de vida y la preservación de los importantes ecosistemas del país para el bien de las presentes y futuras gene-
raciones.
Es por ello, que con motivo del proceso iniciado de la implementación del Sistema Interinstitucional del Am-
biente (SIA), este número significativo de políticas ambientales, coadyuvará con el objetivo de facilitar la labor
de esta importante colectividad de instituciones, para establecer un marco de coordinación interinstitucional
que permitirá la armonización de sus planes, programas, proyecto o acciones dentro de los parámetros esta-
blecidos en la Ley General de Ambiente.
La armonización de estas políticas ambientales relacionadas a recursos hídricos, cambio climático, producción
más limpia, supervisión, control y fiscalización, gestión integral de residuos no peligrosos y peligrosos, infor-
mación ambiental, descentralización de la gestión ambiental, biodiversidad y forestal, con las políticas secto-
riales, propias de las instituciones públicas que conforman el SIA, corresponde a una de las tareas más
importantes que enfrenta esta agrupación interinstitucional.
Finalmente, con la emisión de estas políticas la Autoridad Nacional del Ambiente espera contribuir con la di-
vulgación de estos instrumentos, a los miembros de la sociedad civil, empresa privada, universidades, acadé-
micos, ONG, consultores y todo aquel interesado en la gestión ambiental del país.
SILVANO VERGARA VÁSQUEZ
Administrador General

Gaceta Oficial Digital 25,764, de miércoles 4 de abril de 2007.
REPÚBLICA DE PANAMÁ
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
DECRETO EJECUTIVO No. 34
(De 26 de febrero de 2007)
“Por el cual se aprueba la Política Nacional de Gestión Integral
de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios,
objetivos y líneas de acción”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En uso de sus facultades constitucionales y legales,
CONSIDERANDO:
Que el Artículo 3 de la Ley 41 de 1998, “General de Ambiente de la República de Panamá”, establece que co-
rresponderá al Órgano Ejecutivo aprobar la Política Nacional del Ambiente, como parte de las políticas públicas
para el desarrollo económico y social del país.
Que la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, los antecedentes que han
sido considerados para su elaboración, los principios en los cuales esta se sustenta, sus objetivos y líneas de ac-
ción para su posterior implementación, constituyen el marco orientador de las actividades desarrolladas por el
sector público y la sociedad civil en su conjunto, para que la gestión ambiental aplique progresivamente la mi-
nimización de la contaminación en su origen, y el manejo adecuado y ambientalmente racional de los residuos
y desechos, aplicando las mejores prácticas, técnicas, y tecnologías disponibles.
Que la presente política enfrenta el tema de la contaminación industrial desde un enfoque integral preventivo, a
través de una estrategia de gestión ambiental y empresarial aplicable tanto a los servicios y productos como a los

procesos productivos. El desafío puesto por delante es
el de avanzar para concretar, al más breve plazo, las ac-
ciones necesarias que permitan desplegar un conjunto
de acciones tendientes a desarrollar una estrategia para
la “gestión integral de residuos no peligrosos y peligro-
sos”; orientada a minimizar su generación y a un ma-
nejo ambientalmente racional y al menor costo social
posible, adecuado a la realidad panameña, con miras
a contribuir a mejorar la calidad ambiental y de vida
de las personas, propiciando el desarrollo sostenible.
Que el éxito en la aplicación de esta política debe re-
sultar a partir de su puesta en práctica, pero en con-
cordancia con los objetivos de la Política Nacional
de Producción más Limpia, ya que esta se orienta a
propiciar la reducción de la contaminación y los re-
siduos en origen, además de incrementar la eficien-
cia y competitividad de las empresas. Para ello, los
proyectos de Producción más Limpia abarcan me-
didas de uso eficiente de insumos y energía, preven-
ción y control de la contaminación y reducción de
residuos, lo que constituye un claro apoyo para el
éxito en la disminución de estos, y un soporte clave
para el éxito de la Política Nacional de Gestión Inte-
gral de Residuos no Peligrosos y Peligrosos.
Que en la medida que se propicie la reducción de los
residuos generados, las empresas pueden bajar sus
costos de tratamiento y manejo de estos residuos,
además de optimizar el uso de las materias primas e
insumos. Ello es totalmente coherente con los prin-
cipios y objetivos de la presente política.
Que los países que han logrado los mayores avances
en la región en materia de manejo ambientalmente
adecuado de residuos sólidos urbanos, son justa-
mente aquellos países que, aun sin haber logrado im-
plementar políticas sectoriales, han podido elevar el
tema y ponerlo en discusión al momento de analizar
las políticas y los planes nacionales en el ámbito de
la salud, del medio ambiente y del desarrollo social,
como ha sido el caso de Brasil, Colombia y Chile. Sin
lugar a dudas, la presente política se contextualiza
en un esfuerzo explícito de Panamá por abordar in-
tegralmente los temas mencionados, lo que augura
avances sostenidos en el plano del manejo ambien-
talmente racional de los residuos y desechos.
Que como consecuencia de lo expuesto anterior-
mente, en la República de Panamá se encuentran
presentes aquellos componentes legales e institucio-
nales básicos que permiten vincular de manera for-
mal y planificada los esfuerzos nacionales de
aumento de productividad y calidad, precisamente
en función de un mejoramiento de su competitivi-
dad, se han dado pasos importantes en el diseño de
instrumentos y legalización de los mismos para in-
centivar y estimular la adopción de sistemas de ges-
tión, y el recambio tecnológico favorable al uso de
tecnologías más limpias, con un alto impacto en la
reducción y minimización de residuos.
Que la Política Nacional del Ambiente, en materia
de residuos no peligrosos y peligrosos, pone un claro
énfasis en la estimulación y promoción de compor-
tamientos sostenibles y el uso de tecnologías limpias,
así como en dar prioridad y favorecer los instrumen-
tos y mecanismos de promoción, estímulos e incen-
tivos, en el proceso de conversión de los sistemas
productivos hacia estilos compatibles con los prin-
cipios, normas y estándares consagrados en la Ley
41 de 1998 o que se deriven de esta.
Que además de dar expresa prioridad a mecanismos
e instrumentos orientados a la prevención de la con-
taminación y la restauración ambiental, lo cual in-
volucra tanto al sector público y privado, y enfatiza
la necesidad de divulgar información oportuna para
promover el cambio de actitud hacia la prevención
y restauración.
Que los principios, objetivos y lineamientos de la Po-
lítica Nacional de Producción más Limpia dan
cuenta de la adopción y aceptación mayoritaria del
sector gubernamental y la sociedad civil en general,
del marco conceptual y futuras acciones que deberán
implementarse para la sustentabilidad ambiental a
partir del uso de tecnologías y prácticas de produc-
ción más limpias, con miras a prevenir y minimizar
la contaminación.
Que dichos niveles de consenso surgen a partir del
hecho que la Autoridad Nacional del Ambiente ha
formulado la presente política con la activa colabo-
ración y participación del sector público y la socie-
8

dad civil relacionada, recogiendo y buscando armo-
nizar adecuadamente desarrollo con sostenibilidad
ambiental.
DECRETA:
ARTÍCULO 1º: Aprobar la Política Nacional de Ges-
tión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos,
los principios en que se sustenta, el objetivo general
y los objetivos específicos a alcanzarse, y líneas de
acción destinadas a enmarcar las actividades que de-
berán desarrollarse para su implementación, cuyo
texto es del siguiente tenor:
I. PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA
La presente política ha discurrido sobre la base de
los siguientes principios o lineamientos fundamen-
tales, a partir de los principios de política previstos
en la Ley 41 de 1998, en su aplicación específica al
ámbito de la gestión integral de residuos no peligro-
sos y peligrosos, adicionando principios más espe-
cíficos identificados para este ámbito particular.
Estos principios se ven reflejados implícita o explí-
citamente en los objetivos, líneas de acción y posterio-
res actividades a ser desplegadas para la aplicación de
esta política:
1. PRINCIPIO DE PREVENCIÓN: Este principio
tiene por objeto promover el concepto de incen-
tivar y adoptar mecanismos e instrumentos orien-
tados a anticipar los efectos adversos de las
actividades generadoras de residuos no peligrosos
y peligrosos, con miras a evitar o disminuir la con-
taminación ambiental y prevenir efectos negativos
en la salud humana. Este principio es aplicable no
solo a los generadores, sino a todas las actividades
asociadas a las distintas etapas del ciclo de vida de
los productos (manejo, recolección, transporte,
segregación, disposición final y tratamiento).
2. PRINCIPIO DE EQUIDAD: El Estado debe gene-
rar y promover condiciones de igualdad que ga-
ranticen que toda la población nacional tenga
acceso a los servicios de gestión integral de los re-
siduos no peligrosos y peligrosos. Asimismo, debe
asegurar que su manejo y disposición final no
atenten contra la calidad de vida de la población
y el ambiente, velando para que todos los actores
asuman el pago de los costos de las externalidades
negativas generadas.
3. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA:
Todo actor es responsable de promover el cambio
de actitud para la prevención de la contaminación.
Por lo tanto, se debe promover y garantizar la
salud pública y ambiental, a través de la gestión
integral de los residuos no peligrosos y peligrosos,
implementando los mecanismos necesarios para
que estos sean manejados, tratados y dispuestos
de manera sanitaria y ambientalmente adecuada.
4. PRINCIPIO DEL USO DE LAS MEJORES TÉC-
NICAS DISPONIBLES, MEJORES PRÁCTICAS
AMBIENTALES Y LA MEJOR TECNOLOGÍA
DISPONIBLE: Este principio se orienta a estimu-
lar y promover comportamientos ambientalmente
sostenibles, al uso de las mejores técnicas dispo-
nibles, a la aplicación de tecnologías limpias y al
desarrollo de mejores prácticas ambientales para
la gestión integral de residuos no peligrosos y pe-
ligrosos, como también para la implementación
de procesos de producción más limpia. Se orienta
en este contexto al fortalecimiento de los procesos
innovadores, los que si bien pueden implicar ma-
yores inversiones, se asocian a una mayor renta-
bilidad y ventajas de competitividad.
5. PRINCIPIO DE VIABILIDAD Y FACTIBILIDAD:
La gestión integral sustentable de los residuos no
peligrosos y peligrosos debe ser ambientalmente
racional, socialmente aceptable y económica-
mente viable.
6. PRINCIPIO DE LA PARTICIPACIÓN Y RES-
PONSABILIDAD COMPARTIDA: Tiene por ob-
jeto promover mecanismos de participación y
responsabilidad compartida que garanticen la
confluencia mancomunada de todos los actores
de la sociedad civil en la gestión integral de resi-
duos no peligrosos y peligrosos, ya que todos los
actores sociales son responsables de su efectivo
desarrollo y promover que el costo de manejo de
los residuos debe recaer en sus generadores. El Es-
tado debe propender a crear condiciones adecua-
das para la aplicación de este principio.
7. PRINCIPIO DE QUIÉN CONTAMINA PAGA:
Todos los actores deben aplicar las medidas de
prevención y mitigación ambiental de la contami-
nación por residuos o desechos, asumiendo sus
Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos
9

costos; y reparar el daño ambiental causado
cuando este se produzca. En aplicación de este
principio, los fabricantes, importadores y usua-
rios de productos son responsables por los daños
causados al ambiente, y a la salud de la pobla-
ción, por los residuos y desechos generados en
sus procesos productivos. El costo de manejo de
los residuos debe recaer en sus generadores. Los
costos del manejo de los residuos deben aso-
ciarse a la recolección, transporte y disposición
final, así como a la cantidad y calidad de los re-
siduos generados. Además, son responsables de
la implementación de las medidas de mitigación
y control de la contaminación, así como también
de la reparación y compensación del daño a la
salud humana y al ambiente.
8. PRINCIPIO PRECAUTORIO: La falta de cer-
teza científica frente a la sospecha fundada de
riesgo de daño grave e irreversible a la salud y/o
al ambiente, derivado del manejo, recolección,
transporte, tratamiento y disposición final de los
residuos no peligrosos y peligrosos, no debe pos-
tergar la intervención del actor en la adopción
de medidas eficaces que tiendan a impedir el po-
sible daño a razón de altos costos.
9. PRINCIPIO DE MINIMIZACIÓN O REDUC-
CIÓN, REUTILIZACIÓN, SEGREGACIÓN Y
RECICLAJE DESDE LA FUENTE: Se refiere a
la conveniencia de adoptar medidas y mecanis-
mos orientados a concientizar e incentivar a la
población en reducir o minimizar la generación
de residuos no peligrosos y peligrosos desde su
inicio, a través de actividades tanto dentro del
proceso productivo, como en la posterior co-
mercialización. Concienciar a los generadores a
realizar actividades productivas tendientes a re-
ducir, reutilizar y reciclar sus residuos a través
de: mejora de los métodos, reemplazo de insu-
mos, nuevo diseño del producto, aumento de la
vida del producto; y apoyar e incentivar los mer-
cados de reciclaje y reutilización de residuos,
como medio para la valoración y reducción de
los niveles de acumulación de estos.
10. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA DE LA IN-
FORMACIÓN: El Estado debe garantizar el de-
recho de la población a la información sobre el
potencial de degradación ambiental, los efectos
a la salud de la población proveniente de un ma-
nejo inadecuado de residuos no peligrosos y pe-
ligrosos, sobre los beneficios emanados de su
adecuada gestión y manejo a lo largo del ciclo de
vida, así como de la gestión de las autoridades en
esta materia.
11. PRINCIPIO DE EFICIENCIA Y EFICACIA:
Tiene por objeto racionalizar y optimizar los re-
cursos en el proceso de gestión integral de resi-
duos no peligrosos y peligrosos, de tal forma que
las acciones realizadas por los diferentes actores
logren el mayor impacto ambiental positivo, con
el menor riesgo a la salud humana y al menor
costo social, ambiental y económico posible.
12. PRINCIPIO DE CICLO TOTAL DEL PRO-
DUCTO: Es hacerse responsable desde la fabri-
cación, importación y generación del producto o
sustancias peligrosas, hasta su disposición final.
13. PRINCIPIO DE FLEXIBILIDAD: La existencia
de una alta heterogeneidad de situaciones im-
plica que parte importante de las soluciones
deben ser aplicadas de acuerdo a las particulari-
dades territoriales específicas, con instrumentos
diferenciados y flexibles que puedan ser opera-
dos en forma descentralizada, de manera que se
realice una gestión integral adecuada de los re-
siduos no peligrosos y peligrosos.
14. PRINCIPIO DE GRADUALIDAD: Implementar
gradualmente los instrumentos que se deriven
de la política para la gestión integrada de resi-
duos no peligrosos y peligrosos; en la ejecución
de los planes y programas, los cuales requieren
ser desarrollados, acorde a las diversas realidades
territoriales según su urgencia y capacidad de
gestión, y cónsonos con los términos estableci-
dos en la normativa vigente y los tratados y
acuerdos nacionales e internacionales.
II. OBJETIVO GENERAL
Lograr una gestión integral de los residuos no peli-
grosos y peligrosos de forma ambientalmente racio-
nal y sostenible, para asegurar la conservación del
ambiente en el territorio nacional y eliminar los efec-
tos negativos sobre el ambiente y la salud de la po-
blación, que sea social y que sea económicamente
eficiente y viable.
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III. OBJETIVOS ESPECÍFICOS SEGÚN ÁMBITO
Y LÍNEAS DE ACCIÓN
OBJETIVO 1. EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN
DE LOS RESIDUOS Y DESECHOS PELIGROSOS
Y NO PELIGROSOS: Promover el manejo ambien-
talmente racional y sostenible de los residuos no pe-
ligrosos y peligrosos con un enfoque integral; que
incorpore la minimización, la valorización, la reuti-
lización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores
técnicas disponibles, el desarrollo de mejores prác-
ticas ambientales, la producción más limpia y el uso
de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la
realidad nacional.
Líneas de acción:
1. Minimizar la generación de residuos no peligrosos
y peligrosos, a través del desarrollo de programas
de reducción, reciclaje y reutilización.
2. Establecer programas de producción más limpia
de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo,
a través del manejo y aprovechamiento de materia
prima con alternativas tecnológicas apropiadas, la
aplicación de las mejores técnicas disponibles y el
desarrollo de mejores prácticas ambientales, con
miras a minimizar la generación de residuos y de-
sechos.
3. Implementar mecanismos y tecnologías ambien-
talmente adecuadas para el manejo, disposición
final y tratamiento de los desechos y residuos pe-
ligrosos y no peligrosos, desarrollando mejores
prácticas ambientales.
OBJETIVO 2. EN EL ÁMBITO INSTITUCIONAL:
Fortalecer las capacidades de gestión de los sectores
públicos, privados y municipales con competencia,
injerencia o intervención en la gestión integral de re-
siduos no peligrosos y desechos peligrosos, tanto del
nivel central, sectorial y local.
Líneas de acción:
1. Fortalecer las capacidades institucionales y munici-
pales, tanto técnicas, económicas, administrativas y
de recursos humanos, para planificar adecuada-
mente e implementar programas tendientes a me-
jorar el manejo integral de los residuos no peligrosos
y peligrosos, por parte de las autoridades competen-
tes del nivel central, sectorial y municipalidades.
2. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre
agentes públicos, privados y sociedad civil, para la
implementación de la gestión integral de residuos
no peligrosos y peligrosos.
3. Destinar y gestionar los recursos técnicos y eco-
nómicos necesarios para fortalecer las capacidades
institucionales y privadas para el desarrollo de los
diferentes planes y programas, aplicación de in-
centivos y subsidios en materia de residuos no pe-
ligrosos y peligrosos.
OBJETIVO 3. EN EL ÁMBITO NORMATIVO: For-
talecer la legislación dictando un marco normativo
que regule integralmente la gestión de los residuos
Líneas de acción:
1. Fortalecer el marco regulatorio e institucional para
la gestión integral de los residuos no peligrosos y
peligrosos y la normativa técnica necesaria y apro-
piada orientada a este objetivo, considerando los
compromisos contraídos en los convenios e ins-
trumentos internacionales.
2. Fortalecer los aspectos punitivos, sancionatorios
y de incentivos por el incumplimiento de la nor-
mativa legal en materia de residuos no peligrosos
y peligrosos y los aspectos de responsabilidad civil,
por el daño que se ocasione al ambiente y a la
salud de las personas.
3. Fortalecer las capacidades y los recursos necesa-
rios para ejercer una adecuada fiscalización, vigi-
lancia, control y sanción de parte de las
autoridades competentes en materia de residuos
OBJETIVO 4. EN EL ÁMBITO DE LA CAPACITA-
CIÓN E INVESTIGACIÓN: Promover la investiga-
ción científica y tecnológica, así como la formación
de cuadros científicos y técnicos necesarios para el
desarrollo de los programas relativos a la gestión in-
tegral de residuos no peligrosos y peligrosos; y for-
talecer los programas de educación formal y no
formal en esta materia.
11

Líneas de acción:
1. Desarrollar programas de capacitación técnica en
peligrosos.
2. Desarrollar programas y proyectos de investiga-
ción relativos a técnicas de tratamiento, reduc-
ción, reutilización, reciclaje y disposición final de
residuos no peligrosos y peligrosos.
3. Fortalecer los programas existentes de capacita-
ción en las escuelas primarias, secundarias y uni-
versidades, sobre el tema de residuos no peligrosos
y peligrosos.
4. Fortalecer las acciones y programas de educación
no formal, a través de talleres, seminarios, charlas
ilustrativas, conferencias y aquellas iniciativas de
aprender haciendo sobre el tema de residuos no
peligrosos y peligrosos.
OBJETIVO 5. EN EL ÁMBITO DE LA PARTICIPA-
CIÓN CIUDADANA: Promover la participación,
integración y responsabilidad de todos los sectores
ciudadanos en la gestión integral de residuos no pe-
ligrosos y peligrosos.
Líneas de acción:
1. Integrar, sensibilizar y promover la participación
de la comunidad, del sector público y privado en
peligrosos.
2. Responsabilizar a los generadores en la implemen-
tación de programas para el tratamiento, reutili-
zación, reducción y/o reciclaje de los residuos no
peligrosos y peligrosos generados por sus activi-
dades y sus productos.
3. Involucrar a la comunidad en la evaluación y con-
trol de la gestión integral de los residuos no peli-
grosos y peligrosos realizada por los generadores.
OBJETIVO 6. EN EL ÁMBITO DE LA INFORMA-
CIÓN AMBIENTAL: Incorporar al o a los sistemas
de información ambiental la información relevante
para el proceso de decisiones en torno a la gestión
integrada de residuos no peligrosos y peligrosos.
Línea de acción:
1. Establecer mecanismos que incentiven la genera-
ción, intercambio y divulgación de información
que sea útil para la planificación, el diseño de pro-
gramas y el control de las actividades relativas al
sector y que aseguren acceso y transferencia de la
información recopilada o generada a la ciudada-
nía.
ARTÍCULO 2°: El presente Decreto entrará en vi-
gencia a partir de su promulgación.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
Dado en la ciudad de Panamá, a los veintiséis (26)
días del mes de febrero de dos mil siete (2007).
MARTIN TORRIJOS ESPINO
Presidente de la República
CARLOS A. VALLARINO
Ministro de Economía y Finanzas
12

1. DiagnósticoDiagnóstico
1.1. Introducción
Dentro de los problemas ambientales que priorita-
riamente deben ser abordados en el ámbito de la ges-
tión ambiental en Panamá, se encuentra el manejo
ambientalmente racional de los residuos no peligro-
sos y desechos peligrosos, desde una perspectiva in-
tegral; esto es, abarcando el ciclo completo de vida
de los residuos y desechos.
La Estrategia Nacional del Ambiente identificó, en
1999, que el manejo y la disposición de los residuos
y desechos sólidos constituye uno de los principales
problemas en el marco de las temáticas relacionadas
con la calidad ambiental.
Los datos del Censo de Población y Vivienda Año
2000 indican que la población panameña observa un
incremento en la tasa de crecimiento de alrededor
de un 2%; de igual manera, el volumen de los dese-
chos generados por la población va en aumento. Los
desechos generados en el país alcanzaron aproxima-
damente las 1,463.53 tonelada/día, en el año 20011
.
En lo que respecta a la cobertura de los servicios de
recolección de los desechos sólidos no peligrosos
(domésticos), se estima que en las áreas urbanas cu-
bren el 75%, mientras que en las áreas o comunida-
des rurales abarca un 40 al 50%. Sin embargo, para
los distritos de Panamá y San Miguelito, la cobertura
de la recolección ha mejorado, ubicándose en el
orden del 92 al 100%.
La problemática de los residuos no peligrosos, a nivel
nacional, incluye la recolección, transporte, disposi-
ción final y gestión administrativa, como los puntos
más importantes a resolver. En muchos casos, los
municipios cobran tasas muy bajas por la prestación
de los servicios, lo cual ha traído como consecuencia
un inadecuado manejo de los residuos sólidos, falta
de cobertura en el servicio de aseo, y falta de recur-
sos económicos y humanos para enfrentar la aten-
ción de este servicio2
.
En el ámbito de los residuos industriales, la situación
no es menos deficitaria. Las empresas generadoras
de residuos industriales, y entre estos aquellos cali-
ficados como desechos peligrosos, por los factores
de riesgo al ambiente y a la salud de la población que
les son inherentes, no poseen sistemas de tratamien-
tos propios y en la mayoría de los casos se circuns-
criben a enterrar los desechos, sin ningún control
ambiental.
El comportamiento de las empresas en estas áreas es
sensible a las normas y estándares, incentivos y desin-
centivos. Estos instrumentos de política pública tie-
nen, sin lugar a duda, un lugar; como por ejemplo,
en la incorporación de materias primas recicladas
(propias o externas) en el proceso productivo, o en
la estandarización de embalajes para facilitar su reu-
tilización. Sin embargo, las empresas responden pri-
mordialmente a sus clientes. Para que estos puedan
influir, se requiere una adecuada información sobre
1
OPS/OMS, División de Salud y Ambiente. 2001. Análisis sectorial de residuos sólidos de
Panamá.
2
APROSAC. 2003. Programa de Manejo Integral de Desechos Sólidos (PROMIDS) en 22
municipalidades de la República de Panamá. Panamá.

los impactos ambientales de cada producto a lo largo
de su ciclo de vida, expresados de una manera inte-
ligible, junto a la aplicación de instrumentos norma-
tivos y económicos sobre los productos que la
población adquiere y consume.
Es por ello que la Autoridad Nacional del Ambiente
(ANAM), en conjunto con el Ministerio de Salud
(MINSA), han acometido el desafío de avanzar
para concretar al más breve plazo las acciones ne-
cesarias para desplegar un conjunto de acciones
tendientes a desarrollar una estrategia para la “ges-
tión integral de residuos no peligrosos y desechos
peligrosos”, orientada a minimizar su generación y
a un manejo ambientalmente racional y al menor
costo social posible, adecuada a la realidad pana-
meña, con miras a contribuir a mejorar la calidad
ambiental y de vida de las personas, propiciando el
desarrollo sostenible.
En este contexto, la presente Política Nacional de
Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peli-
grosos constituye un hito clave para orientar las ac-
ciones que actualmente están desarrollándose y para
las que posteriormente se implementen a partir de
su elaboración.
Ya desde la promulgación de la Ley 41, en 19983
, se
reconoce legalmente y desde una perspectiva gene-
ral, que es: “Deber del Estado, a través de la autori-
dad competente, regular y controlar el manejo
diferenciado de los residuos y desechos domésticos,
industriales y peligrosos, en todas sus etapas, com-
prendiendo; entre estas, las de generación, recolec-
ción, transporte, reciclaje y disposición final. Esta
disposición faculta al Estado para establecer las tasas
por estos servicios”.
Considerando este mandato, es que han venido desa-
rrollándose algunas acciones relevantes, en el con-
texto del proceso de despliegue de la gestión
ambiental, con miras al mejoramiento de la calidad
ambiental y de vida para la población.
Primeramente, cabe destacar la Estrategia Nacional
del Ambiente, adoptada mediante Decreto de Gabi-
nete 36 de 1999, orientada a fijar un marco único,
concertado y coherente de políticas y acciones que
permitan abordar adecuada y sistemáticamente los
principales problemas ambientales de Panamá. Es
importante señalar que la misma se generó dentro
de un proceso de concertación y consenso, para lo
cual se llevaron a cabo importantes esfuerzos para
integrar a todos los actores de la gestión ambiental
de manera de incorporar los distintos análisis y po-
siciones. El mismo proceso de participación también
se aplicó frente al marco de la Ley 41, General de
Ambiente, de julio de 1998.
En este contexto, la ANAM dio inicio a la ejecución
del Programa Ambiental Nacional (PAN-01222) con
el apoyo financiero del Banco Interamericano de
Desarrollo, concebido como un programa que finan-
cia un porcentaje de las acciones establecidas dentro
de la Estrategia Nacional del Ambiente. En el con-
texto del Programa Ambiental Nacional, durante el
año 2002 se formuló el Plan Estratégico Participativo
del Sistema Interinstitucional del Ambiente de Pa-
namá (PEP-SIA), uno de cuyos objetivos específicos
es precisamente la elaboración de la política para el
manejo de residuos y sustancias peligrosas y no pe-
ligrosas, promoviendo a la vez, por su relación con
este tema, el establecimiento de objetivos, y final-
mente la elaboración de la Política de Producción
más Limpia en Panamá.
Inspección en atención a denuncia por contamina-
ción de fuentes hídricas (excretas de cerdos).
14
3
Ley 41 de 1 de julio de 1998, Gaceta Oficial 23,578 de 3 de julio de 1998, “Por lo cual se
dicta la Ley General de Ambiente de la República de Panamá y se crea la Autoridad Na-
cional del Ambiente”.

Igualmente, y en coordinación con ANAM, el Minis-
terio de Salud ha venido elaborando diversas normas
atingentes a la materia, destacando el anteproyecto de
ley sobre el “Marco Regulatorio e Institucional para la
Gestión de Desechos Peligrosos”, remitido al Órgano
Legislativo para su discusión y consulta respectiva;
como asimismo la preparación del borrador de ante-
proyecto de ley referido al “Marco Regulatorio e Ins-
titucional para la Prestación del Servicio de Manejo
de Residuos Sólidos no Peligrosos”.
Sobre esta base, y los estudios preparatorios para el
diseño de esta política, es que se proponen en los pá-
rrafos siguientes los lineamientos conceptuales y ob-
jetivos de una Política Nacional de Gestión Integral
de Residuos No Peligrosos y Peligrosos.
Finalmente, cabe consignar que la elaboración de esta
política forma parte de una estrategia más amplia de
formulación de políticas ambientales, orientadas en
su conjunto a seguir transitando por la senda del de-
sarrollo sustentable, conciliando desarrollo econó-
mico, equidad social y conservación ambiental.
Políticas tales como la de Producción más Limpia,
mencionada anteriormente, junto con las políticas de
Descentralización de la Gestión Ambiental, Informa-
ción Ambiental, Supervisión, Control y Fiscalización
Ambiental, constituirán factores claves para la cabal
implementación de la presente política.
1.2. La experiencia interna-
cional en la gestión de
residuos y desechos
La preocupación ambiental ha tenido desarrollos y
énfasis diferentes en los diversos países; sin embargo,
es posible afirmar que por regla general, de todos los
componentes del saneamiento ambiental, ha sido el
manejo adecuado de los residuos sólidos el que ha
sido abordado más tardíamente y que los países in-
dustrializados son los que han logrado implementar
políticas de residuos sólidos más exitosas, más sos-
tenidas en el tiempo y coherentes con el resto de sus
políticas ambientales; pero, sin lugar a dudas, asu-
miendo, conscientemente, un costo económico im-
portante derivado de su implementación.
También ha sido común a todos los países la progre-
siva incorporación, en las últimas décadas, de los
problemas derivados del manejo inadecuado de los
residuos sólidos urbanos y del manejo de los dese-
chos peligrosos como una cuestión prioritaria den-
tro de la problemática sanitario ambiental, debido,
fundamentalmente, al crecimiento explosivo de la
cantidad de residuos sólidos urbanos a manejar y, en
el caso de los residuos peligrosos, al incremento de
su cantidad y peligrosidad. La cantidad de residuos
sólidos urbanos a manejar ha crecido no solo como
consecuencia del crecimiento de la población ur-
bana, lo que desde ya plantea un difícil desafío para
muchos países, tomando en cuenta el acelerado pro-
ceso de migración rural-urbana que ha experimen-
tado en especial América Latina, sino que también
se constata un aumento sostenido de la cantidad que
genera, en promedio, cada individuo, cosa que es
fácil de entender si se considera que la producción
de residuos es un fenómeno inherente al desarrollo
y que en la medida que se incrementa el nivel de vida
de la población se incrementa paralelamente el con-
sumo y, en consecuencia, la generación de residuos.
Por otra parte, la introducción de nuevos insumos
en la actividad productiva ha significado que tanto
los residuos sólidos urbanos como los residuos in-
dustriales hayan incrementado su peligrosidad y su
potencial contaminante.
En lo que se refiere a las políticas diseñadas por los
países para dar cuenta de los fenómenos antes des-
critos, es posible identificar una gran proporción de
elementos comunes en sus diferentes formulaciones.
Sin embargo, es también preciso reconocer que el
énfasis puesto a esos elementos difiere largamente
de un país a otro, ya sea en forma explícita en la for-
mulación de la política o en los hechos, a medida que
dichas políticas se han tratado de implementar. Re-
sulta difícil. Sin embargo, identificar experiencias in-
tegralmente exitosas, ya que la práctica demuestra
que usualmente los éxitos y aciertos se dan en deter-
minados aspectos de la gestión, quedando otros pos-
tergados o en franca carencia. Similarmente, los
éxitos o fracasos en estas materias, muchas veces no
se distribuyen homogéneamente dentro del territo-
rio de un país, pudiendo apreciarse logros importan-
15

tes en ciertos estados, provincias o ciudades, simul-
táneamente con grandes falencias en otros.
En general, en los países de la región de América La-
tina no se ha reconocido hasta ahora a los residuos
sólidos y a los residuos peligrosos como a un sector,
similar, en muchos aspectos, al sector agua potable,
lo que ha dificultado, en muchos casos, la implemen-
tación de políticas sectoriales nacionales, pese a los
esfuerzos hechos en ese sentido por algunos países.
El enfoque tradicional en los países latinoamericanos
ha sido el de considerar que el manejo de los resi-
duos sólidos urbanos era una cuestión de competen-
cia exclusivamente municipal; sin embargo, hoy en
día está claro que la gestión de los residuos es un
problema complejo que requiere enfoques y solucio-
nes en la que necesariamente deben participa múl-
tiples sectores de la administración y en donde se
requiere la intervención y el aporte de variadas dis-
ciplinas, en particular cuando, dando un acertado
enfoque integral, en la gestión de los residuos sólidos
se incluyen los desechos peligrosos.
Manejo de desechos hospitalarios.
Los países que han logrado los mayores avances en la
región, en materia de manejo ambientalmente ade-
cuado de residuos sólidos urbanos, son justamente
aquellos países que, aun sin haber logrado implemen-
tar políticas sectoriales, han podido relevar el tema y
ponerlo en discusión al momento de analizar las po-
líticas y los planes nacionales en el ámbito de la salud,
del medio ambiente y del desarrollo social, como ha
sido el caso de Chile, Brasil y Colombia.
Por otra parte, el asumir que la gestión de residuos só-
lidos urbanos es un componente esencial del sanea-
miento básico que determina, en gran medida, el
estado de salud de la población y en especial de sus
sectores más desposeídos, conlleva la necesidad de
asumir también que la provisión de estos servicios re-
quiere de la intervención del Estado y que tal provisión
tiene un costo económico que es necesario asumir, ha-
ciéndolo recaer sobre los usuarios que tengan capaci-
dad de pago y buscando alternativas de subvención
para aquellos sectores de la población que no disponen
de los recursos suficientes para solventar su costo.
Por otra parte, la antigua percepción según la cual, al
dar disposición final a los residuos sólidos urbanos se
estaba enterrando una fuente de riquezas, ya se ha re-
velado como carente de toda base y hoy en día está
meridianamente claro que la recuperación y reciclaje
de materiales de entre los residuos sólidos urbanos, si
se quiere hacer sin poner en riesgo la salud de los re-
cuperadores y salvaguardando la calidad ambiental, re-
quiere asumir los costos a ello asociados.
No obstante, al encontrarse los países latinoameri-
canos en etapas diversas respecto de la gestión de los
residuos peligrosos generados en sus territorios, se
encuentran también en un momento privilegiado
para adoptar anticipadamente políticas tendientes a
asegurar una gestión ambientalmente adecuada de
tales residuos e implementar programas que apun-
ten a prevenir la ocurrencia de las situaciones adver-
sas de daño ambiental y de riesgo para la salud de la
población, como las que han debido enfrentar a pos-
teriori la mayoría de los países industrializados.
Finalmente, la experiencia internacional en materia de
desechos peligrosos demuestra que la única posibili-
dad de éxito al abordar el problema que plantea su ma-
nejo ambientalmente adecuado, se da mediante la
aplicación de un enfoque de gestión, que apunte a la
minimización, al rehúso y reciclaje, lo cual requiere del
establecimiento de políticas de mediano y largo plazo
coherentes con ese enfoque y de la implementación de
instrumentos legales, económicos y políticos que
hagan recaer efectivamente sobre el generador la res-
ponsabilidad sobre los costos asociados al manejo de
sus residuos y a los daños que ellos causen.
16

1.3. Situación actual
1.3.1. Residuos domiciliarios
Según estudios realizados por el Ministerio de Salud,
los residuos domésticos generados en las viviendas
ubicadas en las áreas urbanas están compuestos en
su mayoría por restos orgánicos, plásticos, papel,
césped y madera. En atención a lo anterior, se estima
que la tasa de generación ponderada de aquéllos es
de 0.59 kg/persona/día, cifra que es derivada de los
valores más altos obtenidos del estudio: “Plan de Ma-
nejo de los Desechos Sólidos para el Municipio de
Panamá”, realizado por la Agencia de Cooperación
Internacional de Japón (JICA), en el istrito de Pa-
namá del 2001 al 2003.
En gran medida, la cantidad de residuos sólidos ge-
nerada la determina la condición socioeconómica de
las familias.
En términos de la composición de residuos, los sec-
tores de menores ingresos económicos (bajos y po-
pulares) generan desechos con menor contenido de
materiales eventualmente reciclables, en contraste
con los sectores residenciales de niveles económicos
altos, cuyos desechos poseen una proporción mayor
de papel, cartón, plástico, metales y, en general, ma-
teriales de embalaje.
Con relación a los distritos de Panamá, San Migue-
lito y Arraiján, el “Plan de Manejo de los Desechos
Sólidos para las Municipalidades” realizado por la
firma consultora JOBEFRA-SANIPLAN, señala que
para el año 2002 la generación de desechos domés-
ticos ascendió a 978.1 toneladas/día. Para la muni-
cipalidad de Panamá, el mismo estudio define que
los desechos están compuestos en un 25% de papel
y cartón, 17% de plásticos, 6% de vidrio, 4% de me-
tales, 46% de desechos alimenticios y de jardín, y
otros en un 2%.
Con relación a los vertederos, estos en general están
ubicados en zonas de alto riesgo (a orillas de man-
glares, playas, ríos, quebradas) generando un im-
pacto negativo, tanto para el ambiente como para la
salud de la población. Otra consecuencia de lo ante-
rior es la contaminación de los suelos y, en muchos
casos, de las aguas superficiales y subterráneas.
Acumulación de residuos peligrosos.
En atención a lo indicado, se debe impulsar, cuando
los costos de transporte lo permitan, la construcción
de rellenos sanitarios que atiendan a más de una lo-
calidad urbana, ya que sería demasiado oneroso cons-
truir rellenos en todos los municipios. Por otra parte,
la promoción del reciclaje puede ser una actividad pa-
ralela, que puede ser complementada con la instala-
ción de sistemas para la captación y aprovechamiento
del biogás que generen los rellenos sanitarios.
En general, las autoridades municipales no perciben
que el buen manejo de los residuos sólidos tiene di-
recta relación con el estado de salud de la población,
con las condiciones ambientales imperantes local-
mente y con la calidad de vida de las comunidades,
apareciendo la privatización de los servicios más como
una forma de liberarse de una gravosa obligación, que
como una forma de asegurar una mejoría en la calidad
de los servicios otorgados y de incrementar la eficien-
cia en su operación. Igualmente, en términos genera-
les, las autoridades municipales no reconocen la
gestión de los residuos sólidos urbanos como un sis-
tema o sector que merece un desarrollo institucional
basado en la administración municipal, por esencia
descentralizada, pero dotado de una necesaria estruc-
turación que asegure la coherencia de los objetivos
planteados a nivel local con los objetivos sanitarios,
ambientales y socioeconómicos nacionales.
17

Respecto de la privatización de los servicios de aseo
urbano, se aprecia a este respecto una carencia im-
portante de directrices que permitan uniformar los
procedimientos utilizados para ponerla en práctica
y que aseguren, además, que tal privatización efec-
tivamente conduzca a que la población disponga de
servicios eficaces, oportunos y eficientes.
Particular atención deberá prestarse, en lo sucesivo,
a aspectos tales como la claridad respecto de los re-
querimientos técnicos con que debe prestarse el ser-
vicio privatizado, la transparencia del proceso de
traspaso o concesión, la precisión del contenido de
las cláusulas contractuales, los procedimientos de
control por parte del municipio y de las autoridades
sanitarias y ambientales del cumplimiento de nor-
mas y reglamentos y la forma de prestación de los
servicios en áreas marginales.
Recolección de derrame.
1.3.2. Rellenos sanitarios
y disposición final
De los 75 municipios del país, 31 requieren de ser-
vicios de manejo de residuos sólidos, según el “Aná-
lisis Sectorial de los Residuos Sólidos en Panamá”, en
octubre del año 2001. De estos 31 municipios, tres
de ellos realizan una disposición final con algún
grado de control, aplicando parcialmente las técnicas
de un relleno sanitario, uno de estos es el relleno sa-
nitario de Cerro Patacón, en la provincia de Panamá,
y los dos restantes son rellenos de localidades ubica-
das en la provincia de Chiriquí (Boquete y David).
Actualmente, se encuentran en proyecto los estudios
y la elaboración de los diseños para la construcción
de gran cantidad de rellenos sanitarios en el país, con
el apoyo de agencias de cooperación internacional,
entre los cuales pueden mencionarse:
Provincia de Colón: Relleno sanitario mancomu-
nado para los municipios de Portobelo y Santa Isa-
bel, distrito de Colón (AGUASEO). Este proyecto
ya fue ejecutado y se encuentra en su segunda fase.
Provincia de Chiriquí: Relleno sanitario para el mu-
nicipio de Río Sereno, obra ejecutada por el muni-
cipio de Renacimiento, con el apoyo financiero de
la ANAM, a través del FOIAMBI, por B/.75,000
(que representa el 80% de la obra) por ejecutar en
12 meses. Esta obra se inició en el mes de noviem-
bre 2003.
Provincia de Darién: Relleno sanitario para la co-
munidad de Santa Fe, financiado por el Programa
de Desarrollo Sostenible del Darién.
Comarca Guna Yala: Relleno sanitario para la co-
munidad de Gardi Sugdub.
Provincia de Herrera: Relleno sanitario para el mu-
nicipio de Santa María.
Provincia de Bocas del Toro: Relleno sanitario para
la comunidad de Isla de Bocas. Financiado por el Pro-
grama de Desarrollo Sostenible de Bocas del Toro.
El vertedero de Cerro Patacón es el único sitio, par-
cialmente controlado, disponible para la disposición
final de los desechos municipales de los distritos de
Panamá y San Miguelito (desechos domésticos, co-
merciales, institucionales de mercados y barridos de
calles); en el resto del país, con excepción de Boquete
y David, los desechos municipales se disponen en
basurales a cielo abierto y mediante otras prácticas
no adecuadas.
La problemática que hoy se expresa en el vertedero
de Cerro Patacón, es consecuencia, en buena me-
dida, del manejo que tradicionalmente le han dado
a los desechos sólidos las municipalidades de Pa-
namá y San Miguelito, ya que, como se consigna en
los antecedentes disponibles, no existían planes bá-
sicos para el manejo de los desechos sólidos, hasta
la realización del “Estudio sobre el Plan de Manejo
de los Desechos Sólidos para la Municipalidad de Pa-
namá”, realizado por JICA de 2001 al 2003.
18

Inspección para tratamiento de derrame.
El manejo que se realiza actualmente, corresponde
a la recolección diaria de los desechos mixtos del
área urbana y su depósito en forma bastante precaria
en el vertedero, recibiendo este diariamente 1,200
toneladas de desechos, de los cuales 734.1 t/día co-
rresponden a desechos municipales, siendo el resto
desechos industriales y hospitalarios, lo que eviden-
cia la necesidad de implementar planes integrales
para el manejo de los desechos urbanos y de promo-
ver una gestión integral de los desechos peligrosos,
a través de soluciones que tiendan al aprovecha-
miento de materiales considerados antes sin valor.
Cabe destacar que en diferentes municipios del país
se han formulado “Planes para el Manejo de los Dese-
chos Sólidos” desde el enfoque de gestión integral
señalado. De hecho, durante 1999 el Ministerio de
Economía y Finanzas, otrora Ministerio de Planifi-
cación y Política Económica, contrató los servicios
de consultoría para la realización del estudio “Diag-
nóstico, Plan Maestro, Caracterización de Activos y
Evaluación de Alternativas de Participación del Sec-
tor Privado en el Manejo de Desechos Sólidos para
el Área Metropolitana de Panamá, San Miguelito,
Colón, Arraiján, Capira, La Chorrera y San Carlos”.
Entre otros resultados, estos municipios cuentan,
por lo mismo, con planes maestros para el manejo
de desechos sólidos elaborados, aun cuando no se
han ejecutado. Ello constituye un avance, ya que
dado que los planes integrales para estos siete mu-
nicipios existen, solamente hay que actualizarlos y
ponerlos en práctica.
Actualmente los desechos industriales, peligrosos y
no peligrosos, los comerciales y los desechos de es-
tablecimientos de salud, son llevados al vertedero de
Cerro Patacón, en el cual no se efectúa mayor fisca-
lización sobre las características de los desechos que
son entregados por los vehículos y la basura domés-
tica es mezclada con los desechos peligrosos.
Las propuestas de leyes marco, una para manejo in-
tegral desechos y sustancias potencialmente peligro-
sas y la otra para el manejo de residuos sólidos no
peligrosos, en actual elaboración, persiguen entre
otros objetivos, precisamente dar solución a los pro-
blemas indicados. Asimismo, entre otras iniciativas,
se está en proceso de dar en concesión administra-
tiva el manejo de los desechos peligrosos proceden-
tes de establecimientos de salud, así como de
medicamentos vencidos y otros desechos peligrosos.
Igualmente, han sido aprobadas dos importantes
normas: la norma para rellenos sanitarios de seguri-
dad y las normas para rellenos sanitarios de 300 to-
neladas métricas o más para residuos sólidos no
peligrosos.
Lo anterior evidencia un avance en la gestión inte-
gral de residuos no peligrosos y desechos peligrosos
que debe ser tenido en cuenta, dado que son inicia-
tivas que se enmarcan bajo los conceptos fundamen-
tales que esta política pretende instaurar y desplegar.
1.3.3. Desechos y residuos
de la industria
El manejo de los desechos peligrosos en Panamá, no
se rige por criterios de una gestión ambientalmente
segura y limpia. Existen reducidas empresas o insta-
laciones dedicadas a la disposición final o trata-
miento y no se cuenta con una estructura pública lo
suficientemente capacitada con los recursos finan-
cieros y técnicos necesarios para la gestión de tales
residuos.
Las empresas generadoras no poseen sistemas de
tratamientos propios y en la mayoría de los casos se
limitan a enterrarlos, sin ningún control ambiental.
La práctica más generalizada corresponde a aquella
ya descrita para el caso del vertedero de Cerro Pata-
19

cón, situado en la ciudad de Panamá, que consiste
en el depósito conjunto de los desechos de tipo do-
méstico con los desechos peligrosos, creándose si-
tuaciones de franco riesgo sanitario y contribuyendo
a la degradación del ambiente.
Esta práctica de disponer indiscriminadamente
tanto los desechos peligrosos como los residuos no
peligrosos en vertederos, en la mayoría de los casos
mal ubicados, cercanos a manglares, ríos, quebradas
y/o poblados, crea situaciones de riesgo sanitario y
de deterioro ambiental que pueden poner en peligro
el desarrollo de actividades económicas locales y,
muy especialmente, el de la industria del turismo.
Frente a esta situación, se hace prioritario el desarro-
llo de un catastro de la generación de desechos peli-
grosos a nivel nacional y la implementación de un
sistema de seguimiento de sus movimientos hasta su
tratamiento y disposición final. Asimismo, se hace
también prioritario dar suficiente jerarquía y forta-
leza a la estructura del Ministerio de Salud, de tal
manera que pueda fortalecer el ejercicio de sus fun-
ciones, en el ámbito de los residuos no peligrosos y
desechos peligrosos.
Otro aspecto relevante que se ha identificado, es el
vertimiento directo de desechos peligrosos líquidos
y de lodos al sistema de alcantarillado y a los cauces
de los ríos que atraviesan el distrito de Panamá, lo
que agrava la contaminación de la bahía de Panamá
y el ambiente en general.
El transporte de desechos peligrosos, así como el de
insumos y productos peligrosos, es un tema que se
debe considerar, dado su carácter de actividad de alto
riesgo para la salud y la seguridad de las personas y
para el ambiente, abordaje que debe incluir la formu-
lación de planes de contingencia y mitigación para
hacer frente a la ocurrencia de situaciones de emer-
gencia. Cabe señalar que actualmente el transporte de
desechos peligrosos es ejercido por varias empresas y
transportistas autónomos de materiales en general, en
donde no existe especialización de las empresas, ca-
pacitación del conductor ni una licencia para trans-
porte de este tipo de materiales, todo lo cual también
es necesario para el desarrollo de un sistema de ma-
nifiesto o registro de este tipo de carga.
En el área metropolitana existe un alto número de en-
tidades que transportan materiales peligrosos ajustán-
dose a la normativa vigente. Sin embargo, coexiste un
porcentaje de transportistas que funcionan fuera del
sistema, sin contar con las autorizaciones pertinentes
y sin que se adopten las medidas adecuadas de segu-
ridad. Esta situación se presenta en todo el país.
Gestión de derrame.
Asimismo, la ausencia de un programa de educación
ambiental específico y la aplicación inadecuada de las
normativas y directrices se conjugan para que el alma-
cenamiento de los desechos peligrosos no reúna las
condiciones mínimas necesarias, ya que no existen en
el mercado nacional almacenes seguros y licenciados
para uso colectivo en esta actividad. El país no lleva a
cabo acciones sistematizadas o planeadas para el con-
trol de los desechos y residuos peligrosos industriales,
y no existe una política ambiental de estímulo a la ges-
tión de los desechos por los generadores, que incenti-
ven el reciclaje de materiales recuperados y/o el
aprovechamiento energético de los residuos, entre
otras formas de administrar los desechos.
El sector privado tampoco tiene claridad sobre la le-
gislación y la normativa que se le aplica al manejo de
los residuos generados por las actividades producti-
vas y, en consecuencia, tampoco tiene asumidas las
responsabilidades que le respectan como generador,
si bien identifica a MINSA y ANAM como las prin-
cipales instituciones con las cuales debe relacionarse
en lo referente al manejo de los residuos sólidos que
20

genera. Igualmente, considera que la gestión que
estas instituciones realizan es insuficiente y no está
correctamente orientada, identificando como la
mayor carencia existente en la materia, la falta de
una política nacional de residuos y desechos sólidos.
Un aspecto conveniente de destacar es la aparente
desvinculación con que el sector privado percibe la
implementación de iniciativas de gestión de ambien-
tal íntimamente relacionadas entre sí, como lo son
la creación de una bolsa de residuos o la aplicación
de programas de producción más limpia, lo cual pro-
bablemente es consecuencia de una insuficiente co-
ordinación entre las instituciones nacionales que
tienen responsabilidades respecto de este tipo de ini-
ciativas, situación que debe ser encarada adecuada-
mente por las autoridades ambientales y sanitarias
1.3.4. Desechos hospitalarios
Según antecedentes de la Sección de Desechos Peli-
grosos del Ministerio de Salud, en la región metro-
politana de Panamá y San Miguelito los desechos
hospitalarios son recolectados en vehículos que no
cuentan con las condiciones mínimas establecidas
en el Decreto Ejecutivo 111, de 23 de junio de 1999,
siendo llevados estos desechos al vertedero de Cerro
Patacón, en donde no reciben un manejo adecuado.
En el resto del país, los desechos hospitalarios son
recolectados por el servicio de aseo municipal y se
mezclan con los residuos sólidos no peligrosos (do-
mésticos) provenientes de los hospitales, clínicas y/o
centros de salud y posteriormente depositados en
vertederos a cielo abierto, sin ningún tipo de trata-
miento. En algunos casos, estos residuos son incine-
rados en instalaciones precarias, para luego llevar las
cenizas al vertedero municipal.
1.3.5. Planes, programas y
organización municipal
Un porcentaje importante de municipios carece de
planes o programas respecto del manejo de los resi-
duos sólidos de su competencia, diluyéndose en la
práctica su responsabilidad al concesionar el servi-
cio. Esta ausencia de planificación y programación,
más allá de la concesión de los servicios, es cohe-
rente con el hecho que un alto porcentaje de muni-
cipios carece de una unidad administrativa que se
ocupe del medio ambiente. Existe asimismo una
clara y marcada carencia de recursos humanos a
nivel municipal y de capacitación de los recursos hu-
manos involucrados en el manejo de los residuos só-
lidos urbanos, tanto a nivel municipal como a nivel
de las empresas concesionarias, aspecto clave para
fortalecer la gestión ambiental descentralizada, en
especial en el ámbito de los residuos y desechos.
De acuerdo a lo señalado, la capacitación técnica de
los recursos humanos involucrados en el manejo y
la fiscalización, con relación a los residuos sólidos
urbanos y desechos peligrosos, se revela como una
necesidad que deberá abordarse a gran escala y con
prioridad si se quiere avanzar en el efectivo mejora-
miento de las condiciones actuales, diseñando planes
de corto y mediano plazo destinados a crear opor-
tunidades de capacitación dirigidas tanto al sector
municipal, como al sector privado, que desarrolla ac-
tividades en estas materias.
En lo referente a los recursos humanos de las insti-
tuciones rectoras, la situación parece ser distinta,
según se trate del nivel central o de los niveles loca-
les. A nivel central, se dispone de recursos humanos
técnicamente capacitados, que no existen a nivel
local: por lo que la función fiscalizadora se ve fran-
camente resentida y, en algunos casos, casi inexis-
tente, dado que a nivel local el personal es escaso,
requiere ser capacitado y no dispone de recursos su-
ficientes para el desarrollo de sus labores.
En conclusión, existe la clara necesidad de fortalecer
a los municipios o gobiernos locales en cuanto a su
estructura, recursos económicos y humanos, que le
permitan atender el papel que deben de tener en este
tema. Aun cuando a nivel de las instituciones recto-
ras existen dotaciones funcionarias capacitadas,
igualmente cabe consignar la necesidad de fortalecer
sus capacidades para dictar políticas planes y pro-
gramas, que mejoren los niveles de soporte que en
tal calidad deben brindar a la gestión integral de re-
siduos no peligrosos y desechos peligrosos, desple-
gada por otros agentes públicos y privados, especial-
mente los municipios.
21

El fortalecimiento de las capacidades locales, inserto
en una estrategia destinada a estos efectos, no puede
formularse aisladamente en el ámbito de la gestión
de residuos, sino que en el contexto de la Política de
Descentralización de la Gestión Ambiental que está
impulsando ANAM; como asimismo de otras polí-
ticas y estrategias, especialmente la referida a pro-
ducción más limpia.
1.3.6. Inventarios e información
En términos generales, los municipios conocen la
cantidad de residuos sólidos urbanos generados en las
localidades de su jurisdicción, a través de la informa-
ción proporcionada por las empresas concesionarias,
ya que son ellas las que estiman las cantidades reco-
lectadas y transportadas hasta los sitios de disposición
final. Sin embargo, en lo referente a los residuos peli-
grosos y a los residuos hospitalarios, las autoridades
municipales no disponen de información sobre su ge-
neración, ni conocen de la existencia de inventarios al
respecto. Este es uno de los aspectos que deberá ser
abordado por la política, previendo, para los recursos
humanos involucrados en las labores de planificación
y de manejo de residuos, su capacitación en metodo-
logías de generación y de proceso de información, ya
que la única manera de estar en condiciones de dimen-
sionar las necesidades de recursos humanos y mate-
riales para abordar el manejo de estos residuos y de
poder planificar las necesidades futuras, es sobre la
base de información fidedigna y confiable.
Un punto importante a destacar en este tema, es la
falta de conocimiento por parte de los municipios,
de directrices respecto de la forma de abordar el ma-
nejo de los residuos hospitalarios, lo que se traduce
en enfoques diversos y, en la mayoría de los casos,
en un desentendimiento del problema; haciendo
descansar su resolución en las empresas concesio-
narias, sin que exista, de parte de los municipios, una
mayor preocupación mayor respecto de cómo ese
manejo se está realizando o de si ello se realiza con-
forme a alguna directriz emanada de otra autoridad.
La ciudad de Panamá escapa a la descripción ante-
rior, ya que allí se está aplicando progresivamente el
Decreto 111/99, que prescribe la segregación y la re-
colección diferenciada.
1.3.7. Disposición final y deterioro
sanitario y ambiental
La disposición final sanitaria y ambientalmente ade-
cuada de los residuos es un área deficitaria en las dis-
tintas circunscripciones municipales. Sobre el
particular, 11 municipios (73%) señalan disponer los
residuos a cielo abierto; y 3 (20%) señalan hacerlo en
vertederos en los que se supone habría algún grado
mayor de control de las condiciones sanitario am-
bientales4
.
Lo anterior permite suponer la existencia de pobla-
ción expuesta directa e indirectamente a factores
capaces de poner en riesgos su salud; en particular,
en el caso de aquellas personas que se dedican a las
labores de recuperación de materiales de entre los
desechos. También es posible colegir la existencia
de impactos negativos sobre el medio ambiente, ex-
presados en contaminación de suelos; contamina-
ción de masas y cursos de agua, superficial y
subterránea; contaminación del aire y deterioro del
paisaje. Esto último es particularmente importante
en aquellas zonas que, por su ubicación y confor-
mación geográfica, tengan un potencial turístico
que explotar.
Un aspecto relevante tiene relación con la presencia
y proliferación de vectores de interés sanitario en los
vertederos a cielo abierto y en sus zonas aledañas, lo
que indudablemente representa un riesgo para la
salud tanto del personal que desarrolla actividades
en el propio vertedero, como para la población que
habita en zonas cercanas, aspecto que debe ser abor-
dado en las estrategias que se deriven de la imple-
mentación de la presente política.
1.3.8. Recuperación de materiales
En lo referente a la recuperación de materiales reci-
clables de entre los desechos, en términos generales
no existen, a nivel municipal, programas en desarro-
llo al respecto, aunque siete municipios planean im-
plementar programas de reciclaje. Esto es relevante,
22
4
Encuesta desarrollada por el consorcio Arden & Price – CH2-Mhill a 19 municipios.

por cuanto, por una parte, se percibe la recuperación
de materiales como una posible fuente de recursos
o ingresos y, por otra parte, la experiencia interna-
cional señala que tanto en los países industrializados
como en los países en desarrollo, el reciclaje en des-
tino de residuos sólidos urbanos resulta caro si se
respetan las mínimas condiciones de higiene y segu-
ridad para los recuperadores. Este es un punto res-
pecto del cual corresponderá poner especial
atención al momento de implementar la presente
política.
1.3.9. Sistema tarifario y aspectos
económico-financieros
En lo que concierne a la aplicación de un cobro al
usuario por el servicio de aseo urbano, en general
los municipios aplican dicho cobro, ya sea respecto
de un servicio privatizado, o proporcionado por la
propia municipalidad. Sin embargo, uno de los pro-
blemas que deben ser resueltos por la presente po-
lítica es la falta de pago por parte de los usuarios.
Este es otro aspecto importante a abordar, ya que
conforme a la experiencia de los países latinoame-
ricanos en materia de servicios de saneamiento
esenciales, es probable que haya que introducir
consideraciones especiales para aquella fracción de
la población que definitivamente no tiene capaci-
dad de pago. Las alternativas para enfrentar este
problema son variadas y van desde el estableci-
miento de subsidios cruzados hasta la entrega, por
parte de entidades estatales, de subsidios directos
al operador de los servicios. Sin embargo, lo que no
parece adecuado, es que aquellos usuarios que efec-
tivamente carezcan de capacidad de pago queden
fuera de los beneficios de un servicio tan determi-
nante en su estado de salud y bienestar.
Los municipios cuentan con modelos de sistemas ta-
rifarios que contemplan el pago diferenciado por los
servicios de aseo urbano; lo que significa un claro
avance en el abordaje del problema, que representa
la existencia de estratos socioeconómicos con dife-
rentes capacidades de pago. Sin embargo, se debe
cuidar que estos sistemas diferenciados puedan en-
mascarar distorsiones al momento de aplicar las ta-
rifas.
1.3.10. Aspectos institucionales
y legales
En general, es posible afirmar que el actual marco
legal y reglamentario aplicable a la gestión de dese-
chos se encuentra disperso y carece de una sistema-
tización que facilite su efectiva aplicación. Se trata
de normas generales y técnicas, que regulan el tema
de los residuos sólidos de manera independiente y
diferenciada, sin integrar sus contenidos, provo-
cando en algunos casos, confusión y dualidades
entre las entidades relacionadas con la temática.
Igualmente, la normativa establece diversas compe-
tencias administrativas, generando instancias de co-
ordinación interinstitucional, pero sin entrar a
esclarecer la forma en que dicha coordinación se
operativizará; salvo respecto de la normativa para el
manejo de los desechos peligrosos hospitalarios, ma-
teria en la cual existe una legislación específica, que
fue aprobada a través del Decreto Ejecutivo 111, de
23 de junio de 1999.
El resto de las normas no presenta de forma clara las
etapas, métodos y sistemas de manejo que se deben
implementar desde la producción misma de los de-
sechos en las distintas fuentes, hasta su efectiva dis-
posición y rehúso para aquellos casos en que la
materia lo permita, ni menos establece instrumentos
específicos para una adecuada gestión integral de re-
siduos y desechos.
La gestión de residuos no peligrosos y desechos pe-
ligrosos se realiza, en términos generales, de forma
sectorial bajo un principio de coordinación interins-
titucional, en virtud del cual el Ministerio de Salud
es la autoridad competente (Código Sanitario y Ley
41 de 1998, artículo 58) que debe coordinar con la
ANAM medidas técnicas y administrativas, a fin de
que las alteraciones ambientales no afecten la salud
humana, como asimismo los municipios, en sus res-
pectivas áreas de jurisdicción administrativa. En la
legislación vigente, se han identificado algunas ins-
tancias específicas de operativización de dicha co-
ordinación, a saber:
Red Nacional de Residuos Sólidos (organismo mul-
tisectorial público-privado, conformado por el Mi-
23

nisterio de Salud, Ministerio de Gobierno y Justicia,
Ministerio de Educación, Ministerio de Economía
y Finanzas, Ministerio de Vivienda, Instituto de
Acueductos y Alcantarillado, Autoridad Nacional
del Ambiente, Ministerio de Comercio e Industrias,
Universidad Tecnológica de Panamá, Universidad
de Panamá, un representante de las universidades
privadas, uno de las asociaciones de municipios,
uno de las ONG interesadas, y uno de los gremios
empresariales). Esta red se estableció a través del
Decreto Ejecutivo 197 de 1996, del Ministerio de
Salud.
Acuerdo de coordinación MIDA/MINSA sobre
plaguicidas, establecido a través del Decreto Ejecu-
tivo 19, que reglamenta el artículo 70 de la Ley 47
de 1996.
Programa conjunto MINSA/ANAM, para la no im-
portación, distribución o uso de residuos peligrosos
en Panamá.
Seguimiento del programa PLAGSALUD al inte-
rior del Ministerio de Salud. Los instrumentos para
la gestión de los residuos no peligrosos y desechos
peligrosos incluyen la elaboración de normas5
y la
supervisión, fiscalización y control ambiental, a tra-
vés de competencias sancionadoras e inspecciones
principalmente6
.
En términos generales, la normativa vigente enfatiza
los aspectos de fiscalización y control; sin desarrollar,
por ejemplo, mecanismos orientados a desincentivar
la producción de desechos, tanto a nivel de los ho-
gares, como de los sectores públicos y privado. En
este mismo sentido, se observa una falta de disposi-
ciones orientadas a fomentar una efectiva recupera-
ción de materiales desde sus fuentes de producción,
fomentando el reciclaje y la reutilización de materia-
les. Igualmente, no existen fortalezas normativas en
el plano de las sanciones como, asimismo en el esta-
blecimiento de tarifas relativas al manejo de los dese-
chos y regulaciones respecto de otros instrumentos
económicos, salvo en lo concerniente a la facultad
del Estado de fijar tasas por los distintos servicios
asociados a la gestión de residuos, reconocida en la
Ley 41, Ley General de Ambiente, de julio de 1998,
en forma expresa, y lo dispuesto en la Ley 106 de 8
de octubre de 1973 y la Ley 52 de 12 de diciembre
de 1984 que la modifica, la que en su artículo 17, nu-
meral 8, permite establecer impuestos, contribucio-
nes, derechos y tasas, de conformidad con las leyes,
para atender a los gastos de la administración, ser-
vicios e inversiones.
En concordancia con lo anterior, y como instru-
mento esencial para la posterior aplicación de esta
política, el anteproyecto de ley que ha preparado el
Ministerio de Salud en materia de desechos peligro-
sos y sustancias potencialmente peligrosas, pugna
por una gestión integral de los desechos, optando
por un esquema similar al de la más modernas leyes
ambientales; por ejemplo, el de la Ley General de
Ambiente, que define de manera explícita los instru-
mentos de gestión con que cuenta la autoridad para
realizar el manejo de los desechos, incluyendo entre
estos los siguientes:
La autorización, permiso y fiscalización de las ac-
tividades económicas contaminantes.
El inventario de desechos peligrosos y sustancias
potencialmente peligrosas.
El sistema de manifiesto y rastreo de desechos pe-
ligrosos.
Los planes para la gestión de los desechos indus-
triales.
El sistema de información para la gestión de dese-
chos peligrosos.
Los programas, incluyendo sus metas, y los infor-
mes ambientales.
La educación ambiental.
Programas de producción más limpias.
Las auditorías ambientales.
La certificación ambiental.
La medición y la evaluación de los impactos am-
bientales.
Los programas adecuación y manejo ambiental.
Los incentivos que estimulen las prácticas de pre-
vención de la contaminación y la minimización de
los desechos peligrosos generados.
Las penas y sanciones.
En los últimos tres años, se ha logrado la elaboración
del Decreto Ejecutivo 116, de 18 de mayo de 2001, que
aprueba el manual nacional para el manejo de los
24
5
Ley 41 de 1998, artículos 32 y 36.
6
Ley 41 de 1998, artículo 40.

desechos internacionales no peligrosos en los puertos
aéreos, marítimos y terrestres; y la Ley 30, de 12 julio
de 2000, que promueve la limpieza de los lugares pú-
blicos y dicta otras disposiciones. El Ministerio de
Salud adelanta acciones para la aprobación de cinco
normas sanitarias sobre residuos sólidos:
Norma para rellenos sanitarios con capacidad
mayor o igual a 300 toneladas métricas por día,
para residuos sólidos no peligrosos.
Norma sanitaria para la ubicación, construcción y
operación de estaciones de transferencia, plantas
de recuperación y tratamiento, bodegas, centros de
acopio y plantas de reciclaje y reutilización de resi-
duos sólidos.
Normas sanitarias, requisitos y procedimientos
para la aprobación de proyectos y la ubicación,
construcción y operación de rellenos sanitarios de
seguridad y se dictan otras disposiciones. Se en-
cuentra en revisión de estilo, para posteriormente
ser enviado para la firma de la Presidencia.
Normas sanitarias para la obtención del permiso
de construcción y sanitario de operación.
Norma sanitaria para la vigilancia de los sistemas
de incineración y consideración.
25
Cuadro 1. Instituciones competentes y disposiciones asociadas
Fuente: ANAM, Oficina de Planificación y Política Ambiental.
Instituciones Marco legal relevante
• Decreto de Gabinete 1 de 1969.
• Código Sanitario de Panamá, 1947, artículo 5.
• Decreto Ejecutivo 1194 (Protección Radiológica).
• Resoluciones 276 y 334, ambas de 1998.
• Ley 41 de 1998, artículo 59.
• Ley 41 de 1998.
• Resolución AG -0070-2002, sobre la elaboración de las propuestas de normas de calidad am-
biental sobre desechos peligrosos y la conformación del Comité Técnico de Normas sobre De-
sechos Peligrosos.
• Constitución Nacional, artículo 230.
• Código Sanitario de Panamá, 1947, artículos 88 y 96.
• Ley 41 de 1999, por medio de la cual se municipaliza el servicio de aseo urbano, artículos 36 y 60.
• Decreto Ejecutivo 58 de 2000, por el cual se reglamenta el procedimiento para la elaboración
de normas de calidad ambiental, artículo 42.
• Ley 106 de 1973, modificada por el Decreto Ley 21 de 1986, artículo 17, numeral 14; y por la
Ley 52 de 12 de diciembre de 1984.
• Ley 105 de 1973, en concordancia con los artículos 224 y 225 de la Constitución.
• Decreto 7 de 1998, competencias en materia de prevención de la contaminación del medio
marino.
• Ley 23 de 1997.
• Ley 47 de 1996, sobre control de plaguicidas y fertilizantes: registro, aplicación, actividad y ser-
vicios.
• Ley 77 de 2001, sobre la entidad responsable de la gestión del tratamiento de las aguas resi-
duales.
Ministerio de Salud (MINSA)
Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
Municipios
• Concejos Municipales
• Juntas Comunales
• Autoridad Marítima de Panamá
• Ministerio de Comercio e Industrias
(Dirección General de Normas y Tecnología
Industrial)
• Ministerio de Desarrollo Agropecuario
• Instituto de Acueducto y Alcantarillados
Nacionales (IDAAN)
NIVEL CENTRAL
NIVEL LOCAL
OTROS ORGANISMOS RELACIONADOS

La actual sectorialización de la gestión ambiental, en
el ámbito de los residuos no peligrosos y desechos
peligrosos, desde la perspectiva institucional, puede
graficarse en el cuadro 1, que identifica a los princi-
pales organismos con competencias sobre la materia
y sus respectivas fuentes normativas:
1.4. Criterio respecto de
la unificación de los
proyectos de ley
Una observación importante es el hecho de que
frente a una propuesta de política “integral” de ges-
tión de residuos no peligrosos y desechos peligrosos,
nos encontramos ante propuestas normativas sepa-
radas, lo cual necesariamente no se corresponde con
el sentido de integralidad de la política.
En este sentido, se sugiere a la autoridad competente
valorar la ventaja de fusionar ambos documentos en
una sola ley general de residuos y desechos; lo cual
implicaría, además de la ventaja normativa, una ven-
taja de orden práctico al facilitar la aprobación por
la Asamblea Legislativa, por tratarse de un solo es-
fuerzo de cabildeo legislativo. Adicionalmente, la
técnica legislativa comparada indica que la tendencia
es la de generar estatutos jurídicos lo más completos
posibles, para contribuir a la racionalización y dis-
minución del número de leyes ambientales.
Por ejemplo, existen a nivel internacional preceden-
tes de leyes marco regulatorias de los residuos en
forma integral, siendo uno de los ejemplos más re-
cientes la Ley General para la Prevención y Gestión
Integral de los Residuos de México, de octubre de
2003. En atención a lo anterior, sugerimos que el es-
fuerzo de fusionar ambos proyectos de ley tome
26
Quema de llantas en el vertedero
de Santiago, Veraguas.

27
Cuadro 2. Propuesta esquemática de fusión de proyectos de ley sobre gestión de desechos peligrosos y no peligrosos
TÍTULOS CAPÍTULOS
• Capítulo Único: Objeto y ámbito de aplicación de la Ley.
• Capítulo Único: Atribuciones de las instancias de gobierno y coordinación interinstitucional.
• Capítulo Único: Fines, criterios y bases generales.
• Capítulo I: Programas para la prevención y gestión integral de los residuos.
• Capítulo II: Planes de manejo y contingencia.
• Capítulo III: Participación ciudadana.
• Capítulo IV: Derecho a la información.
• Capítulo I: Disposiciones generales.
• Capítulo II: Generación de residuos peligrosos.
• Capítulo III: De las autorizaciones.
• Capítulo IV: Manejo integral de los residuos peligrosos.
• Capítulo V: Responsabilidad acerca de la contaminación y remediación de sitios.
• Capítulo VI: La prestación de servicios en materia de residuos peligrosos.
• Capítulo VII: Importación y exportación de residuos peligrosos.
• Capítulo Único: Disposiciones generales.
• Capítulo I: Visitas de inspección.
• Capítulo II: Medidas de seguridad.
• Capítulo III: Infracciones y sanciones administrativas.
• Capítulo IV: Recursos y acción pública.
Título Primero
Disposiciones generales.
Título Segundo
Distribución de competencias y coordinación.
Título Tercero
Clasificación de los residuos.
Título Cuarto
Instrumentos de la política de prevención y
gestión integral de los residuos.
Título Quinto
Manejo integral de residuos peligrosos.
Título Sexto
De la prevención y manejo integral de residuos
sólidos urbanos y de manejo especial.
Título Séptimo
Medidas de control y de seguridad, infracciones
y sanciones.
Disposiciones transitorias
como insumo referencial las disposiciones de la
mencionada ley mexicana; la cual, en sus contenidos,
se encuentra muy alineada con la política propuesta
para Panamá, producto de la presente consultoría.
A continuación, se presenta de forma esquematizada
la forma en que sugerimos se plantee el proyecto de
ley fusionado, obviamente como una propuesta pre-
liminar y que se orienta a lograr más bien una uni-
formidad de criterio en torno a esta “fusión de
proyectos”, siguiendo los criterios estructurales de
contenido de la Ley General para la Prevención y
Gestión Integral de los Residuos de México citada.

2.1. Estrategia de
implantación
La estrategia de implantación de la Política Nacional
de Gestión Integral de Residuos no Peligrosos y Pe-
ligrosos busca integrar los cuatro componentes de la
estrategia en un todo sinergético, tal y como lo re-
presenta el siguiente esquema, sugiriendo una se-
cuencia para la realización de las tareas específicas
requeridas para su ejecución. Esta cronología de ac-
tividades no responde al ordenamiento secuencial
de un componente, a continuación de la culminación
de otro; sino, más bien a la vinculación de las activi-
dades y tareas específicas que se realizan continua-
mente en un espiral creciente de resultados,
orientados a la consecución de indicadores cada vez
más positivos (proceso de implementación). De tal
manera, que estos cuatro componentes se irán re-
troalimentando de los resultados generados, para es-
tablecer mecanismos de ajuste y, a su vez, sugerir
nuevas metas a alcanzar.
A su vez, en esta estrategia se integra el plan de ade-
cuación y estructura propuesto en la Actividad C2.2:
Desarrollo de instrumentos interinstitucionales, con
los otros tres componentes de la misma. De forma
similar, se contempla el proceso de elaboración de la
estrategia de promoción y difusión.
2.2. Vínculos de los compo-
nentes con un modelo
de esquema de negocio
Para la implantación de toda política, se requiere de
un cambio organizacional que considere la interac-
ción de varios y distintos factores. La figura 2 mues-
tra el esquema referencial7
considerado para el
análisis y propuesta de implantación.
En el centro del esquema se presentan las metas que
desean alcanzarse, en este caso con la ejecución de
la política. Pero, a su vez, queda claro que la formu-
Instrumentos
legales
Mecanismos
de difusión y
promoción
Instrumentos
interinstitucionales
Instrumentos
económicos y
financieros
Estrategia
de
implantación
Figura 1. Estructura del plan de acción de la política
7
Mintzberg, Henry y James B. Quinn. 1991. El proceso estratégico. Conceptos, contextos
y casos.

lación de una estrategia de implantación no garan-
tiza la consecución de las metas esperadas, ya que
depende de otros factores esenciales.
Los componentes presentados en esta sección cu-
bren cinco de los seis factores detallados en el es-
quema; quedando el estilo gerencial como el único
factor faltante, pero vital para el logro de las metas.
A continuación profundizamos en cada uno de ellos.
2.3. Estructura
Las secciones anteriores presentan las estructuras su-
geridas para los instrumentos interinstitucionales y
para los mecanismos de difusión y promoción de la
política. No obstante, consideramos apropiado recal-
car la diferenciación propuesta en los niveles de toma
de decisiones, tal y como lo muestra la figura 3.
En el nivel estratégico, ubicamos al Ministerio de
Salud (MINSA) y a la Autoridad Nacional del Am-
biente (ANAM). Su rol es el de establecer los linea-
mientos y visión a largo plazo en este tema de los
residuos no peligrosos y desechos peligrosos. Es por
ello que sus decisiones tienen un alcance de alrede-
dor de los dos a cinco años; fijando políticas, leyes,
estructuras y demás recursos.
En el nivel táctico de toma de decisiones, con un orden
más regional y con un alcance de corto plazo (de un
mes a un año), están los Comités Consultivos Regio-
nales. De manera tal que faciliten la ejecución de las
tareas y actividades de la política; y, a su vez, empujen
la consecución de los objetivos específicos en su región.
Finalmente, en un nivel operativo están los grupos
de proyectos regionales (GPR). Sus acciones están
orientadas a la ejecución de la mayoría de las activi-
dades y tareas de la política.
2.4. Habilidades
El logro de las metas requiere que se mantengan
ciertas habilidades a lo largo de la implantación y eje-
cución de la política. Estas habilidades son comunes
en todos los niveles y son:
Toma de decisiones.
Conocimientos técnicos de residuos no peligrosos
y desechos peligrosos.
Comunicación efectiva.
Trabajo en equipo.
Proactivos.
Lo que varía de nivel a nivel, es la importancia de
cada una de las habilidades para el éxito. A manera
de referencia, en el Nivel Operativo debe contarse
con un dominio profundo en la materia de residuos
no peligrosos y desechos peligrosos (conocimiento
técnico), no tanto así a Nivel Estratégico.
30
Estructura
Estrategia Sistemas
Metas
Personal
de apoyo
Habilidades Estilo
Figura 2. Estrategia de implantación
En este diagrama mostramos tres niveles de toma de decisiones que asociamos
a elementos de las estructuras existentes y propuestas
MINSA
ANAM
Nivel
estratégico
CCR Nivel táctico
GPR Nivel operativo
Figura 3. Nivel de toma de decisiones

2.5. Sistemas
Para el logro de las metas, se requiere de diversos sis-
temas que apoyen la realización de los procesos. Den-
tro de los principales sistemas a incorporar estarían
el de comunicación, el de información, de capacita-
ción, el de toma de decisiones, entre otros. Estos están
interrelacionados con los demás elementos del es-
quema de negocios presentado anteriormente. Para
efectos de esta política, solo mencionaremos los sis-
temas de comunicación y de información, ya que exis-
ten políticas específicas orientadas a presentar
recomendaciones en las otras áreas.
2.5.1. Sistema de comunicación
La comunicación efectiva es un requisito básico para
el logro de las metas, esta se realiza tanto a lo interno
como a lo externo. Para el logro de una comunica-
ción efectiva, a lo externo se crearon los “mecanis-
mos de promoción y difusión” de la política.
Mientras que para garantizar una comunicación
efectiva a lo interno se presentaron “mecanismos de
coordinación interinstitucional”.
Los pasos a seguir para una comunicación externa
fueron esquematizados tal y como lo indica la figura
4. En ella, se presenta la secuencia de actividades que
deben realizarse, iniciando con una clara identifica-
ción del público a quien va dirigido el mensaje, hasta
la evaluación de su efectividad.
Para la comunicación a lo interno, se diseñaron me-
canismos de coordinación interinstitucional, los cua-
les sugirieron modificaciones a la estructura
existente; al igual que cambios estructurales orien-
tados a facilitar el flujo de la información, como tam-
bién el de apoyar en su recolección.
2.5.2. Sistema de información
El sistema de información está muy relacionado con
el de comunicación. Es por ello que, tanto en los “me-
canismos de coordinación interinstitucional” y los
“mecanismos de difusión y promoción”, se presentan
sistemas para la recolección de la información, análisis
de la misma y la toma de decisiones correspondiente.
2.6. Personal de apoyo
Toda la estructura debe estar orientada al logro de
las metas, a través de la implantación efectiva de la
política. Esta es una política de Estado, y no de go-
bierno, por lo que es un proyecto a largo plazo, que
requiere de un administrador con las capacidades,
habilidades y responsabilidades correspondientes. Es
por ello que se sugiere en los “mecanismos de coor-
dinación interinstitucional” una figura formada por
miembros del Nivel Estratégico (ANAM y MINSA).
2.7. Estilo
El estilo gerencial define la cultura y clima organiza-
cional, el cual es determinado por las acciones de la
alta administración. Debido a la reciente transición de
gobierno, debe procurarse una pronta y clara identi-
ficación con las políticas, de manera tal que los niveles
operativos cuenten con comunicación efectiva.
2.8. Estrategia
La estrategia presenta la secuencia en la cual sugeri-
mos la implementación de la política para el logro
de las metas. Esta la hemos dividido en tres etapas,
de manera análoga, como se presenta en el “Plan de
adecuación de los instrumentos interinstitucionales
de coordinación”.
31
Figura 4. Proceso de elaboración de la estrategia de promoción y difusión
Identificación del
público meta
Fijación de
objetivos
Canal de
comunicación
Evaluación de
la comunicación

32
2.8.1. Plan de adecuación de los instrumentos interinstitucionales de
coordinación
ÁREA COMPONENTE
ETAPA
I II III
Aprobación ejecutiva y le-
gislativa.
Recursos humanos.
Equipos y herramientas.
Gestión administrativa
Instrumentos legales.
Instrumentos económicos
y financieros.
Instrumentos interinstitu-
cionales de coordinación.
Mecanismo de difusión y
promoción.
cionales de coordinación.
promoción.
cionales de coordinación
promoción
Consecución de aproba-
ción ejecutiva.
Designación de enlace de
ANAM y de los represen-
tantes de cada institución
en los GPR.
Selección y capacitación
del personal en mecanis-
mos de comunicación.
Capacitación de los CCR
en mecanismos y técnicas
de difusión y promoción.
Equipos de comunicación
básicos.Informesmanuales.
Adecuación de página de
Internet deANAM y MINSA
con vínculos. Presentar in-
formación de DyRPNP.
Estructura matricial orienta-
da a proyectos. Supervisión
directa descentralizada. Vi-
sitas de inspección y coor-
dinación.Ajustesalsistema.
Selección y designación
del coordinador del pro-
yecto de implantación de
política.
ción ejecutiva.
Desarrollo de descripcio-
nes de puestos que con-
templen el manejo de
DyRPNP.
Capacitación de los GPR
en mecanismos y técnicas
de difusión y promoción.
GPR con equipo informá-
tico, envío de información
vía Internet.
Administración basada en
indicadores de gestión.
Mejoras al sistema. Estan-
darización de resultados.
Establecer vínculos con
ONG, Gremios y Universi-
dades para el desarrollo
de mecanismos de comu-
nicación conjuntos.
ción legislativa.
ción legislativa.
Plan de contingencia de-
sarrollado y en ejecución,
para garantizar la conti-
nuidad del recurso hu-
mano capacitado en los
distintos GPR.
GPR con equipos con
software de gestión enla-
zado con ANAM.
Estandarización de proce-
sos.
Medición de efectividad
de mecanismos de difu-
sión y promoción.
Ajustes a mecanismos de
promoción y difusión.

33
2.8.2. Plan de acción por objetivo específico
OBJETIVO ESPECÍFICO 1.
EN EL ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE LOS RESIDUOS Y
DESECHOS PELIGROSOS Y NO PELIGROSOS:
Promover el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos no peligrosos y desechos peligrosos
con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el re-
ciclaje, y el uso de mejores técnicas disponibles el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción
más limpia y el uso de tecnologías eficaces, eficientes y acordes con la realidad nacional.
LÍNEAS DE ACCIÓN ACCIONES PRINCIPALES INDICADOR META
1. Minimizar la generación de
residuos no peligrosos y
desechos peligrosos, a tra-
vés del desarrollo de pro-
gramas de reducción,
reciclaje y reutilización.
1. Impulsar programas dirigi-
dos al reciclaje y aprove-
chamiento de residuos,
como compostaje y lombri-
cultura.
2. Elaborar diagnósticos, cuan-
do no los haya, o actualizar
los existentes, sobre las can-
tidades de residuos y dese-
chos generados, tanto a nivel
municipal como industrial.
3 Desarrollar programas sobre
tecnologías y procesos de
producción más limpia, para
minimizar la generación de
residuos y desechos.
4. Establecer la viabilidad y di-
señar, de acuerdo a ello, los
mecanismos que permitan
implementar una bolsa de
residuos.
5. Establecer la normativa
para implementar progra-
mas dirigidos a la reutiliza-
ción, minimización y aprove-
chamiento de residuos a
nivel nacional.
6. Desarrollar programas pi-
loto de minimización y reu-
tilización de residuos en
municipios.
7. Crear incentivos relaciona-
dos a la minimización, reu-
tilización, reciclaje y aprove-
chamiento de residuos.
• Número de programas de re-
ciclaje y aprovechamiento
funcionando.
• Número de municipios con
diagnósticos actualizados de
los residuos y desechos ge-
nerados.
• Número de programas desa-
rrollados para minimizar la
generación de residuos y
desechos.
• Fecha o días transcurridos
para la realización de estu-
dios de viabilidad.
• Normativa para implementar
programas dirigidos a la reu-
tilización, minimización y
aprovechamiento realizadas.
• Número de municipios con
programas pilotos de minimi-
zación y reutilización de resi-
duos.
• Fecha o días transcurridos
para la creación de incentivos.
• Fechaodíastranscurridospara
la aprobación de incentivos.
• Que cada GPR tenga, por lo
menos, un programa en fun-
cionamiento al cabo del pri-
mer año, y tres para el se-
gundo.
• Quince principales munici-
pios con diagnósticos reali-
zados o actualizados al cabo
del segundo año.
• Un programa en operación
en cada uno de los cinco
principales municipios al final
del segundo año.
• Desarrollo de estudio de via-
bilidad de bolsa de residuos
al cabo del primer año.
• De ser viable, generación de
indicadores al cabo del se-
gundo año.
• Normativa realizada al cabo
del tercer semestre.
• Cinco municipios con pro-
grama piloto al cabo del se-
gundo año.
• Incentivos creados al cabo
del primer año.
• Incentivos aprobados al cabo
del segundo año.

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