Políticas Públicas y Gestión Gubernamental

Política y Gestión Pública
4
Dr. C. Isaac Díaz Blanco
Caracas, 2013
Centro de Estudios en Ciencias de la Energía
Programa de Formación Avanzada en Ciencias de la Energía

Los franceses Meny y Thoening (1992: 89) definen a las
Políticas Públicas como :
Actos y "no actos comprometidos" de una autoridad
pública frente a un problema o sector relevante de su
competencia”

Para el autor brasileño Bresser-Pereira (2004) la política
pública es:
el arte de lograr legitimidad y de gobernar por medio del uso
de argumentos, persuasión y compromisos en lugar de
hacerlo con el uso de la fuerza.
En la política es necesario considerar valores, nada es
automático ni nada constituye una cosa dada.

De acuerdo con este autor…
todo sucede a través de decisiones que implican
opciones, responden a determinados intereses o hacen
referencia a principios morales;
en un régimen democrático hay que agregar las
manifestaciones de la ciudadanía que dan origen al
debate público.

Abundando en los autores previamente enunciados , Meny y
Thoenig (1992) puede señalarse que:
Cuando una política pública nace, lo primero es lo que ocurre
en la base, sobre el territorio: las necesidades de los
habitantes, los problemas de tal o cual sector .
es un proceso de ascenso a partir de demandas
aisladas, que son reagrupadas por grupos de
interés, quienes se convierten en sus intérpretes.

Siempre siguiendo a Thoenig y Meny, ellos plantean que:
Estas necesidades y problemas representan desequilibrios
que, cuando cruzan cierto nivel, son objeto de
acciones, procedimientos e iniciativas, por parte de personas
del gobierno y la sociedad civil, que presionarán sobre la
autoridad pública competente para que intervenga.
Se trata de un complejo proceso de
focalización, recentralización y síntesis de las necesidades
colectivas.

Muchas veces se discute si hay realmente diferencia
entre los conceptos de política y política pública, o si
son totalmente asimilables entre si…
No podemos “salvar” el tema en relación con al menos
las dos acepciones comunes de “política”, pero si con el
referido a la POLÍTICA COMO conducción o línea de
acción para asuntos de “gestión gubernativa”
AUNQUE DESDE EL PRINCIPIO SE HABÍA ILUMINADO EL
TEMA, NO ESTÁ DE MAS RECORDAR QUE…

Una política pública, como su nombre lo indica, refiere a
lo público, a los asuntos o negocios colectivos o „res
pública‟, y como tal, INCUMBE A TODA LA
SOCIEDAD, mientras que una política, descrita asi, de
manera general, es un instrumento de planificación que
también puede desarrollar una empresa o entidad
privada, pública o social, específica, concernida a
asuntos de la propia marcha de la institución u
organización, que no tiene, necesariamente, un carácter
general, es decir, una vocación UNIVERSAL Y
COLECTIVA.

POR LO TANTO, Y PARA EFECTOS DE ESTA
MATERIA…
Toda política pública implica la acción (inacción o
incluso, la acción negativa) del Estado o de alguno
de sus agentes, pero no toda actividad del Estado y
del gobierno es susceptible de verse como política
pública. Ello implica entonces, que una definición
más precisa, plantea que estas acciones o conjunto
de acciones propongan la atención a las
necesidades de la colectividad, de una nación, o de
un grupo muy significativo de la misma, de manera
integral, orgánica y con vocación universalizante.

POR LO TANTO, Y PARA EFECTOS DE ESTA
MATERIA…
La „política’ de descuentos de una empresa,
incluyendo una de origen estatal, (Tique estudiantil
del Metro de Caracas, v.gr.) no es lo mismo que la
política pública del Gobierno Nacional para promover
el empleo inclusivo de personas con discapacidades
motoras y/o visuales; o la política pública en materia
turística del Estado Venezolano para adultos mayores
(juventud prolongada).

Lo que se dijo en las primeras presentaciones, puede ser
conveniente evocarlo aquí, por lo que…
Una política representa una bifurcación en la acción pública: Por
una parte, es el curso de acción expresamente diseñado para
los efectos y por otra parte; es el curso de acción
efectivamente seguido.
Como se sabe, un AXIOMA de la planificación en lo
real, expresa que lo ejecutado, no es, ni exacta ni
necesariamente, lo que se diseñó específicamente para
ese fin.

En palabras de Aguilar (2000: 5), una política pública no sólo es
lo que el gobierno dice y quiere hacer. También representa lo
que realmente hace y logra, por si mismo o en interacción
con actores políticos y sociales.
Es decir, que el máximo-mínimo logrado (aunque no sea todo
lo esperado) es atribuible a la propia política y puede ser
asumido como impacto tangencial o impacto parcial de la
política o conjunto de políticas.
En otros casos, se producen logros no esperados o
adicionales (plus) que se suman a los efectos estudiados y
deseados de la política en cuestión. (impacto cotangente)

Paralelamente a la política pública, corre un „programa‟
comunicacional, es decir, un proceso fluido
comunicacional, tributario a la acción global que se
sostiene y que garantiza(ría) la información sobre los
actos y no actos que se desarrollarán. En suma, se refiere
a tres intencionalidades tangentes al efecto.
Intencionalidad organizativa/productiva: referida a la
naturaleza de lo que se va a realizar.
Intencionalidad estratégica: referida al PROPÓSITO de lo que
se llevará a efecto.
Intencionalidad comunicativa: informa y establece líneas de
comunicación colectiva.

Intencionalidad
organizativa/
productiva
Intencionalidad
estratégica
Intencionalidad
comunicativa
Modelo de Aguilar, 2000

Una representación „sistémica‟ de las políticas públicas y
de como opera un sistema político, se comenzó a
consolidar a principios de los años 70, apoyándose para
ello en el vertiginoso desarrollo de la TGS y la Cibernética.
En efecto, la Teoría General de los Sistemas, desarrollada
sobre todo por el científico alemán Ludwig Von
Bertalanffy, y con las agregaciones de Herbert Simon y
Norbert Wiener, se fue constituyendo como referencia
moderna, mas “operativa” en distintas ciencias
sociales, de ls cuales, el estudio de la política y de las
políticas tomó algunos aspectos.

Es decir, que bajo el influjo de la TGS y de las ciencias
auxilliares, entre los años 60 y 70 se intentaron abordar
estos procesos, mediante distintas esquematizaciones
derivadas de: Investigación de Operaciones,
Programación Lineal, Teoría de las Colas, Teoría de
Juegos, Minimax y Análisis Costo-Beneficio/Análisis
Costo Efectividad, ACB/ACE.
De alli sale el modelo del politólogo canadiense David
Easton, que puede verse en la siguiente lámina.

Sistema
político
Demandas
Apoyos
Decisiones/acciones
Entradas
Producto
s
MODELO SIMPLIFICADO DE DAVID EASTON (1965)

En este gráfico, y asumiendo el sistema político como un
conjunto de partes que accionan entre si, las políticas
públicas pueden ser visualizadas como productos del sistema
(salidas).
Por lo tanto y desde una perspectiva estrictamente
informativa (como sistemas de información), la política y
las propias políticas públicas son flujos y reflujos de
información.

Ahora bien, si agregamos algunos elementos referidos al
concepto de complejidad dialéctica, asumimos entonces otra
concepción del modelo, mas abierto, mas participativo, y por
ende, mas difícil de analizar y condensar, puesto que incluye
elementos de actores y partes en conflicto.
Ello implica una cierta movilidad, un constante “ajuste” de los
parámetros que definen las políticas públicas
El esquema sería asi:

PROCESOS
INSUMOS
RACIONALIDADES
RESULTADOS
POLÍTICA PÚBLICA COMO PROCESO DIALÉCTICO

De acuerdo con esta perspectiva, el sistema político….
……es un sistema abierto, es decir, que puede cambiar de
forma, que posee la capacidad de dar respuestas a las
perturbaciones y en consecuencia, puede adaptarse a
las circunstancias sociales y políticas específicas.
Al asumirlo asi, cobra importancia iniciar el estudio y análisis de
los fenómenos políticos, asumiendo, en lo posible, su
constitución como totalidad compleja.

Las políticas públicas asumen el espacio de lo público
como un lugar, un „ágora‟ de encuentro de múltiples
actores, de confluencia y disenso entre actores
gubernamentales y no gubernamentales.
En ese sentido, Cabrero, (2003) señala que la pluralidad
siempre estará presente en la acción pública.
Por ello, se asume en ciertas escuelas de políticas públicas
este elemento como el mas importante, sosteniendo la
tesis de que se trata de una “arena de contienda”, en la
cual, los adversarios miden fuerzas, entretejen
soluciones, conflictuan y desarrollan áreas de consenso.

Análisis racional
Secuencia de acciones (escalada o iterativa)
Inicio
• Lista de
becados
Acción 1
• Trámite
de
compulsa
Acción 2
• Entrega
de
recursos

Arena de
Contienda
Actor
1
Actor
2
Análisis complejo
Secuencia de acciones (re-iterativa/múltple)

Así se expresó previamente, en el inicio de las actividades de
este curso, cuando se postuló la existencia de una visión
compleja dialéctica, estratégica y “situacional” del problema, ya
que se trata de la existencia de múltiples actores, con diversos
intereses y con conceptos claros de pluralidad.
Esta pluralidad viene dada, en el caso venezolano, por dos
condiciones: 1) la propia pluralidad de la disciplina de las
PP y 2) la vocación colectiva de la gestión pública, que
vindica al poder popular como mecanismo de gestión y
gobierno.

Ciclo de las Políticas Públicas
Puesta en
Agenda
Análisis
Diseño/
Creación de
políticas
Implementación
Monitoreo
Evaluación

Ciclo de las políticas públicas, CPP (complejizado)1
Puesta en
Agenda
Análisis
Diseño/
Creación de
políticas
ImplementaciónMonitoreo
Evaluación
Rediseño
Comunicación
como Pedagogía
política
Dr. C. Isaac Díaz Blanco1. Modelo modificado para casos de estudio comunitario, Díaz, I.

El modelo implica, a partir del impulso que los grandes
decisores hagan del mismo, la incorporación, en los
hechos, de lo que las leyes del poder popular han
consagrado ya, es decir, del
diseño, implementación, monitoreo, evaluación y reajuste
permanente del CPP, a partir de mecanismos complejos de
participación popular.
Esto quizá no agrade a los “diseñadores” de políticas de
escritorio, pero parece la fórmula mas adecuada para
lograr el empoderamiento colectivo de la
planificación, organización y gestión del desarrollo
nacional.

Ciclo de las políticas públicas, CPPP (complejizado)
Puesta en
Agenda
Análisis
Diseño/
Creación de
políticas
ImplementaciónMonitoreo
Evaluación
Rediseño
Comunicación
como Pedagogía
política

Este modelo utilizado por el autor para evaluación y
análisis de algunas políticas públicas de desarrollo
comunitario, tiene como elemento no accidental, ni accesorio o
modal, sino como nodo crítico y básico, el proceso
comunicativo.
Se hace necesario, y mas aun, en modelos de transición
política y social, acompañar fuertemente toda la gestión
pública con procesos de comunicación que validen,
legitimen y vindiquen los cambios a realizar.

De este modo, el autor asume que se trata de comunicación
como alternativa pedagógica, popular y
andragógica, como estrategia de reconducción
ética, ciudadana y social, pero sobre todo, de asunción
colectiva de los cambios en el modelo societal.
Esta, a juicio del autor, debe ser la
praxis de acción y planificación de
políticas públicas y su implantación y
despliegue continuo garantizaría la
viabilidad de los cambios en el orden
político, social y económico.

Los modelos „clásicos‟ de desarrollo de políticas públicas generados hasta
ahora, cuando mucho establecen la necesidad de „informar‟ al
colectivo, bien sea, previamente o como mecanismo de accountability..
Otras tendencias postulan la necesidad de diferenciar „formulación‟ de
políticas, como mecanismo simplemente burocrático de toma de
decisiones, de la „formación‟. Se define esta como el proceso de políticas
públicas elaboradas con la activa participación de toda la colectividad.
Sin embargo, aqui se postula ampliar este
concepto, involucrando la „educación popular‟ y la
comunicación alternativa, esto es, la difusión y
constante concienciación de los actos y políticas
públicas como el mecanismo adecuado para
desarrollar el poder popular y lograr el apoyo
colectivo, nacional, en la construcción de políticas.

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