Metodología CiGob - Matus: Guía para el procesamiento de problemas públicos

Metodología CiGob – Matus
Procesamiento de problemas públicos
Guía metodológica para el diseño de una estrategia
de intervención sobre problemas gubernamentales

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Índice
Introducción 5
Guía de uso 7
Hoja de ruta 7
Primer Momento: Caracterización del problema 9
• Definir el problema 10
• Describir el problema 11
• Mapear actores 15
• Identificar causas y diferenciar las consecuencias 19
• Clasificar las causas según su naturaleza 23
• Desarrollar el modelo explicativo 24
Segundo Momento: Diseño de la estrategia 29
• Identificar las causas críticas 30
• La definición de los objetivos estratégicos 33
• Definir operaciones 37
Tercer Momento: Operacionalización del plan 41
• Realizar un análisis de viabilidad y ajuste de las operaciones 42
• Construir plan operativo 53
Glosario 57
3

Metodología CiGob – Matus
Procesamiento de problemas públicos
“Los Estados se organizan por Ministerios, las Universidades se organizan por
departamentos, la gente tiene problemas, y nadie piensa por problemas”
Carlos Matus
Entendemos al Gobierno como la acción de gestionar un
proyecto político, que resulta de una selección de problemas
que un gobierno prioriza y sobre el cual se compromete con la
ciudadanía que elije mayoritariamente ese proyecto, a resolver
(al menos algunos de) esos problemas.
Los problemas de la realidad surgen a partir de una
declaración de insatisfacción que un actor hace en relación con
el estado actual de las cosas, y manifiesta su deseo y voluntad
de transformar la realidad hacia un nuevo estadio, más
satisfactorio.
Estas definiciones, que parecen simples en los papeles,
presentan complejidades varias en la realidad cotidiana de los
gobiernos y las organizaciones públicas:
En primer lugar, existen complejidades relacionadas con las
características propias de la acción de gobierno, como la
tensión que existe entre la formación disciplinar que brinda la
universidad (médicos, abogados, contadores, ingenieros,
cientistas políticos) y la acción de gobierno, que exige un
abordaje transdisciplinario de los problemas. Si a un destacado
médico, director de un hospital, formado en las mejores es-
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cuelas de medicina, le asignan el cargo de Ministro de Salud,
encontrará que su formación en medicina le sirve para
afrontar sólo una pequeña parte de los problemas que se le
presentarán como gobernante. El método científico que era
tan útil para la investigación médica, no es aplicable a las
reglas de la práctica social.
A las dificultades propias de la acción de gobierno, se agrega
el entorno de complejidad en el cual deben gestionarse las
políticas en el siglo XXI. El ritmo acelerado de cambio social y
la diversificación en la expresión y representación de los
intereses de la ciudadanía. En las actuales condiciones
sociales, ningún actor tiene la información y el conocimiento
para resolver por sí solo problemas complejos, dinámicos y
diversificados que presentan las sociedades de hoy.
Por estas razones, gobernar exige cada vez más procesos de
interacción con diversos actores, y demanda métodos
acordes con estas necesidades. La capacidad de entender al
otro y explicar la realidad no sólo desde el punto de vista del
actor que gestiona el proyecto político, sino desde la mirada
de los otros actores que interactúan se convierte cada vez
más en un activo crítico para los gobiernos en todos los
niveles (local, estadual, nacional). En un contexto social
donde múltiples actores luchan por sus intereses y por
imponer su juego, “Mi mejor jugada, depende de la jugada del
otro”.
Las metodologías de planificación tradicional tienen un déficit
en este sentido, ya que trabajan con la idea de “diagnóstico”,
un análisis estático de la realidad, en el cual no están
expresados los intereses de los distintos actores, y por lo
tanto, no es posible visualizar cuáles son las condiciones
estructurales que hacen que un problema exista y se
sostenga en el tiempo.
La presente Guía Metodológica está basada en la
planificación estratégica situacional, una corriente de
planificación que surge como respuesta a la necesidad de
entender la realidad sobre la cual se busca actuar a partir de
la reconstrucción de las múltiples miradas que los actores
intervinientes tienen sobre el problema. La riqueza de este
análisis reside en que las alternativas de respuesta que se
diseñen para el problema van a reconocer los múltiples
jugadores e intereses que existen y, por lo tanto, el análisis de
viabilidad de la acción es parte intrínseca del proceso,
permitiendo llegar a soluciones más estables.
Los lectores encontrarán en esta Guía una serie de pasos
sistematizados para abordar un problema de política pública
desde el momento de su identificación hasta el momento de
diseñar en detalle un curso de acción. Reconoce múltiples
experiencias de intervención en gobiernos realizadas por el
equipo de la Fundación y busca, sobre todo, ser un
instrumento para la acción.
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Guía de uso
La presente guía metodológica se organiza por “MO-
MENTOS” y “PASOS”. Además, cuenta con “PROTOCO-
LOS” que sirven como material de apoyo para la
sistematización de los resultados que se obtienen a medida
que la metodología es aplicada. Como anexo de la guía, se
presenta un “caso” modelo de aplicación de la metodología en
un problema concreto de gobierno.
Los Momentos conforman un conjunto coherente de acciones
a partir de los cuales se obtienen resultados significativos de
la intervención sobre el problema. Cada momento se
estructura en función de un conjunto de pasos de aplicación
de la metodología. Por otra parte, cada momento supone
cierto grado de avance respecto al diseño de un plan de
acción. Con este fin, dividiremos la metodología en tres
grandes momentos:
El primer momento es la instancia de explicación del
problema, y tiene como objetivo precisar el problema que se
desea enfrentar. Abarca tres acciones principales: Definir los
descriptores del problema; identificar las causas que le dan
origen, identificar las consecuencias del problema.
Finalmente a partir de estas acciones se podrá avanzar en la
explicación del problema, mapeando las causas identificadas
y las relaciones causales que existen entre sí.
El segundo momento, es el momento prescriptivo,
y tiene como propósito declarar los objetivos que el
equipo de gobierno se propone alcanzar. Para ello, se
deberán realizar tres acciones: identificar las causas más
relevantes o críticas del problema a enfrentar; analizar los
actores clave que intervienen en relación a esas variables; y
realizar un análisis de gobernabilidad sobre las acciones y
recursos que demandará mi intervención.
El tercer momento, es el momento operativo, en el cual se
identifican las operaciones clave del plan, es decir, las
acciones destinadas a modificar una o varias causas
seleccionadas para revertir el problema, teniendo en cuenta
los recursos necesarios.
Los momentos de la metodología son elementos clave en el
armado y diseño de un plan. En este sentido son
herramientas para la acción política, en tanto aportan un
método para el cambio de la realidad social. Los pasos,
definidos en cada momento, son la aplicación metodológica
para el procesamiento de problemas, y suponen una
secuencia que permite profundizar en la comprensión del
problema, impidiendo el apuro por llegar a soluciones
apresuradas. Sin embargo, cabe destacar que no se trata de
una lógica secuencial lineal, sino de una práctica recursiva.
La organización en momentos y pasos que presenta la
siguiente guía responde a un fin metodológico.
Hoja de ruta
PASO 9
Definir las
operaciones
PASO 10 PASO 11
Realizar análisis
Construir el
de viabilidad y ajuste
plan operativode operaciones
7

Momento I
Caracterización del problema
El primer momento de la intervención tienen que ver con
PENSAR antes de actuar. Pensar acerca del problema que
deseo enfrentar de modo tal de poder precisarlo,
comprenderlo, evitando así caer en soluciones apresuradas
que poco tienen que ver con la realidad y origen del
problema.
Con este objetivo, se recorrerán seis pasos que sintetizan las
acciones principales de este momento: definir los
descriptores del problema (que luego serán los
indicadores que permitirán monitorear la reversión del
mismo); diferenciar las causas de las consecuencias, de
manera que se puedan establecer diferentes objetos de
intervención; mapear a los diferentes actores vinculados al
problema, lo cual permitirá incluir en la estrategia las
múltiples miradas que están presentes en el juego social.
Finalmente, a partir de estas acciones estaremos en
condiciones de construir el modelo explicativo del problema a
enfrentar.
9

“La falta de soporte de las ciencias para hacer política ha
generado la improvisación, el inmediatismo y la incapacidad para
procesar tecno políticamente los problemas sociales. Las
ciencias sociales están de espaldas a la política y la política está
de espaldas a las ciencias. Así es como domina el pragmatismo
de las soluciones sin planes”
Lectura recomendada
Ficha Nº 1. Hay ciencias para gobernar
Paso 1
Definir el problema
Los gobiernos en la actualidad intervienen en una realidad
compleja y en permanente cambio. Intervenir en la compleja
realidad social requiere de metodologías específicas que
permitan intervenir esa realidad con cierta probabilidad de
éxito.
Comenzaremos por diferenciar un TEMA, un malestar difuso;
un PROBLEMA, que da cuenta de una insatisfacción
respecto de una situación dada. Problema es la brecha entre
la situación actual y la situación deseada por el actor de
cambio. Lo que diferencia un malestar impreciso, de un
problema, radica en su descripción (paso 2). La detección de
una insatisfacción, en tanto problema, nos permite construir
indicadores claros y cotejables que permitan observar su
evolución a lo largo de una intervención.
La distancia que existe entre una situación
dada y una situación deseada, constituye un PROBLEMA,
el cual está constituido por una dimensión objetiva (la
referencia a la situación dada) y una dimensión subjetiva
(el deseo establecido por el sujeto), y representa lo
que se requiere para cerrar dicha brecha.
Para llevar a cabo este paso debemos tener en cuenta:
Quién declara el problema: los problemas son siempre problemas para alguien. Por consiguiente,
éstos serán construidos de manera diferente por los distintos actores en el marco de la situación
particular de cada uno de ellos.
En qué contexto definimos un problema: lo hacemos en el marco de un campo problemático. Se
trata de declarar un problema tomando en cuenta el contexto en el cual se inserta. Es decir, en el marco
del espacio configurado por los problemas de una o varias actividades (o disciplinas) relacionadas entre
sí. Al establecer un campo problemático definimos los temas que nos interesan, y planteamos las
relaciones entre ellos.
Todo problema debe cumplir criterios de: Relevancia (en función de su gravedad y preponderancia
dentro del campo problemático) y, Pertinencia (estimo que puedo enfrentar el problema con ciertas
posibilidades de éxito al implementar el Plan).
10

El concepto de situación pone de relieve que la intervención
política enfrenta problemas de manera constante, que se
renuevan con cada cambio del contexto. Al considerar el
carácter situacional de los problemas que declaro, puedo dar
cuenta de la naturaleza coyuntural del juego social sobre el
que deseo intervenir. Es decir, el problema que declaro hoy
es un problema ahora, donde intervienen las variables con las
que me encuentro en este momento, con los actores con los
que juego bajo estas circunstancias. En otro momento estaré
frente a un problema diferente, marcado por el contexto en el
que me encuentro actuando.
Por otra parte, toda intervención social supone la articulación
de valoraciones individuales, en la elección de los problemas
a atacar, en la forma en que se declaran los problemas, en
las dimensiones sobre las que se pone el foco, etc. A la hora
de considerar cómo definimos un problema, debemos tener
en cuenta que no es una decisión neutral, sino que por el
contrario, intervienen los valores del individuo (o conjunto de
individuos) que declara un problema, y decide actuar sobre
él. Toda intervención social, supone una lectura del mundo, y
una postura frente a ello.
Concepto clave
El concepto de situación obliga a distinguir, a lo menos,
a dos sujetos: el yo y el otro. La distinción precisa del
otro, significa hacer explícito al interlocutor que, en el
conflicto externo, es el oponente.
Una situación es una distinción hecha por un actor en
relación con su acción en el juego social. La situación
constituye un espacio de producción social donde
nosotros jugamos un papel al igual que nuestros
oponentes, y donde todo lo que allí ocurre en términos
de producción social depende de nosotros y de ellos, en
interacción con el en-
Se identificó el siguiente problema (ver anexo) para su procesamiento:
“Personas en Situación de calle”. Actor que declara el problema: área de
desarrollo social - Gobierno de la Ciudad de Octavia
Paso 2
torno que nos envuelve a ambos.
Lectura recomendada: Ficha Nº 2. El
concepto de Situación
Describir el problema
El procedimiento de descripción del problema declarado
ayudará a convertir una caracterización general, en un
problema con dimensiones precisas y claras. Es decir,
pasaremos de una situación insatisfactoria expresada de
manera difusa, a un problema cuyas dimensiones son
precisas y monitoreables.
En primer lugar se deberá enumerar el conjunto de
descriptores que se desprenden del problema. Los
descriptores son enunciados que hacen referencia a
situaciones cotejables que manifiestan y corroboran la
existencia del problema.
Los descriptores hacen referencia a dimensiones del
problema, de modo tal que la suma de ellos precisa qué
aspectos se encuentran incluidos y cuáles excluidos del
mismo. De esta manera, damos al problema una
definición explícita y unívoca, reduciendo las
ambigüedades que pueden ocasionarse por
interpretaciones diversas.
Por otra parte debemos considerar que, la alteración
sobre el conjunto de los descriptores tiene su correlato
en la alteración del problema. Ya sea esta alteración
positiva (en la medida que se resuelve el problema), o
negativa (lo que plantea la necesidad de fijar nuevas
estrategias).
11

Para llevar a cabo este paso debemos tener en cuenta:
Expresan las dimensiones comprendidas en el problema: los descriptores no pueden tener relaciones
de causalidad entre sí, ni con el problema que describen.
Al manifestar hechos que expresan el problema y lo tornan monitoreable, los descriptores deben ser
objetivamente cotejables. En este sentido, se pueden enumerar descriptores cuantitativos y cualitativos.
Para ello deben identificarse las posibles fuentes de cotejo a las que se recurrirá en búsqueda de
información que convalide tanto los descriptores como el problema propuesto.
Descriptores seleccionados para el problema: “Personas en Situación de calle” (ver anexo):
D.1 Existen 800 personas durmiendo en la calle
D.2 Alrededor de 700 personas promedio duermen por noche en los albergues de la Ciudad
D. 3 Hay 200 personas “En tránsito” (están en situación de calle circunstancialmente, por no poder
volver a sus viviendas en las afueras de la ciudad)
12

Protocolo 1
Definición y descripción del problema
En esta etapa, buscamos avanzar en las precisiones del problema, de modo que podamos contar con indicadores claros y cotejables que den cuenta de la evolución del mismo a lo
largo de la intervención, así como los instrumentos disponibles para monitorear el impacto de la intervención.
Para sistematizar esta primera delimitación del Plan, se utiliza el formato N° 1, donde se vuelca la información correspondiente al actor que declara el problema y el tiempo que estima
para su intervención, el problema y sus descriptores, y sus respectivas fuentes de cotejo.
Para trabajar con este protocolo, a continuación acompañamos, paso por paso, las acciones que le sugerimos realizar.
Pautas de trabajo para completar el formato Nº 1:
Actor que declara el problema: Refiere al equipo de procesamiento. Escriba un nombre que identifique al equipo. Puede ser por el área de trabajo, o hacer
referencia al problema a procesar. Por ejemplo: “Área de transporte público”. Tiempos del plan: Anote el tiempo que estima para la intervención sobre el
problema. En este caso, puede contemplar un período que se propuso como objetivo para revertir el problema, o el tiempo contemplado por la gestión.
Definición del problema: reunido con el equipo de procesamiento, converse respecto de cuál es el problema que se proponen revertir en función de observar la
brecha que existe entre la situación dada y la situación que desean alcanzar, y acuerden una oración única del problema, de forma declarativa, a modo de
sentencia: por ejemplo, “Deficiencia de los medios de transporte públicos”. Tenga en cuenta que el problema debe cumplir con criterios de relevancia y
pertinencia, respecto de la importancia del mismo dentro de un campo temático, y la posibilidad de revertirlo, respectivamente. Anótelo en la planilla entre comillas
y en letra bastardilla, para que pueda identificarse fácilmente.
Descriptores: retome el intercambio grupal e identifique los descriptores que luego servirán como indicadores para medir la evolución del problema a lo largo de
la intervención. Recuerde que los descriptores deben referir a dimensiones del problema, y deben ser objetivamente cotejables. Esto permitirá medir los
resultados de la intervención. Si surgen dudas respecto de algún descriptor, intente escribir la oración de forma positiva y responda esta pregunta: ¿Se revirtió el
problema?
Fuentes de Cotejo: el equipo debe anotar qué instrumentos de medición utilizará para realizar el seguimiento de los descriptores que identificó. Esto es, a qué
fuentes recurrirá para observar los resultados de la intervención. Por ejemplo: ANRT, Informes semestrales del área de transporte, encuestas, etc. Para ello,
conversen en equipo y seleccionen las fuentes que van a utilizar. Luego, vuélquenlas en la planilla.
protocolo 13

Protocolo 1
Formato Nº1: Definir y describir el problema
Actor que declara el problema: Tiempos del plan:
Definición del problema Descriptores Fuentes de cotejo / verificación
Nota: En caso de anotación digital, utilice letra Arial 12, con interlineado simple. Diferencie los enunciados: el problema en letra bastardilla; los descriptores, en negrita; y las fuentes de
cotejo, sin variaciones a la letra normal
14 protocolo

Paso 3
Mapear actores
Hasta aquí hemos definido y precisado el problema sobre el
que deseamos intervenir. Al intervenir en la realidad social
debemos tener en cuenta que existen múltiples actores
interactuando en el juego social.
Conocer la realidad no se agota en la comprensión de las
cosas, debe incluir, además, la comprensión de las ideas, las
creencias y los valores, de los otros actores. Por lo tanto, en
un proceso social contradictorio y conflictivo, la realidad
consiste no sólo en lo que yo creo que es, sino también en lo
que los otros creen. Entender la realidad es también conocer
las ideas, creencias y pensamientos de los otros acerca de
esa realidad.
Algunas reflexiones sobre la importancia del “Otro”:
• “Mi mejor jugada depende de la jugada del otro”
Para explicar un problema, para definir una estrategia,
debo tener en cuenta al “otro”. La realidad en que
intervenimos no puede ser explicada desde afuera,
como un monólogo, la explicación debe ser situacional
y debe ser cohabitante con otros relatos. Es
fundamental comprender que no puedo pretender
entender mi realidad si no intento comprender la
realidad del otro.
• “El juego social es un juego conflictivo” Cuando
intervenimos en el juego social no estamos solos,
nuestra explicación y nuestra jugada puede estar en
conflicto con la explicación e intereses de múltiples
actores del juego. Intentar compren-
der las motivaciones e intereses de cada uno de los
actores relevantes en el juego es fundamental para
analizar la viabilidad de mi jugada y las posibles
operaciones de viabilización que ésta pudiera
demandar. “Mi explicación es un diálogo con la
situación en que coexisto, en cooperación o en
conflicto con el otro” (Carlos Matus)
Actores identificados para el problema
“Personas en Situación de Calle”
(ver anexo)
• Organizaciones no gubernamentales,
asociaciones civiles, etc.: UNICEF, la Asociación
Civil Un Techo para mi País, etc.
• Organismos gubernamentales: desarrollo social,
economía, trabajo, desarrollo urbano, etc.
• Otros: medios de comunicación.
15

Protocolo 2
Mapeo Inicial de Actores
Para realizar el mapeo de actores debemos preguntarnos cuáles son los actores más relevantes que están vinculados al problema. Esto reviste fundamental importancia ya que amplía
la mirada sobre el problema en el que deseamos intervenir. Identificar al otro como parte del juego social es parte importante de mi jugada.
Utilice el formato nº 2, para enumerar cada uno de los actores identificados.
Pautas para completar el Formato Nº 2
Enumere los actores identificados que directa o indirectamente están vinculados al problema: esta identificación de actores debe realizarse sin ningún
tipo de juicio previo acerca de la pertinencia o no de cualquier actor propuesto, ya que el principal objetivo de este mapeo es abrir al máximo nuestra visión para
lograr identificar la mayor cantidad de actores vinculados al problema sobre el que se desea intervenir
Formato Nº 2: Mapear actores*.
Problema definido:
ACTORES* IDENTIFICADOS:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8. ... (n)
*Nota: Consideramos Actores aquellos grupos u organizaciones que controlan recursos y toman posición en la realidad en la que intervenimos
Protocolo 17

Paso 4
Identificar las causas y
diferenciar las consecuencias
Una vez que declarado el problema y definidos sus
descriptores, es necesario comenzar a identificar las causas
que están dando origen al problema.
Aclaración: Tanto el problema seleccionado, los descriptores
definidos, como las causas a identificar por parte del actor
que declara el problema no pretenden tener una rigurosidad
científica, sino que obedecen a una valoración subjetiva y
aproximada de la realidad en que ese actor actúa.
El objetivo en este paso es explicar el problema definido a
partir de la identificación causas que lo ocasionan de manera
directa e indirecta. A diferencia de las ciencias exactas, que
trabajan con modelos de causalidad perfectamente definidos,
en la realidad social las relaciones entre las variables son
imprecisas y cambiantes. Por esta razón, la explicación del
problema estará siempre en relación al actor que lo declara,
el cual ponderará las causas que considere más relevantes, y
establecerá relaciones de causalidad que, según su mirada,
están contribuyendo a la existencia del problema definido. De
esta forma, a partir de la enumeración de las causas, el
equipo construye una explicación común a cerca del origen
del problema que enfrenta.
Sobre la Teoría del Juego Social
El Juego Social cumple todos los requisitos de un juego. Hay
competencia, cooperación y conflicto entre los ju-
gadores. El gran juego social es un sistema de apuestas y
apostadores diferente de cualquier otro juego. Se compone
de varios juegos parciales interconectados y entrelazados
guiados por distintos criterios de éxito. Cada uno de los
juegos parciales genera problemas cuya identificación no
siempre es evidente ya que a veces no están en la superficie
de la práctica, y tampoco es simple el modo de analizarlos,
pues se trata de problemas cuasi estructurados que en
principio se nos presentan como un malestar difuso. Por ello,
para identificarlos y analizarlos es preciso utilizar un método
que permita describir el problema a partir de una explicación
de la relación que existe entre sus causas.
Las variables del juego son numerosas, ya que surgen de la
misma realidad social creativa. En cada juego concreto, en
una situación determinada, cada jugada exige la aplicación
de un conjunto de recursos particulares para su producción.
Cada actor juega con un conjunto de recursos que posee y
ha logrado acumular en el juego. Ese conjunto de recursos
expresa sus capacidades acumuladas.
Sin recursos no se puede jugar. Esos recursos que poseen
los actores son capacidades de producción, que se ganan y
se pierden en el juego por la acción de jugar. En este sentido,
la dinámica del juego social se gesta por jugadas.
Por otra parte, es importante que, junto con la identificación
de las causas que originan el problema, se establezcan las
consecuencias que se desprenden del mismo. Es decir,
identificar cuáles son los efectos del problema que declaro, y
de esta forma, separarlo de las causas y los descriptores que
identificamos anteriormente.
Esta operación reviste fundamental importancia, ya que
permite visualizar los efectos negativos que la existencia del
problema está generando.
Debemos considerar que, cada una de las
causas que selecciono para explicar mi problema,
revisten un problema en sí mismo.
En este sentido Matus dice que “gobernar es enfrentar
problemas parciales con plena conciencia del cambio
global que buscamos y del impacto de cada acción
parcial sobre la gran meta”.
La realidad social puede entenderse como un gran juego
que integra muchos juegos parciales que producen
problemas para los diversos actores.
El macro-problema es el resultado momentáneo del
gran juego que sintetiza todos los problemas parciales
relevantes para un actor en una situación concreta. El
cambio del macro-problema, con la precisión de los
planes para alcanzarlo, constituye, para un actor, su
proyecto de gobierno.
19

Concepto Clave
Problemas Cuasiestructurados
Los sistemas creativos y los sistemas repetitivos
generan distintos tipos de problemas. Los sistemas que
siguen leyes producen dominantemente problemas bien
estructurados (donde las posi-bilidades y probabilidades
son conocidas y cono-cibles). En los sistemas creativos,
en cambio, los hombres lidian con problemas
cuasiestructurados.
La panificación situacional simplifica la realidad
mediante una selección de lo relevante para los actores
sociales, pero se niega a amputarla de sus rasgos más
salientes como son la creatividad y la subjetividad de los
actores sociales. Por ello, la planificación situacional
trata con sistemas y problemas cuasiestructurados.
La palabra cuasiestructurado significa “más o menos”
estructurado, “en parte” estructurado. El juego es
nebuloso, con regulaciones laxas y desiguales, y
fuertemente influido por el azar.
Lectura recomendada:
Ficha Nº 7. Problemas bien estructurados
y Cuasi estructurados
Algunas causas enumeradas para el problema “Personas en Situación de Calle” son (ver anexo):
• Ruptura de los lazos familiares
• La ciudad como lugar de oportunidades
• Sistema económico/ social que favorece la desigualdad y la exclusión.
Algunas de las consecuencias identificadas son:
• Ciudadanos en riesgo de vida
20

Protocolo 3
Identificar las causas
Identificar las causas que están impactando en el problema.
En un primer momento, cada uno de los integrantes del equipo de trabajo comenzará por pensar cuáles son las causas que están impactando en el problema que se desea enfrentar.
Cada uno, y de manera individual, elaborará un listado de posibles causas que estén dando origen al problema. Tenga en cuenta, a medida que se avanza en la selección de las
causas, los actores mapeados de manera que permita ampliar la mirada sobre el problema.
Debemos tener en cuenta que la identificación de las causas no siempre es evidente ya que a veces no están en la superficie de la práctica, por ello es importante escuchar al otro a la
hora de pensar las causas.
Pautas de trabajo
Escriba las causas con frases breves y precisas. Ejemplo: “Insuficiente frecuencia de los subterráneos”
Tenga presente que la causa siempre indica una calificación negativa / problemática. A cada una asígnele un número para facilitar su rápida identificación.
Ejemplo: “1. Insuficiente frecuencia de los subterráneos”
Esté atento a no explicar la causa, de modo que contenga más de una variable. Por ejemplo, el tráfico está congestionado porque no funciona el subte. En este
caso, divida los componentes. 1. No funcionan los subtes --> 2. Trafico congestionado
En esta primera instancia, recuerde que toda declaración es válida. Anote las causas que considere están impactando en el problema. Para ello, puede utilizar el
formato N° 3. 1: Enumerar las causas. Tenga en cuenta que “hay tantas verdades como personas en el mundo”.
Ver luego “Puesta en Común“ para finalizar el protocolo
Formato N° 3: Enumerar las causas
Ver luego “Puesta en Común“ para finalizar el protocolo
protocolo 21

Protocolo 3
Formato N° 3: Enumerar las causas
nro CAUSAS
1
2
3
4
5
6
7
8
9 (n...)
Puesta en común:
Una vez que identificó un conjunto de causas, reúnase con el equipo de procesamiento. Tomen todas las causas que enumeraron individualmente y póngalas en
un lugar visible para todo el equipo. Puede ser en una pared, escritas en un pizarrón o con una copia en mano cada uno, por ejemplo.
Discutan, en equipo, qué causas están repetidas, cuáles podrían resumirse en una, etc. De modo tal que logren armar un único listado de causas con los aportes
de todos los participantes.
Finalmente, identifíquelas numéricamente (los números únicamente tienen el objeto de identificar cada causas, no suponen relación de causalidad entre las
mismas)
22 protocolo

Paso 5
Clasificar las causas
según su naturaleza
El objetivo en este paso es clasificar las causas identificadas
según su naturaleza, en “Reglas”, “Capacidades” y “Acciones
cotidianas”. La clasificación de las causas permite valorar el
tipo y grado de incidencia que cada una de ellas tiene sobre
el problema. Es decir, nos permite entender y explicar mejor
el problema.
La naturaleza de las causas está ligada a la explicación del
problema. Es decir, según la forma en que una causa esté
impactando en el problema, constituirá una Acción, una regla
o una capacidad. Por otra parte, identificar la naturaleza de
las causas me permite, no sólo entender cómo impactan en el
problema, sino también cómo están impactando entre sí.
Podemos identificar tres tipos de causas*:
• Reglas: constituyen el juego. Delimitan el marco de
acciones posibles dentro del juego. Tienen un efecto
perdurable, pues se constituyen en reglas estables del
juego. Pueden ser leyes, costumbres, comportamientos
arraigados, etc.
* En la bibliografía referenciada, Matus, C., utiliza términos diferentes para
referirse a dos de estas clasificaciones. El término Capacidades, refiere a
Acumulaciones; y el término Acciones Cotidianas reemplaza a Flujos, en la
bibliografía original.
• Capacidades: constituyen la capacidad de
producción que alcanza el juego y sus jugadores en
una situación determinada. Refieren a las posibilidades
de producir acciones: acumular conocimiento, producir
jugadas, etc. Para producir jugadas se requieren
capacidades de producción, la carencia de las mismas
impide ciertas jugadas y limita la producción de
acciones.
• Acciones cotidianas: significan jugar el juego, son
movimientos continuos de efecto transitorio. Implican la
participación directa de los actores en el juego, y sólo
pueden realizarse dentro del espacio de variedad
posible determinado por sus capacidades, las cuales, a
su vez, tienen un espacio de variedad posible
determinado por las reglas del juego.
Clasificación de causas para el problema: “Personas en Situación de calle” (ver anexo)
REGLAS CAPACIDADES ACCIONES problema
descriptores:
la ciudad
como lugar
de oportunidades
Ruptura de los consecuencias:
lazos familiares
Debilidad en las
estrategias de
contención a PSC
23

El flujograma es un modelo diferenciador y relacionador
de causas, y de éstas con los hechos que se pretende
explicar porque verifican la existencia del problema. Para
diferenciar describe y clasifica, y para relacionar
establece conexiones causales y conexiones de sentido.
Como el flujograma es una herramienta del análisis
situacional, la primera distinción que hace esta técnica se
refiere a identificar al actor que explica.
Ceguera situacional:
La ceguera situacional es aquella parte de la realidad
que no vemos porque:
a.Está fuera de nuestro foco de atención
b.Está fuera de nuestro campo de comprensión
c. Está fuera de nuestra referencia (dificultad para
situarse en la visión de otros)
d.Está fuera de nuestra posibilidad de percepción según
nuestros preconceptos
e.No puedo distinguirla por la sobrecarga de la in-
formación
Paso 6
Desarrollo del
modelo explicativo
El armado de un “modelo explicativo” permite visualizar las
múltiples causas que dan origen al problema. En este
sentido, la aplicación de esta metodología definir las
relaciones causales entre las variables que dan origen al
problema de modo que nos permite identificar aquellos ejes
problemáticos nodales que están dando origen al problema
que deseo enfrentar.
La explicación de la realidad es el fundamento del plan de
intervención. Por eso, no es suficiente un listado de causas,
sino que debe construirse un modelo explicativo que, a partir
de interrelacionar las causas, nos permita explicar de manera
potente el problema a enfrentar.
Para este paso utilizaremos un flujograma. Este se construye
precisando las relaciones de macrocausalidad y
microcausalidad, que se establecen entre las causas: las
relaciones macrocausales pueden ser entre capacidades y
acciones (y viceversa), entre reglas y capacidades (y
viceversa), y entre acciones y reglas; las relaciones
microcausales pueden ser entre acciones, entre capacidades,
y entre reglas.
En vez del texto esta metodología utiliza la graficación para la
explicación que un actor hace de un problema. Un flujograma
permite una rápida comprensión del problema porque
muestra el modelo explicativo en un plano gráfico, en base a
causas explicativas breves y
precisas; obliga a la síntesis, la rigurosidad y la precisión,
evitando interpretaciones ambiguas. Por otra parte, precisa
las relaciones de micro y macro causalidad, y facilita la
adaptación permanente de la explicación al cambio
situacional.
Principales relaciones causales:
Resultados: relación entre las Acciones Cotidianas y los
Descriptores del problema
Regulación: relación entre Acciones Cotidianas y Reglas
(cambio de las reglas)
Dominación: relación entre Capacidades y las Reglas (el
peso de las capacidades puede estabilizar las reglas)
Acumulación: relación entre Acciones Cotidianas y
Capacidades
Condicionamiento: relación entre Capacidades y Acciones
cotidianas
Determinación: relación entre las Reglas, las Capacidades y
las Acciones Cotidianas (las reglas determinan la variedad
posible del juego)
24

Protocolo 4
Construcción del modelo explicativo
La construcción del modelo explicativo, exige que realicemos dos acciones:
1.Clasificar las causas según su naturaleza (Reglas, Capacidades y Acciones cotidianas), y
2.Armar el mapa causal estableciendo las relaciones que existen entre ellas.
1.Clasificar las causas según su naturaleza
Una vez realizado el listado de causas, comenzaremos a trabajar en su clasificación. Para ello, se utiliza el formato Nº 4: Desarrollo del modelo explicativo.
La naturaleza de las causas está ligada a la explicación del problema. Según la forma en que una causa esté impactando en el problema, constituirá una Regla, una Acción o una
capacidad. Por otra parte, identificar la naturaleza de las causas me permite, no sólo entender cómo impactan en mi problema, sino también cómo están impactando entre sí.
Las causas pueden clasificarse según:
REGLAS:
Constituyen el juego. Crean o modifican reglas.
Precisan el espacio de variedad posible. Tienen un
efecto perdurable, pues se constituyen en reglas
estables del juego.
CAPACIDADES
Constituyen la capacidad de producción que alcanza el
juego y sus jugadores en una situación determinada.
Para producir jugadas se requieren capacidades de
producción, la carencia de las mismas impide ciertas
jugadas y limita la producción de acciones.
ACCIONES COTIDIANAS
Significan jugar el juego, son movimientos continuos de
efecto transitorio. Implican la participación directa de los
actores en el juego, y sólo pueden realizarse dentro del
espacio de variedad posible determinado por sus
acumulaciones, las cuales, a su vez, tienen un espacio
de variedad posible determinado por las reglas del
juego.
Pautas de trabajo:
Dibuje el formato Nº 4 sobre una superficie amplia: esta puede ser una pared, un pizarrón de varios cuerpos, o una cartulina grande. Colóquelo en un lugar donde
todos los integrantes del equipo puedan verlo.
Luego, anote las causas en papeles separados, tomando el tamaño de una hoja doblada en dos partes iguales, escriba cada causa en letra grande, de modo que
sea legible. Enumere las causas.
Finalmente, revise la definición de acción cotidiana, capacidad y regla y, junto con su equipo, ubique las causas en un plano concreto: Acción (A), Capacidad (C),
y regla (R).
Protocolo 25

Formato Nº 4: Construcción del modelo explicativo Tenga en cuenta que
en cada columna ubicarán varias causas,
de manera que, cuando lo dibuje, prevea
un espacio amplio.
Descriptores:
Consecuencias:
Es importante…
A medida que avanzan en la identificación de las relaciones causales, pueden
encontrarse nuevas causas. Esté abierto a ampliar su mapa causal si el
proceso lo requiere.
De esta forma enriquecerá su explicación del problema.
26 protocolo

2. Armar el mapa causal
Luego de clasificar las causas, estaremos en condiciones de comenzar a establecer las relaciones causales, para determinar de qué manera las causas están impactando entre sí. La
explicación de la realidad es el fundamento del plan. Por eso, no es suficiente un listado de causas, debe construirse un modelo explicativo que permita construir una explicación única
del problema sobre el que se desea intervenir.
Un flujograma permite una rápida comprensión del problema porque muestra el modelo explicativo en un plano gráfico, en base a causas explicativas breves y precisas; obliga a la
síntesis, la rigurosidad y la precisión. Por otra parte, precisa las relaciones de micro y macro causalidad, y facilita la adaptación permanente de la explicación al cambio situacional
Pautas de trabajo
Converse con el grupo e identifique una causa que pueda resultar disparadora del trabajo.
A partir de allí, en grupo, comiencen a pensar las relaciones que se pueden establecer entre las causas pensando si una causa produce la otra, o cómo se
impactan entre sí, cómo se influencian, etc. A medida que se desarrolla el intercambio, unan con flechas las causas como lo muestra el ejemplo que ponemos a
continuación.
Las relaciones entre las causas se expresan con flechas cuyo sentido indica la dirección de causalidad.
A medida que establece las relaciones entre las causas, relate como queda explicado y corrobore que la relación sea adecuada.
Ejemplo:
Descriptores:
2.2 ejemplo
causa II
Consecuencias:
1.1 ejemplo
causa I
3.3 ejemplo
causa III
Tenga en cuenta que ninguna causa
puede ubicarse fuera de un espacio concreto,
ya que cada columna refiere a una
clasificación. Por lo tanto, no puede haber
causas que formen parte de más de las reglas
y las capacidades al mismo tiempo.
Protocolo 27

Momento 2
Diseño de la
estrategia
El propósito de este momento es profundizar el análisis del
modelo explicativo a efectos de establecer los trayectos
causales decisivos, como insumo imprescindible para
determinar los ejes de acción. Para ello, es necesario
identificar aquellas causas que impactan de manera más
significativa en el origen del problema.
Una vez identificadas las causas críticas, realizaremos un
análisis de gobernabilidad sobre las mismas y en función de
ello estableceremos los Objetivos estratégicos.
En esta línea, para identificar aquellos cambios que se
desean operar en la realidad intervenida es necesario definir
los resultados esperados para cada objetivo estratégico.
Finalmente, este momento contempla un análisis de actores,
identificando sus motivaciones e intereses, de manera que
nos permita comprender la fuerza de un actor en tanto
capacidad de producción social, y por lo tanto, el lugar que
ocupan en la realidad que deseo intervenir.
29

Paso 7
Identificar las
causas críticas*
Identificación de causas Críticas
El modelo explicativo construido hasta aquí demuestra el
carácter multicausal de todo problema social. El diseño de
una compleja red de relaciones causales, cada una de
diferente peso respecto de su incidencia en la problemática
que se pretende resolver, nos marca la necesidad de
examinar el mapa causal a fin de identificar lo que se
denomina trayectos causales decisivos.
Algunas causas del flujograma son críticas por su incidencia
en los marcadores (descriptores) del problema. Estas se
llaman Causas Críticas. El concepto de Causa crítica alude,
entonces, a un centro o eje de acción valorado para revertir
¿Qué es una causa crítica?
Toda causa ubicada en aquellos trayectos que el grupo
juzga decisivos, es una causa crítica, siempre que
cualquier alteración
positiva en ella impacte de manera efectiva en un número
importante de variables relacionadas y esto contribuya,
directa e indirectamente, a revertir los descriptores del
problema. Considérese a cada Causa Crítica como el
marcador o resultado de un juego parcial que influye
sobre el juego más amplio que expresa el problema.
el problema.
Causas Críticas identificadas para el
problema “Personas en situación de calle“
• “Sistema económico/social que favorece la
desigualdad y la exclusión“
• “La ciudad como lugar de oportunidades”
• “Falta de articulación de políticas públicas
entre jurisdicciones”
• “Falta de seguimiento de casos”
Las causas críticas cumplen simultáneamente las
siguientes condiciones:
Tienen un alto impacto sobre los Descriptores del
Problema.
Se encuentran en trayectos decisivos del flujo-
grama: es decir, se presume que cualquier
alteración positiva en ellas desataría procesos de
transformación que impactarían en un número
considerable de problemas relevantes; Tales
procesos posibilitarán, de manera directa o
indirecta, revertir el problema.
Cada Causa Crítica demanda una acción sobre ella, ya que
sólo cambiándolas podemos alterar los descriptores de los
problemas que elegimos enfrentar. Pero, para saber sobre
qué causa conviene intervenir, es necesario realizar un
análisis de gobernabilidad, de modo que identifiquemos el
grado de influencia sobre la causa que deseo atacar, y por lo
tanto, las probabilidades de alterarla.
* El término Causa Crítica refiere al concepto de Nudo Crítico en la bibliografía recomendada.
30

Análisis de gobernabilidad
El análisis de gobernabilidad reviste fundamental importancia
al momento de convertir una causa crítica en un eje de
acción. Para seleccionar una causa crítica a enfrentar, se
debe primero analizar cuál es la posibilidad de intervención
sobre la misma. Entonces, en función de la causa
identificada, debemos formular las siguientes preguntas
¿Puedo actuar sobre ella? ¿Depende sólo de mí poder
atacarla, o comparto mi capacidad de atacarla con otros? ¿O
está fuera de mi alcance? En la medida que se identifiquen
estos elementos, se estará en condiciones de elegir qué
causas críticas se convertirán en los ejes de acción del plan.
Por lo tanto, antes de precisar el plan, debemos identificar los
ejes de acción y, para ello, es importante identificar el grado
de control del actor sobre las causas.
Existen tres grados de gobernabilidad:
• Bajo control total del actor: significa que el cau-
sante y actor que puede evitar las causas es el actor
que explica el problema; sólo el actor controla las
causas y no comparte ese control con nadie.
• Bajo control compartido: quiere decir, fuera del
control total del actor, pero con cierto nivel de influencia
sobre las causas; la influencia refiere a un control
compartido.
• Fuera del juego: Refiere a causas que están fuera
del control del actor, y sin ningún grado de influencia
por parte del mismo, ya sea porque provienen de otros
problemas que tienen otras reglas, o porque otros
jugadores controlan todos los recursos, etc.
Incluir otros actores en el análisis
En esta instancia es importante volver sobre los actores
mapeados e identificar cuáles están vinculados a la Causa
Crítica que se desea atacar. Esta identificación permite
estimar qué actitud podrían adoptar cada uno de los actores
identificados frente a las causas críticas seleccionadas. En
función de esto, es posible prever una situación conflictiva si
se actúa sobre determinada causa crítica, o una cooperativa
con los otros actores vinculados a ella.
En este sentido, el análisis de gobernabilidad está vinculado
con mi capacidad de juego respecto de los otros actores que
se encuentran jugando en un determinado escenario.
El resultado de mi intervención no sólo depende de mis
acciones, sino que además influyen las acciones de los otros
actores. En este sentido, yo elijo mi plan de acción, pero no
puedo elegir las circunstancias, ni puedo controlar las
acciones de mis oponentes. Por eso, prever la posición de los
otros actores resulta un paso necesario para decidir sobre
qué causa se a actuar.
La fuerza de un actor es su capacidad de producción social,
es decir, su capacidad de producción de actos. Un actor le
impone su voluntad a otro sólo si tiene más capacidad de
producción que el competidor.
Es necesario tener en cuenta que el oponente es parte de la
realidad y, por consiguiente, es necesario prever lo que el
otro quiere y puede hacer en el juego, lo cual
Concepto Clave
Concepto de gobierno
Gobernar es interferir en el desarrollo del juego con la
intención de alcanzar un propósito. En ese juego
coexisten diversas posiciones de gobierno con distinto
peso. Todas ellas son gobierno en su propia esfera, al
mismo tiempo que son oposición o cooperantes de
otros gobiernos. La gobernabilidad se refiere al grado
de control e influencia que un actor tiene sobre las
causas del problema que decide enfrentar El gobierno
se ejerce por medio de algunos jugadores líderes y se
materializa en jugadas. Estas jugadas pueden ser
reguladoras, acumuladoras y accionadoras del juego.
Lectura recomendada: Ficha Nº 8. El
juego social y el concepto de gobierno.
31

depende de su visión e intereses puestas en juego. Pensar
en las posibilidades de acción de un actor permite prever el
espacio de acciones posibles.
Incluir los recursos críticos
Resulta necesario, por otra parte, pensar en los recursos con
los que cuenta quien pretende accionar sobre la realidad para
modificarla. De esta manera, se podrá estudiar, en función de
los propios recursos escasos, cuál es la jugada más
conveniente para interactuar con los otros actores presentes
en el juego, en función de los recursos que los mismos
manejan.
Para ello, retomamos una frase que mencionamos
anteriormente: el actor diseña y decide sus planes, pero no
puede escoger las circunstancias en que debe realizarlos:
esas circunstancias comprenden los planes de otros actores.
Cualquier producción social de una jugada o un hecho, un
bien, un servicio, etc., exige una variedad de recursos
escasos (políticos, económicos, cognitivos y capacidades de
organización). Por ello, el plan de acción utiliza un conjunto
de recursos (poder político, recursos
económicos, conocimientos y capacidades organizativas)
para su consecución. Esto incluye el análisis de los recursos
necesarios para llevar a cabo una determinada acción y, por
otra parte, los recursos de que dispone el actor para llevar a
cabo esa jugada. En este sentido, cada actor acumula
recursos, capacidades e incapacidades a lo largo de su vida.
Preguntarme, ante una posible acción si controlo los recursos
necesarios para realizarla, si los recursos que controlo me
permiten tener cierto grado de influencia respecto a los
recursos que controlan otros actores, son interrogantes
complementarias del análisis de gobernabilidad.
Identificación de los
Ejes de Acción*
Un posible eje de acción es una variable que, por su posición
en el mapa causal, constituye una causa crítica, y se estima,
a partir de un análisis de gobernabilidad, que puede
intervenirse con total control o influencia del actor que declara
el problema sobre la misma.
Para llevar a cabo este paso, debemos tener en cuenta que:
Sean un centro práctico de acción Es decir, alguno de los jugadores debe poder actuar práctica, efectiva
y directamente sobre la causa, sin verse obligado a actuar sobre otras dimensiones o efectos de la
misma.
* El término Eje de Acción refiere al concepto de Frente de Ataque en la bibliografía recomendada.
32

Sean un centro oportuno de acción política durante el período del plan, lo cual implica un juicio preliminar
de gobernabilidad.
Sea una variable que, o bien está bajo control total del actor que llevará adelante el plan, o bien éste
puede ejercer cierta influencia sobre ella. De otra manera sería imposible tomarla como un eje de acción.
Impactando sobre ellos se esté alterando en los descriptores, y por lo tanto, se avance en la
reversión del problema
De esta forma, al elegir ejes de acción se delinea un
determinado espacio de gobernabilidad, dado que el control
de variables no sólo atañe a un actor (qué variables controla y
cuáles no), sino también a los propósitos de transformación
que se plantea dicho actor. En este sentido, el análisis de
gobernabilidad incluye realizar un análisis de los actores que
se identificaron en el mapeo previo, y que intervienen en el
juego con mayor o menor capacidad de incidir sobre la
gobernabilidad que se tiene sobre determinada causa crítica.
Ejes de Acción seleccionados para el
problema: “Personas en Situación de
calle” (ver anexo):
• “La ciudad como lugar de oportunidades”
• “Falta de articulación de políticas públicas entre
jurisdicciones”
• “Debilidad en el seguimiento de casos”
Paso 8
La definición de los
Objetivos Estratégicos
El concepto de objetivo estratégico representa una afirmación
sobre la posibilidad de cambiar una condición negativa
tomada por un eje de acción, por una situación positiva que
impacte sobre el problema y lo revierta.
Finalmente, para que el resultado pueda ser analizado y
estudiados sus alcances, es necesario establecer ciertos
parámetros que lo hagan mensurable. Estos son los
indicadores de resultado.
¿Qué entendemos por
Indicador de resultado?
El indicador de resultado es una medida que muestra un
aspecto concreto del cambio de una situación,
El objetivo estratégico define el cambio que se desea operar
en la realidad intervenida. Es una declaración que expresa la
voluntad de revertir una situación problemática. La
formulación del objetivo estratégico se realiza tomando cada
eje de acción y definiendo sobre el mismo, qué resultado
espera alcanzarse. En ese sentido, expresan las estrategias
generales del plan.
condición o fenómeno. Proporciona características
observables del cambio, facilitando su medición y verificación.
Los indicadores identifican lo que será medido, no cuánto ni
en qué dirección.
Estos indicadores establecen la forma de medición. El
siguiente paso será completar los niveles de resultado

a alcanzar periódicamente (por año u otro plazo a es-
tablecer).
Las metas asociadas a cada indicador representan lo que
esperamos obtener como desempeño en un período,
expresan la magnitud de los logros que esperamos obtener.
Los resultados de nuestro plan sólo dependen en parte de
nuestras acciones. En este sentido, la gobernabilidad define
el peso de nuestras acciones en el resultado del plan
No basta con el concepto de objetivo para precisar la
situación futura a la cual se aspira; el objetivo tiene que
expresarse como una situación, para analizar la consistencia
entre resultados y las causas críticas alteradas por la
realización del plan. Los resultados son un marcador de
llegada (de la situación objetivo), al igual que los descriptores
son un marcador de partida. Ambos deben ser coherentes
con las Reglas, las capacidades y las acciones.
Para llevar a cabo este paso, debemos tener en cuenta tres elementos:
Tomar los Ejes de Acción seleccionados (El Objetivo Estratégico se formula en función de los ejes de
acción)
Pasar de la formulación negativa del Eje de Acción, a una positiva expresando valores deseables que se
juzguen alcanzables.
Construir los resultados esperados para cada OE: expresar de manera positiva los descriptores del Eje de
Acción, expresándolos en valores deseables que se juzguen alcanzables. De esta manera se construyen
las metas -o resultados esperados- para cada Eje de Acción.
Estas definiciones sobre el estado en que se desea encontrar
diferentes aspectos considerados críticos de la realidad en la
que se interviene deberían constituirse en una guía para la
transformación de la situación que da origen a la intervención.
A la luz de los resultados definidos, por cada una de los
Objetivos Estratégicos, se está en condiciones de comenzar
el proceso de formulación del Plan Operativo, es decir, el
conjunto de actividades, tareas y acciones a realizar, para
transformar la realidad en aras de alcanzar la situación
deseada.
Objetivos Estratégicos diseñados para el
problema: “Personas en Situación de
calle” (ver anexo):
• Objetivo Estratégico 1: “Fortalecer las políticas
sociales de acceso a la vivienda”
• Objetivo Estratégico 2: “Implementación de
seguimiento de casos”
34

Protocolo 5
Diseño de la estrategia de intervención
En esta etapa buscamos definir la estrategia general de intervención que nos acerque a la transformación de la situación que perseguimos.
Para ello, es necesario identificar los objetivos estratégicos y, en función de ello, qué resultados espero obtener. Con este objetivo, debemos establecer aquellos elementos que nos
permitan medir la evolución del resultado esperado, estos son los indicadores de resultado.
Utilice para ello, el formato Nº 5: Diseñar la estrategia de intervención
Pautas de trabajo:
Reunido con su equipo, identifique las causas críticas sobre las que se desea impactar. Recurra a la guía para acompañar este proceso de modo que, revisando
los conceptos, se pueda llegar a los acuerdos necesarios para establecer cuáles son aquellas causas que se encuentran en los trayectos decisivos del modelo
explicativo. Una vez que las identifiquen, pueden marcarlas en el borde, o colorearlas con un color distintivo de las otras causas del mapa.
Separe las causas críticas identificadas, y anótelas en papeles individuales. Ubíquelas en un lugar visible para todo el equipo, y conviertan los enunciados en
oraciones en términos positivos, de manera tal que se transformen en los ejes de acción seleccionados para revertir el problema.
Finalmente, en función de los ejes de acción, enumere los objetivos estratégicos que se propone el equipo para revertir el problema. A medida que lleguen a
acuerdos sobre los mismos, anótelos en la planilla del formato Nº 5, en la columna correspondiente.
Por otra parte, establezcan cuáles serán los indicadores de resultado. Estos servirán para medir el impacto de la intervención sobre los objetivos que se
propusieron alcanzar. Tengan en cuenta que, estos indicadores deben servirle al grupo a lo largo de la intervención para dar cuenta del impacto de la
implementación del plan, sobre el problema que se propusieron revertir. Por lo tanto, una vez que identificaron estos datos, investiguen qué tienen, y anótelos en
la columna “Valor base (año 0)”. Éste constituirá el punto de partida para analizar las modificaciones conforme avance la implementación del plan. Por ejemplo: si
me propongo como objetivo mejorar la calidad en la frecuencia de los subtes, un indicador de resultado es la frecuencia con la que pasan los subtes. Anotaré,
para el caso, 5 minutos en la columna “Valor base (año 0)”, y conforme avance mi intervención volveré a medir al año siguiente. Si logré disminuir la frecuencia de
los subtes anotaré, por ejemplo, 3 minutos en la columna “Valor año 1”.
Es importante…
A lo largo de la implementación del plan, será necesario cotejar de qué manera está impactando éste sobre los objetivos propuestos. Para ello, es importante tener en cuenta cuál es el valor inicial del indicador de resultado
seleccionado, para luego medir las alteraciones producidas en el tiempo. Para tal fin, se prevén las casillas Valor año 1, 2, etc. Donde se anotarán los datos que surjan de las diferentes mediciones conforme avance el tiempo de la
intervención. Conserve este formato para ello.
Protocolo 35

Formato 5: Diseñar la estrategia de intervención
Objetivo estratégico Indicador de Resultado
Valor base
Valor año 1 Valor año 2 Valor año 3
(año 0)
1.
2.
3.
Nota: Asegúrese que las fuentes que utilizará para medir los valores sean confiables y pueda recurrir a ella en distintos períodos de tiempo. Por ejemplo, informes semestrales, etc.
Para ello, corrobore que las fuentes que seleccione se repitan con cierta periodicidad.
36 protocolo

Paso 9
Definir operaciones
Recién en este momento estamos en condiciones de definir,
sobre la base de la explicación situacional que se ha estado
procesando, la estrategia de intervención que nos acerque a
la transformación de la situación que perseguimos. Es
conveniente identificar, en relación con cada eje de acción,
cuáles son los recursos críticos necesarios para incidir sobre
ellos. Para ello, es importante apoyarse en los datos
obtenidos de los avances realizados. En este caso, es
necesario considerar el análisis de actores realizado en el
paso anterior, para determinar qué recursos controla el actor
que declara el problema, que recursos son controlados por
otros actores, cómo jugarán esos actores respecto de los
propósitos de cada eje de acción, etc.
Nuestro punto de partida aquí es la preselección de
operaciones, realizada mediante el análisis de los objetivos
estratégicos diseñados. La selección de las operaciones clave
es una instancia de articulación para el posterior diseño del
plan operativo. En este sentido, decimos que representan un
preludio de lo que luego se será el diseño de las acciones,
que transformarán las operaciones en productos del plan.
Una operación es un instrumento de cambio por medio del
cual un actor cambia los descriptores del problema, en un
contexto explícitamente declarado en el plan, e involucra los
distintos procesos y acciones que encara el actor para
obtener los Productos incluidos en el Plan.
Para ello, debemos realizarnos tres preguntas:
1.¿Qué resultados puedo esperar de la realización de las
operaciones del plan? Esta pregunta alude a las metas
alcanzables
2.¿Cuáles son las circunstancias fuera de mi control que
pesan en el resultado de las operaciones de mi plan? ¿Cómo
debo diseñar, adecuar y seleccionar las operaciones en cada
circunstancia relevante? Esta pregunta alude al grado de
gobernabilidad sobre mi plan y la certidumbre sobre sus
resultados.
3.¿Cómo impacta mi plan en los balances de gestión política,
macroeconómica y de intercambio de problemas? Esta
tercera pregunta apunta a la efectividad política del plan
¿Qué es lo mejor que se puede esperar de la selección de
problemas?
Cabe aquí hacer una aclaración. Si las causas del
problema, por su naturaleza, se encuentran fuera
del campo de gobernabilidad del actor y, por lo
tanto, en caso de actuar sobre ellas los efectos no
obtendrán una visibilidad en el corto plazo, es
posible que los tiempos políticos demanden otro
tipo de medidas que tiendan a mitigar los efectos
más inmediatos del problema sobre el que se está
interviniendo. Para ello, es necesario considerar
accionar sobre las consecuencias del problema,
antes que sobre las causas.
37

Las Operaciones deben tener definido:
 Un Responsable
 Las actividades a realizarse y por cuenta de que sector,
área o responsable
 Los hitos de la implementación de las actividades
 Los insumos necesarios a disponer y por cuenta de que
área o sector
 Los plazos involucrados.
Operaciones identificadas para el problema: “Personas en Situación de calle” (ver anexo):
• OE: “Fortalecer las políticas sociales de acceso a la vivienda”
• Operación 1: Otorgar créditos hipotecarios para primer hogar con tasas de interés bajas.
• Operación 2: Entrega de garantías y facilidades para el alquiler de viviendas
Y otra más ligada al gobierno,
• Operación 3: Creación de oficinas para acompañar y facilitar la búsqueda de alquileres y viviendas
accesibles.
38

Protocolo 6
Definir las operaciones
En esta etapa buscamos identificar las operaciones que deberán realizarse para alcanzar los objetivos estratégicos del plan.
Para ello, es necesario identificar los recursos necesarios para llevar adelante estas operaciones, tanto económicos, como políticos y organizativos, así como también establecer
plazos de concreción de dichas operaciones. La selección de las operaciones clave es una instancia previa al diseño del plan operativo, y resulta una herramienta para alcanzar
acuerdos políticos que permitan avanzar en el diseño de las acciones y los productos que se derivan de estas.
Pautas de trabajo:
Reunido con su equipo, piensen en las operaciones necesarias para alcanzar los objetivos estratégicos diseñados, y vuélquelas en la planilla. Es decir,
identifiquen aquellas acciones que el equipo de intervención debería tomar, a grandes rasgos, como críticas para alcanzar el objetivo planteado.
Luego, tome cada operación y defina los recursos que requiere para llevarla a cabo así como los principales plazos de concreción de las mismas. Tenga en
cuenta que estos son cálculos estimativos de lo que Ud. considera que se requiere para llevar adelante esta acción.
Utilice para ello, el formato Nº 6: Definir las operaciones
Objetivo estratégico 1:
Operación Plazos de la implementación Recursos Económicos Recursos Políticos Recursos organizativos
OP1
OP2
Protocolo 39

Momento 3
Operacionalización del plan
En esta etapa, se estará en condiciones de elegir el conjunto
de acciones que se pondrán en práctica en función de la
estrategia de intervención diseñada. Se trata de reconocer
que no existen “soluciones únicas” a los problemas. El
proyecto de acción es el módulo
más agregado del proceso ya que constituye una gran
síntesis prescriptiva del plan, que se expresa en un listado de
proyectos de acción destinados a enfrentar los problemas
seleccionados.
41

La eficacia y la eficiencia son criterios
técnicos que deben ser probados en
el análisis estratégico de la viabilidad política. La
aceptabilidad y la viabilidad expresan la posibilidad ética y
política. Y entonces
el cálculo tecno-político va a integrar el análisis de lo
conveniente (aceptabilidad), lo posible (viabilidad) con
lo necesario desde el punto de vista de las ciencias
(factibilidad técnica).
Concepto clave
La palabra viabilidad significa hacer posible algo. El
concepto de hacer posible puede referirse a una
decisión, a la operación transitoria de una decisión en la
práctica, o a la operación estable de una decisión en el
futuro previsible. Cada una de estas tres acepciones de
viabilidad significa juegos distintos.
Ficha Nº 10. Construcción de viabilidad
de un proyecto de gobierno.
Paso 10
Realizar un análisis de
viabilidad y ajuste
de las operaciones
La acción social exige reglas técnicas (orientadas hacia la
eficiencia y la eficacia) y, principalmente, reglas políticas, que
ponen el eje en los conceptos de viabilidad y aceptabilidad.
La viabilidad significa hacer algo posible en un juego concreto
donde deben producirse cambios reales.
Hacer un análisis de viabilidad involucra tres elementos:
1. Un análisis de actores en función de las operaciones
identificadas
2. Un análisis los recursos críticos que controlo en relación a
las operaciones identificadas
3. La identificación aquellas operaciones que hoy no
son viables, para construirles viabilidad.
Analizar los actores en función
de las operaciones identificadas
El problema de la viabilidad surge, en primer lugar, cuando
reconocemos que los otros existen y que nunca controlamos
todas las variables que necesitamos para modificar una
situación.
Cuando planificamos no estamos solos frente a la realidad
con nuestras metas y operaciones diseñadas, siempre hay
otros que también intervienen apoyando, oponiéndose o
negociando.
Debemos considerar que, toda acción social implica la
interacción entre dos o más sujetos o actores de un juego.
Por lo tanto, es necesario tener en cuenta el entendimiento
entre los actores que intervienen en un juego, que puede ser
cooperativo o de oposición, según sus motivaciones. Detrás
de la acción social están las motivaciones.
En este análisis de actores trabajaremos sobre la “posición”
que podrían adoptar cada uno de los actores previamente
identificados frente a las operaciones diseñadas. La “posición”
de un actor representa el deseo o motivación para actuar con
más o menos fuerza, sea apoyando o rechazando, un
determinado juego propuesto. En este sentido, repasaremos
los elementos conceptuales necesarios para la identificación
de la posición que adoptará cada uno de los actores en
relación al problema, y los Recursos que maneja.
Entendemos por fuerza todo recurso, y capacidad,
que permite lidiar con otro jugador en un juego
concreto
El resultado de mi intervención no sólo depende de mis
acciones, sino que además influyen las acciones de los otros
actores. En este sentido, yo elijo mi plan de acción, pero no
puedo elegir las circunstancias, ni puedo controlar las
acciones de mis oponentes. Por eso, asumir la posición de los
otros actores relevantes, y realizar desde esa perspectiva el
proceso que hemos recorrido hasta aquí, resulta un paso
importante para decidir cómo voy a operar sobre la realidad
social en la que me toca actuar.
La fuerza de un actor es su capacidad de producción social,
es decir, su capacidad de producción de operaciones y actos.
Un actor le impone su voluntad a otro sólo si tiene más
capacidad de producción que el com-
42

petidor y está motivado a usar esa fuerza con la intensidad
adecuada. Por lo tanto, la fuerza no siempre tiene el efecto de
imponerle la voluntad a otro.
Es necesario tener en cuenta que el oponente es parte de la
realidad y, por consiguiente, es necesario prever lo que el otro
quiere y puede hacer en el juego, lo cual depende de su
visión e intereses puestas en juego. Ese cálculo de previsión
sobre las acciones del otro exige
estudiarlo, a fin de no atribuirle nuestra apreciación
situacional.
La primera consideración para realizar este análisis de
actores refiere a la motivación de los mismos para actuar
sobre la realidad social. Por motivación entendemos la
combinación del Interés del actor en el juego y el Valor, o
importancia, que le asigna.
Como lo plantea el siguiente gráfico:
Teniendo en cuenta el análisis previo, se pueden plantear tres
vías para alcanzar la viabilidad de un plan: por consenso, por
compromiso y por conflicto exitoso.
a. Las operaciones de consenso: aquellas apoyadas por
todos los jugadores o aquellas donde algunos apoyan y otros
son indiferentes, sin que nadie rechace, siempre
que los indiferentes no tengan un peso inmovilizador.
b. Las operaciones de indiferencia: aquellas sobre las cuales
hay diferencias de intereses, pero los que discrepan no usan
su fuerza para obstaculizar la decisión de los que apoyan
c. Las operaciones conflictivas: en las cuales los jugadores
que las promueven tienen la capacidad y la moti-
43

Para ampliar…
Poder: es una potencialidad que posibilita
acumular fuerza. Emana de la desigualdad de las reglas
de juego, y puede o no concretarse en fuerza; ello
depende de la situación,
vación para doblegar la oposición de los que rechazan
Siempre que sea posible es preferible el consenso, porque
genera situaciones futuras más estables y condiciones
mejores para la continuidad de la estrategia. Sin embargo, en
el sistema democrático algún tipo de conflicto es inevitable.
• Recursos económicos
• Recursos Políticos
• Recursos Cognitivos
• Recursos Organizativos
los oponentes, las circunstancias de contexto, etc.
Fuerza: es una acumulación concreta y ya realizada en
un juego, dentro del espacio de posibilidades que
permite la distribución de poder en ese juego. No se
puede acumular más fuerza que la permitida por las
reglas de distribución del poder.
Peso: expresa el control de recursos que un actor tiene
sobre el vector de recursos críticos del juego, y se
precisa por el vector de peso; es el componente central
de la fuerza.
En síntesis, luego de haber estimado cuál es la moti- Por otra parte, la lista de todos los recursos necesa-
vación de los actores respecto del juego, se podrá eva-- rios para producir u obstaculizar las operaciones de un
luar cuáles son las jugadas más convenientes. plan en un contexto concreto constituye el conjunto
Por otra parte, es importante realizar un análisis de los de recursos críticos. Este concepto permite precisar la
recursos escasos que controlan cada uno de los actores fuerza de los actores en un juego dado. La fuerza de un
identificados. actor en un juego, es el grado de control directo e indi-
Recordamos que, por recursos consideramos aquellos
recto que ese actor tiene sobre el conjunto de recursos
críticos del juego.
que permiten influir en el juego, y son:
44

Protocolo 7
Análisis de actores
El propósito de realizar un análisis de actores consiste en ampliar la mirada respecto de la realidad en la que me toca actuar. Teniendo en cuenta los actores iden-tificados, es
necesario volver sobre ellos y analizar cómo están jugando, cuál es su postura dentro de la realidad que deseo intervenir, etc. Esto proporcionará más información para seleccionar las
jugadas, en función de la cooperación, rechazo o indiferencia de quienes se encuentran involucrados en el juego.
Para ello, utilice el formato Nº7, y ubique, para cada actor, el interés (apoyo – rechazo – indiferencia) y el valor asignado (Alto – Medio – Bajo) estableciendo la motivación de cada uno
y los recursos identificados para cada uno de ellos.
Pautas de trabajo:
Reunidos en grupo realicen la siguiente actividad:
Retomen los actores seleccionados en el mapeo inicial, identifique cuáles de estos actores están vinculados a cada operación, y vuélquelos en la planilla del
formato Nº8.
Al lado de cada actor escriban: Motivación (Interés – Valor) y Recursos (Ver formato Nº 8)
Deliberen en equipo para definir estos elementos respecto de los actores relevantes seleccionados, teniendo en cuenta lo siguiente:
- El otro es parte de mi realidad. El análisis estratégico implica simular la interacción con otros actores. Por consiguiente es necesario prever lo que el otro quiere
y puede hacer en el juego lo cual depende de su visión e interés en el juego.
- El estudio de un actor debe considerar:
• Su núcleo estable: es un vector de características personales relativamente estable que condicionan el fundamento de sus acciones. El NE nos permite
prever el espacio de sus posibles acciones (Por ejemplo: personalista, autoritario, perseverante, etc.)
• Su patrón cognitivo: Establece su modo de leer o explicar la realidad a partir de los modelos teóricos que acepta y maneja.
• Su patrón ideológico: Verifica las ideologías implícitas o explícitas a que adhiere el actor, su militancia o independencia, etc.
• Sus intereses: Estudia sus posiciones, tanto personales como políticas. Qué apoya, qué rechaza, qué le es indiferente.
• Sus valoraciones: Destaca qué es importante o poco importante para el actor, en función de los valores que le atribuye a los problemas.
• Sus valores morales o éticos: que declara y su correspondencia con los que practica.
protocolo 45

Formato Nº 7: Análisis de actores
Actor Motivación Recursos
1. Apoyo (+), 1. Alto (A),
2. rechazo (-), i 2. Medio (M),
3. ndiferencia (0) 3. Bajo (B)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10 (..N)
Es importante…
Para realizar el análisis que les propusimos anteriormente, pueden utilizar como criterios de verificación la historia personal de cada actor, sus declaraciones, sus propuestas, ó su propia experiencia compar-tida con el mismo, en la
práctica cotidiana respecto de qué hace, cómo procede, etc.
46 protocolo

2. Analizar los recursos críticos
que controlo en relación a las
operaciones identificadas
¿Por qué hacer una identificación de recursos?
Nada se crea de la nada. La producción social se realiza a
partir de lo existente mediante la aplicación de un conjunto de
recursos escasos de muy diversa naturaleza. Entre esos
recursos cuentan el poder político, los conocimientos, las
capacidades organizativas, los recursos económicos y el
tiempo, entre otros. Son recursos que tienen su especificidad
y no pueden reducirse a una unidad común. El actor de un
proceso de producción social es el hombre expresado en
organizaciones y personalidades que, guiados por
motivaciones propias de su situación en el juego, luchan por
alcanzar objetivos conflictivos y cooperativos.
Cualquier producción social de una jugada o un hecho, un
bien, un servicio, etc. exige una variedad de recursos
escasos. (Poder político, recursos económicos, conocimientos
y capacidades organizativas), En un juego concreto, cada
actor social posee o controla una combinación variada de
recursos, y cada jugada tiene una función de producción, por
la cual requiere de cada uno de esos recursos en una
determinada proporción. Cada jugada altera el juego y genera
problemas para unos y beneficios para otros.
En cada juego concreto, en una situación concreta, cada
jugada exige la aplicación de un conjunto de recursos
particulares para su producción. Esos recursos requeridos
son escasos, múltiples y heterogéneos. Se trata
principalmente de cuatro recursos escasos:
• Recursos políticos
• Recursos económicos
• Recursos cognitivos y
• Recursos organizativos
Sin recursos no se puede jugar. Cada actor juega con un los
recursos que posee y ha logrado acumular en el juego. Ese
conjunto de recursos tiene la estructura propia de la historia
de acumulaciones de cada jugador. Expresa sus capacidades
acumuladas de producción de jugadas.
El desarrollo del juego, con sus aciertos para algunos y
desaciertos para otros, redistribuye los recursos necesarios
para jugar entre los jugadores. Unos ganan y otros pierden
capacidades de juego. Pero, no todo es redistribución de una
dotación fija de recursos. Además, los actores del juego
pueden crear recursos en el mismo juego en que participan o
aprovechar los recursos creados en un juego paralelo.
A su vez, cada jugada exige una cantidad de recursos
disponibles, que es particular a la naturaleza y función de
producción de cada jugada. Es un conjunto de recursos cuya
estructura depende de la naturaleza del juego y del diseño de
cada jugada. Por ejemplo, la jugada “reforma de la
constitución” es muy exigente en poder político y poco
exigente en recursos económicos. La jugada “construcción de
cien mil viviendas populares” es muy exigente en recursos
económicos, mientras que la jugada “combate al cáncer”
requiere muchos recursos cognitivos.
47

En el análisis de Viabilidad desde el punto de vista de los
recursos tiene en cuenta las siguientes variables:
Finalmente, podríamos definir las siguientes preguntas que
deberíamos hacer al momento de realizar el análisis de
viabilidad de las operaciones del Plan.
Viabilidad desde el punto de vista de los
recursos:
• Viabilidad Política (poder)
• Viabilidad Económica (presupuesto)
• Viabilidad Cognitiva (conocimiento)
• Viabilidad Organizativa (organización)
• Aquí debemos realizar un análisis para deter-
minar si la OPERACIÓN “X” es políticamente /
económicamente / cognitivamente / organizati-
vamente VIABLE.
Cuatro preguntas básicas
para el análisis de viabilidad:
¿Quiénes son los actores relevantes
para cada operación?
¿Cuáles son los recursos críticos de
cada operación?
Los actores son
Personas, grupos u
organizaciones que controlan
recursos y toman posición en la
situación en la que intervenimos
con nuestras operaciones.
Los recursos
críticos son
Aquellos recursos políticos,
económicos, cognitivos y
organizativos sin los cuáles la
operación no puede producirse.
¿Cuál es la posición de los actores en
relación con la operación?
¿Cuál es la capacidad para actuar de los
actores?
La posición de
un actor es
Su deseo o motivación para
actuar con más o menos fuerza,
sea apoyando o rechazando la
producción de la operación.
La capacidad de
un actor es
Una función del control que
tenga sobre los recursos críticos
de la operación.
48

3. La identificación aquellas operaciones que hoy no son
viables, para construirles viabilidad.
No todo lo necesario para los objetivos del plan es viable,
porque no controlamos todas las variables. Siempre podemos
resignar objetivos. Pero también podemos construir viabilidad
para lo que hoy aparece como imposible, para ello utilizamos
el concepto de Operación de Viabilización
Estas son operaciones cuya finalidad no es alcanzar un
resultado “final” sino hacer posibles o viables aquellas
operaciones trazadas para alcanzar los resultados
priorizados.
Las operaciones de viabilización tienen por objetivo crear
viabilidad a aquellas operaciones que hoy no son viables, es
decir, facilitar la producción de las operaciones.
Las OV no tienen sentido, salvo por estar al servicio de la
producción de las operaciones OP, ya que le abren camino.
La construcción de viabilidad se basa en la posibilidad de
cambiar a nuestro favor las presiones aplicables hoy sobre las
operaciones inviables. Esto puede hacerse por dos vías:
cambiando las motivaciones o cambiando el peso y las
destrezas para usarlos.
Algunas de las características de las operaciones de
viabilización son las siguientes:
• Construyen condiciones de viabilidad para favorecer
aquellas operaciones que impactan directamente en los
resultados.
• No forman parte del diseño del Plan ya que se
presentan sobre necesidades, y oportunidades no
previstas o inmediatas.
• En caso de no realizarse, no impactan
necesariamente en las metas del Plan.
• Deben ser viables de antemano
Algunas OV cumplen funciones muy específicas en relación
al proceso de otorgar viabilidad a las operaciones diseñadas
y, por lo tanto, pueden convertirse en medios tácticos o
estratégicos. Los más usados son los siguientes:
• Imposición: Es el uso de la autoridad y la jerarquía.
Por consiguiente, este medio no es aplicable a un
juego sino a la estructura jerárquica que depende de
un jugador. Si no va acompañada de alguna otra vía
estratégica, tiene el grave efecto de girar contra el
capital de autoridad del que la usa.
• Persuasión: se basa en la capacidad de seducción
del líder. Implica obtener el apoyo y adhesión del otro
al proyecto propio sin ceder nada de inmediato, salvo
la protección de adherir o participar en el proyecto del
líder, lo cual implica la posibilidad futura de una
recompensa. Esta estrategia es buena compañera de
la anterior.
• Negociación: implica reconciliar intereses
conflictivos con otra parte, en la disposición de ceder
algo si el otro también cede. Hay tres tipos de
negociación: a) Cooperativa, donde todos los
participantes ganan; b) Conflictiva, donde lo que una
parte gana la otra lo pierde; c) Mixta, donde
El Peso de un actor solo puede precisarse
en relación con el concepto de
Recursos Críticos. Los recursos combinan
poder político, recursos económicos, conocimientos y
capacidades organizativas.
Los Recursos críticos de un juego establecen los
recursos válidos para producir cualquier jugada en
un juego concreto. Una vez definido esto, es posible
precisar el vector de peso de un actor en ese juego. El
Peso de un actor en un juego concreto determina la
proporción en que ese actor controla los recursos del
juego.

hay aspectos combinados de pérdidas y ganancias
entre las partes.
• Mediación: no siempre el conflicto de intereses
puede resolverse mediante la negociación. Si esta
tiene pocas posibilidades de éxito, un camino consiste
en acudir a un mediador.
• Confrontación: se basa en medir fuerzas. Si no hay
acuerdo, veamos quién pesa más. El sistema
democrático exige confrontaciones periódicas, como
las elecciones, las huelgas, etc. Para mantener el
equilibrio de poderes y la representatividad
democrática.
50

Protocolo 8
Análisis de viabilidad de las operaciones
Este último protocolo puede ser tomado como complementario del anterior (Nº 7: análisis de actores). Es necesario, luego de realizar la selección de operaciones, formular la siguiente
pregunta: las operaciones que planteé ¿son viables hoy? Es decir, ¿está bajo mi gobierno poder actuar sobre ellas? Ó ¿tengo un grado de in-fluencia importante que me permita
llevarlas a cabo? Para saber si las operaciones que estimo realizar son posibles de llevar a la práctica es necesario realizar un análisis de viabilidad de las operaciones.
Pautas de trabajo:
Construya la matriz de motivaciones de los actores relevantes para el juego respecto de las operaciones de su plan. Identifique:
Las operaciones de consenso, que por definición ya tienen viabilidad
Las operaciones de conflicto, que deben ser analizadas en su viabilidad. El conflicto en las operaciones está vinculado a la oposición que adoptan los actores, sea
esta de rechazo o de indiferencia. Esta última en la medida que la indiferencia del actor implique un obstáculo para mi juego.
Operaciones
OP1 OP2
Actor 1
+A +B
Actor 2
+A -M
protocolo 51

Identifique los recursos que es necesario controlar para producir u obstaculizar la producción de cada operación del plan. Enumere esos recursos e identifique a
cada uno con un símbolo. Ese es el conjunto de recursos críticos del juego. Precise cuales de esas capacidades son requeridas para decidir o materializar cada
operación y construya la matriz de recursos críticos del juego.
Identifique ahora los actores que controlan cada recurso crítico y precise sus capacidades de control. Construya la matriz de peso.
Analice ahora cuáles motivaciones al conflicto tienen respaldo de fuerza suficiente para impedir la producción de las operaciones respectivas. Para examinar la
viabilidad de cada operación siga los siguientes pasos:
a. clasifique los actores según sus motivaciones
b. Identifique los recursos críticos pertinentes para la operación que analiza
c. precise cuáles de esos recursos son críticos para la decisión y la reproducción estable
d. precise el control de cada actor sobre cada recurso
e. compare las relaciones de control sobre cada recurso y analice los resultados
Una vez realizado el análisis de viabilidad operación por operación, precise en una síntesis las operaciones que son viables en la situación inicial y cuáles deben
ser sometidas a un estudio de estrategia para construirles viabilidad.
Actores
Operaciones Capacidad de rechazo A1 y A2
A1 A2
OP1 +A +M NO
OP2 -A -Aº SI
Es importante…
La estrategia es necesaria tanto para la cooperación como para la oposición y el conflicto. Detrás de la estrategia están las relaciones de fuerza. Fuerza es todo lo que podemos usar para cooperar o confrontar con el otro.
Lo primero es precisar el problema estratégico, es decir conocer cuáles operaciones son realmente conflictivas y requieren de una estrategia. En el caso de las operaciones conflictivas debemos intentar construirles el momento de su
viabilidad. Para ello debemos realizarnos dos preguntas claves: ¿Qué operaciones son viables hoy?, y ¿Puedo construirle viabilidad en mi período de gobierno a las operaciones que hoy no son viables?
52 protocolo

Paso 11
Construir el Plan Operativo
Para alcanzar los resultados establecidos en el diseño de los
Objetivos Estratégicos, es preciso articular un esquema
operativo de producción (los productos) y, por lo tanto, que
precise el conjunto de acciones a realizar para revertir el
problema.
Se trata de definir, para cada operación seleccionada, los
siguientes aspectos:
1. Qué producto espero obtener con una operación
determinada;
2. Cómo mido la cantidad de productos provistos por quien
implementa el plan y cuál es el plazo de obtención de dichos
productos (cuando);
3. Quién es el responsable de que dicho plan se cumpla;
4. Cuáles son las actividades con las que se alcanzarán los
productos del plan; y
5. Qué insumos son necesarios para llevar a cabo estas
acciones.
Cada operación genera un producto, y éste obtiene un
resultado. Ese resultado, a su vez, tiene un impacto sobre los
descriptores del problema.
Un producto es todo bien o servicio que
realiza una unidad de gestión mediante la
combinación de insumos para satisfacer una
demanda. Si la demanda proviene del interior
de la organización, se denomina producto
intermedio. Si la demanda proviene del
exterior, se denomina producto final.
Como mencionamos anteriormente, Los productos se logran
a través de operaciones, las cuales, a su vez, se llevan
adelante a partir de una serie de acciones que permiten
transformar insumos (recursos financieros; tecnologías; etc.)
en productos. Si las operaciones no pueden realizarse o
fallan, no se dispondrán los productos ni se alcanzarán los
resultados y los descriptores mostrarán que el problema
subsiste.
La Identificación de los
indicadores de producto
El indicador de producto mide la cantidad de los bienes o
servicios creados o provistos por el programa u organismo
mediante el uso de los insumos. Su definición es necesaria
para poder cuantificar el costo de la intervención.
Llegados a este punto, y a partir del diseño de la estrategia
de intervención y la posterior operacionalización del plan,
debemos considerar que una operación se puede caracterizar
por la combinación de variables bajo el control del actor
(operación) ó puede referirse a acciones fuera de la
gobernabilidad del actor, pero en el espacio donde tiene
alguna influencia (demanda de operación). Por ello, será
necesario realizar un análisis de viabilidad de las operaciones
seleccionadas.
El arte de la política consiste en hacer posible mañana lo que
hasta hoy parece imposible. La estrategia no se refiere al
cálculo de lo posible, sino a la construcción de viabilidad. O
sea, a hacer mañana posible lo que hoy es imposible. La
estrategia es el uso del cambio situacional inmediato para
alcanzar la situación objetivo del plan.
Concepto clave
En general, se aprecia que en la acción de gobierno existe
un ataque de solucionitis”: se compran soluciones
mágicas. Ya sea paquetes de soluciones compradas en el
exterior o de la actividad privada, o ambas. Pero la
actividad pública tiene particularidades, y la acción pública
y social tiene características especiales en cada lugar, en
cada país, en cada provincia y municipio. Esto implica que
las explicaciones no pueden ser únicas, porque tienen que
estar referidas al contexto donde se está enfrentando el
problema.
La acción de gobierno, por lo tanto, debe analizar la
viabilidad de sus acciones, a la vez que construirla allí
donde hoy es imposible, para hacerlo posible el día de
mañana.
La planificación como función de la
gestión de gobierno
53

Para la construcción del plan operativo es necesario definir:
Los recursos escasos con los que cuenta el actor / organización que llevará a cabo el plan
Los recursos escasos necesarios para llevar a cabo las operaciones
Los productos que deseo obtener con cada operación
Las acciones necesarias para alcanzar los productos
Los plazos involucrados
54

Protocolo 9
Operacionalizar el plan
En esta etapa buscamos definir la parte operativa del plan, es decir, establecer el conjunto de acciones que llevaremos a cabo para revertir el problema.
El diseño de un plan operativo, precisa establecer cuáles son los productos que se pretenden alcanzar con las operaciones diseñadas, los indicadores de producto que permitan medir
la cantidad de bienes o servicios (productos) creados o provistos por el programa u organismo mediante el uso de los insumos (recursos escasos necesarios para la operación). En
este sentido, toda operación requiere:
• El Responsable a cargo de obtener el producto final
• El modo de verificación o constatación acerca del producto obtenido (indicador de producto, ver más adelante).
• Las actividades a realizarse y por cuenta de que sector, área o responsable
• Los insumos necesarios a disponer y por cuenta de que área o sector
• Los plazos involucrados.
Utilice para ello, el formato Nº 9: Operacionalizar el plan
Pautas de trabajo:
Reúnase con el equipo de procesamiento y retomen las operaciones seleccionadas anteriormente y, a partir del análisis de viabilidad realizado, definan sobre
cuáles van a trabajar.
Luego, para cada operación, definan los siguientes aspectos: Responsable, indicadores de producto, actividades – áreas responsables, insumos necesarios y
plazos.
Completen el formato Nº 9 para cada operación, de manera tal que le queden tantas planillas como operaciones se propongan llevar a cabo.
protocolo 55

¡Recuerde!
Producto
Indicador
de Producto
Insumos
Los Productos son los bienes y servicios que el Plan se propone entregar a los efectos de lograr alcanzar los objetivos
estratégicos definidos en la estrategia de intervención.
El indicador de producto mide la cantidad de los bienes o servicios creados o provistos por el programa u organismo
mediante el uso de los insumos. Su definición es necesaria para poder cuantificar el costo de la intervención.
Los productos se logran a través de operaciones, las cuales se llevan adelante a partir de una serie de acciones que permiten
transformar insumos (recursos financieros; tecnologías; etc.) en productos. Es decir, llamamos insumos a los recursos que
son necesarios disponer para realizar la operación seleccionada.
Formato Nº 9: Operacionalizar el plan
Producto Indicador de producto Fecha de obtención Responsable Actividades Insumos
1.1
1.2
Es importante…
Cada operación requiere de un conjunto de actividades que la sustentan. Estás actividades representan la manera por la cual llevo a cabo la operación seleccionada. Por lo tanto, es necesario que cada actividad tenga un responsable a
cargo que puede ser una persona, o un área o sector.
Por otra parte, los plazos propuestos para alcanzar el producto estimado, pueden plantearse como objetivo de plazos a cumplir ó puede referir al tiempo contemplado por el período de la gestión.
56 protocolo

Glosario
La distancia que existe entre una situación dada y una situación
deseada, constituye un PROBLEMA, el cual está constituido por una
dimensión objetiva (la referencia a la situación dada) y una dimensión
subjetiva (el deseo establecido por el sujeto), y representa lo que se
requiere para cerrar dicha brecha.
Una situación es una distinción hecha por un actor en relación con
su acción en el juego social. La situación constituye un espacio de
producción social donde nosotros jugamos un papel al igual que
nuestros oponentes, y donde todo lo que allí ocurre en términos de
producción social depende de nosotros y de ellos, en interacción con
el entorno que nos envuelve a ambos.
Los descriptores hacen referencia a dimensiones del problema, de
modo tal que la suma de ellos precisa qué aspectos se encuentran
incluidos y cuáles excluidos. De esta manera, damos al problema una
definición explícita y unívoca, reduciendo las ambigüedades que
pueden ocasionarse por interpretaciones diversas.
Consideramos Actores aquellos grupos u organizaciones que
controlan recursos y toman posición en la situación en la que
intervenimos con nuestras operaciones.
El flujograma es un modelo diferenciador y relacionador de causas,
y de éstas con los hechos que se pretende explicar porque verifican
la existencia del problema. Para diferenciar
describe y clasifica, y para relacionar establece conexiones causales
y conexiones de sentido. Como el flujograma es una herramienta del
análisis situacional, la primera distinción que hace esta técnica se
refiere a identificar al actor que explica.
Todo eje causal, o causa ubicada en aquellos trayectos que el grupo
juzga decisivos, es una causa crítica, siempre que cualquier
alteración positiva en ella impacte de manera efectiva en un número
importante de variables relacionadas y esto contribuya, directa e
indirectamente, a revertir los descriptores del problema.
Gobernar es interferir en el desarrollo del juego con la intención de
alcanzar un propósito. En ese juego coexisten diversas posiciones de
gobierno con distinto peso. Todas ellas son gobierno en su propia
esfera, al mismo tiempo que son oposición o cooperantes de otros
gobiernos. La gobernabilidad se refiere al grado de control e
influencia que un actor tiene sobre las causas del problema que
decide enfrentar El gobierno se ejerce por medio de algunos
jugadores líderes y se materializa en jugadas. Estas jugadas pueden
ser reguladoras, acumuladoras y accionadoras del juego.
Un posible eje de acción es una variable que, por su posición en el
mapa causal, constituye una causa crítica, y se estima, a partir de un
análisis de gobernabilidad, que puede intervenirse con total control o
influencia del actor que declara el problema sobre la misma.
El concepto de objetivo estratégico representa una afirmación
sobre la posibilidad de cambiar una condición negativa tomada por
un eje de acción, por una situación positiva que impacte sobre el
problema y lo revierta.
El indicador de resultado es una medida que muestra un aspecto
concreto del cambio de una situación, condición o fenómeno.
Proporciona características observables del cambio,
facilitando su medición y verificación. Los indicadores identifican lo
que será medido, no cuánto ni en qué dirección.
Una operación es un operador de cambio por medio del cual un
actor cambia los descriptores del problema en un contexto
explícitamente declarado en el plan.
Los Productos son los bienes y servicios que el Plan se propone
entregar a los efectos de lograr alcanzar los objetivos estratégicos
definidos en la estrategia de intervención.
El indicador de producto mide la cantidad de los bienes o servicios
creados o provistos por el programa u organismo mediante el uso de
los insumos. Su definición es necesaria para poder cuantificar el
costo de la intervención.
La palabra viabilidad significa hacer posible algo. El concepto de
hacer posible puede referirse a una decisión, a la operación
transitoria de una decisión en la práctica, o a la operación estable de
una decisión en el futuro previsible. Cada una de estas tres
acepciones de viabilidad significa juegos distintos.
Poder: es una potencialidad que posibilita acumular fuerza. Emana
de la desigualdad de las reglas de juego, y puede o no concretarse
en fuerza; ello depende de la situación, los oponentes, las
circunstancias de contexto, etc.
Fuerza: es una acumulación concreta y ya realizada en un juego,
dentro del espacio de posibilidades que permite la distribución de
poder en ese juego. No se puede acumular más fuerza que la
permitida por las reglas de distribución del poder.
Peso: expresa el control de recursos que un actor tiene sobre el
vector de recursos críticos del juego, y se precisa por el vector de
peso; es el componente central de la fuerza.

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