financiera

1. 1
TEMA 1
LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO
Concepto
Con el objetivo de cumplir con las funciones que le corresponden, es
necesario que el Estado ejecute un conjunto de gastos que le permitan
satisfacer ciertas necesidades de la sociedad: Servicios públicos, salud,
educación, defensa, seguridad, entre otras. Cada acción gubernamental
orientada a la satisfacción parcial o total de estas necesidades trae
consigo una erogación de dinero, erogación que no sería posible ejecutar
sin la recaudación previa de los recursos que permitan financiar las
diferentes actividades gubernamentales. Como puede inferirse, la
actuación del Estado se traduce de esta forma en la gestión de un
conjunto de gastos y en la consecución de ingresos suficientes para
financiar los primeros; esta gestión de ingresos y gastos en el sector
público, que se realiza con la finalidad de que éste pueda cumplir con su
función en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre de
Actividad Financiera, denominada también por algunos autores como
Fenómeno Financiero (Fariñas, 1986:12), o Hecho Financiero (Laya, 1989:
50), “Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus
recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina
„actividad financiera” (Villegas, 1992:9). A este respecto, puede compararse
la posición de diferentes autores al esbozar una definición de actividad
financiera. Luis Tamayo la define simplemente como "la acción que
desarrolla el Estado para procurarse los recursos necesarios e invertirlos en

2. 2
la satisfacción de las necesidades públicas" (Laya, 1989: 50), mientras que
Héctor Villegas señala que:
... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas
y salidas de dinero en la Caja del Estado. Las entradas de
dinero constituyen los ingresos públicos, que son
transferencias monetarias (coactivas o voluntarias) realizadas
en favor de los organismos públicos... Merced a estas
transferencias, las entidades estatales pueden disponer de
los medios de pago necesarios para realizar las funciones
encomendadas... A su vez, la ejecución de estas funciones
trae como consecuencia una serie de transferencias
monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de
dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos
públicos. (Villegas, 1992:9).
Por su parte Fariñas establece que la actividad financiera consiste en:
... la gestión que realiza el Estado y los demás entes
públicos secundarios, para proveerse de los medios
económicos suficientes para cubrir los gastos de los servicios
públicos y también la ejecución de esos mismos gastos. La
relación de esta actividad con las demás funciones del Estado
es obvia, desde el momento en que éste no puede llevar
adelante ninguna de sus funciones, de mover ninguna rueda
de la compleja maquinaria de la Administración Pública si no
está alimentada por los medios económicos que logra a
través de la función recaudatoria de la actividad financiera.
Es, pues, esta última, una gestión fundamental del Estado,
sin la cual no pueden desarrollarse sus demás funciones ni,
por tanto, lograrse sus fines. (Fariñas, 1986:12).
En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento político
como factor determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la
define como:
... la acción del Estado y de las entidades menores, dirigida a
procurar según los deseos de los grupos dotados de poder, los
medios necesarios para la producción de bienes y ser- vicios
aptos para consentir el cumplimiento de los fines, económicos
o extraeconómicos, señalados por la clase política

3. 3
responsable del gobierno de la Nación. (Citado por Laya,
1989:50).
Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad
financiera como la gestión de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes
niveles del sector público en su lucha por cumplir con sus diferentes
objetivos y funciones, gestión en la que la participación de los grupos
políticos es determinante, como se estudiará posteriormente. Las
definiciones esbozadas permiten resaltar los aspectos que caracterizan a
la actividad financiera del Estado; en primer lugar, esta actividad está
conformada por la Previsión de ingresos y gastos (preparación de
presupuestos financieros), y por la Obtención y Ejecución de los mismos
Villegas (1992:9,10). Estas variables constituyen las fases o etapas de la
actividad financiera; en segundo lugar, se caracteriza por su
Instrumentalidad, referida a que la actividad financiera que realiza el
Estado no constituye uno de los fines de éste, sino que representa un
instrumento o medio del que se vale el sector público y que le permite
ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad
(educación, salud, servicios, seguridad, entre otros). Señala Villegas que:
... la actividad financiera se distingue de todas las otras que
ejecuta el Estado en que no constituye un fin en sí misma, o
sea que no atiende directamente a la satisfacción de una
necesidad de la colectividad, sino que cumple una función
instrumental porque su normal desenvolvimiento es condición
indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto
es así, porque ninguna actuación del Estado sería posible, si
no hubiese obtenido previamente los fondos necesarios para
solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades
públicas. (Villegas, 1992:10).
Si bien es cierto que la actividad financiera constituye un medio
para lograr diferentes los fines que se proponga el Estado, no puede

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negarse el hecho de que las variables que la constituyen pueden ser
utilizadas activamente por las instancias gubernamentales para alcanzar
objetivos de política económica, y no sólo para financiar la satisfacción de
necesidades sociales. Es el caso de la fijación de un impuesto arancelario
elevado para la importación de vehículos, por ejemplo, donde el objetivo
perseguido sea el desestimulo a este tipo de importaciones y no la
recaudación de mayores ingresos. Ya sea que las variables de la actividad
financiera (ingresos, gastos) se utilicen con un fin recaudatorio, o con
objetivos de política económica, en ambos casos estas variables constituyen
un instrumento o medio del que se vale el Estado.
En tercer lugar, el sujeto de la actividad financiera es el Estado
concebido como “...una sociedad humana, asentada permanentemente
sobre un territorio que le corresponde, estructurada y regida por un Orden
Jurídico que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para
obtener el bien público temporal y el cual forma una institución con
personalidad moral y jurídica”, es este el sujeto activo de la actividad
financiera (Laya, 1989: 48). Esta concepción de “Estado” abarca no sólo el
ente central o nacional, sino también los entes descentralizados en los
niveles territoriales y administrativos que se encuentran en plena capacidad
de gestionar la obtención de ingresos y ejecución de gastos, es decir, que
realizan algún tipo de actividad financiera.
El Estado dirige esta actividad hacia la provisión de los
recursos necesarios para el logro de los fines propios, que
son los fines de los individuos constituidos en unidad y
considerados en la serie de generaciones. Tanto los
intereses individuales como los colectivos se coordinan para
la obtención de los fines superiores, unitarios y duraderos del
Estado, diferentes de los fines efímeros y perecederos de
los individuos que lo componen. (Villegas, 1992: 10).

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En su papel de sujeto activo de la actividad financiera, el Estado tiene
la potestad de recaudar los recursos que necesita del resto de los
miembros de la sociedad de la que el mismo forma parte, constituyéndose,
desde este punto de vista, el resto de la sociedad en el sujeto pasivo de la
actividad financiera, de donde surgen los recursos (ingresos) que serán
recaudados y a quien va dirigido el gasto que permitirá satisfacer cierto
conjunto de necesidades. Al respecto comenta Ramírez:
En sentido amplio, el Estado es el sujeto activo y la sociedad
el pasivo de esa actividad. En sentido estricto, en cuanto se
manifiesta la participación directa e indirecta de la sociedad
promovida por su clase dominante en dicha actividad, es
esta tanto su sujeto activo como pasivo. Aún más, si la
actividad financiera pública se toma como un sector—
precisamente el público de la economía—, y la actividad
económica privada como otro sector —el privado de esa
misma economía—, es la misma economía capitalista,
mirada desde el Estado, o desde la empresa privada, el sujeto
activo y pasivo, alternativa y simultáneamente, de la
actividad económico-financiera pública. Sin embargo, no
pueden confundirse ambos aspectos; por ello, en el análisis
de las finanzas públicas se ha de tener en cuenta al Estado y
a la clase dominante... como el sujeto activo (en términos más
jurídicos que políticos) de la actividad económico-financiera
pública, es decir, el encargado de decidir sobre los fines y
medios de dicha actividad. Y la sociedad toda, de la que
hace parte principal el sector privado de la economía (y la
clase capitalista dominante en él) cuyos intereses de
conjunto son mostrados como los de aquella es, el sujeto
pasivo (también en términos más jurídicos que políticos) de
la hacienda pública. Ramírez (1998:11)
A todo lo señalado anteriormente, puede añadírsele el alto
componente político que se encuentra presente en las decisiones
relacionadas con la actividad financiera (Laya, 1989:51). Si bien es cierto
que esta actividad no está exenta de vinculaciones de tipo económico,
social, jurídico, administrativo, el aspecto político viene a representar un

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papel altamente determinante que puede facilitar u obstaculizar el
desempeño de las funciones del Estado a través de la ejecución de la
actividad financiera. Citando a Tamayo puede afirmarse que:
El hecho financiero está estrechamente vinculado a la
actividad política de los poderes públicos. La organización y
estructura del Estado, sus funciones y esfera de acción, la
orientación política de la clase dirigente y otros factores de
índole política influyen y condicionan notablemente, la
actividad financiera, dándole los caracteres de un verdadero
fenómeno político... El régimen político y administrativo del
Estado, el predominio de una determinada clase social, la
orientación política del partido o grupo dirigente, la situación
política general del Estado, el desarrollo de las funciones
públicas y determinadas circunstancias de carácter político, son
los que condicionan la organización financiera de todo país.
(Citado por Laya, 1989:51).
Fases de la Actividad Financiera
La actividad financiera se encuentra conformada fundamentalmente
por dos variables, también denominadas fases: gastos públicos e ingresos
públicos. En cuanto al Gasto Público, el punto de partida es la
estimación de los recursos que se requerirán para satisfacer un conjunto
determinado de necesidades en la colectividad; una vez cuantificado el
nivel de gasto requerido, el Estado decide las fuentes de ingreso público
que le permitirán financiarlo adecuadamente. Luego de recaudar los
ingresos planificados, se procede a utilizarlos en la satisfacción de las
necesidades seleccionadas en la ejecución del respectivo gasto público, en
palabras de Fariñas:
La actividad financiera comienza desde el momento en que
el Estado logra ingresos públicos, ya de la renta que
producen los bienes que él posee como un particular (renta
de la tierra, renta petrolera o minera, de las industrias o
empresas públicas) o de las rentas que él obtiene de los

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entes privados (impuestos, tasas, crédito público). Continúa
la actividad financiera, cuando tales recursos, así obtenidos,
los invierte o gasta el Estado en las necesidades colectivas, a
través de los servicios públicos... De lo expuesto se deduce
que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase
de los ingresos públicos, fase recaudatoria, de adquisición de
medios económicos... y la fase de la inversión de los recursos
obtenidos en la fase recaudatoria, para satisfacción de las
necesidades públicas, o sea, la fase del gasto público.
(Fariñas, 1986:12).
En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados
inmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorería
del Estado mientras llegan a su destino final, hay autores que sostienen
como tesis la existencia de una tercera fase en la actividad financiera, a la
que denominan administración de los ingresos, y que se ocupa de
garantizar el buen manejo y conservación de los recursos disponibles antes
de que se ejecute el gasto público al que puedan estar asignados (Fariñas,
1986: 13).
Ingresos Públicos
Los Ingresos Públicos, pueden definirse de manera general y sencilla
como todas aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le
permiten financiar la satisfacción de necesidades de la colectividad, es decir,
que le permiten financiar el gasto público y cumplir su función dentro de la
sociedad. Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores
que han estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar
lo anterior, es el caso de Valdés Costa (citado por Fariñas, 1986:48), quien
señala que los ingresos públicos “son las entradas de dinero a la Tesorería
del Estado, cualquiera que sea su naturaleza”; por su parte, Sáinz de

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Bujanda define los ingresos públicos como “las cantidades de dinero que el
Estado y los demás organismos públicos se procuran para cumplir los fines
que en cada momento histórico tienen asignados”. (citado por Fariñas,
1986:49), el mismo Fariñas (1986:49) los define como “los medios
económicos, generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene
de sus propios bienes o actividades o de las rentas o bienes del sector
privado y que se destinan a cubrir los gastos del Estado o a lograr otros
fines económico-sociales”. Los autores mencionados coinciden en la idea
de que el Estado recauda ingresos públicos de acuerdo con su necesidad
de cumplir con un conjunto de fines asociados al papel que representa.
Gastos Públicos
El Gasto Público, citando a Villegas (1992: 31-36) puede definírsele
como “...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley
para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades
públicas”. Analiza el mencionado autor esta definición afirmando que el
gasto público lo conforman erogaciones dinerarias ya que, en la época
moderna, tanto su estimación y ejecución están valoradas en términos
monetarios, y están representadas en dinero o en bienes que pueden ser
objeto de valoración monetaria; estas erogaciones son efectuadas por el
Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del
Tesoro Público y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por
éste. Asimismo, el gasto público se realiza en virtud de la ley en vista de que
“no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice” (principio de legalidad
del gasto), es decir, los entes públicos solo pueden ejecutar el gasto cuando
éste ha sido autorizado previamente por algún tipo de instrumento legal.

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Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir los fines del
Estado consistentes en la satisfacción de las necesidades de la colectividad,
ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad
financiera pública; con respecto a esta finalidad hay que señalar que no
siempre todas las erogaciones del tesoro público responden a la satisfacción
de necesidades, y por ello no dejan de ser catalogados como gasto público.
Se considera que en la medida en que el gasto público contribuya a la
satisfacción de necesidades será más legítimo (principio de legitimidad del
gasto), pero aún en aquellos casos en que no se aplique tal principio sigue
existiendo el gasto público si cumple con el resto de las condiciones arriba
mencionadas; “por eso, la necesidad pública es el presupuesto de
legitimidad del gasto público, pero no su presupuesto existencial” (Villegas,
1992:36). Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones
elementales para que una erogación pueda considerarse como gasto
público (por ejemplo, que sean efectuadas por el Estado y autorizada
mediante leyes), pueden señalarse además un grupo de funciones que
pueden estar asociadas a esta variable financiera.
Diversos Aspectos de la Actividad Financiera (Políticos, Sociales,
Económicos, Jurídicos y Administrativos)
Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del
sector público involucra aspectos de distinta índole, y no sólo se
relaciona con la simple estimación, recaudación y administración de las
variables que la componen. Además de su carácter financiero influyen en
ella aspectos de tipo político, social, económico, jurídico y administrativo.
Tratándose del sector público, la toma de decisiones asociada a la
actividad financiera (necesidades a satisfacer, planificación del gasto,

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fuentes de ingresos que serán utilizadas en su financiamiento) es tarea de
la clase política y dirigente del gobierno de turno, la cual pone énfasis
en los fines que a su criterio debe perseguir la actividad financiera, que
sectores serán beneficiados, y que grupos deben realizar los aportes
necesarios, y por esto, la actividad financiera está sujeta a los cambios
que sucedan en la estructura de esa clase política dominante, y sus
relaciones con el resto de la sociedad.
En cuanto al aspecto social, se reconoce que uno de los fines
perseguidos por la actuación financiera del Estado es la satisfacción de
necesidades en la colectividad, pero en la mayoría de los casos resulta
imposible atenderlas en su totalidad; es por ello que la infinidad de
necesidades existentes deben ser analizadas, valoradas, elegidas,
jerarquizadas, para seleccionar las que en determinado momento podrán
ser atendidas a través del gasto público. La valoración y jerarquización de
estas necesidades responderá muchas veces al criterio que apliquen los
grupos sociales dominantes, o a las presiones que reciban del resto de la
sociedad, por lo que no puede desvincularse el aspecto social de la
actividad financiera del aspecto político, ni éstos del resto de los aspectos
por mencionar, al referirse al aspecto social, Laya afirma que:
Se trata, pues, de establecer una jerarquización de las
necesidades, no solamente básicas o fundamentales, como
se hacía dentro del concepto del Estado liberal, del cual se
pensaba que únicamente debía preservar el orden público
interno, defender la soberanía y aplicar justicia, sino que
ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas,
donde necesariamente deberá dársele prioridad a las
relacionadas con educación, cultura, salubridad, protección
social, desarrollo económico y otros gastos reproductivos
en materia de investigación, tecnología, etc., que le
permitan al país romper viejas estructuras y salir del
llamado círculo vicioso de la pobreza. (Laya, 1989: 57).

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Continuando con la posición de este autor, en lo que respecta al
aspecto económico, señala que:
... el Estado a través de su actividad financiera deberá elegir
los medios menos onerosos, de tal manera... de obtener el
mayor rendimiento, al menor costo y en el menor tiempo
posible. Deberá igualmente precisar la carga impositiva que
deba ser repartida entre las distintas categorías sociales,
determinando el modo más idóneo de hacerlo, al mismo
tiempo que debe considerar el peso de tales tributos sobre
las economías que grava, ya que puede darse el caso de que
un bajo rendimiento en la imposición se deba a una baja
presión tributaria, o que un ingreso muy alto, obedezca a
una carga excesiva. (Laya, 1989:57,58).
En otras palabras, el criterio económico de la eficiencia debe
estar presente tanto en la asignación y ejecución de los gastos (para
garantizar el mayor rendimiento), como en la recaudación de los
ingresos, tratando de lograr una justa distribución de los aportes que cada
miembro de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad
gubernamental. Un aspecto de importancia significativa para la actividad
financiera del sector público es el aspecto jurídico, ya que toda actuación
del Estado contemporáneo debe estar fundamentada en la legislación
vigente en cada país, en materia financiera, deben considerarse las normas
existentes en áreas como la tributaria, administrativa, presupuestaria,
contralora, entre otras, que establecen las obligaciones tanto del Estado
como de los particulares, así como también limitan el alcance del poder
que pueda tener el ente público al momento de tomar las decisiones
relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que,
si bien la legislación existente establece las pautas que pueden regir
esta actividad, no se descarta la posibilidad de que esa legislación pueda
ser modificada para ponerla a tono con el contexto en el que se
desenvuelven las finanzas del Estado en un momento dado, modificaciones

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que, una vez más, caen dentro del ámbito de acción del poder político (en
este caso, legislativo). Cabe destacar que el aspecto jurídico de la
actividad financiera es objeto de estudio del Derecho Financiero,
evaluando dicha actividad desde el punto de vista de las normas jurídicas
que la regulan, al respecto, Villegas compara el campo de acción de la
ciencia de las Finanzas Públicas y del Derecho Financiero señalando que:
... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia
de las finanzas públicas y al efectuar su exacta clasificación y
el cuadro de su ordenamiento, explicando cuáles son sus
funciones, poniendo de relieve los efectos de los recursos y
gastos en relación con aquellos que ingresan los primeros y
reciben los beneficios de los segundos, ofrece
conocimientos útiles para la formación de las Leyes
financieras y también para su interpretación y aplicación.
Por otra parte, el derecho financiero, con el estudio de
la estructura jurídica de los gastos y recursos, complementa a
la ciencia de las finanzas en el aspecto jurídico para el
conocimiento de sus fenómenos. Además, mediante el examen
de la jurisprudencia, el derecho financiero pone de relieve las
cuestiones que surgen de la aplicación de la Ley en el caso
concreto, y qué pueden también interesar a la ciencia de las
finanzas para la elaboración más profundizada y completa
de sus principios e instituciones... Adviértase que el derecho
financiero es una disciplina jurídica y que la ciencia de las
finanzas públicas es una disciplina económico-política. De allí
que ambas ramas del saber estudien objetos totalmente
diversos: el derecho financiero se refiere a determinada
actividad de la administración pública (la actividad
financiera), pero contemplándola exclusivamente en cuanto a
las normas jurídicas que la regulan (aun cuando los
fenómenos jurídicos sean provocados con propósitos
económico-políticos); la ciencia de las finanzas publicas
presenta como campo de estudios el de los fenómenos
económicos provocados con designios políticos. Si bien
ambas disciplinas examinan el mismo hecho (la obtención y el
empleo de los medios económicos necesarios para que el
Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de
vista totalmente diferentes. (Villegas, 1992: 21, 22).

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Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con “... la debida
organización administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad
financiera, a las medidas de control y fiscalización del correcto desempeño
de la administración fiscal, a los procedimientos tributarios de liquidación, a
la mecanización de la función financiera, etc” (Villegas, 1992: 21).
Diferencias de la Actividad Financiera del Estado con la Actividad
Financiera Privada
Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se
relaciona con la gestión de dos variables fundamentales (ingresos y gastos),
variables que se encuentran presentes no sólo en la actividad del sector
público, sino también en la esfera privada de la sociedad. Aún cuando
ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la obtención de medios que les
permitan satisfacer múltiples necesidades, su actividad financiera difiere en
uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre ellos pueden
mencionarse las siguientes (Laya, 1989:19,20):
1) El Estado, como sujeto activo de la actividad financiera
pública, y de acuerdo al ordenamiento jurídico y político imperante
en la sociedad, constituye un ente que se encuentra en situación
dominante con respecto al sector privado, lo que le permite extraer
buena parte de sus ingresos de las exigencias que le impone a los
agentes económicos que actúan en este sector (por ejemplo,
tributos). Por su parte, los sujetos que conforman el sector privado
(individuos, familias, unidades empresariales) suelen operar de
manera independiente, sin ocupar posiciones de dominación
diferentes a las que obtengan como consecuencia de su actividad
económica (una empresa monopólica puede tener mayor poder

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que sus consumidores, o que empresas más pequeñas); el poder
de dominio que puedan alcanzar los agentes privados no se
deriva del ordenamiento jurídico y político de la sociedad.
2) En cuanto a la obtención de los ingresos, el sector privado se vale de
transacciones de tipo voluntario (contratos, convenios) para
comercializar sus bienes y servicios y generar ingresos que le
permitan financiar sus actividades. En el sector público también
pueden generarse ingresos por esta vía voluntaria (por ejemplo,
empresas públicas), pero comúnmente sus entradas de dinero
provienen de fuentes que implican la coacción o la exigencia de
tributos al sector privado (impuestos, contribuciones, etc.),
valiéndose de las normas jurídicas vigentes que le permiten ejercer
este tipo de obligaciones.
3) Las necesidades que intenta satisfacer la actividad privada
corresponden a un número limitado de sujetos, mientras que el
Estado, a través del gasto público, dirige sus esfuerzos a atender
necesidades que afectan a toda (o la mayor parte de) la colectividad
(ya se trate de todo un país, región, estado, municipio, parroquia). En
este mismo orden de ideas, las necesidades que satisface la
actividad privada suelen relacionarse con el futuro inmediato de un
individuo o grupo, mientras que el Estado no se limita a esta
satisfacción inmediata, sino que su accionar va más allá y los efectos
de su actividad financiera pueden perdurar por períodos
prolongados de tiempo (como ejemplos pueden citarse los casos de
la construcción de infraestructura, el endeudamiento a largo plazo,
entre otros).

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4) El sector privado persigue un afán lucrativo con su actividad
financiera, la obtención de beneficios o utilidades, por lo que los
ingresos que percibe en sus transacciones suelen superar los
costos que han sido erogados. Para el Estado puede estar
presente este afán de lucro (empresas públicas rentables), pero
éste no es el motivo que origina su actividad financiera; el
cumplimiento de los fines sociales es prioritario antes que la
obtención de una utilidad. Al respecto, Ramírez (1998:8,9) afirma
que:
La economía del sector privado basa sus finanzas en
el principio del mínimo costo con el máximo de
beneficio o ganancia... La economía del sector
público se basa en el principio del mejor costo con
el máximo de bienestar colectivo. El ente público no
persigue obtener ganancias en la satisfacción de
necesidades colectivas debido a la índole misma de
estas, que proporciona valores colectivos de uso
o utilidad social... En contraposición con las finanzas
privadas, las finanzas públicas no se fundan en el
mínimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo
de las finanzas públicas no excluye el mínimo costo,
pero sacrifica este en beneficio de una mejor y más
eficiente prestación de los servicios públicos. El
criterio de la economía y finanzas privadas es el
de la rentabilidad y el de la economía y finanzas
públicas es el de la racionalidad... El criterio de la
racionalidad, colocado frente al criterio de la
rentabilidad, no supone exclusión del principio de la
economicidad de los medios. Tan solo que tal
economicidad no va dirigida a la obtención de
rentabilidad, sino de un mejor servicio.
Continúa el mismo autor, refiriéndose a la actividad empresarial del
sector público, señalando que:
Respecto de ciertas necesidades individuales o
colectivas indirectas que también satisface como

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privadas mediante empresas industriales y
comerciales, el principio financiero es el mismo de las
finanzas privadas: mínimo medio con el máximo de
ganancia o beneficio para la empresa pública, que
por ello se califica de rentable. No obstante, como
tales empresas son de propiedad estatal, aquel
principio se puede sacrificar con fines de política
reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y
permanente, la empresa industrial o comercial se
transforma en un verdadero servicio público... El
Estado no es orientado hacia actividades lucrativas
con fines de enriquecimiento como cualquier
particular. Solo en determinadas circunstancias se lo
coloca en posibilidad de emprender y gestionar
empresas rentables que, haciendo parte del sector
público, funcionan dentro de la órbita de la economía
privada; pero no para sustituir la iniciativa de los
particulares o hacerles la competencia sin más, lo
que sería desleal, sino para reforzarla en sus puntos
débiles... (Ramírez, 1998: 9).
5) Si bien puede resultar fácil estimar la ganancia o pérdida que
resulta de la actividad financiera privada, este cálculo es más
complicado y menos preciso en el sector público por el tipo de
funciones que éste cumple. En un período determinado los ingresos
públicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situación de
déficit, el cual no puede catalogarse necesariamente como una
pérdida si se analiza el destino que han tenido los recursos. Lo
mismo ocurre en el caso de una situación de superávit (exceso de
ingresos sobre gastos), que podría no ser tan favorable si han
quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.
6) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a
que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles,

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estimándose en primer lugar la cuantía de ingresos que pueden
generarse para poder establecer un plan de gastos que responda
a esas entradas (la estimación del ingreso precede al gasto). En
el sector público no se aplica literalmente este principio, ya que
trata de obtener los ingresos que se requieren para financiar un
determinado nivel de gasto, que a su vez se destinan al
cumplimiento de los fines del Estado; la actividad financiera, como
proceso, inicia con la estimación del gasto requerido en un
período para la función gubernamental, y continúa con la búsqueda
de las fuentes de ingreso que permitirían ejecutar tal gasto (la
estimación del gasto precede al ingreso). Esto no significa que el
gasto público puede crecer infinitamente sin que los ingresos
disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer
siempre superarán los recursos que la sociedad puede destinar al
mantenimiento del aparato estatal; por lo tanto, la estimación de
gastos e ingresos en el sector público se constituye en un
continuo proceso de retroalimentación que intenta seleccionar
(jerarquizar) el tipo de necesidades que podrán ser satisfechas en
cada período.
Legislación Relacionada con la Actividad Financiera del Estado
Venezolano
El campo de las finanzas públicas en cualquier país se encuentra
regulado por diferentes textos jurídicos que intentan normalizar los procesos
que se desarrollan en esta materia, en el caso venezolano podrían citarse
a tal efecto un numeroso conjunto de Leyes, decretos, reglamentos y
otros instrumentos legales que sirven de marco a la actividad financiera del

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Estado en sus distintas manifestaciones. En primer término se encuentra la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente lo
establecido en el Título VI (Sobre el Sistema Socioeconómico, Régimen
Fiscal, Tributario, Presupuestario, entre otros), y ya de manera más
específica la actividad financiera en Venezuela es regulada por Leyes
orgánicas, entre las cuales pueden mencionarse, entre otras: Ley Orgánica
de la Administración Financiera del Sector Público, Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional, Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Ley Orgánica de la
Administración Pública, Código Orgánico Tributario; adicionalmente regulan
la materia financiera un conjunto de Leyes especiales, que establecen
tributos (impuestos, tasas, contribuciones), así como también ciertos
reglamentos y normas; además, hay que tener en cuenta que en los niveles
territoriales de Estados y Municipios también se han diseñado regulaciones
para su actividad financiera en particular.
Términos Básicos Relacionados con la Actividad Financiera
Hacienda Pública y Tesoro Público
El término Hacienda viene a representar, en términos generales, el
conjunto de bienes que son propiedad de una persona (natural, jurídica)
y las obligaciones que tiene pendientes por cumplir; “este puede ser activo
y pasivo; esto es, puede estar formado por bienes y rentas (activo) por un
lado, y por deudas y obligaciones (pasivo), por el otro lado” (Fariñas,
1986:9). Este concepto, aplicado a la actividad financiera del Estado, da
origen a la Hacienda Pública, es decir, al conjunto de bienes, rentas,
deudas y obligaciones que pertenecen a un ente del sector público, ya sea

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que se trate del nivel nacional, estadal, municipal o de institutos
descentralizados: Por Ejemplo, la Ley Orgánica de Hacienda Pública
Nacional, en su Artículo 1 establece los componentes de esta variable con
respecto al nivel nacional, señalando que “La hacienda pública nacional
comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo y pasivo de
la Nación, y todos los demás bienes y rentas cuya administración
corresponde al Poder Nacional...”, este mismo concepto puede aplicarse
para el caso de Estados y Municipios, al definir sus respectivas haciendas
regionales y municipales.
Un concepto ya en desuso es el de Fisco; el cual constituye a la
persona jurídica que representa legalmente a la Hacienda Pública; es el
fisco el encargado de la administración y defensa de esa Hacienda
Pública, para el caso venezolano, la administración y representación de la
Hacienda Pública Nacional recae sobre el Ministerio del Poder Popular para
la Planificación y Finanzas, el cual, de acuerdo con lo establecido por la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, coordina la
administración financiera del sector público nacional, dirigiendo y
supervisando la implantación y mantenimiento de los sistemas que la
integran. Por su parte el Tesoro Público, representa los fondos financieros
(ingresos) originados por la administración de la Hacienda Pública y por la
actividad recaudatoria del Estado, y la erogación de estos fondos para hacer
frente a los compromisos de gasto público; constituye la materialización de
las entradas y salidas de dinero que caracterizan a la actividad financiera
pública. El Artículo 106. LOAFSP, hace referencia a los elementos que
conforman al Tesoro Nacional y la administración del Tesoro Público (ya
sea en el poder nacional, estadal o municipal) corresponde a la Tesorería
Pública; para el nivel nacional, las funciones de tesorería recaen sobre la

20. 20
Oficina Nacional del Tesoro (Véase el Título IV de la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Publico).
Bienes de Dominio Público y Bienes de Dominio Privado
Otro concepto relacionado con los anteriores es el de patrimonio del
Estado (también aplicable a los diferentes niveles territoriales), asociado
directamente a los bienes cuya propiedad se encuentra en poder de los
entes del sector público, y que por lo tanto, forman parte de su hacienda.
La misma Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional en su Título I,
ofrece la definición jurídica de lo que se considera como Bienes Nacionales
(Patrimonio Nacional del Estado), y todo el régimen aplicable a los mismos,
clasificándolos en dos grandes grupos:
1) Bienes de Dominio Público: En este grupo se consideran aquellos
bienes que son propiedad del Estado y cuya utilización y disfrute no
está limitada a un grupo particular de usuarios; por tal motivo, toda
la colectividad puede utilizar este tipo de bienes en la satisfacción de
sus necesidades, sin discriminaciones de ningún tipo, además, los
bienes de dominio público no pueden ser apropiados por el sector
privado, ya que esto limitaría su uso a un grupo determinado, y
generalmente los particulares pueden utilizarlos en forma gratuita.
Con respecto a la gratuidad en el uso de este tipo de bienes, Villegas
señala que:
… Respecto de ciertas necesidades individuales o
colectivas indirectas que también satisface como
privadas mediante empresas industriales y
comerciales, el principio financiero es el mismo de las
finanzas privadas: Mínimo medio con el máximo de
ganancia o beneficio para la empresa pública, que
por ello se califica de rentable. No obstante, como

21. 21
tales empresas son de propiedad estatal, aquel
principio se puede sacrificar con fines de política
reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y
permanente, la empresa industrial o comercial se
transforma en un verdadero servicio público... El
Estado no es orientado hacia actividades lucrativas
con fines de enriquecimiento como cualquier
particular. Solo en determinadas circunstancias se lo
coloca en posibilidad de emprender y gestionar
empresas rentables que, haciendo parte del sector
público, funcionan dentro de la órbita de la economía
privada; pero no para sustituir la iniciativa de los
particulares o hacerles la competencia sin más, lo
que sería desleal, sino para reforzarla en sus puntos
débiles... (Ramírez, 1998:9).
Por regla general, la utilización de estos bienes por los
particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales
el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero
para su uso particularizado, lo cual se materializa en
forma de concesiones o autorizaciones de uso,
permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa
alteración de gratuidad puede ser ejercida por el
Estado en virtud de su poder de imperio. Tales
ingresos son, por otra parte, de reducida importancia
cuantitativa (Villegas, 1992:54,55).
2) Bienes de Dominio Privado: Estos bienes también son propiedad del
Estado, del sector público, pero su utilización y disfrute no se
destina a todos los miembros de una colectividad, sino que está
limitado a grupos particulares que han adquirido el derecho para
usarlos, administrarlos, o tienen algún contrato que les autoriza a
hacerlo, “se trata de bienes, por tanto, que son generalmente
enajenables y prescriptibles”. (Villegas, 1992:55). Como ejemplos de
estos bienes se hallan: Inmuebles destinados a la Administración

22. 22
Pública, yacimientos petroleros, empresas propiedad del Estado,
entre otros.
Administración Financiera del Sector Público
A tales efectos, el Artículo 2. LOAFSP, establece que:
Artículo 2. LOAFSP.- La administración financiera del sector
público comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y
procedimientos que intervienen en la captación de ingresos
públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del
Estado, y estará regida por los principios Constitucionales de
legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad,
equilibrio fiscal y coordinación macroeconómica.
En ese orden de ideas, el Artículo 3. LOAFSP, continúa señalando
que:
Artículo 3. LOAFSP.- Los sistemas de presupuesto, crédito
público, tesorería y contabilidad, regulados en esta Ley; así
como los sistemas tributario y de administración de bienes,
regulados por Leyes especiales, conforman la administración
financiera del sector público. Dichos sistemas estarán
interrelacionados y cada uno de ellos actuará bajo la
coordinación de un órgano rector.
Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la
consecuente entrada en vigencia de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, a finales de ese mismo año, se instituyeron en el
ordenamiento jurídico venezolano las bases fundamentales donde había de
erigirse el nuevo marco regulatorio de la administración financiera del sector
público. Es así como dentro del Título VI (Del Sistema Socioeconómico:
Capítulo II, Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, y Cuarta)
se institucionalizó la modernización del sistema de administración del Estado,

23. 23
dando paso a la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público (LOAFSP), en cumplimiento expreso del
mandato estatuido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, en
su Numeral 5, según la cual: “(…) se le ordena a la asamblea nacional la
aprobación y sanción de la legislación referida (...) al régimen presupuestario
y de crédito público (…)”. En ese de orden de ideas, los cambios e
innovaciones significativas que se le imponían a la Administración Financiera
del Sector Público se basaron en las recomendaciones del Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y
homogeneidad que deben tener las Cuentas Públicas.
Esta innovadora Ley introduce reglas macro-fiscales en la legislación
financiera del sector público, en congruencia con las tendencias
internacionales contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional
de la gestión pública, regulando, de conformidad con el preceptivo
constitucional, materias como: 1) El marco plurianual del presupuesto para
articular los presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y
garantizar el equilibrio fiscal a largo plazo, 2) El acuerdo de coordinación
macroeconómica para asegurar la consistencia de las políticas fiscales,
monetarias y cambiarias; y 3) El fondo de estabilización macroeconómica
para garantizar la estabilidad de las variables fiscales; adicionalmente
incorpora la creación del fondo de ahorro intergeneracional (Articulo 155.
LOAFSP), a través del cual se persigue el logro de una mejor distribución
ínter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras de garantizar la
sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo, y así
promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de la economía
nacional (Moreno, 2001).
Otras de las innovaciones incluidas fue la regulación normativa de la
actividad financiera de todos los órganos e instituciones que conforman el
Sector Público, tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligándolos a ajustarse

24. 24
a las reformas contenidas en el régimen de administración financiera del
sector público venezolano, pues le son imperativas. Es importante reconocer
que el tema de la modernización o reforma de la Administración Pública, no
es algo nuevo o propio de la gestión de gobierno actual, puesto que
ciertamente una de las grandes debilidades de la organización de la
administración financiera es la existencia de numerosas Leyes relacionadas
con el sector público, en materia de administración, finanzas y control, no
integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la
concreción del proceso de modernización.
Como un intento fallido se presentó un proyecto de Ley que integraba
la administración financiera, el cual estuvo en el anterior Congreso de la
República por muchos años, pero el poder legislativo no mostró mayor
interés por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos claros
y precisos, de allí que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es la
sistematización de toda la información financiera, en aras de construir un
verdadero sistema de información, como herramienta clave para el ejercicio
equilibrado y transparente de la función financiera del sector público; esta
Ley orgánica tiene como objeto de regulación la compilación jurídica del
régimen de administración financiera del sector público, de materias antes
dispersas en el ordenamiento jurídico.
La administración financiera del sector público es la conformación y
sistematización de las estructuras organizativas del conjunto de órganos,
sistemas y procedimientos implementados en la recaudación, inversión y su
aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado. Partiendo de un
análisis teleológico, esta Ley tiene como objeto de regulación el ejercicio de
la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de allí que el entorno
jurídico y político que bordeó su creación estuvo marcado por la necesidad
de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector público, a las
disposiciones normativas de la nueva Constitución de 1999, cuya innovación

25. 25
en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas
macro-fiscales. En este sentido, la Ley plantea el sometimiento de la
gestión financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia,
responsabilidad y equilibrio fiscal, tal y como lo señala el mandato
constitucional estatuido en el Artículo 311. CRBV, así como la exigencia de
un marco plurianual del presupuesto, la obligatoriedad de la limitación del
gasto y el endeudamiento público, y de la conformación de un fondo de
estabilización macroeconómica (Articulo 321. CRBV), todos ellos principios
constitucionales, rectores de la actividad financiera del Estado, que exigían la
configuración de todo un andamiaje organizativo que le permitiera al Estado
cumplir sus acometidas; de tal forma que esta Ley, promulgada con el firme
propósito de crear un marco regulatorio armonioso y coordinado de todos los
procesos de la administración financiera del sector público, abre paso a la
configuración de un sistema de organización de la actividad financiera
moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurídicas, políticas y de
transparencia fiscal.
Como lo señala este texto jurídico, la administración financiera
viene a conjugar todos los esfuerzos de los órganos estatales para llevar a
cabo la actividad financiera, es decir, la obtención de ingresos para financiar
el gasto público, a su vez la administración financiera está conformada por
un conjunto de sistemas, concebidos con el firme propósito de coordinar y
armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico
venezolano, y así ajustarse a las tendencias internacionales de control y
transparencia financiera, con lo cual se pretende la integración de la
administración financiera del Estado.
1) Sistema Presupuestario (Artículos 9 al 75. LOAFSP): Con la entrada
en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público, se introducen una serie de cambios significativos
en materia presupuestaria, que persigue la organización del

26. 26
sistema presupuestario, ordenándose así la creación las Oficinas
Nacionales, dentro de las cuales se instituye la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE), con facultades de coordinador de la
política financiera en materia presupuestaria (Articulo 21.
LOAFSP), el resto de las disposiciones normativas se refiere a los
principios, normas, y procedimientos que rigen la materia
presupuestaria de los entes y órganos del sector público obligados
(Articulo 6. LOAFSP).
2) Sistema de Crédito Público (Artículos 76 al 104. LOAFSP): En este
sistema el legislador reguló todo lo concerniente a la operación de
financiamiento propiamente dicha, como lo es el crédito público,
definición, imitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones
y entes del sector público exceptuados. También establece el
órgano competente para administrar y dirigir las políticas de
endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crédito público. Las
normas sobre el sistema de crédito público cubren las
transacciones que en esta materia realiza la República y las
sociedades mercantiles.
Están exceptuadas de estas normas las instituciones financieras
públicas (Banco Central de Venezuela, Sociedades Mercantiles
dedicadas a la Intermediación de Crédito) y las empresas creadas
de conformidad con la Ley Orgánica que Reserva al Estado la
Industria y el Comercio de Hidrocarburos, siempre que se certifique
su solvencia (Articulo 89); los institutos autónomos dedicados a la
actividad financiera también están exceptuados de dichas normas,
pero requieren la autorización del Presidente de la República en
Consejo de Ministros (Articulo 90), se prohíbe la realización de

27. 27
operaciones de crédito público a los institutos autónomos y demás
personas jurídicas descentralizadas funcionalmente que no tengan
el carácter de sociedades mercantiles, y a las fundaciones,
asociaciones y demás instituciones constituidas con fondos
públicos (Articulo 91). A los Estados, los Distritos Metropolitanos y
los Municipios, por su parte, se les prohíbe la contratación de
deuda externa (Articulo 95).
3) Sistema de Tesorería (Artículos 105 al 120. LOAFSP): La
normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable
sólo a la República. Introduce cambios en la organización de la
administración del servicio al establecerse la creación de una
Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco
Central de Venezuela como agente de la Tesorería Nacional, y a la
que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta
la aprobación de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se
ajusta a los cambios de la normativa en el área presupuestaria, que
exige de la tesorería la participación en la formulación y en la
coordinación de la política financiera para el sector público
nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal
y monetaria y en la aprobación, junto con ONAPRE, de la
programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos
de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la
determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras
del tesoro (Articulo 109).
Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del
Tesoro, a través de la cual se centralizan todos los ingresos y
pagos de los entes integrados al sistema de tesorería. Mantener un

28. 28
mayor control sobre los fondos públicos, a través de la eliminación
de las figuras de los avances y adelantos, y reducir el impacto de
los costos derivados de los excesos de liquidez causados por esa
falta de control serían, como se expresa en la Exposición de
Motivos de la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha
cuenta única; el Banco Central de Venezuela, así como los bancos
comerciales, a través de convenios suscritos al efecto podrían, sin
embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal
y como se preveía en la legislación anterior.
4) Sistema de Tesorería (Artículos 105 al 120. LOAFSP): La normativa
de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a la
República. Introduce cambios en la organización de la
administración del servicio al establecerse la creación de una
Oficina Nacional del Tesoro (Articulo 108) que sustituye al Banco
Central de Venezuela como agente de la Tesorería Nacional, y a la
que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta
la aprobación de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se
ajusta a los cambios de la normativa en el área presupuestaria, que
exige de la tesorería la participación en la formulación y en la
coordinación de la política financiera para el sector público
nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal
y monetaria y en la aprobación, junto con ONAPRE, de la
programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos
de los entes regidos por la Ley de presupuesto, y en la
determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras
del tesoro (Articulo 109).

29. 29
5) Sistema de Contabilidad Pública (Artículos 121 al 130. LOAFSP):
La normativa correspondiente al sistema de contabilidad es
aplicable a todos los entes públicos de la administración
centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder regional y
local (Articulo 123). En relación con los cambios institucionales,
está la creación de la Oficina Nacional de Contabilidad Pública
(ONCP) que pasa a ser el órgano rector del sistema (Articulo 126)
como dependencia especializada del Ministerio del Poder Popular
para la Planificación y Finanzas, además de las funciones de
registro contable de las operaciones de los entes públicos
afectados por la Ley y de su consolidación en los estados
financieros correspondientes, a la ONCP le corresponde diseñar y
evaluar la metodología de los sistemas contables a ser empleados
en el registro de las operaciones de la República y los entes
descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar sobre
los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas
e instrucciones técnicas para la organización y archivo de la
documentación financiera de la Administración Nacional, y elaborar
la Cuenta General de Hacienda, la cual deberá presentarse
anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Articulo 127).
6) Sistema de Control Interno (Artículos 131 al 145. LOAFSP): Es el
sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a través
del seguimiento y evaluación del ejercicio de la actividad
administrativa y financiera de cada órgano u ente que la conforma,
por unidades especializadas de auditoría interna de cada ente u
órgano personal adscrito a la Superintendencia Nacional de
Auditoria. Sus atribuciones son autónomas, así como su

30. 30
funcionamiento y administración, pero para efectuar funciones de
auditoría externa, actúa coordinadamente con el sistema de control
externo a cargo de la Contraloría General de la República.
7) Sistema Tributario: Está incluido dentro del andamiaje organizativo
de la administración financiera del sector público, pero su
regulación no ha sido incorporada en la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público. Este sistema, tal y
como lo contempla la propia constitución en el Articulo 316. CRBV,
persigue configurar un sistema eficiente de recaudación de los
tributos, y su marco regulatorio, es autónomo y se encuentra
compilado en el Código Orgánico Tributario.
8) Sistema de Administración de Bienes: Por mandato legal estatuido
en el Articulo 3. LOAFSP, se encuentra regulado por Ley especial
en la materia, pero aún no ha sido promulgada, por tanto, hasta
tanto la Asamblea Nacional no sancione este texto normativo, le
seguirán aplicando las disposiciones generales dispersas en el
ordenamiento jurídico positivo.
El Presupuesto Público
La planificación del desarrollo económico y social constituye una de
las responsabilidades fundamentales del sector público; el sistema de
planificación está constituido por diversos instrumentos, cada uno de los
cuales cumple una función específica, complementaria por los demás; y que,
dentro de ellos, al plan anual operativo le corresponde la concreción de los

31. 31
planes de largo y mediano plazo. Uno de los componentes del plan operativo
anual es el Presupuesto del sector público, a través del cual se procura la
definición concreta y la materialización de los objetivos de dicho sector. La
concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de
integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es
concebido como una mera expresión financiera del plan de gobierno, sino
como una expresión más amplia pues constituye un instrumento del sistema
de planificación, que refleja una política presupuestaria única; bajo este
enfoque de la integridad se sustenta la necesidad de que las diversas etapas
del proceso presupuestario, sean concebidas como aspectos igualmente
importantes del sistema presupuestario y, por lo tanto, estén debidamente
coordinados.
El Presupuesto Público, según Duverger (S/F), “Es un acto mediante
el cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autoriza estos últimos
para un periodo futuro determinado, que generalmente es de un año”. Desde
otro punto de vista puede sostenerse que el presupuesto es un plan de
gobierno y que es la expresión de un programa político manifestado en un
actuar futuro, para Neumark (S/F), el presupuesto es “un resumen
sistemático y cifrado, confeccionado en períodos regulares, de las
previsiones de gastos y de las estimaciones de ingresos previstos para cubrir
dichos gastos”. Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público, los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y
todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin
compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio económico
financiero. De igual manera Hernández (1981), señala que el presupuesto
público se constituye como “la base para la estructuración de un sistema de
contabilidad gubernamental, constituye la base legal para la realización del
gasto público. La configuración de las cuentas contables debe ser compatible
con las clasificaciones presupuestarias, para lograr la adecuada interrelación

32. 32
entre el proceso fiscal y la contabilidad, para así analizar el comportamiento
de ingresos y egresos”.
Principios Presupuestarios
Son guías para la acción en la elaboración de los presupuestos. Entre
ellos se encuentran:
1) Equilibrio: Establece que los ingresos y los gastos deben ser iguales.
El Artículo 16. LOAFSP contempla este principio cuando señala: “Los
presupuestos públicos deben mostrar equilibrio entre el total de las
cantidades autorizadas para gastos y aplicaciones financieras y el
total de las cantidades estimadas como ingresos y fuentes
financieras”.
2) Programación: El presupuesto debe incluir el contenido y la forma de
la programación, es decir, que deben programarse los objetivos
adoptados vinculados a los expresados en los planes de desarrollo, el
conjunto de acciones necesarias requeridas para el logro de esos
objetivos, los recursos humanos, materiales y otros necesarios para
ejecutar dichas acciones y los financieros para la adquisición de los
recursos.
3) Universalidad: El presupuesto debe contemplar la totalidad de
ingresos y gastos, de allí que de no existir la previsión presupuestaria
(crédito presupuestario), no podrá acordarse gasto alguno. Está
previsto en el Artículo 12. LOAFSP y su violación es sancionada por
la Ley contra la Corrupción.

33. 33
4) Unidad: Los presupuestos en el sector público deben ser elaborados
con influencia de una política presupuestaria única definida en la Ley,
basándose en un solo método y expresándose uniformemente; en
consecuencia, todos los presupuestos deben estar coordinados.
5) Periodicidad / Anualidad: Se refiere a la duración o validez del
presupuesto, según el cual debe formularse para un año y ejecutarse
en el mismo, iniciándose el primero de enero y concluyendo el treinta
y uno de diciembre de cada ejercicio; ello quiere decir los gastos
deben afectar el respectivo presupuesto de gasto. Asimismo, se
establecen las normas que no se podrán contraer compromisos ni
causarse gastos con cargo al presupuesto expirado y los créditos no
comprometidos caducan, es decir, no pueden seguir utilizándose para
el ejercicio siguiente.
6) Flexibilidad: El presupuesto debe evitar ser rígido para que constituya
un instrumento eficaz de administración, gobierno y planificación. Los
niveles administrativos pueden hacer modificaciones en provecho de
los fines prioritarios del Estado a través de los siguientes
mecanismos: Créditos adicionales, Traspasos de créditos
presupuestarios, Rectificaciones al presupuesto y Ajustes.
7) Continuidad: El sistema presupuestario debe seguir una secuencia,
por lo tanto, el presupuesto es reflejo de la evaluación de un
presupuesto precedente y a su vez toma en cuenta expectativas de
ejercicios futuros.

34. 34
8) Claridad: El documento presupuestario debe expresarse de manera
clara y ordenada para facilitar la comprensión de todos los sectores.
9) Especialización Cualitativa y Cuantitativa: La Especialización
Cualitativa, significa que los recursos asignados en el presupuesto
para un fin deben ser invertidos exclusivamente en él, mientras que la
Especialización Cuantitativa, hace referencia a que los gastos se
realizan según el caso y monto previsto en el presupuesto. No puede
gastarse más de lo presupuestado.
10)Publicidad: Exige que las diversas fases del presupuesto se verifiquen
en público de modo que todo el mundo pueda enterarse de la
administración financiera.
11)Gestión Mínima: El presupuesto se debe limitar a la gestión básica
que debe cumplir el Estado.
12)Neutralidad: Consiste en que el presupuesto de ingresos no debe
afectar la situación material y financiera del contribuyente.
13)Nivelación: Los gastos ordinarios deberán cubrirse con ingresos
ordinarios.
14)Deuda Autoliquidable: Destinar el dinero de la deuda en actividades
que generen los recursos para pagarla.

35. 35
Base Teórica del Presupuesto Por Programas
Las normas legales vigentes en Venezuela estipulan que el
presupuesto sea “Por Programas” ello quiere decir que se asignarán los
recursos con base a los resultados expresados mediante los bienes y
servicios que se producirán en la entidad, a través de este presupuesto por
programas, se permite conocer qué actividades se pretenden realizar, en qué
magnitud, a qué costo y cuál es el organismo que se dedica a su ejecución.
Según la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), éste se concibe como
el sistema mediante el cual se elabora, aprueba, coordina la ejecución,
controla y evalúa la producción pública (bien o servicio) de una institución,
sector o región, en función de las políticas de desarrollo previstas en los
planes; en pocas palabras, el presupuesto es un medio para prever y decidir
la producción que se va a realizar en un período determinado, así como para
asignar formalmente los recursos que esa producción exige en la praxis de
una institución, sector o región. Los Artículos 10 y 12. LOAFSP, señalan lo
siguiente:
Artículo 10. LOAFSP.- Los presupuestos públicos expresan los
planes nacionales regionales y locales, elaborados dentro de
las líneas generales del plan de desarrollo económico y social
de la Nación aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos
aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y
asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de
desarrollo económico, social e institucional del país; y se
ajustarán a las reglas de disciplina fiscal contempladas en esta
Ley y en la Ley del marco plurianual del presupuesto.
El plan operativo anual, coordinado por el Ministerio de
Planificación y Desarrollo, será presentado a la Asamblea
Nacional en la misma oportunidad en la cual se efectúe la
presentación formal del proyecto de Ley de presupuesto.

36. 36
Artículo 12. LOAFSP.- Los presupuestos públicos
comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como
las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí,
para el correspondiente ejercicio económico financiero.
Con el proyecto de Ley de presupuesto anual, el Ministerio de
Finanzas presentará los estados de cuenta anexos en los que
se describan los planes de previsión social, así como la
naturaleza y relevancia de riesgos fiscales que puedan
identificarse, tales como:
1) Obligaciones contingentes, es decir, aquellas cuya
materialización efectiva, monto y exigibilidad dependen de
eventos futuros inciertos que de hecho pueden no ocurrir,
incluidas garantías y asuntos litigiosos que puedan originar
gastos en el ejercicio;
2) Gastos tributarios, tales como excepciones, exoneraciones,
deducciones, diferimientos y otros sacrificios fiscales que
puedan afectarlas previsiones sobre el producto fiscal
tributario estimado del ejercicio;
3) Actividades cuasifiscales, es decir, aquellas operaciones
relacionadas con el sistema financiero o cambiario, o con el
dominio público comercial, incluidos los efectos fiscales
previsibles de medidas de subsidios, de manera que
puedan evaluarse los efectos económicos y la eficiencia de
las políticas que se expresan en dichas actividades.
La obligación establecida en este artículo no será exigible
cuando tales datos no puedan ser cuantificables o aquellos
cuyo contenido total o parcial haya sido declarado secreto o
confidencial de conformidad con la Ley.
De las disposiciones legales transcritas Ut Supra, los presupuestos
públicos comprenden todos los ingresos y todos los gastos, así como las
operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí, para el
correspondiente ejercicio económico financiero, es decir: 1) Ingresos: Los
diferentes ramos de ingresos corrientes y de capital; 2) Gastos: Gastos
corrientes y de capital; 3) Operaciones de Financiamiento: Cuyas fuentes
radican en la disminución de activos financieros e incremento de pasivos

37. 37
tales como las operaciones de crédito público y sus aplicaciones financieras
tienden al incremento de activos y disminución de pasivos, tales como la
amortización de la deuda.
Ciclo Presupuestario en la República Bolivariana de Venezuela
La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
(2009), contempla que en la República Bolivariana de Venezuela exista un
marco plurianual del presupuesto que establezca los límites máximos de
gastos y de endeudamiento que haya de contemplarse en los presupuestos
nacionales para un período de tres años, los indicadores y demás reglas de
disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y
equilibrar la gestión financiera nacional en dicho período, de manera que los
ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios. Las
fases o etapas del ciclo presupuestario, se dividen de la siguiente manera:
1) Formulación: El Presidente de la República, en Consejo de Ministros,
fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del
proyecto de Ley de presupuesto y las prioridades de gasto. El
Ministerio de Planificación y Finanzas, practicará una evaluación del
cumplimiento de los planes y políticas nacionales y de desarrollo
general del país, y de igual forma preparará los lineamientos de
política que regirán la formulación del presupuesto, a los fines de que
la Oficina Nacional de Presupuesto elabore el Proyecto de Ley de
Presupuesto, que será presentado por el Ejecutivo a la Asamblea
Nacional antes del quince de octubre de cada año; si por cualquier
causa el Ejecutivo no hubiese presentado a la Asamblea Nacional,
dentro del plazo previsto, o si el mismo fuere rechazado o no
aprobado por la Asamblea Nacional antes del quince de diciembre de

38. 38
cada año, el presupuesto vigente se reconducirá, con los siguientes
ajustes que introducirá el Ejecutivo Nacional.
2) Aprobación: La Asamblea Nacional debe discutir y sancionar el
presupuesto a más tardar el quince de diciembre de cada año. En
caso de reconducción, si la Asamblea Nacional sancionare la Ley de
presupuesto durante el curso del primer trimestre del año en que
hubieren entrado en vigencia los presupuestos reconducidos, esa Ley
regirá desde el primero de abril hasta el treinta y uno de diciembre, y
se darán por aprobados los créditos presupuestarios equivalentes a
los compromisos adquiridos con cargo a los presupuestos
reconducidos; y si para el treinta y uno de marzo no hubiese sido
sancionada dicha Ley, los presupuestos reconducidos se
considerarán definitivamente vigentes hasta el término del ejercicio
(Articulo 42. LOAFSP). Luego de sancionada la Ley se remite al
Presidente de la República para su promulgación.
3) Ejecución: Se concibe como un conjunto de acciones para lograr los
objetivos y metas establecidas en el presupuesto, la ejecución del
presupuesto para la República y entes descentralizados está prevista
en los Artículos 43 al 55. LOAFSP. Según el Artículo 46. Ejusdem,
una vez promulgada la Ley de Presupuesto, el Presidente de la
República decretará la distribución general del presupuesto de gastos,
la cual consistirá en la presentación desagregada de los créditos y
realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto y luego el Artículo
47. Ejusdem, señala que se considerará gastado un crédito cuando
queda afectado definitivamente al causarse un gasto.

39. 39
4) Control del Presupuesto: Consiste en una serie de actividades que se
realizan a los fines de medir los resultados obtenidos en la ejecución,
evaluarlos y establecer medidas correctivas, si es el caso. Según la
Asociación Venezolana de Presupuesto Público, los elementos de un
sistema de control son: A) Determinación de los objetivos; B)
Medición de los resultados; C) Registro de la ejecución; D)
Determinación de las desviaciones, mediante comparación física y
financiera de lo presupuestado con lo ejecutado; E) Emisión de
informes de ejecución presupuestaria; F) Adopción de medidas
correctivas. El control, según la ubicación del órgano controlador
puede ser externo o interno, estableciéndose el Control Interno está
establecido en los Artículos 131 al 145. LOAFSP.