Reforma al calendario electoral y la simultaneidad de las elecciones

1. No. 30, Abril de 2015
Reformaalcalendarioelectoralyla
simultaneidaddelaselecciones
Estudios
Políticos
DEP
1. Posición de FUSADES ante la
propuesta de la simultaneidad
de las elecciones
FUSADES considera improcedente la reforma que
actualmente debaten los diferentes partidos políticos en la
Asamblea Legislativa relacionada con la ampliación de los
períodos para los cuales son electos los diputados y Concejos
Municipales, así como la simultaneidad en la celebración de
las elecciones presidenciales, legislativas y municipales.
La posibilidad de disminuir el costo de las elecciones debido
a que se realizaría un solo evento electoral cada cinco años
y además el establecimiento de un período más prolongado
de estabilidad política, porque un único proceso para los
tres tipos de elección reduciría la sensación de estar siempre
en campaña política, podrían ser razones aceptables que
justifican el debate acerca de la simultaneidad de los
comicios presidenciales, legislativos y municipales.
Sin embargo existen otros argumentos de mayor peso
político que justifican el rechazo a una modificación de
este tipo, o por lo menos, la extensión de la discusión
legislativa tomando en cuenta la opinión de expertos
nacionales e internacionales. En el caso de los períodos
legislativos podrían identificarse por lo menos tres aspectos:
i. La existencia de correlaciones de fuerzas políticas como
consecuencia de prácticas ilícitas; ii. La posible violación del
principio constitucional que establece que“a una legislatura
le corresponde el nombramiento de una sola magistratura”; y
iii. La permanencia de una misma mayoría legislativa durante
todo el período presidencial.
En el primero de los casos, cuando las mayorías requeridas
para la aprobación de leyes, empréstitos o para el
nombramiento de funcionarios de segundo grado, entre
otros, se obtuvieran a través de la“compra de votos”, en
un contexto en el que el sistema anticorrupción del país
continúe presentando las debilidades que ha mostrado hasta
ahora, la práctica se extendería por cinco años de tal forma
que podría corromper el trabajo legislativo y el de otras
instituciones del Estado.
En el segundo escenario, debe recordarse que los
magistrados de la Corte Suprema de Justicia son elegidos por
la Asamblea Legislativa para un período de nueve años y se
renuevan por terceras partes cada tres años. En tal sentido, la
crisis institucional que se presentó en 2012, tuvo como causa
precisamente la violación de este principio por la legislatura
2009 -2012, que pretendía nombrar un tercio adicional de los
magistrados de la Corte además de los que por disposición
constitucional les correspondía. En el caso de la ampliación
del período de los diputados a cinco años el espíritu de la
reforma constitucional que surgió de los acuerdos de paz y
Posición
institucional
1

2. que pretendía que legislaturas diferentes intervinieran en la
renovación parcial de la Corte Suprema de Justicia cada tres
años, se afectaría.
Finalmente, en relación al tercer aspecto, la permanencia por
cinco años de una misma correlación de fuerzas políticas sin
la posibilidad que el electorado pudiera modificarla a medio
término, podría presentar dos efectos. El primero se presentaría
con una mayoría legislativa favorable al presidente, en la
que ni la oposición política ni los ciudadanos, influirían en la
aprobación, reforma o derogatoria de las leyes, u otro tipo de
decisiones de mayor trascendencia según el respaldo legislativo
con el que contara el mandatario. El segundo efecto tendría
lugar en el caso que la composición del Órgano Legislativo
fuera contraria a la del Ejecutivo. En este supuesto, la oposición
política podría generar una grave desestabilización del sistema
político al contar con la llave tanto de la mayoría simple como
de la calificada, así como con los votos suficientes para aprobar
cualquier tipo de legislación que dificultara la implementación
del plan de trabajo del gobernante.
Para contrarrestar ambas situaciones es conveniente la existencia
de elecciones de medio término pues los votantes tienen la
opción de cambiar la integración al interior de la Asamblea
Legislativa, equilibrando el poder a través de los frenos y
contrapesos con el que todo sistema democrático debe contar.
Un argumento secundario, pero de igual forma relevante para
el debate, es que la discusión sobre el cambio de la frecuencia
en la celebración de las elecciones y la sensación de estar
siempre en campaña política no existiera de cumplirse con los
plazos establecidos en la Constitución de la República y en las
leyes secundarias para las campañas electorales. La práctica
revela una realidad totalmente diferente. Los partidos y sus
candidatos inician la propaganda electoral con un año de
anticipación –algunos hasta año y medio antes- a la realización
de las elecciones de cualquiera de los tres tipos. Esta
situación no se presentaría si la autoridad electoral aplicara
rigurosamente la regulación legal y si en el Código Electoral
se incorporaran severas sanciones para los infractores, que
incluyeran reparos no solo pecuniarios, sino de otro tipo que
podrían llegar hasta la anulación de una candidatura o la
cancelación de un partido político.
Esta realidad la ha criticado reiteradamente el Departamento
de Estudios Legales (DEL) de FUSADES en diversas
publicaciones. Una de las más relevantes fue la citada en
el estudio realizado conjuntamente con la Universidad de
Salamanca en el año 2006, específicamente en el capítulo 2:
“Elecciones y Sistema Electoral”, donde una de las líneas de
acción sugerida es:“Establecer mecanismos que obliguen
a los partidos políticos a respetar, en términos reales, los
tiempos de campaña establecidos por la ley, con el objeto de
evitar la sensación de elecciones permanentes”1
.
Nuevamente en abril de 2008, el DEL, a través de una
posición institucional titulada “Regulación de los tiempos
de propaganda electoral”, hace un señalamiento sobre la
importancia de cumplir los periodos de campaña electoral
y su relación directa con el respeto al Estado de Derecho
y a la mejora de la democracia. Además, dentro del
contenido de esta publicación, se crítica la interpretación
que varios partidos políticos hacen del artículo 230 del
Código Electoral al sostener que mientras no se pida
el voto de manera explícita, no constituye propaganda
electoral, lo cual no tiene asidero legal ni es justificable
bajo ningún concepto2
. Luego de esto, tanto en el Informe
de coyuntura legal e institucional del primer semestre de
2012, del primer y segundo semestre de 2013, de manera
general se puede decir que los tres, reiteran la crítica de la
existencia de diversas situaciones en el país contrarias al
ordenamiento jurídico por parte del Estado y los partidos
políticos respecto a campañas electorales anticipadas3
.
1 FUSADES (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: valoración de
rendimientos y plan de fortalecimiento.
2 FUSADES (2008). Regulación de los tiempos de propaganda electoral. Posición
institucional. Departamento de Estudios Legales. Abril, 2008.
3 FUSADES (2012). Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de
2012. Departamento de Estudios Legales (DEL). p. 39.
FUSADES (2013). Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2013.
Departamento de Estudios Legales.
FUSADES (2013). Informe de coyuntura legal e institucional del segundo semestre de
2013. Departamento de Estudios Legales.
2

3. Para impulsar una reforma de este tipo deben tenerse
en cuenta otras variables ya que, como lo han afirmado
algunos expertos en materia electoral, el contexto importa.
Ciertamente en América Latina, de acuerdo a los datos que
se desarrollan más adelante en esta posición institucional,
la mayoría de países celebran un solo proceso para la
designación de los cargos de elección popular y el efecto
arrastre disminuye cuando el voto es diferenciado. No obstante
esa realidad, una modificación de este tipo debe tomar en
cuenta aspectos como el comportamiento de los votantes para
los diferentes tipos de elección, el tipo de sistema electoral del
que se trate, si es proporcional o mayoritario, el tamaño de las
circunscripciones, la forma de la candidatura y, principalmente,
la capacidad del organismo electoral para administrar el evento
y aplicar justicia de manera imparcial, eficiente y oportuna.
2. Antecedentes de la
simultaneidad de elecciones en
América Latina
Con la Constitución de la República de El Salvador de 1983, se
estableció un nuevo calendario electoral en el que los comicios
presidenciales se celebrarían cada cinco años y los legislativos
y municipales cada tres, coincidiendo todos cada quince años.
Este último hecho ha ocurrido sólo en 1994 y en 20094
.
4 Según la Memoria Especial de Elecciones 2009 del Tribunal Supremo Electoral, publicada
en junio de ese mismo año, el 15 de junio de 2007, dicho Organismo Colegiado decidió de
forma inédita que se realizaran en primer lugar las elecciones de Diputados a la Asamblea
Legislativa, al Parlamento Centroamericano y Concejos Municipales y dos meses después,
la elección de Presidente y Vicepresidente de la República. La decisión, según ésta memoria
de labores, se basó en el artículo 224 del Código Electoral, “que entre otros establece que
al coincidir las elecciones a los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República;
Diputados al Parlamento Centroamericano; Diputados a la Asamblea Legislativa y Concejos
Municipales, éstas podrán celebrarse conjunta o separadamente, para lo cual el Tribunal
dispondrá lo conveniente”.
Después de los Acuerdos de Paz se han realizado cinco
elecciones presidenciales (P) y ocho de diputados (D) y
alcaldes (A), tal y como se ilustra en el cuadro 1. Se señala
que el breve período con el que se eligen diputados y ediles
municipales, tiende a generar una sensación que se vive
en una campaña permanente lo cual no necesariamente es
beneficioso para la gobernabilidad democrática del país y
para la sanidad de las finanzas públicas5
.
El calendario electoral, según algunos politólogos, pertenece
a aquellos elementos del derecho electoral que resultan
cruciales“y que, si bien es cierto su influencia en el reparto
de escaños no es directa, la tienen en el caudal de votos que
después son transformados en cuotas de poder político”6
y por lo mismo, es importante reflexionar no tanto en la
frecuencia con la que se celebran los comicios electorales
sino en cuanto a si se hacen simultáneamente o no7
, porque
es probable que“la interrelación entre ambas variables en un
mismo día, afecte la distribución de escaños legislativos”8
. Este
fenómeno es conocido como“efecto arrastre”. Esto significaría
que al concurrir en un mismo momento la elección legislativa
y municipal con la presidencial, el voto que hace el ciudadano
en cuanto al partido de su preferencia para escoger al
presidente, tendría efecto también en la decisión para
optar por candidatos del mismo partido para la Asamblea
Legislativa y para los Concejos Municipales.
5 Informe final de la Misión de Observación Electoral de la Unión Europea para las
Elecciones Generales de El Salvador del año 2009.
6 Artiga-González, Á. (2008). El sistema electoral salvadoreña de posguerra (1994-2007).
Fundación Doctor Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO). p. 1
7 Ibíd.
8 Nohlen, D. (2010). Ciencia política y democracia en su contexto. Tribunal Contencioso
Electoral de Ecuador.
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15
P
D
y
A
Fuente:Elaboraciónpropia.
Cuadro1.Calendarioelectoraldelaño1994al2015
3

4. La intensidad de este impacto, según Nohlen, depende del
grado de simultaneidad con que los comicios son celebrados.
Por ejemplo: “un mínimo de simultaneidad se alcanza
cuando las elecciones de ambos órganos tienen lugar el
mismo día, cuando son concurrentes. Un grado medio de
simultaneidad está dado cuando el votante elige con una
sola boleta. Finalmente, un grado máximo de simultaneidad
existe cuando el elector dispone sólo de un voto para
tomar dos decisiones en principio distintas”9
. Por lo tanto
y como se pude inferir, el efecto arrastre de las elecciones
presidenciales podría ser mayor cuanto más alto sea el grado
de simultaneidad entre ambas elecciones.
9 Ibíd. p. 128
En el calendario electoral de América Latina que se muestra
en el cuadro 2, la duración del mandato presidencial y de
diputados de la mayoría de los países, rondan entre 4 y 5 años.
En estos sistemas las elecciones son simultáneas excepto en
los casos de El Salvador, México y Venezuela. Es importante
hacer mención que en Colombia, a pesar de la simultaneidad,
las elecciones se separan como sucedió en El Salvador, cuando
en este último coincidieron las elecciones en 2009. Además y
muy importante de resaltar, existen países que disponen de
un solo voto para hacer la elección del titular del Ejecutivo y
de los diputados en una misma papeleta, lo que posibilitaría
que el efecto arrastre se intensifique. En la cuarta columna se
muestra si el voto es diferenciado o no.
País
Elección
Presidencial y Parlamentaria
(Cámara baja)
Elección simultánea Voto diferenciado
Argentina Análogo: 4 años Si Si
Bolivia Análogo: 5 años Si Si
Brasil Análogo: 4 años Si Si
Chile Análogo: 4 años Si Si
Colombia Análogo: 4 años No Si
Costa Rica Análogo: 4 años Si Si
Ecuador Análogo: 4 años Si Si
El Salvador Diferente (5 y 3) No Si
Guatemala Análogo: 4 años Si Si
Honduras Análogo: 4 años Si Si
México Diferente (6 y 3) Si Si
Nicaragua Análogo: 5 años Si Si
Panamá Análogo: 5 años Si Si
Paraguay Análogo: 5 años Si Si
Perú Análogo: 5 años Si Si
Uruguay Análogo: 5 años Si No
Venezuela Diferente: (6 y 5 años) No Si
Fuente:InstitutoFederalElectoral(IFE),(2011).EstudiosElectoralesenPerspectivaComparada.EleccionesPresidencialesy
Legislativasen18paísesdeAméricaLatina.IFE,México.
Cuadro2.Duracióndemandatopresidencialydediputados
4

5. En América Latina, sólo en Uruguay, dónde el voto no es
diferenciado, es decir, el elector dispone sólo de un voto para
tomar dos decisiones que en principio deberían evaluarse de
manera separada, se podría concluir que el“efecto arrastre”
se presenta en un grado mayor que en las elecciones de los
demás países donde el efecto es bajo por tener la modalidad
del voto diferenciado. Al hacer una breve reflexión, -sólo
considerando la simultaneidad de las elecciones y el voto
diferenciado-, y al observar el resultado de las elecciones
presidenciales y la conformación del parlamento en
Latinoamérica, conformado por los cuatro último ciclos
electorales, se constata que la simultaneidad de las
elecciones produce un efecto arrastre sólo en Uruguay. Tal
y como se comentó en párrafos anteriores, en el resto de
países quien gana la presidencia a veces obtiene la mayoría
de diputados mientras que en otras la conformación del
parlamento es dividida. Véase el cuadro 3.
País
Gobierno en
funciones
Gobierno
inmediato anterior
Gobierno
precedente
Gobierno
precedente
Argentina Mayoría (2011) Dividido (2007) Mayoría (2003) Dividido (1999)
Bolivia Mayoría (2015) Mayoría (2010) Mayoría (2005) Dividido (2003)
Brasil Dividido (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002)
Chile Mayoría (2013) Dividido (2009) Mayoría (2005) Mayoría (2001)
Colombia Mayoría (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002)
Costa Rica Dividido (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002)
Ecuador Mayoría (2013) Dividido (2009) Dividido (2006) Dividido (2002)
El Salvador Dividido (2014) Dividido (2009) Dividido (2004) Dividido (1999)
Guatemala Dividido (2011) Dividido (2007) Dividido (2003) Mayoría (1999)
Honduras Dividido (2013) Mayoría (2009) Dividido (2005) Dividido (2001)
México Dividido (2012) Dividido (2006) Dividido (2000) Dividido (1999)
Nicaragua Mayoría (2011) Dividido (2006) Mayoría (2001) Dividido (1996)
Panamá Dividido (2014) Mayoría (2009) Mayoría (2004) Mayoría (1994)
Paraguay Mayoría (2013) Dividido (2008) Dividido (2003) Dividido (1998)
Perú Dividido (2011) Dividido (2006) Dividido (2001) Dividido (2000)
Uruguay Mayoría (2014) Mayoría (2009) Mayoría (2004) Dividido (1999)
Venezuela Mayoría (2012) Mayoría (2006) Mayoría (2000) Dividido (1998)
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenInstitutoFederalElectoral(IFE),(2011).EstudiosElectoralesenPerspectivaComparada.EleccionesPresidencialesyLegislativasen18
paísesdeAméricaLatina.IFE,México.
Cuadro3. Conformacióndelparlamentoen17paísesdeAméricaLatina
5

6. Reflexiones finales
Un debate serio – políticamente viable sobre reformas
electorales debería cumplir, por lo menos las siguientes
condiciones: (i) Un buen diagnóstico integral del sistema
electoral vigente; (ii) La determinación con exactitud de
los objetivos de la reforma; (iii) La elección – en un nivel
técnico – de algunos de los tantos mecanismos que se
tienen a disposición para alterar un sistema electoral
y modificar sus efectos políticos; y (iv) El análisis de
las condiciones sociopolíticas específicas del país en
cuestión para así determinar sus probables consecuencias
políticas10
. También debería responder a las siguientes
preguntas: ¿Cuál es el problema que queremos resolver?
¿Qué soluciones alternativas existen? ¿Cuáles opciones
serían más adecuadas para el caso concreto? ¿Qué factores
condicionan qué variables? ¿Cuáles son los efectos
deseados y los perversos o no queridos de cada una de las
opciones? ¿Cuál es el grado de viabilidad que las diferentes
opciones tienen en relación con el contexto dentro del cual
operan? ¿Qué tan viables son políticamente las opciones?
¿Qué experiencias comparadas podemos analizar para
aprovechar la curva de conocimiento sobre el tema?11
.
En base a lo anterior, algunas de las preguntas que los
legisladores deben tener en cuenta, además de los
argumentos que se presentan en el numeral 1 de esta
posición institucional para detener la aprobación de
la reforma, son las siguientes: ¿Cuál es la finalidad de
homologar la fecha de las elecciones presidenciales,
legislativas y municipales? ¿Se trata exclusivamente de
reducir el costo de las elecciones? ¿Se pretende con ello
mejorar la estabilidad política y disminuir la polarización?
¿Esta última, la polarización, depende exclusivamente del
reducido espacio entre una elección y otra? ¿Es posible que
la concurrencia de elecciones presente un“efecto arrastre”
diferente al del resto de sistemas electorales latinoamericanos
desplazando a los partidos minoritarios del mapa político?
Para evitar lo anterior ¿Debe ampliarse el período de funciones
de alcaldes y diputados a cinco años sin que necesariamente
concurran con las elecciones presidenciales? ¿Se pierde el
efecto“ahorro”en el presupuesto del Estado con la opción
anterior? ¿De qué manera impacta al financiamiento político
la ampliación del plazo para los alcaldes y diputados y su
homologación con la elección presidencial? ¿Es conveniente
eliminar las elecciones de“medio término”, es decir, aquellas
que se celebran a la mitad del período presidencial y que
reflejan la satisfacción o el rechazo del electorado con el
rumbo del país? ¿Debería reformarse antes de aprobarse la
simultaneidad de las elecciones presidenciales, legislativas
y municipales, el Tribunal Supremo Electoral, separando
las funciones administrativas de las jurisdiccionales? ¿Es
necesario revisar el régimen de sanciones para aquellos
partidos y candidatos que violen los plazos establecidos en la
Constitución y la ley sobre los períodos de campaña electoral?.
Realizar mutaciones al sistema electoral de manera
apresurada y aislada, sin tener en cuenta el impacto de la
reforma en el resto de los elementos de dicho sistema y la
posibilidad que la misma genere“efectos no deseados”es un
riesgo cuando no existe una discusión que tome en cuenta
los aspectos señalados en esta posición institucional.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador
Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org
1011
10 Nohlen, D. (2014). Gramática de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la representación. Instituto de la Democracia. Consejo Nacional Electoral de la República del
Ecuador. p. 106-109
11 Zovatto, D y Orozco, J. (2009). “Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007: lectura regional comparada”, en Zovatto, Daniel y Aguilar, Ileana (Coords.), 2009. “Experiencias
de reforma política y electoral en Colombia, Costa Rica y México desde la perspectiva comparada latinoamericana. San José: IDEA. p. 259