UNEFM, Maestría en Museología, Documentación en los Museos, Melinkoff ramon.los procesos administrativos

1. ANEXO 4
MELINKOFF, Ramón (1990): Los Procesos Administrativos. "Capítulo I. Significado de
la Administración, conceptos fundamentales". Págs. 7 – 18.

2. CAPITULO I
SIGNIFICADO DE LA ADMINISTRACIÓN, CONCEPTOS FUNDAMENTALES
1) DEFINICIONES DE “ADMINISTRACION”
El significado de la administración ha sido objeto de múltiples controversias, se ha
expresado de diversas formas. Cuando se trata de definir o conceptuar la administración
se ha incurrido en los riesgos que toda definición o concepto puede envolver, esto es, que
se peque por exceso o por defecto.
Trataremos de presentar una definición que por sus propios alcances envuelva toda la
esencia y contenido de esa función básica en el proceso productivo que es la
administración.
Definamos la administración como: La organización y dirección de recursos
humanos y materiales para lograr los fines propuestos, tanto del sector publico como del
sector privado, mediante la utilización de un con junto de procesos. Mas adelante
analizaremos los elementos contenidos en esta definición.
Incluiremos otras definiciones de conocidos autores, que permitan formarse un juicio
más exacto acerca del verdadero contenido y alcance de la administración.
Wilburg Jiménez Castro define la administración corno "... una ciencia social compuesta
de principios, técnicas y prácticas y cuya aplicación a conjuntos humanos permite
establecer sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se pueden
alcanzar propósitos comunes, que individualmente no es factible lograr".1
Como se desprende de esa definición, la administración esta clasificada entre las
ciencias sociales. Por otra parte, todos sus principios, normas, etc., están aplicados al
elemento humano, factor básico para la consecución de los propósitos, pues ese factor es
el que actúa de manera decisiva sobre el elemento material, que son los medios de pro-
ducción. Tomaremos esta definición, entre varias, por tener un elemento diferenciador, el
cual está representado en la afirmación de que la administración es una Ciencia Social; el
autor toma, así, una posición definida en la controversia sobre si ésta es Ciencia o Arte.
Quiero destacar que me identifico con él, sin desestimar los elementos de Arte que la
practica de la administración contiene.
George R. Terry define la administración así: "Administrar es lograr un objetivo
predeterminado mediante el esfuerzo humano y la uti1izacion de un conjunto de
procesos".2
Convendría examinar esta definición de uno de los autores mas reputados dentro de la
Ciencia de la Administración, para poder establecer una comparación con respecto a la
primera definición, a fin de sacar algunas conclusiones útiles, tendientes a fortalecer
nuestra definición dentro del campo que estamos tratando.
Como se observa en la definición anterior, en ella se destacan los fines de la
administración y se señalan sus medios parcialmente. En la primera se habla de "... la
organización y dirección de recursos humanos y materiales para lograr los fines
propuestos...”. El análisis de esta definición nos lleva a la conclusión de que en ella se
señalan no sólo los fines, sino también los medios en forma completa, y no parcial como
lo hace en la suya George R. Terrv, quien solo se refiere al elemento humano o cuerpo
1
Jiménez Castro, Wilburg. Introducción al estudio de la teoría administrativa. Editorial
F.C.E. México. 1963, Introducción, Págs. 20-21
2
Terry R. George. Principios de administración. Editorial CECSA, México, 1961, Capitulo
pag. 39.

3. social, como le caracterizó Henry Fayol.3
La omisión de este autor es de una gravedad
evidente, pues en parte niega el carácter de la administración como actividad productiva,
ya que elimina uno de los elementos constitutivos de los medios de producción, dentro de
las fuerzas productivas, como son los medios de trabajo y en especial los instrumentos de
trabajo, como parte de aquellos, los cuales están representados en la definición por los
elementos materiales, los que son utilizados por la fuerza de trabajo, para actuar sobre los
objetos del trabajo, y así transformar la naturaleza en beneficio de la sociedad, mediante
la obtención del producto como un efecto natural del proceso productivo.
Cuando nos referimos a los fines lo hacemos en una forma general, ya que pueden ser
múltiples, pero podríamos especificar que el fin ultimo y esencial es la producción de
bienes materiales y servicios; labor que no corresponde totalmente a la administración,
pero sin que por eso se pueda descartar el papel importante que ella juega en la organi-
zación y dirección de esa producción.
2) CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN
A) Fundación Administrativa
En toda unidad administrativa, sea esta publica o privada, se realiza un conjunto de
funciones, de las cuales algunas pueden ejecutarse y otras no necesariamente, Pero
existen algunas que por su propia naturaleza, resultan imprescindibles. Esas funciones
fueron señaladas con mucho acierto, por lo demás, por Henrv Fayol,4
cuando decía que el
gobierno de una empresa consta de seis funciones esenciales, a saver:
a) Funciones Técnicas (producción, fabricación, transportación);
b) Funciones Comerciales (compra, ventas, permutas);
c) Funciones Financieras (búsqueda y administración de capitales);
d) Funciones de Seguridad (protección de bienes y personas);
e) Funciones de Contabilidad (inventario, balance, precio de costo, estadística, etc.);
1) Funciones Administrativas (previsión, organización, mando, coordinación y control).
La función administrativa es básica en toda empresa, sin ella resulta imposible, si se
quiere, realizar las demás funciones, pues sólo esta garantiza las demás actividades,
aportando la organización o estructura, que permite actuar a los medios de que se
dispone.
Aquí se nos presenta la administración como actividad, pero esta responde a dos
enfoques, tales corno Ciencia y Actividad propiamente dicha.
B) Administración: función dinámica
La administración es una función vital, dinámica v evolutiva, que tiene la particularidad
de adaptarse al medio social donde actúa y, además, esta influenciada por él. Esto explica
el fracaso de pretender imponer algunas experiencias dentro de la actividad
administrativa de un medio social a otro medio, concretamente de un país a otro; las con-
diciones sociales, económicas, políticas y tecnológicas tienen marcada influencia sobre la
administración; por lo tanto, tiene que tomarse muy en cuenta esas condiciones para
lograr los fines y objetivos.
3
Fayol, Henry. Administración Industrial y General. Editorial “Ateneo”, Argentina, 1961,
Capitulo 1, pag7.
4
Ibidem. Cap. I, pág.5.

4. La administración es un producto social, como tal la función administrativa, en cuanto a
su desarrollo y evolución, depende de la capacidad creadora del hombre. Este investiga,
prevé y planifica continuamente lo que aplica a su actividad creadora.
C) Organización, Dirección, Planeación, Ejecución, Elementos de la
Administración
Muchos autores establecen una división de la función de la administración en un conjunto
de procesos, entre los cuales se incluye la planificación. Estos procesos son precisamente
los que analizaremos. La planificación es un proceso de la administración que tiene una
característica muy especial, pues representa uno de los elementos básicos de la misma, al
igual que la ejecución. Toda administración racional envuelve la idea de planeación y
ejecución; son estos elementos esenciales e inseparables, toda vez que la ejecución sin
planificación resulta empírica y toda planificación sin ejecución es estéril, infructuosa.
Debe destacarse que en todos los procesos de la administración deben estar presentes
esos dos elementos esenciales. Cuando definíamos la administración, se destacaban en la
definición base de nuestro trabajo dos elementos dentro de ella, que son: organización y
dirección. Muchos autores califican a la organización y dirección como procesos de la
administración, pero considero que, más que procesos constituyen elementos
fundamentales, pues son la esencia misma de la administración. La administración sin
estos elementos no es administración, constituye otro concepto. Puede existir una
administración que no planifique, no ejecute, y viceversa; pero eso sólo sirve para
calificar esa administración como buena o mala o completamente inútil. No obstante, la
administración persiste como actividad, con la característica de ser una administración
desvirtuada y deformada en sus condiciones básicas, pero una administración sin
organización y sin dirección no se concibe.
La organización y dirección son elementos dinámicos, que tienen la característica de ser
objetivo y subjetivo, respectivamente.
a) Organización.
Como hemos venido sosteniendo, la organización constituye un elemento fundamental de
la función administrativa.
La organización es una función preejecutiva de la administración que se complementa
con la dirección, pues solamente a través de ese proceso de complementación es factible
lograr el objetivo. La organización en consecuencia, por sí misma no alcanza ese
objetivo.
La organización tiene como fin primordial, el ordenar los esfuerzos y crear la estructura
adecuada de acuerdo a los objetivos de una unidad administrativa, es esta su función
principal; el crear una estructura adecuada significa determinar la posición relativa de
cada una de las unidades que integran dicha estructura; además señalar las atribuciones,
obligaciones, grado de autoridad y responsabilidad de cada una de ellas, y lo mas
importante, el conjunto de labores a desempeñar y la utilización de los mejores medios
para llevar adelante el trabajo. Decíamos que es una función preejecutiva, por necesitar

5. de la acción ejecutiva o de la dirección para cumplir sus propósitos. La calificamos de
objetiva porque, una vez creada una organización, esta permanece sin que la influencia y
carácter de su creador este presente, ella permanece como una cuestión real,
aparentemente estática, porque en esencia es dinámica como la dirección, los elementos
de subjetivismo, que influyen grandemente en la función de dirección, no están presentes
en la organización.
¿Cómo logra la organización su cometido? La organización se descompone en tres
operaciones básicas para realizar sus propósitos.
ORGANIZACIÓN Estructurar
(Elemento esencial de la admin.) Sistematizar
Instalar

6. Cada una de estas operaciones cumple un fin específico. Nos referiremos a ellas de una
manera muy general, toda vez que este aspecto es tratado de manera especial por la denominada
teoría de la estructura, lo que escapa al interés particular de este trabajo.
i) Estructurar. Esta operación crea la armazón adecuada, es la que forma o reforma una unidad
administrativa, entendiéndose como tal una empresa o una organización independiente de sus
fines, creando el conjunto de unidades que conforma la estructura organizativa; además canaliza
los esfuerzos de acuerdo con el objetivo, adecuando la organización con el tipo de trabajo que
debe realizarse. Cuando se estructura se determinan las labores, se crean unidades prácticas, pro-
ducto de la división del conjunto de actividades y, consecuentemente, se precisa las obligaciones
de cada actividad, quien debe desempeñarlas, es decir, especificar las características y
necesidades científicas y técnicas de cada unidad, que puede ser una Dirección, un
Departamento, una Asesoría, una División, una Sección, etc. Corresponde a la operación de
estructuración señalar los distintos niveles de autoridad, de responsabilidad y las jerarquías
correspondientes dentro de la estructura. Comparando una organización con el cuerpo humano,
diríamos que el esqueleto es equivalente a la estructura de aquella.
ii) Sistematizar. Esta operación es el complemento por excelencia de la operación de
estructuración, por ser ella la que va a señalar la forma como deben realizarse ese conjunto de
actividades y labores que la estructura ha precisado. Ella señala la interrelación y las secuencias
de esas actividades.
Esta operación sistematiza ese conjunto de actividades que toda organización realiza, haciéndolas
más eficientes y productivas, evitando la dispersión de esfuerzos y mal uso de los recursos
humanos y materiales.
iii) Instalar. Toda organización necesita una sede o asiento de sus operaciones o funciones.
La operación de instalación debe cumplir ese propósito. Corresponde a ella instalar en un
ambiente adecuado el cuerpo material, instrumentos de trabajo y objeto del mismo, así como al
cuerpo social. La realización de esta operación es de gran importancia, no solo por su necesidad
indiscutible, sino por la influencia que el ambiente tiene en la productividad, pues éste ejerce
influencia en el trabajador. La Sociología y Sicología Industrial así lo han comprobado y
demostrado. Los experimentos de "hawthone", realizados por Elton Mayo,5
en el año 1927,
demostraron la relación que existe entre los factores físicos del ambiente laboral y la
productividad del trabajo.
b) Dirección
Es ésta una función eminentemente subjetiva, pues la calidad, su conformación, su permanencia,
etc., dependen del carácter personal de quien dirige. La buena o mala organización o dirección no
5
Elton Mayo, citado por Knowles, W. H. Principios de dirección de personal. Ediciones Rialp S.A., Madrid, 1960, Capitulo 4,
Págs. 87 – 89.
6

7. son necesariamente complementarias; puede existir una buena dirección y una mala
organización.
Corresponde a la dirección conciliar los intereses de la organización y obtener los
objetivos predeterminados. Los medios de que dispone para ello son, entre otros, la autoridad, el
cuerpo social o factor humano, el conjunto de principios científicos y morales que envuelve a la
disciplina, la unidad de mando, la unidad de dirección y la responsabilidad. Además, todo un
conjunto de procesos que permite cumplir a la dirección su función integradora, y actuar
coordinadoramente a través de los distintos niveles jerárquicos en los que se descompone la di-
rección, ya que ésta no es única ni aun en organizaciones centraliza das, donde de una manera u
otra la dirección se expande a determinados niveles de la organización. Los procesos que
integran son múltiples, pero señalaremos sólo los más importantes, que por lo demás, serán
examinados dentro del presente trabajo.
Entre los procesos importantes de la dirección que no serán tratados, podemos mencionar el
de dotación de personal (administración de personal) y el de mantenimiento. No entraremos en
explicación de los procesos anteriores, puesto que ello será tratado en el capítulo siguiente.
D) Fines de la Administración
La actividad administrativa está supeditada a las directivas políticas, fines y objetivos que
definen la propia filosofía de una administración y que le dan fisonomía.
Corresponde a la dirección o gobierno de cualquier entidad administrativa, la interpretación,
maduración y formulación de los conceptos anteriores.
La actividad administrativa como tal puede resultar buena o no, en cuanto a realizaciones se
refiere; pero no se puede juzgar independientemente de sus fines, a los cuales está unida
indefectiblemente; ello es importante destacarlo ya que muchos tratadistas y sectores interesados
desvirtúan la esencia de la administración, juzgándola con un criterio eminentemente técnico y
cayendo en desviaciones tecnicistas, esto es, estableciendo delimitaciones entre los fines y la
actividad propiamente dicha. No debemos olvidar que existen elementos y modelos de
evaluación, de aplicación al campo de la administración. Para saber si una administración es
buena o mala, habrá que utilizar algunos instrumentos y modelos de valoración establecidos para
7
DIRECCIÓN Diagnóstico Prognosis administrativa
Pronóstico
(Elemento esencial de la Planificación
admin.) Coordinación
Control
Valoración
comunicación Procesos Inmanentes
Proceso de decisión

8. tales fines. Existen dos conceptos que forman un modelo de evaluación y que sirven como
medios valorativos de la administración, esos son: la efectividad y la eficiencia. Definamos esos
dos conceptos.
a) Efectividad
... es realizar un objetivo, cuyos efectos están en armonía con las intenciones que los
planificadores o realizadores tenían en mente.
b) Eficiencia
... es la consecución de fines deseados, los cuales son logrados con el menor recurso posible,
o bien, con unos recursos dados, el más alto efecto posible es obtenido.
Del análisis de las definiciones anteriores llegamos a la conclusión de que una buena
administración será aquella que sea efectiva y eficiente, es decir, aquella que alcance sus
objetivos previstos, enmarcada dentro de unos recursos dados o bien con una utilización racional
de los mismos. Estos conceptos no son necesariamente complementarios, pueden existir
administraciones efectivas, pero que desde todo punto de vista no son eficientes. Lo que sí resulta
una incongruencia es el de una administración eficiente y no efectiva, pues eso presupone una
relación de causalidad, a diferencia del caso anterior, es decir, electiva pero no eficiente, lo cual,
por lo demás, sucede con mucha frecuencia. Pueden considerarse como excepcionales aquellas
administraciones que son malas totalmente; resultando, por lo tanto, inefectivas e ineficientes.
Como se observa, estos conceptos aplicados a la actividad administrativa, descubren la calidad de
la misma y la evalúan adecuadamente y ponen al descubierto la falacia sostenida por los
interesados de presentar la administración separándola de sus fines, juzgándola con las
desviaciones ya señaladas y ubicándola como un ente casi aislado de la realidad social. Cuando
se establecen comparaciones entre la administración publica y privada, esas se hacen con
criterios deformados e interesados, donde entran en juego posiciones de orden filosófico y
doctrinario. En los países capitalistas se considera la administración privada más efectiva y
eficiente que la pública. No obstante, se olvidan los fines y objetivos de una y otra. Solamente
cuando el sector privado tiene interés porque se realicen grandes inversiones en actividades no
rentables, en sus inicios, se reputa a la administración pública como buena, pero una vez que esas
inversiones pasan a ser rentables, es decir, a producir beneficios, la administración pública deja
de ser buena. ¿Podríamos decir realmente, siguiendo con el método comparativo, que las
administraciones de las grandes empresas capitalistas son efectivas y eficientes, o en otras
palabras, que son buenas? No creo particularmente que así sea, pero resulta que esas
organizaciones se juzgan con criterios interesados y deliberadamente desviados, y son
presentadas como modelos de organización y de excelen te administración. ¿LOS recursos
utilizados por estas grandes empresas para mantener un clima favorable que facilite la obtención
8

9. de grandes ganancias permiten afirmar que estas empresas son eficientes? Indudablemente que
no. Pero esa actitud está determinada por las condiciones sociales, económicas y políticas en las
que tienen que operar. Es precisamente a este aspecto del problema que quería llegar, es lo que
interesa abordar. No podemos juzgar la administración pública, en consecuencia, separada de esa
realidad.
Pero para una mejor comprensión de este problema, muy controversial por lo demás, debemos
hacer el enfoque de la administración como ciencia y establecer sus relaciones en la estructura
social.
E) La Ciencia de la Administración
Hemos venido analizando la administración como actividad integrada a la función productiva del
hombre. Se han señalado sus características más esenciales y determinantes, es decir, aquellas
que las tipifican como una actividad productiva dentro de las múltiples que el hombre realiza con
esos fines.
Pero ese análisis sería unilateral, incompleto y superficial, si no estudiamos la administración
como ciencia, dada la importancia que tiene para juzgar con criterios objetivos la administración,
dentro de un ámbito universal como en uno particular, en especial cuando se traía de valorar la
administración pública y las funciones del Estado.
Sería importante fijar algunos conceptos sobre la ciencia, para facilitar la comprensión de la
administración como tal. Se considera ciencia "un sistema de conocimientos sobre la naturaleza,
la sociedad y el pensamiento, acumulados en el curso de la historia. La ciencia representa el
balance de un largo desarrollo de los conocimientos. Su objetivo consiste en descubrir las leyes
objetivas de los fenómenos y hallar la explicación de ellos".6
Podríamos agregar que la ciencia aparece y se desarrolla gracias a la actividad práctica de los
hombres. La ciencia refleja el nivel de conocimiento alcanzado en cada momento de la historia.
Las leyes, principios y teoremas de la ciencia, se aplican a la actividad practica del hombre,
transformándose en técnica.
La llamada ciencia de la administración, en mi opinión, responde a los lineamientos generales de
los conceptos expuestos. La ciencia de la administración posee un conjunto de leyes, principios y
teoremas, de aplicación práctica a la actividad productiva del hombre, y representa la
administración un sistema de conocimientos sobre la sociedad y el pensamiento.
Reconociendo y aceptando el carácter científico de la administración, debemos hacer algunas
consideraciones de ésta dentro de la estructura social, y como es lógico, fijar los verdaderos
alcances de la misma.
6
Rosental, M. y Judin, P. Diccionario Filosófico Abreviado. Ediciones Pueblos Unidos, Montevideo, Uruguay, 2ª Edición, pág.
66
9

10. Para facilitar la comprensión de este aspecto del tema que hemos expuesto
anteriormente, es necesario destacar algunos conceptos relacionados con el desarrollo de la
sociedad, toda vez que la administración corno actividad y ciencia contribuye a ese desarrollo y,
como es natural, está ligada a algunos factores del desarrollo social.
Existen factores que influyen e integran la vida social y que condicionan el desarrollo de
la sociedad a través de múltiples interrelaciones.
Esos factores son, entre otros, el medio físico-natural, el modo de producción, la
formación económico-social, compuesta de dos partes muy importantes: las relaciones de
producción, que constituyen la llamada base o estructura económica, y la superestructura,
con su régimen político-social y su conciencia social. La base tiene un carácter económico y la
constituye el conjunto de relaciones de producción, pero no está relacionada con la producción
directamente. No obstante, no está separada de ella, sólo que la base constituye el aspecto social
del modo de producción, mientras que las fuerzas productivas constituyen el aspecto técnico de
esa unidad dialéctica. La superestructura constituye un conjunto de conceptos políticos, jurídicos,
científicos, religiosos, artísticos y filosóficos, conjuntamente con sus respectivas instituciones al
servicio de la sociedad.
Podemos establecer algunas relaciones pertinentes entre la base y la superestructura. La
superestructura no está ligada directamente a la producción, en consecuencia, ésta no determina
directamente a aquélla, pero, la base se proyecta más allá de su esfera propiamente económica y
determina a la superestructura; es así como la producción se liga a la superestructura, por
intermedio de la base. Los cambios en la base determinan cambios en la superestructura. Por esta
razón la superestructura responde a los intereses de la base, está sujeta a ella.
Con esto quiero destacar cómo la administración, y en especial la administración pública
(superestructura jurídico-política) responde a los intereses de las relaciones de producción
existentes y, en consecuencia, a los intereses de las clases que detenían la propiedad de los
medios de producción. Sobre este aspecto sería importante destacar la
opinión de Muñoz Amato: "Hay países en que la Administración Publica es, efectivamente, un
instrumento de explotación en manos de la clase dominante. El poder económico, excesivamente
concentrado por falta de equidad en la distribución de la riqueza, domina los procesos políticos.
Se excluye del sufragio a grupos numerosos de la población, la dependencia económica exige la
lealtad política, es frecuente la compra del voto, se practica el soborno por diversos medios y las
distintas formas de corrupción minan el gobierno. En estas condiciones, cualquier esfuerzo por
10

11. mejorar la rama ejecutiva tiene que reconocer el dato básico del control económico. La reforma
de este sector resulta, en algunos casos, sencillamente imposible”.7
La administración como ciencia se liga a la producción a través de la técnica, cuando ésta
participa en el conjunto de las fuerzas productivas, como un medio de trabajo esencialmente.
Estas relaciones expuestas constituyen un instrumento analítico de gran importancia, puesto
que permiten conocer la función de la administración privada y la administración publica, y
afirma lo expuesto de que no pueden ser juzgadas con un criterio aislado, independiente de la
realidad económica de una sociedad dada.
En este orden de ideas sería oportuno conocer la opinión de uno de los tantos autores que
sustentan un criterio similar al anterior, y que se refiere, en particular, al papel de la
administración en el desarrollo social y económico.
Convendría, entonces, conocer la opinión del autor Herbert Emmerich, quien refiriéndose al
retraso de la administración en América Latina, afirma lo siguiente: "Cada día es más patente el
reconocimiento y la conciencia de que este retraso constituye uno de los más importantes
escollos para un desarrollo económico y social coordinado y efectivo ".8
Como este autor, opinan innumerables autores sobre el problema de la administración y el
desarrollo, en el sentido de asignar un papel preponderante a la administración en ese proceso. Si
bien es cierto que tiene señalada una función destacada, no podemos afirmar que esa intervención
sea decisiva y determinante. Lo determinante en este caso son los cambios en la estructura
económica de la sociedad.
La administración puede convertirse en un factor de perturbación en un momento dado del
desarrollo, sobre todo en las etapas de transición. Pero esto no invalida el hecho de que la
administración corresponde con los cambios operados en la base.
El problema presentado de aquella manera, no es sino una deformación de la realidad que
encubre la esencia del mismo, respondiente de ese modo a intereses de clase que se empeñan, por
lo demás, en formar una conciencia propicia para su fines.
7
Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración Pública. F.C.E., México, 1956, 2ª Edición, cap. I. Pág. 49.
8
Emmerich, Herbert. Escollos Administrativos en desarrollo Coordinado. “Aspectos Sociales del desarrollo Económico en
América Latina”. UNESCO, 1962, Cap. XV, Pág. 380.
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12. 12