El empleo juvenil. una aproximación al análisis jurídico y social de su realidad desde la perspectiva de la puesta en marcha de la garantía juvenil

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El empleo juvenil. Una aproximación al análisis jurídico y social de su realidad
desde la perspectiva de la puesta en marcha de la garantía juvenil.
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
27 de septiembre de 2017.
Texto publicado en el blog del autor www.eduardorojotorrecilla.es
Las profesoras de la Universitat de Lleida, y buenas amigas, Agnès Pardell y Maria
Àngles Cabasés, me han pedido que prologue la presente publicación, y que
“aproveche” la oportunidad para aportar también mi personal reflexión sobre el empleo
juvenil. Como no podía ser de otra forma, he aceptado gustoso la petición, en primer
lugar porque me ha permitido tener acceso a la lectura de todas las buenas, y sugerentes,
aportaciones contenidas en el libro, y en segundo término porque me ha obligado a
poner en orden, y al día, análisis anteriores sobre las políticas de empleo dirigidas a los
jóvenes.
Empecemos por lo que sin duda es el motivo principal de este prólogo, no otro que la
presentación del libro “Evaluación de la implantación de la garantía juvenil (2013-
2016). Una visión autonómica y europea”, del que son directoras las profesoras Pardell
y Cabasés, aun cuando su actividad investigadora no se detiene en la dirección de la
obra, ni mucho menos, ya que dos capítulos del libro, los dedicados al estudio del
Sistema Nacional de Garantía Juvenil en España y a su aplicación en Cataluña, han
estado a su cargo. La publicación es el resultado de tres años de investigación en el
marco del proyecto nacional I + D “La implantación de la garantía juvenil en España:
jóvenes, trabajo y futuro”.
Se trata, a mi parecer, de una obra de indudable interés, tanto por la temática abordada,
la implantación de la garantía juvenil desde una perspectiva que abarca su puesta en
marcha en varios países de la Unión Europa y en distintas Comunidades Autónomas de
España, como por el carácter pluridisciplinar del texto. En efecto, no estamos sólo en
presencia, aunque sí tenga carácter preferente, de un análisis jurídico de la medida
“estrella” puesta en marcha en el seno de la UE en el año 2013, en el marco del paquete
de empleo juvenil y junto con la Iniciativa de Empleo Juvenil, sino también del examen
de la cuestión desde las perspectivas económica, antropológica, sociológica y educativa.
Contribuye sin duda a este carácter interdisciplinar de la obra el hecho de que los
investigadores e investigadoras de la Universitat de Lleida que han participado en la
misma forman parte del Centro de Estudios sobre juventud y sociedad, de dicha
Universidad, y también del grupo de investigación consolidado Juventud y Sociedad
(JOVIS) de la Generalitat de Catalunya.
Por ello, los lectores y lectoras encontrarán en primer lugar un sugerente análisis sobre
los discursos de empleabilidad joven a través de la garantía juvenil, mientras que
cuando lleguen a la parte final del texto podrán leer un no menos atractivo análisis del
juvenicidio moral en España. Entre ambos capítulos, el bloque jurídico se detiene en
primer lugar en el estudio del SNGE, en el que se procede primeramente al examen de

2
la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, y se efectúa una muy
cuidada evaluación de aquella en el período (2014-2016) que centra la atención de los
autores y autoras de la obra, al que sigue inmediatamente después el estudio del papel
de la formación y qué importancia tiene la misma, o que debería tener, en la efectiva
implantación de la garantía juvenil.
La perspectiva autonómica de la aplicación de la garantía juvenil, del todo punto
necesaria en atención a las competencias que, tanto constitucional como con arreglo a
los distintos Estatutos de Autonomía poseen las Comunidades Autónomas, es objeto de
detallada atención, con la explicación de todo aquello que ha ocurrido en cinco
autonomías, poniendo de manifiesto las dificultades con las que se encontraron los
diferentes territorios para su puesta en marcha, como se ha aplicado en el período
examinado y cuáles son las perspectivas de futuro. Las realidades aragonesas, canaria,
catalana, balear y asturiana, son objeto de estudio, y quienes lean la obra podrán
descubrir realidades del mundo laboral juvenil que no son frecuentemente examinadas
con tanto detalle en las publicaciones de carácter más general, y no centradas sólo en
una autonomía, del empleo juvenil.
El libro, así lo indica su título, no se queda sólo en el ámbito estatal español y en las
distintas realidades autonómicas. Junto a la visión pluridisciplinar que tiene el trabajo,
su interés se acrecienta porque se acerca al estudio de aquello que ha significado la
puesta en marcha por la UE de la garantía juvenil en 2013 en varios países europeos,
por lo que tenemos oportunidad de conocer de primera mano, a través de las
aportaciones de profesores y profesoras de varias Universidades Europeas, aquello que
ha sido la puesta en marcha de la garantía juvenil, cuáles han sido los
condicionamientos existentes en cada Estado para su efectiva aplicación, y qué balance
(forzosamente provisional, en cuanto que el empleo juvenil no es una foto fija sino que
va cambiando en función de las realidades económicas, sociales y jurídicas existentes en
cada territorio) puede hacerse a finales de 2016 de su aplicación. Finlandia, Grecia,
Italia y Portugal, son objeto de detallada atención, lo que nos permite tener una visión
mucho más amplia de qué está ocurriendo en diversos Estados europeos, algo que sólo
es posible conocer si acudimos a los estudios realizados directamente, o encargados, por
la Comisión Europea, o también por la Organización Internacional del Trabajo, con una
mirada forzosamente más general y menos atenta a las cuestiones, asuntos y problemas
más concretos de cada territorio.
En definitiva, una publicación que hace honor a la calidad intelectual de las directoras
de la obra y de todo el profesorado que ha intervenido en su realización. Por ello, vaya
desde aquí mi más sincera felicitación, y mi sugerencia de que continúen en esta línea
de investigación porque el empleo juvenil sigue, y seguirá siendo, temática de necesario
análisis jurídico, económico y social ante los cambios que se están produciendo en el
mundo del trabajo.
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
Les decía con anterioridad que las profesoras Pardell y Cabasés me animaban a
aprovechar esta presentación para formular también por mi parte, las reflexiones que
estimara oportunas sobre la realidad del empleo juvenil. Acojo con agrado su oferta y
pongo mi atención en dos ámbitos: el primero es de carácter general, con
consideraciones varias sobre cómo creo que debemos abordar esta problemática; el
segundo, más concreto y más pegado al contenido de la publicación prologada, es el de
la garantía juvenil europea, con atención especial a los períodos que no están cubiertos

3
(o sólo lo están muy parcialmente) en la obra prologada, cuáles son los antecedentes de
la puesta en marcha de la garantía juvenil y cuál es su realidad en el año 2017, sin
olvidar ciertamente algunas consideraciones sobre la propia normativa europea que ha
sido objeto de mucho más detallado estudio en los diferentes capítulos del libro.
Vayamos, pues, al primer ámbito temático:
1. Las reflexiones que realizaré a continuación son las propias de una persona de edad
avanzada (terminología de la OIT para referirse a las personas en el mercado de trabajo
de 55 a 64 años, y ya me queda menos de un año para salir de este grupo), pero que está
cada día en contacto con jóvenes universitarios desde hace casi cuarenta años y que ha
visto pasar delante suyo muchísimas y diversas realidades económicas y sociales que ha
afectado a los jóvenes a los que imparto docencia. A estos jóvenes les preocupa la
situación del mercado de trabajo y por supuesto la alta tasa de desempleo juvenil
existente en España, al igual que también preocupa a los organismos europeos e
internacionales. Me quedo ahora, de las reuniones en las que he participado con ocasión
de la semana del Parlamento universitario que anualmente se celebra en el Parlament de
Catalunya y en cuya organización participan muy activamente las profesoras Pardell y
Cabasés, con algunas reflexiones de carácter general que estos jóvenes manifestaron
durante aquellas en las que tuve oportunidad de participar: la percepción que había de
incumplimiento generalizado de la normativa laboral por parte de los empleadores (te
contratan por cinco horas, trabajas ocho o nueve y no te las pagan), los bajos niveles
salariales (¿cómo vamos a independizarnos con lo que nos pagan, que no llega ni al
salario mínimo?), y la subutilización de sus conocimientos y capacidades profesionales
(una carrera, dos idiomas, un máster, etc., ¡y qué poco se valora!). Y también
aportemos, como dato positivo, el interés de algunas personas que intervinieron de
apostar y luchar por un mundo del trabajo bastante más justo y solidario del que
tenemos en la actualidad, ya sea desde la perspectiva de quienes desean poner en
marcha una actividad empresarial como desde la que quienes consideran que las
personas trabajadoras, bien formadas, son un activo de primera división en cualquier
empresa.
Las reflexiones que siguen se realizan básicamente desde la perspectiva jurídica, pero
sin dejar de lado la realidad social en la que se desarrolla la vida de los jóvenes y los
condicionamientos políticos y económicos que hay a su alrededor. Jóvenes para los que
habrá que delimitar la edad, siendo cierto que en estos momentos (ciclos de vida) llega
más lejos de los 25, como lo prueba que muchas normas laborales extiendan las
medidas de apoyo hasta los 30 años inclusive.
Es decir, se trata de tener una visión global del empleo (y desempleo) juvenil, ámbito de
estudio personal desde hace muchos años, animado para ello en sus inicios por quien
fuera mi maestro el jesuita Joan N. García-Nieto, en el bien entendido, y comparto
plenamente la tesis de la OIT en su Informe “La crisis del empleo de los jóvenes.
¡Actuemos ya!, presentado en la Conferencia internacional del trabajo de 20121
, y que
he defendido en anteriores trabajos en los que he abordado la problemática del empleo
juvenil, que “los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo, de ahí que sea más eficaz
centrarse en determinados grupos y desventajas y vulnerabilidades específicas en el
mercado de trabajo”, y que para conseguir que ello sea posible “es necesario contar con
1
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
relconf/documents/meetingdocument/wcms_176940.pdf (última consulta: 25 de septiembre de 2017).

4
los recursos y las capacidades administrativas que requiere la aplicación de este tipo de
programas específicos y de gran complejidad”. En la misma línea, un estudio publicado
en 2014 por la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de
trabajo, titulado “Análisis de las transiciones de los jóvenes en Europa”2
concluye que
“A la hora de diseñar políticas, es esencial reconocer que los jóvenes constituyen un
grupo muy diverso, con características distintas y a menudo con múltiples necesidades.
Las políticas, además de compartir un mismo objetivo, deben presentar enfoques
distintos y adaptarse a las necesidades individuales, con apoyo personalizado de los
asesores personales que intentan obtener el máximo partido de la correspondencia entre
la persona y cualquier intervención”. Tal como destaca la OIT en su informe del pasado
años sobre el empleo juvenil en el mundo3
, entre los principios rectores que deben guiar
la actuación internacional en la materia se subraya la necesidad de tomar en
consideración la diversidad de las situaciones nacionales “para elaborar un conjunto de
políticas multidimensional, coherente y adaptado a cada contexto”, y que todas las
políticas que se adopten deberán tener como norte, para ser efectivas, “corregir los
desajustes entre los puestos de trabajo disponibles y las competencias de los jóvenes que
limitan el acceso a las oportunidades de empleo”, así como también que toda la
elaboración de la política juvenil en materia de empleo, tanto a escala internacional
como nacional, debe otorgar la máxima importancia a su creación, con atención tanto a
la cantidad como a la calidad, elaborándose por las autoridades respectivas, junto con la
participación de los agentes sociales, “planes de acción nacionales integrados, con
plazos definidos y con objetivos medible para el empleo decente”.
2. Estamos hablando de jóvenes y empleo. Por este motivo, es necesario conocer cuál es
la realidad laboral de la juventud, y ubicarla en el marco más general de las políticas
laborales dirigidas al conjunto de las personas trabajadoras
Cuando hablamos de jóvenes a los efectos laborales nos referimos a veces a los de
edades comprendidas entre 16 y 25 años, y otros (por ejemplo, las medidas
incentivadoras de su contratación en España) hasta los 30 años inclusive. En cualquier
caso, en la mayor parte de los estudios se diferencia entre el primer grupo y el de 25 a
30 años a los efectos de los análisis de las políticas de empleo y de su impacto.
Es conveniente tener una visión global a escala internacional de esta situación (los
estudios e informes de la Comisión Europea, la OIT y de la OCDE son elementos
valiosos para obtener esta información), para pasar después a examinar y evaluar la
realidad de cada Estado y las perspectivas de cara al próximo futuro. Es conveniente
también conocer los grandes rasgos de la situación demográfica, para saber cómo
evolucionará el número de jóvenes en el próximo futuro, y, algo más importante, el
conocimientos y títulos educativos alcanzados, para poder pensar en políticas
formativas que se adapten a las necesidades existentes en el mercado de trabajo. A partir
de estos datos, irán saliendo progresivamente otras de especial interés, como son los de
los grupos o colectivos más necesitados de apoyo, y las diferencias existentes en el
mundo laboral por razón de sexo o género (identificadas como la brecha salarial), por
2
https://www.eurofound.europa.eu/es/publications/executive-summary/2014/labour-market/mapping-
youth-transitions-in-europe-executive-summary (última consulta: 26 de septiembre de 2017).
3
http://www.ilo.org/global/research/global-reports/weso/2016/lang--es/index.htm (última consulta: 26 de
septiembre de 2017).

5
no hablar de la calidad de los empleos de los jóvenes y del mayor o menor grado de
cumplimiento de la normativa laboral.
También, no hay la menor duda de que abordar la problemática de los jóvenes en toda
Europa, con independencia de la mayor o menor gravedad de la situación en cada país,
es fundamental para el futuro de la cohesión social en Europa y para que los jóvenes
puedan identificarse con el modelo social europeo construido por sus mayores en los
años sesenta del siglo XX y que ahora se encuentra en una situación de crisis. En este
sentido, ya adelanto que me parecen positivas las iniciativas de la UE de poner en
marcha medidas que potencien las nuevas capacidades, conocimientos y habilidades de
los jóvenes para adaptarse a un mercado de trabajo en pleno cambio y en el que
competimos con países emergentes que cuidan mucho las políticas de juventud. Los
estudios sobre las perspectivas de futuro avanzan la importancia de la mejora de la
cualificación profesional porque buena parte de los nuevos puestos de trabajo requerirán
personal mejor formado que en la actualidad. Comparto además la tesis del mejor
acceso al mercado de trabajo de las personas con buena titulación, y los datos de los
titulados universitarios así lo avalan. También, la creatividad, las ganas de aprender, el
interés por el trabajo bien hecho, son elementos que deben poseerse en todos los
trabajos, con independencia de su importancia, y hay que potenciarlos entre todos los
jóvenes.
Sin embargo, tampoco debemos olvidar, porque el conocimiento de la realidad es
necesario para poder proponer y adoptar medidas que corrijan los defectos existentes,
que la realidad laboral de un importante número de jóvenes viene marcada, y no debería
ser así ni mucho menos a mi parecer, por altas dosis de precariedad. Los datos
facilitados por la Confederación Europea de Sindicatos el mes de junio de 2017, con
ocasión del lanzamiento de su campaña en demanda de un mejor salario, es decir de
incrementos salariales, para los trabajadores y trabajadoras, así lo ponen de manifiesto4
.
Con la aportación de datos de Eurostat, se destaca que en 2015 el número de jóvenes de
15 a 24 años con contratos de duración determinada era del 43,5 %, frente al 14,1 % del
total de las personas trabajadoras, incrementándose ese porcentaje hasta el 70 % en
España. También se subraya que el empleo a tiempo parcial (32 % para ese colectivo
juvenil) esconde una involuntariedad de quien lo tiene, en cuanto que desearía poder
trabajar a tiempo completo, alcanzando un porcentaje del 54 % de jóvenes en España
que se manifiestan en tal sentido. El informe de la CES también se detiene en la
problemática de los llamados “contratos de cero horas”, aquellos que no garantizan
ningún tiempo de trabajo concreto, y por tanto tampoco de remuneración, y como
afectan a los jóvenes en países como el Reino Unido (contratos que han merecido la
atención crítica de la Comisión Europa, que se manifiesta en las muy recientes
propuestas formuladas de modificación de la Directiva del Consejo, de 14 de octubre de
1991, relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las
condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral).
Soy del parecer que debemos tomar en consideración las diversas realidades que existen
en el seno de la población joven y como afectan las mismas cuando nos referimos al
empleo juvenil. Sin ánimo de exhaustividad, aquí están algunas de ellas: qué diferencias
existen en el seno de los jóvenes y qué medidas hay que adoptar en especial para
quienes no estudian ni tampoco están en el mercado de trabajo; a qué colectivos deben
4
https://www.etuc.org/young-people-and-precarious-work (última consulta: 20 de junio de 2017).

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dirigirse, en su caso, las medidas de incentivación de la contratación; qué mecanismos
hay que poner en marcha para garantizar que la movilidad exterior voluntaria se lleve a
cabo con pleno respeto de la normativa, tanto europea como del país al que se dirige el
joven, es decir qué intervención debería tener la Administración a través del servicio
exterior del Estado, teniendo presente además las sustanciales diferencias de esta
movilidad con respecto a la de etapas históricas anteriores, y cómo conseguir que los
conocimientos adquiridos en el exterior impliquen repercusiones positivas en casa de
retorno al país de origen; deberían consolidarse los aspectos formativos de los contratos
especialmente dirigidos a los jóvenes (contrato para la formación y el aprendizaje,
contrato en prácticas, en España), y evitar que sólo sean un mecanismo precario de
incorporación de los jóvenes al mundo laboral; cabría reformar la regulación del
contrato a tiempo parcial para evitar que se convierta en una fuente de irregularidad
permanente para muchos trabajadores, en especial para jóvenes; hay que apostar por un
tratamiento personalizado de los jóvenes demandantes de empleo, así como también los
contenidos formativos de las distintas modalidades contractuales.
3. A mi aparecer, la educación, la formación y el trabajo, son tres caras de la misma
moneda, en diversas etapas de la vida del joven. Hay que apostar decididamente por la
formación y dar voz a los jóvenes en la elaboración de esas políticas, dejando de lado
falsos paternalismos. Los jóvenes no quieren ser sujetos pasivos de la historia, sino
participar activamente en su construcción, y estamos viendo ejemplos concretos de ello
cada día. Una educación crítica, una formación no sólo para el trabajo sino también
para la vida, y un trabajo digno y decente que se desarrolle en las condiciones
propugnadas por la OIT. Apostar por la formación es uno de los ejes fundamentales de
cualquier propuesta de mejora de la situación actual, ya que aquellas personas bien
formadas están en condiciones de adaptarse mejor a los cambios económicos y sociales.
Hay que prestar especial atención al nivel educativo, siendo la mejora del acceso a la
educación superior o terciaria uno de los retos más relevantes en el futuro inmediato, en
cuanto que el mercado de trabajo está sufriendo cambios estructurales que afectan
negativamente a los empleos de media o baja cualificación y positivamente a aquellos
que requieren conocimientos altamente cualificados. Justamente un informe presentado
en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2016 sobre la promoción de la justicia
social5
dedica uno de sus apartados al análisis de los cambios en el mundo del trabajo y
las transformaciones estructurales que está sufriendo el mismo en los últimos años, con
innegables consecuencias para el acceso de los jóvenes, con la incidencia e impacto de
“la demografía, las nuevas tecnologías, la organización del trabajo y los nuevos métodos
de producción”, poniendo de manifiesto, como ya lo había hecho en informes anteriores
sobre el empleo a escala mundial, que “el mundo se enfrenta al reto formidable de crear
600 millones de nuevos empleos para 2030, la mayoría en países en desarrollo, para
poder volver a los niveles de empleo anteriores a la crisis, proporcionar empleo a los 40
millones de mujeres y hombres jóvenes que entran en el mercado de trabajo cada año y
aumentar la tasa de actividad de la mujer de acuerdo con las metas internacionales
establecidas”. El documento se plantea una serie de preguntas de extraordinaria
importancia y que merecerían un estudio monográfico, por lo que sólo las dejo aquí
apuntadas: “qué significa el trabajo en nuestras vidas y en nuestra sociedad, y en cómo
está cambiando; dónde se están creando empleos; qué factores están impulsando la
5
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---
relconf/documents/meetingdocument/wcms_465463.pdf (última consulta: 23 de septiembre de 2017).

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organización del trabajo y de la producción; qué ajustes podrían necesitarse en los
marcos normativos y en las instituciones que gobiernan el cambiante mundo del
trabajo”.
Deben merecer particular las dificultades con que se encuentran una parte nada
menospreciable de los jóvenes para acceder a los niveles educativos mínimamente
necesarios para poder incorporarse al mercado laboral, con la consecuencia posterior de
que pueden verse encuadrados, por su falta de empleo, en aquella categoría de jóvenes
que ha sido definida sociológicamente como ”Ni-Ni”, es decir aquellos que ni estudian
ni trabajan, grupo que en el ya citado Informe 2017 de la OIT sobre tendencias del
empleo juvenil en el mundo, y refiriéndose en concreto a lo que ocurre en los Estados
de la UE cuantifica en “casi el 25 %., con tendencia al crecimiento”. El aumento, global,
de la participación de los jóvenes en el sistema educativo “debe ser considerado como
un avance positivo pues la educación permite a los jóvenes ampliar sus competencias y
conocimientos con miras a obtener mejores empleos en el futuro”.
También hay que tomar conciencia de la importancia del derecho al trabajo como un
derecho de ciudadanía, y a continuación adoptar las medidas necesarias para que sea un
trabajo decente, con derechos que permitan tener una vida laboral digna para toda
persona trabajadora y por consiguiente para todos los jóvenes que ya están o que
quieren incorporarse al mundo laboral. Y no olvidar que la vida laboral es mucho más
que normas, y de ahí la importancia del día a día de las relaciones de trabajo, donde la
flexibilidad y el acuerdo entre las partes es un activo muy importante. Si planteamos el
debate sobre el pleno empleo vinculándolo a reducción de derechos económicos y
sociales nos estaremos equivocando. Sí es cierto que hay que plantearse, tal como he
apuntado, cómo está cambiando el trabajo y el impacto sobre el mismo, por ejemplo, del
cambio tecnológico, de los datos demográficos de envejecimiento de la población en
países desarrollados, de la mayor presencia femenina en el mercado laboral y de la
necesaria incorporación de los jóvenes. Es este el debate, y no el de una reducción de
condiciones de vida, y de trabajo, para gran parte de la población, en la que están
incluidos la mayoría de los jóvenes, mientras se incrementan cada vez más las
desigualdades sociales.
Hay que centrar la atención en quienes más necesitan el apoyo público-privado (jóvenes
con especiales dificultades por baja empleabilidad), pero sin olvidar medidas dedicadas
a quienes se encuentran en mejores condiciones educativas y de conocimiento. Por
ejemplo, hay que potenciar las prácticas académicas universitarias pero sin convertir a
los estudiantes en mano de obra barata o sustitutos de trabajadores. Comparto la tesis
defendida por la OCDE en su informe “Promoting better labour market outcomes for
youth”6
, preparado para la reunión de los Ministros de Trabajo y Empleo del G20 en
Melbourne los días 10 y 11 de septiembre de 2014, en el que se apuesta por la
potenciación de tales prácticas, siempre y cuando no impliquen explotación de los
jóvenes y les provean de una buena experiencia de aprendizaje que les facilite la entrada
o el acceso a un empleo de calidad. Hay que acabar con la idea de que contratar, o dar
trabajo, a un joven es, o ha de ser, “una ganga económica”, y debe operarse en tal
sentido un cambio empresarial y cultural de la sociedad que nos implica a todos.
6
https://www.oecd.org/g20/topics/employment-and-social-policy/OECD-ILO-Youth-Apprenticeships-
G20.pdf (última consulta: 24 de septiembre de 2017).

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Convendría favorecer en el ámbito educativo el conocimiento tanto de las normas
laborales como de las posibilidades de poner en marcha una actividad o negocio por
cuenta propia, señaladamente en ámbitos de la economía social, sin olvidar que debe
haber una política económica que apoye estas medidas, ya que son muy pocos los
jóvenes que pueden capitalizar prestaciones por desempleo. Igualmente, me parece
necesario favorecer la movilidad exterior voluntaria, con una decidida implicación de
las administraciones laborales (y en su caso educativas) para garantizar el respeto a las
condiciones laborales en los países a los que van a trabajar. No debemos confundir, y
me refiero ahora a España, en modo alguno la voluntariedad con el “sálvese quien
pueda” en que se convierte una movilidad involuntaria ante la falta de expectativas de
empleo y que está llevando a jóvenes bien preparados a buscar alternativas fuera del
territorio español.
4. Porque los jóvenes merecen políticas educativas, formativas y laborales que faciliten
su incorporación, insisto que con condiciones dignas y decentes, al mercado de trabajo,
ya sea como trabajadores por cuenta ajena o como trabajadores por cuenta propia (eso
sí, de manera voluntaria y no como falsos autónomos para evadir la aplicación de la
normativa laboral). No contribuyen a mi parecer a avanzar en esta línea normas que
estipulan la finalización del contrato al cumplir una determinada edad (25 años) y la
aceptación de la conformidad de la norma al ordenamiento jurídico de la UE según el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En efecto, tal es el caso de la sentencia
dictada el 19 de julio de este año (asunto C-143/16)7
y de la que ahora formulo un
breve comentario crítico para concluir esta primera parte de mis reflexiones sobre el
empleo juvenil.
En dicha sentencia, el TJUE ha dado un amplio margen, un muy amplio margen, a las
políticas nacionales para flexibilizar al máximo la contratación, por cualquier motivo, y
la extinción, simplemente por haber cumplido una determinada edad, de los contratos de
los jóvenes. Es cierto que, como he reiterado en muchas ocasiones siguiendo también el
criterio del TJUE, cada caso debe valorarse de forma diferenciada en atención a las
circunstancias que lo rodean, pero no lo es menos que al aceptar el TJUE en dicha
sentencia que una norma italiana que flexibiliza al máximo la contratación de jóvenes
hasta los 25 años, y que obliga (palabra jurídicamente más correcta que “permite”, a
tenor de la literalidad de la norma) a la extinción cuando el joven alcanza dicha edad, es
plenamente válida, es decir no se opone ni a la Directiva 2000/78/CE, ni al art. 21 de la
Carta de Derechos fundamentales de la UE, está abriendo las puertas de par en par a
otras normas, en otros Estados, con igual o semejante regulación respecto a la
flexibilidad (máxima) de entrada y salida de los jóvenes menores de una determinada
edad (en el caso ahora objeto de análisis, los 25 años) en el mercado de trabajo.
El TJUE recuerda el marco normativo comunitario que permite, ex art. 6.1 de la
Directiva, establecer diferencias de trato justificadas por razón de la edad, si los medios
para lograr el objetivo son adecuados y necesarios; diferencias que deben tener una
finalidad legítima, “incluidos los objetivos legítimos de las políticas de empleo, del
mercado de trabajo y de la formación profesional”, e inmediatamente enfatiza, con
apoyo en su consolidada jurisprudencia, que los Estados miembros disponen de un
“amplio margen de apreciación” que les permite no únicamente primar un objetivo
7
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=192986&pageIndex=0&doclang=es&m
ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=539308 (última consulta: 20 de septiembre de 2017).

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sobre otro en materia de política social y de empleo, “sino también para definir las
medidas que permitan lograrlo”. Inmediatamente después (a partir del apartado 32) se
van reproduciendo los argumentos del gobierno italiano, incluidos los expuestos en la
vista pública, con algunos “añadidos” del propio TJUE que son de su propia cosecha y
que, tal como indicó el abogado general, no son deducibles directamente del texto
cuestionado que se refiere a todos los jóvenes menores de una determinada edad (25
años) y no sólo a quienes acceden a un primer empleo, aun cuando el gobierno italiano
expusiera en la vista pública que la norma perseguía facilitar “una primera
oportunidad” (a estos jóvenes) para su inserción en el mercado de trabajo. No cuestiono
que ello pueda ser así, pero desde luego la norma no lo dice, y esta tesis del gobierno
italiano le sirve de apoyo al TJUE para manifestar que esta categoría de jóvenes está
expuesta “a un riesgo especial de exclusión social”, si bien inmediatamente a
continuación los datos de desempleo de los jóvenes de 15 a 25 años, citados por el
demandante y que ahora utiliza el TJUE para fundamentar su tesis del riesgo especial de
tal colectivo, se refieren a todos los jóvenes de dicha edad y no única y exclusivamente
a los que desean acceder por primera vez al mercado laboral, algo que demuestra una
cierta disonancia entre las categorías con las que opera el TJUE en este punto (jóvenes
que desean acceder al primer empleo por una parte, y jóvenes menores de 25 años que
desean acceder al mercado laboral, hayan estado ya ocupados o no, por otra).
El TJUE, haciendo suyos los argumentos que el gobierno italiano y la parte empresarial
defendieron, sienta una doctrina con alcance más general que cualquier Estado podrá
tomar en consideración para flexibilizar más si cabe, la política de empleo dirigida a los
jóvenes, en lugar de apostar, como sugiere el abogado general y muchos estudios sobre
la (no) bondad de los incentivos a la contratación para jóvenes sin especificar o
concretar un determinado perfil de los mismos que los identifique debidamente, y que a
buen seguro también merecerá el comentario crítico de muchos jóvenes que se
preguntarán por qué tienen que ser ellos los que soporten las “bondades” de esta
flexibilidad. Sigue después el TJUE explicando, y haciendo suya, la argumentación del
gobierno italiano para justificar la bondad de la normativa cuestionada, tal como
favorecer la movilidad del personal, aumentar su adaptabilidad, facilitar el acceso al
primer empleo, “eliminar las formas de trabajo ilegales” (¿), y muy en especial (me
pregunto si los jóvenes deberán rotar permanentemente en el mundo laboral, de llevar la
argumentación del TJUE a una edad superior a la de los 25 años, y repárese por ejemplo
que la normativa española incentiva la contratación bonificada de jóvenes hasta 30 años
inclusive) porque tal flexibilidad permite que más jóvenes pueden acceder al mercado
de trabajo (¿Por cuánto tiempo?), ya que, afirma el gobierno italiano y hace suyo el
argumento, en cuanto que lo acepta, el TJUE, “… si los contratos de trabajo celebrados
al amparo del artículo 34, apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 276/2003 fuesen
duraderos, las empresas no podrían ofrecer trabajo a todos los jóvenes, de manera que
un número importante de jóvenes no tendría la posibilidad de acceder a esas formas de
empleo”.
En definitiva, el TJUE entiende que la medida cuestionada entra dentro del ámbito de
actuación del legislador nacional para elaborar políticas de empleo que traten de
resolver los problemas de determinados colectivos, aunque me pregunto, como ya lo he
hecho en muchas ocasiones y mi respuesta ha sido negativa, si puede considerarse a
todos los jóvenes como tal. Sí para el gobierno italiano, sí para el TJUE, que acepta la
conformidad al derecho comunitario, y que concluye que no hay discriminación por
razón de edad, cuando se contrate a un joven menor de 25 años para un trabajo

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intermitente, si causa concreta que lo justifique, y que su contrato se extinguirá
automáticamente al cumplir los 25 años, para que su puesto pueda ser ocupado por otro
joven (esto lo digo yo, desde luego no lo dice la norma); en definitiva, se acepta la
bondad jurídica, “sea cual fuere la naturaleza de las prestaciones que deban realizarse, y
despedir a ese trabajador en el momento en que cumple 25 años, puesto que la referida
disposición persigue un objetivo legítimo de política de empleo y del mercado laboral y
los medios previstos para lograr dicho objetivo son adecuados y necesarios”.
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
Procedo a continuación, en la segunda parte de mis reflexiones, al examen de las
iniciativas europeas previas a la aprobación de la garantía juvenil, con algunas
explicaciones adicionales sobre su contenido, así como también al análisis de cuál es la
realidad actual de dicha garantía y su aplicación, a partir de los documentos recientes
que he tenido oportunidad de leer, tanto del ámbito internacional como europeo y
español.
1. La Comisión Europea presentó el día 5 de diciembre de 2012 el llamado “paquete de
empleo juvenil”.8
De la documentación cabe destacar una Comunicación dedicada al
análisis de cómo facilitar el acceso de los jóvenes al empleo9
, una propuesta de
Recomendación del Consejo sobre el establecimiento de una “garantía” para acceder a
una actividad formativa o a un empleo tras un período de tiempo no superior a cuatro
meses desde la finalización de los estudios o la pérdida del trabajo anterior,10
y otra
Comunicación que abordaba sobre cómo conseguir un marco de calidad para las
prácticas de los estudiantes o de los jóvenes que ya han finalizado sus estudios11
(la
preocupación por evitar que esos “stages” se conviertan en una mera sustitución de la
mano de obra de la empresa es clara y evidente en la Comunicación), y que era un
documento de trabajo para la consulta de los agentes sociales antes de decidir si esta
cuestión era regulada de forma autónoma por ellos o intervenían los poderes públicos de
la UE.
La preocupación por el empleo juvenil aparecía en numerosos documentos de la UE
desde hace varios años, tanto en Comunicaciones como en las conclusiones del Consejo
Europeo o del de Política de Empleo (EPSCO) y por supuesto en las orientaciones
generales de política de empleo. Junto a las propuestas presentadas el día 5 de diciembre
de 2012, hay otros textos que deben ser citados por su interés para el tratamiento del
empleo juvenil y del acceso de los jóvenes al mundo del trabajo, ya sea vía formativa,
como asalariados o como trabajadores por cuenta propia o emprendedores. Destaco
algunos de ellos:
8
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1311_es.htm (última consulta: 25 de septiembre de 2017).
9
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0727&from=EN (última
consulta: 20 de septiembre de 2017).
10
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012PC0729&from=EN (última
11
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1731&furtherNews=yes (última

11
A) Las conclusiones del Consejo Europeo celebrado los días 13 y 14 de diciembre del
mismo año12
, en el que se valoraron positivamente las propuestas de la Comisión y se
pidió al Consejo que estudiara las medidas propuestas “con vistas a la adopción de la
Recomendación sobre una garantía juvenil a comienzos de 2013, teniendo en cuenta las
situaciones y las necesidades nacionales”, e invitaba igualmente a la Comisión a que
“concluya rápidamente el marco de calidad para los períodos de prácticas, establezca la
Alianza para Formación de Aprendices y presente la propuesta para el nuevo
Reglamento EURES”.
B) En su reunión de 26 de noviembre de 2012, el Consejo de Educación alcanzó unas
conclusiones sobre la educación y la formación en Europa 2020, con el título “la
contribución de la educación y la formación a la recuperación económica, al
crecimiento y al empleo”13
. Recordaba que las propuestas del Consejo a los Estados
miembros han insistido en “la facilitación de la transición de los jóvenes de la educación
y la formación al mercado de trabajo”, e insistía que la inversión en educación y
formación “es un componente clave para el desarrollo económico y la competitividad,
los cuales son a su vez esenciales para la creación de empleo”. El Consejo invitaba a los
Estados a incluir en los programas de educación y formación “más elementos basados
en el trabajo, en particular en la educación y formación profesionales”.
C) La atención a los jóvenes, y con particular atención a los de origen migrante, también
centró la atención del Consejo y de los representantes de los Estados miembros. En las
conclusiones de la reunión del 27 de noviembre de 201214
se destacó que la integración
social de los jóvenes implica, entre otras medidas, el acceso a los servicios de enseñanza
formal y aprendizaje formal y no formal, y al empleo, “con independencia del sexo, el
origen racial o étnico, la religión o creencia, las discapacidades, la edad o la orientación
sexual”. Se destacó como muy importante el aprendizaje de la lengua o lenguas oficiales
del país de acogida para que los jóvenes migrantes puedan participar plenamente en
todas las actividades educativas, culturales y sociales, y se invitó a los Estados
miembros, en el marco de sus competencias, a que “ayuden a los jóvenes móviles de la
UE y a los jóvenes de origen migrante en la transición de la enseñanza o la formación
profesional al trabajo, y garanticen la igualdad de acceso de todos los jóvenes a los
sistemas de garantía juvenil según la legislación y los servicios nacionales”.
D) Un documento de indudable importancia es la Comunicación de 20 de noviembre de
2012, sobre aquello que se denomina “un nuevo concepto de educación”15
, y que se
concreta en “invertir en las competencias para lograr mejores resultados
socioeconómicos”. No va dirigida en concreto a los jóvenes, sino al conjunto de la
población, pero sin duda afecta de forma relevante al segmento más joven de la
población, ya sea como estudiante o trabajadora, y así se manifiesta de forma clara en la
introducción del texto cuando se afirma que los retos más apremiantes para los Estados
12
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/134371.pdf (última consulta: 22
de septiembre de 2017).
13
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:393:0005:0007:ES:PDF (última
14
15
http://ec.europa.eu/education/news/rethinking/com669_es.pdf (última consulta: 27 de septiembre de
2017).

12
son “atender las necesidades de la economía y buscar soluciones para atajar la escalada
del desempleo juvenil”.
El texto insistía sobre algunas carencias o debilidades de los sistemas educativos y
formativos, y resaltaba que el nivel de cualificación requerido para poder ocupar
puestos de trabajo se habrá incremento en un 20 % al final del decenio. De ahí que
llamara a la educación a “elevar sus exigencias y niveles de capacitación para atender
esta demanda”, y también a fomentar “las aptitudes transversales necesarias para que los
jóvenes puedan ser emprendedores y adaptarse a los cambios, cada vez más inevitables,
que se producirán en el mercado de trabajo a lo largo de su carrera profesional”,
pidiendo que la experiencia del mundo real se integrara en todas las disciplinas y se
adaptara a todos los niveles de la educación.
Para abordar la lucha contra el desempleo juvenil la Comisión formuló cuatro
propuestas de actuación, en buena medida concretadas en las propuestas presentadas el
5 de diciembre, y que eran las siguientes: “Desarrollar una educación y formación
profesionales de nivel internacional a fin de aumentar la calidad de las aptitudes
profesionales. Promover la formación en el lugar de trabajo con períodos de prácticas,
formación de aprendices y modelos de aprendizaje dual de calidad, para apoyar la
transición de la formación al empleo. Promover asociaciones entre instituciones
públicas y privadas, a fin de garantizar una oferta apropiada de programas de estudios y
aptitudes. Fomentar la movilidad gracias al programa Erasmus para Todos”.
Especial importancia se confería a la inversión en educación y formación profesional,
considerándola relevante, y en especial los sistemas de formación duales, para facilitar
el acceso al empleo juvenil y con una preparación adecuada. Se pedía una mayor
implicación del mundo empresarial en el ámbito educativo y una mejor preparación del
profesorado para atender a la cada vez más creciente diversidad de la población
estudiantil y poder mejorar los resultados del aprendizaje y así facilitar la posterior
incorporación al mercado laboral. La Comisión pedía a los Estados miembros que
adoptaran medidas específicas para “facilitar la transición de la escuela al trabajo,
reducir los obstáculos a la movilidad y mejorar el funcionamiento del mercado de
trabajo para que los jóvenes tengan un mayor acceso a las oportunidades de empleo”,
con un amplio elenco de propuestas contenidas en el documento, que debían ir
acompañadas de los mecanismos de financiación adecuados y necesarios para su puesta
en marcha.
En relación con estas propuestas, cabe destacar que la Comunicación antes citada de 5
de diciembre ponía de manifiesto, tras el análisis de las políticas puestas en marcha por
los Estados miembros, que la mejor integración en el mercado de trabajo de los jóvenes
se observaba en aquellos países “que tienen un mayor número de estudiantes que
realizan prácticas de calidad o que se benefician del conocimiento profesional durante
los primeros cursos educativos o de formación, o que tienen unos sistemas de
aprendizaje bien consolidados”, y recordaba la importancia de la adaptación de las
cualificaciones ya que, aunque había en aquel momento un importante número de
personas desempleadas en la UE, también había casi dos millones de puestos de trabajo
que estaban vacantes por no disponer los trabajadores de las competencias requeridas
para poderlos ocupar.
2. El Diario Oficial de la Unión Europea publicó el viernes, 26 de abril, la
“Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la

13
garantía juvenil”16
. Procedo a su examen, desde su fase inicial hasta la definitiva
aprobación por el Consejo.
A) En la propuesta de Recomendación, presentada el 5 de diciembre de 2012, a la que
ya me he referido con anterioridad, se explicaba que la garantía juvenil debía consistir
en que “en un máximo de cuatro meses tras acabar los estudios o quedarse en paro, los
jóvenes de hasta 25 años reciban ofertas de trabajo, formación, aprendizaje o prácticas
de calidad”, con ayuda financiera por parte de la UE a través de la reasignación de
recursos del Fondo Social Europeo. El objetivo de la Comisión era que la propuesta de
Recomendación se aprobara el mes de febrero de 2013 y se empezaran a adoptar las
medidas oportunas por los Estados para su efectiva aplicación, dejando para el período
estival de este año la puesta en marcha de otras medidas como la alianza europea para la
formación de aprendices y la posible adopción de un marco de calidad de las prácticas.
En el texto finalmente aprobado, el Consejo recomienda a los Estados miembros que
“velen por que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de
empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo
de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”, y que tengan
presente que los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo con entornos sociales
similares, “así como el principio de obligatoriedad mutua y la necesidad de abordar el
riesgo de los ciclos de inactividad”.
B) En la Comunicación de la Comisión, que acompañaba a la propuesta de
Recomendación, sobre cómo facilitar el acceso al empleo de los jóvenes se ponía de
manifiesto, y después se concretaba en aquella, que el dispositivo de garantía para la
juventud debe estar basado en medidas de apoyo que se conforman alrededor de estos
seis ejes: construir un enfoque basado en la asociación; la intervención temprana y
medidas de activación, las medidas que permitan la integración del mercado de trabajo;
el uso de los Fondos Estructurales; la evaluación continua; la mejora del sistema y su
rápida aplicación. En efecto, así se recoge en la Recomendación aprobada, y me interesa
destacar que entre las medidas de “intervención y activación tempranas” se recomienda
a los Estados que “permitan a los servicios de empleo, junto con otros socios de apoyo a
los jóvenes, ofrecer una orientación personalizada y planes de actuación individuales,
incluidos sistemas de apoyo individuales hechos a la medida, basándose en el principio
de obligatoriedad mutua en una fase temprana y el seguimiento continuado con vistas a
prevenir el abandono y velar por el avance hacia la educación y formación o el empleo”.
La base jurídica para la posible adopción de la Recomendación se encontraba, al parecer
de la Comisión, en el art. 292 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, ya
que las competencias en materia de empleo, en especial el art. 149, no prevén una base
o soporte legal específico para la adopción de una Recomendación en la materia. En
efecto, el texto finalmente aprobado encuentra su base jurídica en el primer precepto
citado, que dispone lo siguiente: “El Consejo adoptará recomendaciones. Se pronunciará
a propuesta de la Comisión en todos los casos en que los Tratados dispongan que el
Consejo adopte actos a propuesta de la Comisión. Se pronunciará por unanimidad en los
ámbitos en los que se requiere la unanimidad para la adopción de un acto de la Unión.
….”.
16

14
C) En la introducción de la propuesta se destacaba que la puesta en marcha de esta
Garantía contribuiría a la realización de tres objetivos de la Estrategia Europa 2020
como son alcanzar la tasa de empleo del 75 % para la población de 20 a 64 años, la
reducción de la tasa de fracaso escolar por debajo del 10 %, y la reducción por debajo
de la cifra de 20 millones del número de personas afectadas por las situaciones de
pobreza y exclusión social. Además, la Comisión era consciente de que la propuesta
debía tomar en consideración las circunstancias nacionales, regionales y locales de cada
Estado, y llamaba la atención sobre la importancia de que se tuviera presente la cuestión
de género y la diversidad de los colectivos desfavorecidos. La importancia de la medida
se pone de manifiesto claramente con el dato, recogido en la parte introductoria de la
Recomendación, de que el 30,1 % de los menores de 25 años son desempleados de larga
duración, es decir llevan más de doce meses a la búsqueda de un empleo, y que además
“un número creciente de jóvenes no busca empleo de forma activa, lo que puede
dejarlos sin apoyo estructural para incorporarse al mercado laboral”.
Para que esta propuesta tenga una aplicación real y eficaz, se requería, advertía el
documento, una implicación estrecha de los agentes sociales y una adecuada relación
entre los servicios de empleo públicos y privados, y del mundo empresarial, a fin y
efecto de “facilitar la transición del desempleo, de la inactividad o de la educación hacia
el empleo”.
La Comisión proponía prestar especial atención a los jóvenes que han abandonado de
forma prematura sus estudios y a los que tienen bajo nivel de cualificación, mediante
programas educativos y formativos especialmente adaptados a su situación y que les
permitan adquirir las cualificaciones que no pudieron obtener con anterioridad. La
Comisión era también consciente de la importancia de adoptar medidas que incentiven
la participación empresarial, ya que “la formación mediante el trabajo no puede existir
más que en aquellos países donde las empresas se adhieren a este concepto y ofrecen
plazas de aprendizaje, de actividad formativa a los estudiantes o colaboran con los
centros educativos”. Los términos de la Recomendación finalmente aprobada son
sustancialmente idénticos, y me interesa destacar también el énfasis que se pone en la
evaluación y mejora continua de los sistemas, con una mención concreta a la promoción
de actividades de aprendizaje mutuo “a escala nacional, regional y local entre todas las
partes que participen en la lucha contra el desempleo juvenil, a fin de mejorar el diseño
y los resultados de los futuros sistemas de Garantía Juvenil”.
D) la propuesta de la Comisión mereció la aprobación del Parlamento europeo, en la
Resolución aprobada el 16 de enero de 201317
. De este texto merecen destacarse dos
aportaciones a mi entender: en primer lugar, que dicha medida “no constituye una
garantía de empleo, sino un instrumento que permita asegurar que todos los ciudadanos
y residentes legales de la Unión de hasta 25 años, así como los jóvenes menores de 30
años que se hayan graduado recientemente, reciban una buena oferta de empleo,
educación continua o formación de aprendiz en un plazo de cuatro meses tras quedar
desempleados o acabar la educación formal”, y en segundo término que para que pueda
convertirse en una medida eficaz y efectiva, es indispensable “una estrecha cooperación
entre la Comisión y los Estados miembros, así como, a escala nacional, entre los agentes
sociales (sectoriales), las autoridades locales y regionales, los servicios de empleo
públicos y privados y los centros regionales y locales de educación y formación”.
17
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-
0016+0+DOC+XML+V0//ES (última consulta: 24 de septiembre de 2017).

15
E) La misma valoración positiva recibió la propuesta por parte del Comité de las
Regiones, en su Resolución aprobada el 1 de febrero18
, que pidió que la aplicación
efectiva de la norma en todos los países no fuera más allá del 1 de enero de 2014,
concreción no recogida literalmente en la Recomendación aprobada, en la que sólo se
recomienda a los Estados miembros que “apliquen lo antes posible los sistemas de
Garantía Juvenil”, y también que se podría considerar la aplicación gradual de la medida
en “los Estados miembros que experimenten un mayor grado de dificultades
presupuestarias y mayores índices de “ni-ni” o de paro juvenil”.
Como aportaciones concretas, el Comité propuso la ampliación del sistema “en
particular sus facetas sobre empleo y período de prácticas o de aprendizaje, a los nuevos
titulados de hasta 30 años”. Pidió que las medidas que incentiven el empleo o la
formación de los jóvenes no afecten negativamente al respeto de las condiciones de
trabajo y a las medidas de seguridad y salud en el trabajo y, aun destacando su
importancia y valorando positivamente la medida, llamó la atención sobre el hecho de
que “la principal manera de aumentar la tasa de empleo de los jóvenes consiste en
incentivar la creación de nuevos puestos de trabajo para todos los niveles de
cualificación y no únicamente en los sectores que requieren cualificaciones de alto
nivel”, y que no se podrá mejorar la situación de empleo de los jóvenes “si no mejora la
situación económica en general” y los Estados adoptan las medidas necesarias para ello.
El Comité destacó igualmente la importancia de tomar en consideración la adquisición
de competencias lingüísticas adecuadas, y facilitar la experiencia laboral práctica tanto
para mejorar la empleabilidad como para favorecer “la movilidad de la mano de obra en
la UE”. Con respecto a este último apartado, cabe destacar que en la Recomendación, y
concretamente en el apartado de medidas relacionadas con el mercado de trabajo, se
recomienda a los Estados miembros que “promuevan la movilidad de la mano de obra
dando a conocer a los jóvenes las ofertas de trabajo y los períodos de prácticas y de
formación de aprendices, así como el apoyo disponible en distintas zonas, regiones y
países, por ejemplo a través de servicios y sistemas, que animen a la movilidad y el
trabajo dentro de la Unión; y velen por que los jóvenes que encuentren trabajo en otra
zona u otro Estado miembro dispongan del apoyo adecuado para adaptarse a su nuevo
entorno”.
F) En fin, debe también reseñarse la valoración positiva de la medida, una vez ya
alcanzado el acuerdo en el Consejo de Empleo, por parte de la Confederación Europea
de Sindicatos, habiendo manifestado su Secretario General Patrick Itschert19
que “La
adopción de la Garantía juvenil es una buena noticia. Europa ha gastado cientos de
miles de millones para salvar a sus bancos, y es hora de cuidar de sus jóvenes y su
futuro. Otra buena noticia: seis mil millones de euros se destinará a medidas en favor de
la juventud. Aunque todavía es insuficiente, es un paso en la dirección correcta en un
momento en que Europa es atacada por todos lados. El verdadero problema, sin
embargo, sigue siendo la creación de empleo y la calidad del empleo. Para ello, la
inversión y un contrato social es necesaria".
18
19
https://www.etuc.org/press/etuc-welcomes-adoption-youth-guarantee-epsco-council#.WcuzpNFx3vc
(última consulta: 10 de septiembre de 2017).

16
G) La Recomendación aprobada guarda estrecha relación con la Iniciativa sobre empleo
juvenil aprobada por el Consejo Europeo el 8 de febrero del mismo año en el seno del
Marco Financiero Plurianual20
, dotado con 6.000 millones de euros para el período
2014- 2020. En su introducción, y ya adelanto que el contenido de la Recomendación es
sensiblemente semejante al de la propuesta presentada en diciembre de 2012, se destaca
la importancia de formar a los jóvenes como inversión social a medio y largo plazo, y
muy especialmente en la situación económica y social actual que les ha afectado con
especial virulencia, resaltando que la medida propuesta es coherente con las
orientaciones generales de política de empleo aprobadas para el período 2011-2014, y
en efecto así es a mi parecer, junto con las contenidas en la iniciativa “Juventud en
movimiento”, aprobada en 2010 como parte de la Estrategia Europa 2020. En la
Comunicación de la Comisión sobre inversión social21
se ponía de manifiesto que esta
garantía ha de reforzar la seguridad del empleo en la juventud y fomentar las
transiciones de la vida escolar a la laboral, y que debe complementarse “con
oportunidades para mejorar las aptitudes mediante políticas de aprendizaje permanente”,
con mención expresa al nuevo programa “Erasmus para todos” que debe permitir
mejorar las perspectivas globales de empleo de los jóvenes.
En las orientaciones, y en el documento referenciado, se apunta la necesidad de adoptar
medidas para crear empleo y reducir el desempleo juvenil, medidas que pasan no sólo
por incentivos para facilitar su contratación por cuenta ajena o su establecimiento por
cuenta propia, sino también por algo más (aparentemente) sencillo como es el
cumplimiento de la normativa laboral y de protección social, y por el establecimiento de
redes de seguridad adecuadas que combinen la protección económica con la activación
profesional. Es decir, se deben adoptar medidas por parte de los Estados miembros para
facilitar el acceso de los jóvenes a su primer empleo y el inicio de su carrera
profesional, velando especialmente por evitar políticas contractuales que contribuyan a
la segmentación del mercado laboral; ayudar decididamente a los jóvenes que están
fuera tanto del ámbito educativo como del laboral, dándole una prioridad absoluta en las
acciones a emprender; proporcionar redes de seguridad que permitan una cobertura
económica, con especial atención a los jóvenes más vulnerables o desfavorecidos,
vinculadas a una intervención activa por su parte en actividades formativas o de
búsqueda de empleo; apoyo a los jóvenes que deseen poner en marcha proyectos
emprendedores, con políticas adecuadas de información, orientación y asesoramiento,
así como el soporte del instrumento europeo de microfinanciación Progress. Entre las
propuestas concretas, se recomendaba a los Estados miembros que adoptara las medidas
adecuadas para garantizar que todos los jóvenes que finalicen sus estudios obligatorios
puedan trabajar, seguir estudiando o participar en medidas de activación “en un plazo de
cuatro meses”.
En definitiva, y yendo al contenido concreto del texto, sin olvidar que se trata de una
Recomendación y que no es un texto jurídicamente vinculante, se pide a todos los
Estados que velen para que todos los jóvenes menores de 25 años “reciban una buena
oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en
un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”, y
20
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/135370.pdf (última consulta: 20
de septiembre de 2017).
21
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0083:FIN:ES:PDF (última

17
que se articulen las medidas adecuadas para que todos los jóvenes puedan tener
conocimiento de la medida y realizar los trámites administrativos que en su caso sean
necesarios para poder acogerse a la medida. Se pide una estrecha colaboración entre los
servicios de empleo públicos y privados, y de todos ellos con los centros educativos y
las entidades que trabajan con los jóvenes. Se trata de potenciar “las asociaciones entre
los empleadores y los agentes pertinentes del mercado de trabajo (servicios de empleo,
diversos niveles de la administración, sindicatos y servicios dirigidos a la juventud) a
fin de fomentar las oportunidades de empleo, de formación de aprendices y de prácticas
para los jóvenes”.
Entre las propuestas que se incluyen en la Recomendación, destacan las de mejora de
las aptitudes en el ámbito educativo, con una llamada al ámbito educativo para que
promueva y proporcione orientación continua a los jóvenes “sobre el emprendimiento y
el trabajo por cuenta propia”; también las de adopción de medidas en el ámbito laboral,
como la reducción de costes laborales no salariales y una utilización adecuada de
medidas de incentivación económica de la contratación juvenil, vía regulación ad hoc de
contratos en prácticas o para la formación y reducciones en las cotizaciones
empresariales a la Seguridad Social. Igualmente se pide a la Comisión que anime a los
Estados miembros a utilizar al máximo todas las posibilidades que ofrece el nuevo
marco de financiación en el período 2014-2020 para la puesta en práctica de tales
medidas, incluidas las posibilidades de financiación de subvenciones específicas con
cargo al Fondo Social Europeo, así como también que apoye “la labor de programación
de los Fondos del Marco Estratégico Común de la Unión (Fondo Social Europeo, Fondo
Europeo de Desarrollo Regional, Fondo de Cohesión, Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural y Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca), en especial mediante el
aprendizaje inter pares, las actividades en red y la asistencia técnica”.
La Recomendación hace una llamada específica a prestar especial atención a la
problemática de los jóvenes que ni estudian ni trabajan (alrededor de 7,5 millones de
jóvenes, que representan un gasto equivalente al 1,2 % del PIB), y a conceder apoyo
preferente a los emprendedores jóvenes y las empresas sociales. Sobre estas últimas, y
con referencia general y no únicamente para jóvenes, la Comisión propone a los
Estados, en su Comunicación sobre la inversión social, que las apoyen,
“proporcionando incentivos para la creación de empresas y para su posterior desarrollo,
ampliando sus conocimientos y redes y ofreciéndoles un marco reglamentario
capacitador en consonancia con la Iniciativa en favor del Emprendimiento Social y el
Plan de Acción sobre Emprendimiento 2020”. En este punto, es importante hacer
referencia al Reglamento(UE) nº 346/2013 de 17 de abril, sobre los fondos de
emprendimiento social europeos, en cuya introducción se pone de manifiesto que “la
actividad de tales fondos de inversión consiste en proporcionar financiación a las
empresas sociales que impulsan cambios sociales al ofrecer soluciones innovadoras a
problemas sociales, por ejemplo contribuyendo a hacer frente a las consecuencias
sociales de la crisis financiera, y al aportar una valiosa contribución a la consecución de
los objetivos de la Estrategia Europa 2020, establecida en la Comunicación de la
Comisión de 3 de marzo de 2010…”.
Por último, la Recomendación pone en manos del Comité de Empleo el seguimiento de
la puesta en práctica del sistema, en el marco del semestre europeo. La Comisión
analizará el impacto de las políticas aplicadas y, cuando proceda, “hará
recomendaciones específicas por país a los Estados miembros basadas en las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros”.

18
H) Especial importancia para la aplicación de las medidas relativas al empleo juvenil
tiene la regulación existente para el Fondo Social Europeo durante el período 2014-
2020, que se concreta en el Reglamento (UE) nº 1304/2013, de 17 de diciembre de
201322
.
La Iniciativa de Empleo Juvenil centra su atención en las regiones más afectadas por el
desempleo, y el FSE debe asignar “específicamente fondos complementarios a la
Iniciativa de Empleo Juvenil, que deben igualarse a la financiación del FSE en las
regiones más afectadas”, por lo que aquella debe integrarse en la programación del FSE
aun cuando con algunas reglas propias que permitan simplificar y facilitar la aplicación
de la Iniciativa, recogiéndose en el anexo II unos “indicadores de resultados” de la
Iniciativa y diferenciándolos según sean de resultado inmediato o a largo plazo sobre las
personas participantes.
Especialmente importante es el capítulo IV, dedicado a la iniciativa de empleo juvenil,
enfatizada en la página web de la siguiente manera: “Un mayor énfasis en la lucha
contra el desempleo juvenil. La Iniciativa de la Juventud Empleo ayudará a los jóvenes
sin empleo, educación o formación en las regiones que experimentan tasas de
desempleo juvenil superior al 25%. Por lo menos € 6000 millones se dedicarán en
apoyo de los esfuerzos de los Estados miembros para poner sus planes de aplicación de
garantías de la Juventud en la práctica”. Más concretamente, según dispone el art. 92.5
del Reglamento (UE) nº 1303/2013, los recursos ascenderán a “3.000.000.000 EUR de
la asignación específica para dicha iniciativa y al menos 3.000.000.000 EUR a título de
inversiones específicas del FSE”. Va destinada a jóvenes menores de 25 años (si bien se
deja a los Estados miembros que amplíen la edad hasta 30) que no cursen estudios ni
realicen una actividad productiva, con independencia de que estén o no inscritos como
demandantes de empleo”, y se aplica durante 2014 y 2015 a regiones (art. 16) con tasas
de desempleo juvenil superiores al 25 % como regla general, pudiendo aplicarse a las
que tengan tasas de desempleo juvenil superior al 20 % en 2012 cuando durante ese año
dicha tasa haya aumentado más de un 30% sobre el año anterior. Según dispone el art.
22.3, la asignación específica de la Iniciativa “no estará sujeta al requisito de la
cofinanciación nacional”. En la introducción del Reglamento (UE) nº 1303/2013 puede
leerse lo siguiente (nº 83): “Dada la urgente prioridad de abordar el desempleo juvenil
en las regiones más afectadas de la Unión y en la Unión en su conjunto, se crea y
financia una Iniciativa sobre Empleo Juvenil a partir de una dotación específica y de
inversiones selectivas del FSE que se añade a la considerable ayuda ya proporcionada
por los Fondos EIE y la refuerza. La Iniciativa sobre Empleo Juvenil debe tener por
objetivo apoyar a los jóvenes, en particular los que residen en las regiones
subvencionables y no tienen trabajo, ni estudian o siguen una formación. La Iniciativa
sobre Empleo Juvenil debe aplicarse como parte del objetivo de inversión en
crecimiento y empleo”. En su anexo VIII se regula la metodología a seguir para la
asignación de los fondos.
3. En el libro dirigido por las profesoras Pardell y Cabasés se ha estudiado la garantía
juvenil durante el período que va desde su aprobación y puesta en marcha hasta finales
de 2016. Me interesa ahora, por ello, analizar qué perspectivas hay de la aplicación de la
garantía juvenil, y más en general de medidas a favor del empleo juvenil, en el próximo
futuro y cuál es el parecer de las organizaciones internaciones y europeas que han
22
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0470:0486:ES:PDF (última

19
procedido a la evaluación global de dicha garantía y de su funcionamiento en todos o en
algunos Estados miembros. De forma lógicamente esquemática, y remitiendo a las
personas interesadas a la lectura de dichos documentos, me refiero a continuación a los
mismos.
A) El informe elaborado sobre la implementación por parte de los servicios públicos de
empleo de cada Estado23
, fechado en septiembre de 2016, pone de manifiesto el
esfuerzo que todos ellos han dedicado a la puesta en marcha, primero, y al desarrollo y
aplicación efectiva, después, de la garantía juvenil, así como también las carencias
todavía existentes cuando se llevó a cabo el seguimiento. El texto señala que “el nivel
de participación de los SPE en las actividades de seguimiento sigue siendo bastante bajo
(sólo la mitad de los SPE utilizan este tipo de herramienta), teniendo en cuenta que el
objetivo de la garantía juvenil es apoyar específicamente a los jóvenes que no están ni
en la educación, ni en el empleo ni en la formación, y que exige a los Estados miembros
que informen sobre la situación de todos los jóvenes después de abandonar el sistema.
Del mismo modo, los medios de comunicación social son utilizados sólo por dos tercios
de los SPE como una herramienta de comunicación para trabajar con NEETs ".
B) Es lógico que la Comisión Europea enfatizara los que a su parecer han sido los
logros obtenidos desde la puesta en marcha en 2013, y así ocurre en efecto en su
Comunicación de 4 de octubre de 2016 en la que efectúa un balance de tres años de la
garantía juvenil y de la iniciativa de empleo juvenil24
. La Comunicación ha sido objeto
de atención en diversos capítulos de la obra ahora prologada, por lo que sólo deseo
destacar ahora que la CE se muestra muy satisfecha de los datos cuantitativos (no hay
referencias concretas al análisis más cualitativo de los resultados obtenidos en los tres
años), poniendo de manifiesto que “Tres años después de la puesta en marcha de la
Garantía Juvenil, en la UE hay 1,4 millones de jóvenes desempleados menos. En 2015,
la tasa de desempleo juvenil anual había descendido en 3,4 puntos porcentuales, hasta
alcanzar el 20,3 % y el número de jóvenes que ni estudian, ni trabajan, ni reciben
formación (ninis) en 1 punto porcentual hasta situarse en una media del 12 % en la UE.
Si bien las tasas de desempleo juvenil y de ninis son muy desiguales en la UE, cabe
señalar que ambos porcentajes han disminuido en la mayoría de los Estados miembros.
Durante el mismo período, la tasa de desempleo disminuyó más rápidamente para la
población juvenil que para la población adulta, tanto en el conjunto de la UE como en
numerosos Estados miembros. Estos datos apuntan a que las reformas estructurales del
mercado laboral y de las políticas educativas y formativas respaldadas por la Garantía
Juvenil han marcado una diferencia”.
En la Comunicación se diferencia en tres grupos a los Estados miembros según cómo
han utilizado la normativa europea y cómo ha contribuido a mejorar la situación del
empleo juvenil en sus respectivos ámbitos territoriales: en primer lugar, los de “reforma
acelerada”, de los que se afirma que “la Garantía Juvenil ha proporcionado un nuevo
impulso y ha acelerado los acontecimientos políticos en algunos Estados miembros, en
particular en aquellos que se enfrentan a retos importantes y que reciben un apoyo
financiero considerable de la UE (BE, BG, FR, HR, HU, IT, LT, LV, PL, PT, SI), si
23
https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/18e52863-e13b-11e6-ad7c-
01aa75ed71a1/language-en (última consulta: 25 de septiembre de 2017).
24
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0646&from=EN (última

20
bien los ritmos de aplicación pueden presentar diferencias”. En segundo lugar, los de
“marco estratégico reforzado”, para los que la Garantía Juvenil “ha contribuido a
reforzar políticas ya consolidadas mediante la ampliación o adaptación de medidas
vigentes en los Estados miembros que ya contaban con instrumentos completos que se
ajustan, en líneas generales, a la Recomendación (AT, DE, DK, EE, FI, IE, LU, MT,
NL, SE, UK)”. En fin, en el furgón de cola, los países del tercer grupo, entre los que se
encuentra España, para los que “hasta la fecha, la reforma es más limitada)”,
explicándose que los cambios fueron más limitados “como consecuencia de varios
factores como, por ejemplo, la asignación de una prioridad más baja, la existencia de
retrasos o de interrupciones en la aplicación de medidas clave o una atención centrada
en programas anteriores (CY, CZ, EL, ES, RO, SK)”.
C) Bastante menos optimista es el Tribunal de Cuentas Europeo en su Informe especial
número 5/2017 (marzo 2017) que lleva por título “¿Han sido determinantes las políticas
de la UE en cuanto al desempleo juvenil? Evaluación de la garantía juvenil y de la
iniciativa de empleo juvenil”25
.
El informe señala que la Garantía Juvenil de la UE, destinada ayudar a los jóvenes sin
trabajo, estudios ni formación, “ha efectuado progresos limitados y que sus resultados
están por debajo de las expectativas iniciales”. Los auditores visitaron Irlanda, España,
Francia, Croacia, Italia, Portugal y Eslovaquia, poniendo de manifiesto que “si bien
estos Estados miembros habían efectuado progresos en la aplicación de la Garantía
Juvenil y se habían logrado algunos resultados, ninguno de ellos ha podido garantizar
que todos los jóvenes sin trabajo, estudios ni formación tengan la oportunidad de
aceptar una oferta en el plazo de cuatro meses”. En el informe se constata que un factor
importante reside “en que no es posible llegar a la totalidad de la población de jóvenes
afectada únicamente con los recursos del presupuesto de la UE”, y se constató
igualmente “una falta de estrategias con resultados intermedios y objetivos claros para
alcanzar a todos los jóvenes que necesitan trabajo, estudios y formación”, formulándose
una dura crítica a que los Estados miembros “no evaluaron el coste total ni los fondos
disponibles, y la mala calidad de los datos presentados dificultó la evaluación de los
resultados”.
Para dar respuesta a todas las deficiencias observadas, el TCE propone una serie de
medidas que tanto la CE como los Estados miembros deberían observar. Las dirigidas a
ambos son las de “gestionar las expectativas mediante el establecimiento de objetivos y
metas realistas y alcanzables; realizar evaluaciones de las divergencias y análisis de
mercado antes de implantar los sistemas; mejorar sus sistemas de supervisión y
notificación”. Por su parte, los Estados miembros deberían “facilitar un panorama
completo de los costes derivados de la aplicación de la Garantía Juvenil y adaptar los
programas a la financiación disponible; garantizar que las ofertas de empleo, estudios y
formación se ajustan al perfil de los participantes y a las necesidades del mercado
laboral y, por ende, conducen a la integración disponible en dicho mercado”.
Finalmente, la Comisión debería “garantizar que los Estados miembros justifiquen
cómo sus medidas para el empleo juvenil subvencionadas por la UE satisfacen sus
necesidades”.
25
http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_5/SR_YOUTH_GUARANTEE_ES.pdf (última

21
En el apartado 176 del Informe se destaca que “Los Estados miembros visitados no
estaban en condiciones de confirmar si los fondos del FSE y de la IEJ podrían generar
un incremento neto en el gasto público asignado a los ninis. Por lo tanto, existe el riesgo
de que los recursos del FSE y de la IEJ no provoquen un incremento neto en la
financiación disponible para los ninis y de que al menos sustituyan parcialmente los
gastos financiados anteriormente con cargo a los presupuestos nacionales. La
evaluación realizada por el Tribunal de los PO/ejes de la IEJ y del FSE puso de
manifiesto que la mayoría de las medidas que debían recibir financiación de la IEJ ya
existían con anterioridad, lo que incrementa dicho riesgo (véanse los apartados 112 a
116)”. Y en el número 182 se enfatiza que “Los resultados de la muestra revelaron que
las personas más beneficiadas de las medidas cofinanciadas de la IEJ fueron aquellas a
las que se podía llegar más más fácilmente, mientras que los grupos más desfavorecidos
estaban infrarrepresentados”.
Especialmente importante para España son los apartados 135 y 137: “En mayo de 2015,
la Comisión propuso un alza de la tasa de prefinanciación inicial para la asignación
específica de la IEJ y del FSE del 30 % (en lugar del 1 % normal), con el objetivo de
proporcionar una rápida respuesta para afrontar el desempleo juvenil. El mismo
Reglamento también exige que el 50 % del importe de la prefinanciación adicional, o el
14,5 % del total de los fondos de la IEJ asignados a los Estados miembros, se justifique
mediante la presentación de solicitudes de pagos intermedios a partir del 23 de mayo de
2016. Los Estados miembros que no cumplan esta condición estarán obligados a
reembolsar el importe total de la prefinanciación inicial adicional. … En 2016, debido a
que el importe justificado era inferior al 50 %, la Comisión solicitó a España la
devolución de 273,6 millones de euros. Sin embargo, ello no implicaba una pérdida de
fondos de la UE para el Estado miembro, ya que la contribución total de la UE asignada
se mantuvo sin cambios…”.
D) Más recientemente, la OIT ha realizado un informe (agosto 2017) sobre la
implementación de la garantía juvenil en los Estados miembros de la UE26
, poniendo de
manifiesto las luces y las sombras del proceso, y abordando los éxitos, las dificultades y
los retos de futuro con los que se encuentran para conseguir que el empleo juvenil salga
efectivamente reforzado con la plena aplicación de los respectivos sistemas nacionales
de garantía juvenil. Destaco de sus conclusiones aquello que considero más relevante al
objeto de mi explicación. Para el estudio, y desde el lado positivo. “Las pruebas
empíricas de países con una larga experiencia en la aplicación de garantías para la
juventud (por ejemplo, los países nórdicos) sugieren que estas intervenciones son una
manera eficaz de responder al desempleo de los jóvenes, siempre que se diseñen y
apliquen adecuadamente, ya que pueden producir efectos significativos con un coste
modesto En particular, este artículo ha identificado seis elementos fundamentales para
el funcionamiento eficaz de estos programas, a saber: intervención temprana, criterios
claros de elegibilidad, suministro de medidas de activación en un paquete global,
marcos institucionales adecuados, recursos suficientes y disponibilidad de medidas de
ejecución de los mecanismos”. Desde una perspectiva, es decir más pesimista, el estudio
constata que “Desafortunadamente, la mirada a los primeros años de la puesta en
práctica también arroja luz sobre una serie de desafíos que los países todavía están
enfrentando. A este respecto, los temas que merecen especial atención son la falta de
26
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---
inst/documents/publication/wcms_572465.pdf (última consulta: 27 de septiembre de 2017).

22
recursos suficientes y la incapacidad de proporcionar sistemáticamente una intervención
temprana ... En cuanto a la asignación de recursos, es preocupante que el 60% de los
países analizados proyecten gastos por debajo de los niveles recomendados; y aunque
algunos de ellos han asignado en la práctica más fondos a las intervenciones de la
garantía juvenil de lo inicialmente previsto, la mayoría no ha logrado hacer progresos
sustanciales para cerrar esta brecha. Sostenemos que esta falta de recursos ha tenido
consecuencias perjudiciales en la capacidad de los países para proporcionar a todos los
NEET la oportunidad de trabajar o de asistir a la capacitación en un plazo de cuatro
meses. De hecho, los datos disponibles sobre la supervisión del programa europeo
muestran que el 57 por ciento de los jóvenes europeos inscritos en un sistema nacional
de garantía juvenil en 2015 habían estado registrados durante más de cuatro meses ... ".
D) Muy recientemente el Parlamento Europeo aprobó, el 14 de septiembre en sesión
plenaria, una Resolución sobre la Comunicación presentada por la Comisión Europea
varios meses antes sobre “Una nueva agenda de capacidades para Europa”27
. En dicha
Resolución, el PE pide la puesta en marcha de “medidas concretas para facilitar la
transición de los jóvenes desde la educación al empleo, garantizando unas prácticas
remuneradas de calidad que les proporcionen formación útil en el puesto de trabajo, así
como programas de intercambio transfronterizos, como Erasmus para Jóvenes
Emprendedores, que brinden a los jóvenes la posibilidad de poner en práctica sus
conocimientos y su talento y de disfrutar de una serie de derechos sociales y
económicos adecuados y del acceso a un empleo y una protección social oportunos,
establecidos por la legislación y la práctica nacionales, al igual que los trabajadores
adultos; pide a los Estados miembros que proporcionen un apoyo especial a las pymes
con miras a que también puedan acoger becarios y personas que alternen formación con
trabajo;”. Igualmente, pide a los Estados miembros “que garanticen un marco de calidad
que no permita que los períodos de prácticas y aprendizaje se utilicen como mano de
obra barata o gratuita; señala que el conocimiento de las normas básicas de salud y
seguridad y de los derechos en el puesto de trabajo reviste asimismo importancia a la
hora de generar empleo de calidad e impedir la explotación; pide a tal fin a los Estados
miembros que establezcan marcos jurídicos nacionales de calidad para los períodos de
prácticas y aprendizaje que garanticen, en particular, la protección del empleo y una
adecuada cobertura de la seguridad social”.
E) La importancia que se concede por la CE al impulso del empleo juvenil, y también
por el PE, se plasma en la ampliación de una partida presupuestaria destinada al efecto
en el Presupuesto comunitario de 2017, en cuantía adicional de 500 millones de euros.
En el documento de la CE de 30 de mayo de 201728
se afirma que: “La creación de la
Iniciativa de Empleo Juvenil (IEJ) se acordó en 2013 como respuesta al nivel
excepcionalmente alto de desempleo juvenil en toda la UE, con una dotación específica
de 3 200 millones EUR5 en precios corrientes, con el fin de prestar apoyo directo
específico a los jóvenes que no estudian, ni trabajan ni reciben formación y residen en
regiones con tasas de desempleo juvenil que en 2012 eran superiores al 25 %. Con el fin
de acelerar la ejecución, la asignación plena en términos de compromisos para el
período 2014-20 se consignó anticipadamente para 2014 y 2015. Pese a los retrasos
27
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-
0360+0+DOC+PDF+V0//ES (última consulta: 26 de septiembre de 2017).
28
http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2017/COM288_DAB3_2017_en.pdf (última
cosulta: 25 de septiembre de 2017).

23
iniciales, las estructuras de ejecución de la Iniciativa de Empleo Juvenil están
actualmente establecidas. Las primeras evaluaciones apuntan a que han aumentado
significativamente las oportunidades para los jóvenes que han recibido apoyo de la
iniciativa para la búsqueda de empleo o la continuación de sus estudios.
Las tasas de desempleo juvenil han disminuido en la mayoría de los Estados miembros
respecto a las del año de referencia de 2012, pero siguen estando por encima de las de
2008 (antes de la crisis financiera). Esta situación exige un esfuerzo continuado y el
apoyo a nivel de la UE, por lo que el Parlamento Europeo y el Consejo, en su acuerdo
sobre el presupuesto de 20177, invitaron «a la Comisión a que proponga un presupuesto
rectificativo en 2017 con el fin de destinar 500 millones de euros a la Iniciativa de
Empleo Juvenil en 2017, financiados con cargo al margen global para compromisos, tan
pronto como se haya adoptado el ajuste técnico previsto en el artículo 6 del Reglamento
sobre el marco financiero plurianual. El ajuste técnico ya se ha adoptado, y la Comisión
propone modificar el presupuesto de 2017 para reflejar el acuerdo anteriormente
mencionado del Parlamento Europeo y del Consejo”.
F) Toca ahora hablar concretamente de España, aunque ya he hecho una referencia a
nuestra problemática, respecto al gasto de las partidas presupuestarias, al referirme al
informe del Tribunal de Cuentas Europeo.
a) En primer lugar, encontramos las conclusiones, formuladas en marzo de 2017, en el
documento de revisión de vigilancia multilateral del Comité de Empleo sobre el empleo
de los jóvenes en España29
, en las que se valora la tendencia positiva del aumento de la
tasa de empleo y la disminución del desempleo juvenil, si bien se constata que siguen
existiendo aquellos que califica de “retos importantes” relacionados con el acceso al
mercado laboral y las competencias, enfatizando que la lucha contra el desempleo y la
reducción del elevado número de jóvenes que ni trabajan ni estudian “siguen siendo
cuestiones claves”. Como consideración global de sus trabajos, el Comité “acoge con
satisfacción la serie de iniciativas que España ha emprendido a escala nacional para
reforzar la prestación de servicios en las transiciones en el empleo de los jóvenes de la
escuela al trabajo Estos deben ser monitoreados de cerca para evaluar la efectividad y el
impacto. El Comité también anima a España a centrarse en la calidad de las ofertas en
relación con la garantía juvenil y de la sostenibilidad de la integración del mercado de
trabajo y para continuar los esfuerzos para llegar a todos los jóvenes que ni estudian ni
trabajan. Será interesante seguir la nueva estrategia de medidas previstas para los
jóvenes”.
b) Muy recientemente, el Pleno del Congreso de los Diputados, en la sesión del día 12
de septiembre30
, con motivo del debate de la Moción consecuencia de interpelación
urgente del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En
Marea, relativa al desarrollo y aplicación de la iniciativa europea de Garantía Juvenil,
acordó instar al gobierno a realizar y publicar un Informe de Evaluación de la
implementación en España de la Iniciativa de Garantía Juvenil desde su puesta en
marcha, que en los ejercicios de 2015, 2016 y 2017, sea indicativo del número de
jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que en el plazo de los
29
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/602022/IPOL_BRI(2017)602022_EN.pdf
(última consulta: 26 de septiembre de 2017).
30
http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/BOCG/D/BOCG-12-D-213.PDF (última consulta:
26 de septiembre de 2017).

24
cuatro meses siguientes a la inscripción fueron beneficiarios de alguna acción de
fomento de la intermediación y la movilidad laboral, de alguna acción de mejora de la
empleabilidad, de alguna actuación de fomento de la inserción laboral, y de alguna
actuación de apoyo al emprendimiento. Como concreción, se pide el conocimiento del
número de jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, con
discapacidad o en riesgo de exclusión social, que en el plazo de los cuatro meses
siguientes a la inscripción fueron beneficiarios de alguna de las actuaciones reseñadas.
En la moción aprobada se dispone que la información que deberá facilitar el gobierno,
para cada medida en concreto y para los colectivos de discapacitados o en riesgo de
exclusión social, “deberá parecer desglosada por Comunidades Autónomas, e indicar el
servicio de empleo responsable de su impartición” Asimismo, deberá indicarse de entre
los jóvenes que recibieron este tipo de actuaciones, el número de jóvenes que se
encontraban trabajando al término de los seis meses posteriores a la recepción de la
formación o de la inserción laboral por cuenta propia o ajena, las actividades
económicas en que encontraron empleo en su caso y el número de jóvenes que se
encontraban en desempleo”.
La Moción aprobada insta igualmente al gobierno a que, una vez aprobado el Informe,
se impulsen las reformas pertinentes para mejorar la inserción de los beneficiarios del
sistema nacional de garantía juvenil en el ámbito formativo y laboral, así como también
la realización de un informe de evaluación sobre el desarrollo de la Estrategia de
Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, que deberá servir para la planificación de
una nueva Estrategia “con la corrección de los aspectos negativos que hubieran
resultado del Informe previsto en el apartado anterior, que contendrá nuevas actuaciones
para mejorar la empleabilidad de los jóvenes, facilitar su inserción en el ámbito laboral,
promover el emprendimiento y mejorar su situación dentro del mercado de trabajo”.
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
Concluyo este prólogo-artículo, reiterando mi felicitación a los autores y autoras de la
publicación por su excelente trabajo de investigación, que sin duda será continuado y
ampliado en estudios posteriores. Por mi parte, recuerdo una frase que data de hace
cinco años, recogida en una entrevista que me efectuó una revista, y que sigue siendo
plenamente vigente: “Suelo dar pocas recomendaciones a los jóvenes, y trato más bien
de aprender de ellos todo lo que aportan, y es mucho, para mejorar nuestra sociedad.
Pero, acepto el reto: “joven, ten una actitud positiva ante la vida, sé proactivo en todo
aquello que hagas, no esperes que otros te resuelvan tus problemas, fórmate en
conocimientos, capacidades y habilidades para estar en buenas condiciones de acceder
al mundo laboral por cuenta ajena o propia, no te desanimes ante los primeros
problemas porque a estos seguirán muchos más, y trata de rodearte de personas que
tengan ganas de vivir, de aprender y de luchar”. ¡Mucha suerte!”.

El empleo juvenil. una aproximación al análisis jurídico y social de su realidad desde la perspectiva de la puesta en marcha de la garantía juvenil

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