La transposición de la Directiva de Servicios en el Reino Unido

Revista de Estudios Locales (CUNAL), núm. 122, julio-agosto, 2009, Aranzadi-Thomson-Reuters, Madrid, pp. 62-88.

LA FIERECILLA DOMADA:
LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN EL REINO UNIDO

Helena Villarejo Galende
Departamento de Derecho Público
Universidad de Valladolid

Sumario:

1. INTRODUCCIÓN: LA CORDIAL BIENVENIDA DEL GOBIERNO BRITÁNICO A UNA DIRECTIVA
DE SERVICIOS “ANGLOSAJONA”.........................................................................................................2
2. LA PRIMERA FASE DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN: LA CONSULTA DEL
GOBIERNO BRITÁNICO Y SU POSICIÓN ANTE LAS CUESTIONES CLAVE DE LA DIRECTIVA ...7
A) La ventanilla única ............................................................................................................................8
B) Cooperación administrativa............................................................................................................13
C) Calidad de los servicios..................................................................................................................16
D) Evaluación inicial de la legislación (proceso de screening o cribado) ..........................................19
3. LA SEGUNDA FASE DEL PROCEDIMIENTO: LA RESPUESTA DEL GOBIERNO A LA
CONSULTA INICIAL................................................................................................................................24
A) Una sola ventanilla única electrónica para todo el Reino Unido: Business link ............................24
B) Cooperación administrativa: la importancia de la supervisión transfronteriza y del IMI ...............27
C) Calidad de los servicios: el necesario equilibrio entre mejorar la confianza de los consumidores
y evitar la imposición de cargas innecesarias sobre los prestadores de servicios............................29
D) Evaluación de la legislación: “Parturient montes, nascetur ridiculus mus” ...................................30
4. NOVEDADES RECIENTES DEL PROCESO DE TRANSPOSICIÓN BRITÁNICO .........................32
A) La versión “british” de la Ley Paraguas: Las Services Regulations ..............................................32
B) Resultados provisionales del proceso de cribado de la legislación primaria ................................37
C) El Manual para las autoridades locales .........................................................................................39
5. CONSIDERACIONES FINALES .........................................................................................................42

1


1. INTRODUCCIÓN: LA CORDIAL BIENVENIDA DEL GOBIERNO BRITÁNICO A
UNA DIRECTIVA DE SERVICIOS “ANGLOSAJONA”

Desregulación y toma de decisiones por el mercado frente a intervencionismo
estatal en pos de la protección de consumidores y trabajadores. Una vez más, las dos
visiones estereotipadas se enfrentaron durante el proceso de elaboración de la
Directiva de Servicios (en adelante, DS). Esta vez, eso sí, con mucha más repercusión
mediática que en ocasiones anteriores. Si de la versión original de la Propuesta del
comisario Bolkestein puede decirse que abogaba por el denominado modelo
anglosajón, en el resultado final se deja sentir el influjo de la defensa del modelo
continental1. Las tensiones de la tramitación parlamentaria se perciben en el texto
finalmente aprobado. El eclecticismo de la norma se pone de manifiesto, por ejemplo,
cuando leemos en su Preámbulo la referencia explícita a la necesidad de preservar un
“modelo social europeo avanzado” o cuando se matiza que la realización del mercado
interior de servicios habrá de llevarse a cabo “con el debido equilibrio entre la apertura
de los mercados y la preservación de los servicios públicos, los derechos sociales y los
derechos de los consumidores” (considerando 4)2. Con la reconciliación de ambos
modelos, aunque perdiera parte de su claridad y objetivos iniciales3, la Directiva ganó
en consenso y se transformó en un paradigma de esa síntesis entre liberalización y
servicio público que preside la tradición europea4.

La propuesta de Bolkestein provocó una gran contestación social, que movilizó a

1
BARNARD, C., “Unravelling the Services Directive”, Common Market Law Review, 45, 2008, p.
323.
2
Naturalmente, ninguna de estas referencias aparecían en la inicial propuesta de la Comisión.
Compárese el revisado considerando 4 con el tenor del original considerando 3.
3
Desde el punto de vista técnico, las enmiendas finales a la propuesta inicial han dado lugar a un
texto imperfecto, con numerosas contradicciones y ciertas ambigüedades. Vid. DE WITTE, B., “Setting the
scene: How did Services get to Bolkestein and why?”, EUI Working Paper Law, núm. 20, 2007, pp. 10-11,
disponible en www.eui.eu. La inseguridad jurídica que la defectuosa técnica jurídica genera termina
confiriendo un notable poder al Tribunal de Luxemburgo que está llamado necesariamente a interpretar la
norma. Así, UYEN DO, T., “La proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur…
définitivement hors service ? ”, Revue du droit de l’Union Européenne, núm. 1, 2006, p. 130.
4
Como han destacado FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.-R., “Un nuevo Derecho Administrativo para el
mercado interior europeo”, Revista Española de Derecho Europeo, núm. 22, junio, 2007 y RIVERO
ORTEGA, R., “Reformas del Derecho administrativo para 2010: La difícil transposición de la Directiva de
Servicios en España”, Revista Aragonesa de Administración Pública, 2009, pro manuscripto.

2


la opinión pública europea, especialmente en Francia, Bélgica y Alemania5. Merced al
rechazo y la resistencia generada, su proceso de tramitación, a través del
procedimiento de codecisión del artículo 251 TCE, se vio interrumpido en varias
ocasiones6. La Propuesta de Directiva –y, en particular, su elemento central (el
principio del “país de origen”)– se convirtió en el foco de la iras de todos aquellos que
denuncian la naturaleza antisocial del mercado y la deriva neoliberal de la Unión
Europea. Para quienes percibían la europeización como una forma de globalización, la
“Directiva Frankenstein” fue recibida como el último suspiro del “modelo social
europeo” y el advenimiento de un capitalismo puro de corte anglosajón. En medio de
un contexto fuertemente ideologizado, llegó a ser uno de los principales símbolos del
“non” francés y del “nee” holandés en los respectivos referenda sobre la Constitución
europea7.

No fue, sin embargo, el Reino Unido escenario de polémica alguna. Antes al
contrario, desde que se presentara la propuesta, el Gobierno británico mostró su
respaldo entusiasta al contenido de la norma comunitaria. El Reino Unido lideró una
alianza de países junto con España y Holanda –representando a la “vieja Europa”- y la
República Checa, Hungría, o Polonia -por la “nueva Europa”-, que apoyaban la
propuesta original de Bolkestein.

Durante su tramitación se dejaron sentir los equilibrios de fuerzas en el
Parlamento y de la división existente entre los propios gobiernos de los Estados
miembros. Sirva de muestra la votación celebrada el 24 de febrero de 2005, en la que
el Parlamento Europeo rechazó una propuesta del grupo parlamentario Partido Popular
Europeo y de los Demócratas Europeos (PPE-DE) para que la Comisión y los Estados

5
No deja de ser sorprendente la escasa repercusión que, inicialmente al menos, tuvo entre
nosotros. Vid. TAIBO, C., “El fiasco Bolkestein”, El Periódico, 15 de abril de 2005.
6
Para un conocimiento exhaustivo de los detalles de la prolongada y compleja tramitación de esta
norma, puede leerse la entrada “Histoire de la directive Bolkestein” (17 de noviembre de 2006) en el Blog
del eurodiputado Alain LIPIETZ (http://lipietz.net/). Entre la doctrina, BARNARD, C., “Unravelling...”, cit., pp.
325-331; PEGLOW, K., “La libre prestation de services dans la Directive nº 2006/123/CE”, Revue
Trimestrelle de Droit Européen, núm. 44 (1), janv.-mars 2008, pp. 75 y ss.; o ENTRENA RUIZ, D., «La
génesis de la Directiva sobre liberalización de servicios», en El mercado interior de servicios en la Unión
Europea. Estudios sobre la Directiva 123/2006/CE relativa a los servicios en el mercado interior (dir. T.
De la Quadra-Salcedo), Marcial Pons, Madrid, 2009, pp. 41-81.
7
Vid. NICOLAÏDIS, K. & SCHMIDT, S.K., “Mutual recognition ‘on trial’: the long road to services
liberalization”, Journal of European Public Policy, 14:5, August, 2007, pp. 726-727.

3


miembros acelerasen la tramitación de la Directiva. Votó en contra la izquierda
europea, pero también la derecha francesa. La Directiva se terminó convirtiendo en un
campo de batalla entre la derecha y la izquierda europea. Resulta, sin embargo,
ciertamente paradójico que un partido de “centro-izquierda” como el Partido Laborista
británico, liderado entonces por Tony Blair, llegara a ser el mayor impulsor de la
Directiva en Europa. De la misma manera que puede desconcertar que el ex-
Presidente francés Jacques Chirac, cuya carrera política siempre estuvo asociada con
políticas neoliberales y de “centro-derecha”, no dudara en arremeter contra la Directiva,
recurriendo al típico lenguaje de los ideólogos de izquierda. En diversas ocasiones,
como en su intervención en la Cumbre europea de 2005, se lamentó, refiriéndose al
contenido de la propuesta de Directiva, de que “el ultraliberalismo es el comunismo de
nuestros días” y subrayó la necesidad de que la fuera modificada a fin de “respetar los
derechos sociales y los servicios públicos” y evitar el “dumping social” 8.

Una vez aprobada, el Gobierno británico explicita nuevamente su apoyo y
muestra su satisfacción con el resultado final. Considera que la Directiva será buena
para la economía, para los empresarios y los consumidores británicos9. Así, las
previsiones económicas sugieren significativos beneficios para el Reino Unido que se
cifran en alrededor de 4-6 billones de libras por año y la creación de 81.000 empleos.
Se han publicado varios estudios sobre las positivas consecuencias de la Directiva
para el crecimiento económico y la creación de empleo10. No faltan, sin embargo, las
voces críticas. Así, partiendo de la definición de competitividad del hoy famoso
economista Paul KRUGMAN como “obsesión peligrosa”, Colin HAY se muestra muy
crítico con los supuestos beneficios de la competitividad. Considera, por ejemplo, que
las proyecciones que se vienen realizando sobre las positivas consecuencias que

8
Así lo recogieron los medios de comunicación: "EU Agrees to Reform Services Plan," BBC News
(2005), disponible en http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/4374007.stm y "Straw Upbeat after EU Summit,"
The Guardian, 23 de marzo de 2005, disponible en:
http://www.guardian.co.uk/world/2005/mar/23/eu.politics/print.
9
Véase Consultation Document on Implementing the EU Services Directive in the UK, Department
for Business Enterprise & Regulatory Reform (BERR), november, 2007, pp. 1 y 3. Disponible en
http://www.berr.gov.uk/files/file42207.pdf
10
Un breve resumen del análisis del impacto económico de la DS en BRUIJN, R., KOX, H. & LEJOUR,
A., "Economic Benefits of an Integrated European Market for Services," Journal of Policy Modeling 30, no.
2, 2008, pp. 303-304.

4


acarrearía la implementación de la Directiva sobre el empleo europeo son demasiado
optimistas11. Es verdad que todos los cálculos económicos se efectuaron en un
contexto bien diferente del que encara hoy la economía internacional. Y no es menos
cierto que la crisis ha obligado a un replanteamiento del papel de las Administraciones
públicas que, por resumirlo con una acertada frase Ulrich BECK, ha supuesto pasar “de
la fe en el mercado a la fe en el Estado”12. ¿Obliga esto a replantear las cosas? En
nuestro país, algunos autores (Ricardo RIVERO) se han referido a los “considerables
contratiempos” que habrán de afrontarse para transponer la Directiva “en tiempos de
crisis”13, y otros, muy críticos, como Luciano PAREJO, advierten de la necesaria cautela
que habría de esperarse del Gobierno para transponer una norma como ésta en plena
recesión económica14. Se mire como se mire, la transposición de la Directiva antes del
28 de diciembre de 2009 es impepinable. Ni el Gobierno español ni el británico han
sido recelosos a la hora de llevarla a cabo, antes al contrario, han hecho de la Directiva
un estandarte –las más de las veces mediático- de las medidas anti-crisis15.

En el caso del Reino Unido, la finalidad de la Directiva –facilitar el ejercicio de la
libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los
servicios (art. 1 DS)- entronca con medidas administrativas que se vienen practicando
y promoviendo desde hace años. El espíritu (y también la letra) de la norma
comunitaria responde muchas veces a prácticas anglosajonas que –en el plano de la
actuación de las Administraciones Públicas- se han venido identificando con la
simplificación, la mejora de la regulación, la desburocratización (cutting red tape), el e-
government, etc.16.

11
Vid. “What doesn’t kill you can only make you stronger: The Doha Development Round, the
Services Directive and the EU’s conception of competitiveness”, Journal of Common Market Studies,
volume 45, pp. 25-43.
12
El País, 14 de abril de 2008.
13
RIVERO ORTEGA, R., “Reformas del Derecho administrativo para 2010…”, cit., pp. 2-5.
14
Vid. PAREJO ALFONSO, L., “La desregulación de los servicios con motivo de la Directiva
Bolkestein”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, Iustel, núm.6, junio, 2009, p. 36.
15
En el caso español, se incluye en el paquete de reformas para la modernización de la economía
que forma parte del denominado Plan E (Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo),
puede consultarse en http://www.plane.gob.es/
16
En el documento Trámites administrativos para la creación de empresas en España (MAP-
AGENCIA ESTATAL DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS, Madrid, 2008)
5


La Directiva anuncia una “limpieza general” y somete a las autoridades
nacionales a un enorme ejercicio de screening (cribado) de cientos de normas para
eliminar todo aquello que entorpezca las libertades económicas17. En principio, el
sistema anglosajón de control de las actividades económicas está mucho más
adaptado que el continental a la filosofía que ahora promueve la Directiva18. De ahí,
con toda probabilidad, el escaso interés doctrinal despertado por la norma y las nulas
repercusiones de su transposición en los medios de comunicación, una vez despejada
la tormenta de su tramitación19. Resulta llamativo que sobre aspectos que en España
han acaparado cientos de páginas, como las consecuencias de la Directiva para la
regulación comercial, y en especial para las autorizaciones comerciales de
determinados formatos, no se haya escrito ni una sola línea en el Reino Unido20. Sin
duda, porque se ha entendido que no existía conflicto alguno con el Derecho
comunitario llamado a ser incorporado.

Si muchas veces desde el Reino Unido se contempla con recelo la
“europeización” del Derecho británico21, en esta ocasión –y no es desde luego la
primera vez que ocurre- quizá podría hablarse de “britanización” del Derecho

pueden consultarse datos recientes sobre el número de trámites, los costes económicos y el tiempo
necesario para crear una empresa en distintos países de la OCDE. Si se comparan las cifras británicas
con las españolas, salimos ciertamente mal parados (p. 20). Este es también el sombrío panorama que
dibujan las Cámaras de Comercio en el estudio La creación de empresas en España. Análisis por
regiones y sectores, publicado en 2001 y disponible en internet
https://www.camaras.org/publicado/estudios/pdf/otras_pub/crea_emp/creacion.pdf (p. 35).
17
En esta línea, BARNARD, C., “Unravelling…”, cit., p. 387.
18
Aunque la Directiva representa otro paso más en la consecución del mercado único, no dice
sustancialmente nada que no estuviera ya recogido en el propio Tratado y en la jurisprudencia
comunitaria. En buena medida, el contenido de la Directiva no es sino una “codificación” de una serie de
reglas formuladas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, desde las conocidas sentencias de los
años setenta Dasonville y Cassis de Dijon, centradas en la eliminación de los obstáculos al comercio
intracomunitario.
19
De hecho, la norma comunitaria no ha recibido excesiva atención entre la doctrina británica; no,
al menos, en lo que se refiere a las repercusiones que ha de tener para su Derecho interno. Tan sólo
Barnard, en un análisis general de la Directiva propio del Derecho comunitario, realiza algunas
referencias domésticas. Vid. “Unravelling…”, cit.
20
Clifford GUY ha destacado que nadie –ni siquiera en la consulta pública sobre la transposición de
la Directiva- se ha referido a la regulación de los equipamientos comerciales a través de la planificación
urbanística. Vid. “La Directiva de Servicios, las políticas de planificación comercial y los grandes
establecimientos comerciales en el Reino Unido”, en La Directiva de Servicios y su impacto en el
comercio europeo (dir. H. VILLAREJO GALENDE), Comares, Granada, 2009, p. 137-138.
21
Vid., ad exemplum, HOWELL, K. E., “Up-loading, Downloading or European Integration? The
Europeanization of Financial Services Regulation”, Politics, Vol 24 (1), 2004, pp 20-25.

6


comunitario.

2. LA PRIMERA FASE DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN: LA CONSULTA
DEL GOBIERNO BRITÁNICO Y SU POSICIÓN ANTE LAS CUESTIONES CLAVE
DE LA DIRECTIVA

El 5 de noviembre de 2007, el Department for Business Enterprise & Regulatory
Reform (BERR) lanzó un documento de consulta para la implementación de la DS en
el Reino Unido, que busca recibir –antes del 11 de febrero de 2008- opiniones y
respuestas a las preguntas que explícitamente se plantean sobre la forma en que el
Gobierno proyecta satisfacer las exigencias de la DS.

El Gobierno británico ha declarado que el procedimiento de evaluación de la
legislación británica previo a la transposición es un “descomunal ejercicio” que afecta a
miles de normas y en el que se ven implicados todos los ministerios, las autoridades
locales, las Devolved Administrations (Escocia, Gales e Irlanda del Norte)22 y diversas
asociaciones u organizaciones profesionales23.

La consulta fue muy amplia. Directamente dirigida a una larguísima lista de
organizaciones, instituciones, empresas, ONGs, Universidades, asociaciones,
24
empresas consultoras, etc. (hasta 300) , y, además, abierta a todo aquel que quisiera
participar.

El documento de consulta se organiza en torno a cuatro aspectos clave de la
Directiva. A partir de las cuatro cuestiones principales, se van introduciendo numerosas
cuestiones –sesenta y una− más concretas relativas a cada una de ellas. Llama la
atención la profundidad y meticulosidad con que son formuladas, tanto desde una

22
Mantenemos el término original, puesto que el peculiar y asimétrico proceso de
descentralización operado en el Reino Unido a principios de esta centuria no encaja demasiado bien en
los modelos europeos que a nosotros nos resultan más cercanos. Como escribía SOTO KLOSS hace ya
unos cuantos años, quizá esto se deba al “carácter siempre tan especial de las instituciones inglesas
para una mentalidad continental” (cfr. “¿Existe un Derecho administrativo inglés?”, RAP, núm. 70, 1973,
p. 178). El lector interesado en profundizar en el proceso de la devolution encontrará un exhaustivo
análisis en CANTERO MARTÍNEZ, J., “La devolución de poderes en el Reino Unido: Tres modelos diferentes
de descentralización para Escocia, Gales e Irlanda del Norte”, RAP, núm. 151, 2001, pp. 361-384.
23
BERR Consultation Document 2007, p. 72.
24
Véase el Anexo C en BERR, Consultation Document, 2007, pp. 95-98.

7


perspectiva cuantitativa como cualitativa.

A) La ventanilla única
La simplificación administrativa es un proceso que consiste en reducir los trámites
del procedimiento administrativo y suprimir las barreras burocráticas, agilizando y
mejorando el servicio de las Administraciones Públicas. La simplificación administrativa
es contemplada por la DS como la acción de modernización que, además de garantizar
información y transparencia a los operadores, elimina los retrasos, costes y efectos
disuasorios que ocasionan “los trámites innecesarios o excesivamente complejos y
costosos, la duplicación de operaciones, las formalidades burocráticas en la
presentación de documentos, el poder arbitrario de las autoridades competentes,
plazos indeterminados o excesivamente largos, autorizaciones concedidas con un
período de vigencia limitado o gastos y sanciones desproporcionados” (considerando
43). Las medidas que se contienen en el capítulo II de la norma comunitaria se
conciben con carácter instrumental. Son compromisos procedimentales que se ponen
al servicio de la realización de las libertades económicas de los prestadores25.

La simplificación administrativa ha de ponerse también en relación con la
necesidad de mejorar la calidad del marco regulatorio actual26. Los principios de
simplificación administrativa de la DS entroncan con otras iniciativas de modernización
y de buenas prácticas administrativas a nivel comunitario como el plan Better
Regulation27. Por otra parte, encajan muy bien con el programa “cutting red tape”

25
En otro lugar hemos destacado el contenido complejo de la norma comunitaria. Un contenido
que podría caracterizarse en dos planos diferentes: sustantivo y procedimental. En el primer plano, se
encuentran los preceptos relativos a la sistematización de la doctrina jurisprudencial relativa a la libertad
de establecimiento y libertad de prestación de servicios –una suerte de moderno “Digesto” de las
libertades económicas-, que constituyen el “núcleo duro” de la norma. En el segundo, el resto de normas
cuya finalidad consiste en favorecer el cumplimiento y eficiencia de las anteriores, y que poseen, desde
esta perspectiva, carácter instrumental. En este contexto se sitúan los preceptos que regulan la
simplificación administrativa, la coordinación administrativa, las obligaciones de presentar determinados
informes y el programa de convergencia. Vid. VILLAREJO GALENDE, H. Y SALVADOR ARMENDÁRIZ, M.M., “El
complejo proceso de transposición de la Directiva de Servicios”, en Informe CCAA 2008 (dir. J. Tornos
mas), Instituto de Derecho Público, Barcelona, 2009.
26
Paradójicamente, una norma que aboga por una menor y mejor regulación no es el mejor
ejemplo de simplicidad, precisión y calidad legislativa. En este sentido, BARNARD, C., “Unravelling…”, cit.,
p. 394.
27
Véase la Comunicación de la Comisión “Strategic Review of Better Regulation in the European
8


(“reduciendo la burocracia”) defendido por el Reino Unido28.

En su documento de consulta, el Gobierno británico presta especial atención a las
ventanillas únicas, uno de los aspectos cruciales para la consecución de la
simplificación administrativa. La pregunta de carácter general que se formula es ésta:
“¿Cree que las propuestas del Gobierno para cumplir los requisitos de la DS relativos a
la ventanilla única que se exponen en el presente documento satisfacen las
necesidades de los usuarios y ofrecen una apropiada relación calidad-precio (value-for-
money) para los contribuyentes?”

Desde la perspectiva gubernamental, el establecimiento de ventanillas únicas
−Point of Single Contact (PSC), en inglés− beneficiará tanto a las empresas británicas
que pretendan prestar sus servicios en la Unión Europea como a las europeas que
quieran establecerse en el Reino Unido, pues les facilitará información sobre los
procedimientos y trámites necesarios para acceder a las actividades de servicios y
ejercerlas; los datos de las autoridades competentes que permitan ponerse
directamente en contacto con ellas; los medios y condiciones de acceso a los registros
y bases de datos públicos relativos a los prestadores y a los servicios; las vías de
recurso y los datos de las asociaciones u organizaciones a las que puedan dirigirse
para obtener ayuda práctica. Además, los prestadores y destinatarios podrán recibir
asesoramiento de las autoridades competentes, que consistirá en información sobre la

Union” [COM(2006)689]; “A Single Market Review” [COM(2007)60, 6]. Con carácter más general, puede
consultarse la página de internet: ec.europa.eu/governance/better_regulation/simpliﬁ cation_en.htm. La
Comisión ha elaborado también un Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas
en la Unión Europea [COM (2007) 23 final, 24 de enero de 2007], conocido como “CUT 25%” y que,
como su nombre indica, tiene como objetivo la reducción en un 25% de las cargas administrativas antes
de 2012.
28
«Red tape» es sinónimo de excesiva regulación o de servidumbre de rigideces formales que se
considera redundante o burocrática y que dificulta o impide las decisiones públicas. Vid., BOZEMAN, B.,
Bureaucracy and Red Tape, Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 2000, p. 12. Los orígenes de la
expresión “red tape”, que hoy se usa como sinónimo de burocracia, son obscuros. Al parecer, en el siglo
XVII en Inglaterra, se usaban cintas de tela de color rojo para atar las resmas de documentos legales
empleadas para adjudicar los casos de common law. Véase BREWER, G.A & WALKER, R.M, “What you
see depends on where you sit: Managerial perceptions of red tape in English Local Government”, 8th
Public Management Research Conference, School of Policy, Planning, and Development, University of
Southern California, Los Angeles, September 29–October 1, 2005, p. 2. Tradicionalmente también, los
documentos del Vaticano estaban atados con cintas rojas. Para más detalles, vid. VILLAREJO GALENDE,
H., “La simplificación administrativa en la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior. Sus
repercusiones en la Administración electrónica española y el desafío que plantea su transposición”,
Revista de Derecho de la Unión Europea, Madrid, 2008, p. 53.

9


forma en que se interpretan y aplican generalmente los requisitos de acceso y ejercicio
a las actividades de servicios29.

Conforme al artículo 6 de la Directiva, los Estados miembros garantizarán que los
prestadores puedan llevar a cabo a través de ventanillas únicas todos los
procedimientos y trámites necesarios para el acceso a sus actividades de servicios, en
especial, las declaraciones, notificaciones o solicitudes necesarias para la autorización
por parte de las autoridades competentes, incluidas las solicitudes de inscripción en
registros, listas oficiales, bases de datos o colegios o asociaciones profesionales.
Igualmente, garantizarán que también las solicitudes de autorización necesarias para el
ejercicio de sus actividades de servicios puedan presentarse a través de ventanillas
únicas30. De acuerdo con las explicaciones de la Comisión en su Manual sobre la
transposición de la Directiva de Servicios, las ventanillas habrán de ser “interlocutores
institucionales únicos” para el prestador de los servicios, de manera que éste no tenga
que ponerse en contacto con varias autoridades competentes para recabar la
información que precisa y realizar los trámites necesarios para ejercer sus
actividades31.

La Directiva, en su artículo 8, interpela a los Estados miembros para que «todos
los procedimientos y trámites relativos al acceso a una actividad de servicios y a su
ejercicio se puedan realizar fácilmente, a distancia y por vía electrónica, a través de la
ventanilla única de que se trate y ante las autoridades competentes». Sin duda, y así lo
pone de manifiesto el considerando 52 de la Directiva, la creación, en un plazo de
tiempo razonablemente corto, de un sistema de procedimientos y trámites efectuados
por vía electrónica es fundamental para lograr la simplificación administrativa en

29
Véase el artículo 7 DS.
30
Aunque la mayoría de estas previsiones sean de “soft law” o “derecho indicativo” -se construyen
sobre la base del concepto indeterminado de perfiles tan difusos como “hacer lo necesario”- compartimos
con autores como DAVIES la opinión de que aquí reside la verdadera importancia de la Directiva. Se divisa
una armonización y modernización de la Administración pública europea y, en tal sentido, el capítulo
sobre la simplificación administrativa puede considerarse revolucionario. Vid. DAVIES, G., “The Services
Directive: extending the country of origen principle and reforming public administration”, European Law
Review, 32, 2007, pp. 239-240.
31
Elaborado por la Dirección General del Mercado Interior y Servicios de la Comisión en el año
2007; puede consultarse en: http://ec.europa.eu/internal_market/services/services-dir/index_es.htm. Vid.
p. 19.

10


materia de actividades de servicios, en beneficio de prestadores, destinatarios y
autoridades competentes. Es claro también que la observancia de esta obligación
requerirá la adaptación de las legislaciones nacionales y de otras normas aplicables a
los servicios32. Todo esto exigirá importantes inversiones en las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) y obligará a los Estados miembros a generalizar el
uso del e-government o administración electrónica33. Éste está llamado a ser, a mi
juicio, uno de los mayores efectos de la Directiva.

El Gobierno británico ha optado por constituir una ventanilla única de carácter
electrónico, evitando así la creación de infraestructuras físicas específicas a las que
deban acudir los prestadores de servicios. Concibe el PSC como un portal web –un
punto de acceso único a servicios y sitios de internet- que trabajará en colaboración
con las páginas web de las autoridades competentes, para determinar las necesidades
específicas de los usuarios y suministrar información relevante y asesoramiento. Prevé
desarrollarlo sobre la base del ya existente Business Link, una ventanilla empresarial
única, que comenzó a funcionar en mayo de 2004, como parte del Programa de
transformación del Gobierno (Transformational Government programme), que fue una
iniciativa que tenía como objetivo racionalizar los cientos de páginas web
gubernamentales existentes, agrupándolas en menos y más utilizables34.

Lo ideal sería –se señala- que los interesados formularan en la web del PSC lo
que pretenden –por ejemplo, crear una agencia de publicidad en Bristol- y que esto

32
Por otra parte, esta obligación no impide que los procedimientos y trámites se lleven a cabo a
través de otros medios diferentes, además de los electrónicos. Para que los trámites y procedimientos
puedan efectuarse a distancia, los Estados tendrán que asegurarse de que se puedan realizar a nivel
transfonterizo.
33
La administración electrónica o «e-government» se define como la utilización de las tecnologías
de la información y la comunicación (TIC) en las Administraciones públicas, asociada a cambios en la
organización y nuevas aptitudes del personal. Como matiza Erkki LIIKANNEN, a la sazón Comisario
europeo para la empresa y la sociedad de la información, las TIC pueden ayudar a los gobiernos a
enfrentarse a los numerosos retos que se les presentan. Sin embargo, no hay que centrarse en las TIC,
sino en la utilización de estas tecnologías junto con un cambio organizativo y con nuevos métodos para
mejorar los servicios públicos, los procesos democráticos y las políticas públicas (“La administración
electrónica para los servicios públicos europeos del futuro”, UOC, Barcelona, 2003, p. 1, disponible en
http://www.uoc.edu/dt/20334/index.html).
34
Puede accederse al sitio en la dirección: http://www.businesslink.gov.uk. Esta “ventanilla única”
es desarrollada por el Gobierno en colaboración con expertos y organizaciones empresariales. La web
facilita información clara, simple y veraz a los emprendedores y les apoya en la creación de nuevas
empresas, mediante la prestación de servicios integrados de tramitación y asesoramiento empresarial.

11


hiciera que el PSC identificase la información y las licencias y trámites que se
necesitan al efecto, guiando a los usuarios y ayudándoles a completar el procedimiento
con las correspondientes autoridades competentes35.

Dependiendo de los servicios que presten, las ventanillas únicas pueden ser
concebidas de diferentes formas: desde meros “puntos de información” hasta “puntos
de decisión”. Entre una y otra opción existirían diferentes posiciones intermedias.
Cuanto más se acerquen las ventanillas a ser verdaderos “puntos de decisión”, más
complicada y costosa será su implantación, con la dificultad añadida de duplicar las
responsabilidades. Tras evaluar los costes económicos que esta última opción
supondría y los riesgos de que no pudiera ponerse en funcionamiento a tiempo para
cumplir con las obligaciones impuestas por la Directiva, el Gobierno británico considera
que, por el momento, no es necesario desarrollar un sistema tan ambicioso. No
obstante, el PSC no puede ser una mera relación de vínculos de internet en un sitio
web central. Entre los dos extremos anteriormente indicados, se opta por un modelo de
ventanilla única a la que se denomina “Pro-active Signposting” (algo así como
“señalización proactiva”). De ello se deduce que a la ventanilla se le encomienda una
tarea de coordinación, que se basará fundamentalmente en suministrar a los
prestadores una visión global y clara de todos los pasos que han de dar y en
desarrollar una línea de asistencia para facilitar los trámites administrativos36.

El apartado 4 del artículo 7 DS plasma el principio de celeridad: los Estados
miembros se asegurarán de que las ventanillas únicas y las autoridades den respuesta
a toda solicitud de información o de ayuda. La Directiva exige que se dé curso a la
solicitud de los interesados “lo antes posible” y, en cualquier caso, dentro de un plazo
de respuesta razonable, fijado y hecho público con antelación (art. 13.3). La Comisión
considera que el plazo comenzará a contar una vez que se reciba en el PSC la
solicitud del prestador37, por tanto, es preciso que la solicitud sea presentada ante la
correspondiente autoridad competente con inmediatez. Téngase presente que,

35
36
BERR Consultation Document 2007, pp. 26-28.
37
COMISIÓN, Manual sobre la transposición..., cit., p. 22. De acuerdo con el art. 13.3 DS ha de
entenderse que el plazo no comenzará a correr hasta el momento de la presentación de toda la
documentación.

12


además, la Directiva introduce el principio de autorización tácita de las autoridades
competentes una vez vencido el plazo determinado38. En consecuencia, resulta
imprescindible que las autoridades competentes tengan noticia de la fecha de
recepción para asegurarse de que responderán a tiempo.

Otro de los aspectos que se somete a consulta es el del idioma. Aunque la
Directiva no exige que la información que prestan las ventanillas únicas esté disponible
en una lengua diferente de la oficial en el Estado de acogida, sí que estimula que los
Estados miembros adopten medidas complementarias para que toda la información a
la que se viene haciendo referencia sea accesible en otras lenguas comunitarias. La
propuesta del Gobierno a este respecto es emplear términos sencillos (plain English)
para hacer que la información sea más fácilmente comprensible por aquellos para los
que el inglés es segunda o tercera lengua e introducir, al menos en la página de inicio
o bienvenida de la web, la información en alguna otra lengua comunitaria.
Nuevamente, es partidario de que la introducción de la información en lenguas
adicionales se haga sobre la base de un análisis coste-beneficio39.

B) Cooperación administrativa
En este apartado, la cuestión de carácter general planteada por el Gobierno
británico es la siguiente: “¿Está usted de acuerdo con las propuestas del Gobierno
para asegurar que las autoridades reguladoras o supervisoras cooperen de manera
efectiva con sus homólogos en otros Estados miembros?”40.

Para comprender mejor el sentido de esta pregunta parece conveniente exponer
con carácter previo el significado de la cooperación administrativa en la DS. En el
informe sobre «el estado del mercado interior de servicios» presentado por la Comisión
en el año 2000 se consideraba que una de las razones del elevado grado de
discrepancia entre las legislaciones nacionales residía en la falta de confianza entre los
Estados miembros respecto de la calidad de los regímenes jurídicos de los demás

38
El art. 13.4 DS contiene la regla del silencio, esto es, “a falta de respuesta”, “se considerará que
la autorización está concedida”, salvo que una razón imperiosa de interés general justifique otra solución.
39
40

13


Estados41. Para atajar los problemas de la multiplicación de normas y la duplicación de
controles de las actividades transfronterizas que casi siempre derivan de la
desconfianza, la Directiva ha querido incluir medidas de “cooperación administrativa”.
En el capítulo VI se contienen normas dirigidas a las autoridades competentes de los
Estados miembros que pretenden favorecer la efectividad de la Directiva impulsando la
cooperación entre los Estados miembros y éstos con la Comisión42.

Para dar cumplimiento a los requerimientos de la DS, el Gobierno británico
comienza identificando quiénes son autoridades competentes en el Reino Unido. De
acuerdo con la amplia definición que ofrece la propia Directiva, «autoridad competente
es cualquier organismo o entidad, en un Estado miembro, que lleve a cabo el control o
la regulación de las actividades de servicios y, concretamente, las autoridades
administrativas, incluidos los tribunales que actúen como tales, los colegios
profesionales y las asociaciones u organismos profesionales que, en el marco de su
autonomía jurídica, regulan de forma colectiva el acceso a las actividades de servicios
o su ejercicio» (art. 4.9), en el Reino Unido habrá decenas de autoridades
competentes. En el Anexo D del Documento de consulta se enumera una lista
indicativa de treinta y siete autoridades competentes, que van desde el genérico
“autoridades locales” a organizaciones profesionales como la Law Society o el Royal
Institute of British Architects, pasando por los diferentes ministerios y varias agencias
gubernamentales. El Gobierno pregunta a los interesados si creen que existe alguna
más no incluida en el listado, que debería estarlo por encargarse de la regulación de
actividades de servicios43.

En el capítulo IV de la DS se establecen obligaciones de asistencia recíproca y de
cooperación para garantizar el buen éxito de la supervisión de los prestadores y de sus
servicios (art. 28.1 DS). Para facilitar esta tarea habrán de crearse “puntos de contacto”
en cada Estado miembro (art. 28.2 DS). EL Gobierno británico propone que el punto de

41
COM (2002) 441 final, pp. 57-58.
42
Para un análisis detallado de estas medidas complementarias, véase VIDA FERNÁNDEZ, J.,
“Estrategias para alcanzar un verdadero mercado interior de servicios”, en El mercado interior de
servicios en la Unión Europea. Estudios sobre la Directiva 123/2006/CE relativa a los servicios en el
mercado interior (dir. De la Quadra-Salcedo, T.), Marcial Pons, Madrid, 2009, pp. 230 y ss.
43

14


contacto nacional sea establecido en el Department for Business, Enterprise and
Regulatory Reform (BERR) y pregunta si deberían establecerse otros puntos
nacionales de contacto en Escocia, Gales e Irlanda del Norte44.

La DS en su artículo 28 utiliza expresiones como: “los Estados miembros harán lo
necesario”, “facilitarán lo antes posible”, en relación con las tareas de cruzar e
intercambiar información relativa a los servicios, a sus prestadores y las condiciones de
prestación. Sin embargo, en el artículo 29, relativo a las “obligaciones de generales de
asistencia recíproca del Estado miembro de establecimiento”, la obligatoriedad de
facilitar determinadas informaciones se expresa de un modo más tajante (“facilitará”,
“procederá”, “informará”). Así, por ejemplo, el denominado “mecanismo de alerta” se
describe en el artículo 32 como sigue: “Cuando un Estado miembro tenga
conocimiento de actos o circunstancias específicos de carácter grave relativos a una
actividad de servicios, que puedan ocasionar perjuicios graves para la salud o la
seguridad de las personas o el medio ambiente en su territorio o en el de otros Estados
miembros, ese Estado miembro informará al Estado miembro de establecimiento, a los
demás Estados miembros afectados y a la Comisión en el plazo más breve posible”.

La cooperación administrativa no puede funcionar adecuadamente si no existen
medios técnicos que faciliten una comunicación directa y rápida entre las autoridades
competentes de los Estados miembros45. A tal fin, la Comisión ha contraído la
obligación de establecer, en cooperación con los Estados miembros, un sistema
electrónico de intercambio de información entre los Estados: el Internal Market
Information System, conocido como IMI (artículo 34, apartado 1 y considerando 112).
Las autoridades competentes, una vez que el sistema IMI esté en funcionamiento,
deberán registrarse en él. ¿Qué autoridades competentes habrán de registrarse?
¿Todas obligatoriamente, solamente las de carácter nacional, las que lo deseen o
únicamente el “punto de contacto” nacional? Tras valorar las distintas opciones, el
Gobierno se decanta por que todas aquellas autoridades nacionales que lo deseen
tengan la opción de inscribirse en el sistema IMI y designa a BERR –el punto nacional

44
45
Los Estados miembros se comprometen a adoptar medidas complementarias para “facilitar el
intercambio de los funcionarios responsables de llevar a cabo la asistencia recíproca y para formar a
dichos funcionarios, incluido en materias como las lenguas y la informática” (artículo 34, apartado 2).

15


de contacto- como el coordinador nacional IMI46.

C) Calidad de los servicios
El principal objetivo de la DS es crear un marco jurídico general que suprima los
obstáculos que se oponen a las libertades económicas de los prestadores de servicios
y, al mismo tiempo, mantener un nivel elevado de calidad en los servicios (art. 1 DS). A
la consecución de este último fin la Directiva dedica el capítulo V, en el que se
contienen una serie de preceptos concebidos para proteger los derechos de los
consumidores mediante la mejora de la transparencia y la información, así como la
diversificación de la oferta y de los precios de los servicios47.

En primer término, los Estados miembros tienen un “deber”48 de asistencia a los
destinatarios de los servicios que se traduce en facilitarles en su lugar de residencia
información general sobre: a) los requisitos aplicables en los demás Estados miembros
al acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio, especialmente la información
relacionada con la protección de los consumidores; b) sobre las vías de recurso
disponibles en caso de litigio entre el prestador y el destinatario; c) datos de las
asociaciones u organizaciones que pueden ofrecer a los prestadores o destinatarios
asistencia práctica, incluidos los centros de la Red de centros europeos de los
consumidores. Esa información y asistencia habrá de facilitarse de forma clara e
inequívoca, se mantendrá actualizada y será fácilmente accesible a distancia (artículo
21 DS). Para cumplir con este requerimiento, el Reino Unido se propone establecer un
“portal de los consumidores”, en el que los destinatarios puedan obtener por vía

46
BERR Consultation Document, 2007, pp. 44-45.
47
Vid. MARTÍN MARTÍNEZ, M.M, “Construyendo la Europa social: claroscuros de la Directiva
Bolkestein”, RGDE, Iustel, n.º 15, enero 2008, p.14.
48
Lo entrecomillamos porque, como en tantas otras ocasiones, la Directiva recurre a la vaga
expresión de «harán lo necesario», característica del “soft law”. Se trata de una expresión cuya mejor
traducción al castellano resulta la de “derecho indicativo”. Se utiliza con frecuencia en ámbitos
anglosajones y también comunitarios con el siguiente sentido: «normas de conducta enunciadas en
instrumentos a los cuales no se ha conferido fuerza obligatoria en cuanto tal y que, no obstante, pueden
surtir algunos efectos jurídicos —indirectos— y cuyo objeto es potencialmente producir efectos
prácticos». Cfr. SENDEN, L., “Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do
they meet?”, European Journal of Comparative Law, Vol. 9.1, January 2005, http://www.ejcl.org. El plan
de acción de la UE «Simplificar y mejorar el marco regulador» se refiere ampliamente a los sistemas de
gobernanza de carácter no vinculante [COM (2002) 278 final].

16


electrónica la información que precisen49. Para no añadir otras páginas web a las ya
existentes, las funciones del “portal de los consumidores” podrían ser desarrolladas a
través de UK European Consumer Centre Network o de Consumer Direct. Y, aunque
de acuerdo con la Directiva, podría confiarse este cometido a la ventanilla única50, el
Gobierno no lo considera conveniente, puesto que los usuarios de ésta serán
previsiblemente los prestadores establecidos en otros Estados miembros, mientras que
el portal de los consumidores irá dirigido fundamentalmente a los destinatarios que
residen en el Reino Unido.

Además, para que pueda satisfacerse de manera adecuada el deber de
asistencia a los destinatarios se juzga como imprescindible que los órganos
competentes de los diferentes Estados miembros cooperen entre ellos de manera
eficaz y se presten asistencia recíproca (art. 21.3 DS)51.

Una vez más, la Directiva se manifiesta como una norma de coordinación. Su
base legal se encuentra en el artículo 47, apartado 2 y artículo 55 del TCCE
(“coordinación de las previsiones nacionales”)52. Y, ciertamente, hay mucho de
coordinación en ella. Así, la norma enfatiza la necesidad de coordinar los sistemas
nacionales de regulación de las actividades de servicios o requiere que los Estados
miembros para que trabajen en cooperación con la Comisión en la mejora de la calidad
de los servicios.

El fomento de la autorregulación no deja de ser una forma indirecta de
armonización. Por una parte, se promueve la realización por parte de los prestadores

49
BERR Consultation Document, 2007, p. 49.
50
El artículo 7.1 DS no se refiere solamente a la información a la podrán acceder los prestadores
de servicios, sino que la hace extensiva a los destinatarios.
51
Lo que plantea indudables problemas en la práctica, como la interoperabilidad de los sistemas
de información o la traducción al inglés de la información proporcionada en otras lenguas comunitarias.
52
Léanse las tres primeras líneas de la DS. Es claro que no estamos ante una Directiva de
armonización (art. 95 TCCE), aunque haya una llamada para que pudiera serlo en el futuro y lo será
irremediablemente en la práctica. Todos los autores parecen estar de acuerdo en que la DS sólo
contiene algunas disposiciones de armonización de alcance limitado, si bien no puede soslayarse el
efecto armonizador que la norma terminará teniendo en las legislaciones de los Estados miembros (vid.,
por ejemplo, HATZOPOULOS, V., “Que reste-t-il de la directive sur les services?”, Cahiers de droit
europeen, Vol. 43, Nº 3-4, 2007, p. 348. Sin duda, esto último es aplicable a todas las disposiciones de la
DS que prevén tanto la eliminación de las medidas nacionales restrictivas (arts. 14 y 15 para el
establecimiento y art. 16 para los servicios) como las relativas al régimen de autorizaciones (arts. 9 a 13).

17


de sistemas de evaluación y de certificación y otras medidas complementarias que
aseguren de forma voluntaria la calidad de los servicios. A tal fin, los Estados, en
colaboración con la Comisión, habrán de prestar asistencia al sector privado (art. 26).
Por otra, los Estados miembros fomentarán la elaboración de códigos de conducta
comunitarios destinados a facilitar la prestación de servicios o el establecimiento de un
prestador en otro Estado miembro (art. 37)53. Estamos ante medidas de “soft law”, cuya
intensidad normativa es prácticamente nula, pero que, sin embargo, aseguran un nivel
de ejecución o cumplimiento bastante elevado54.

El artículo 22 DS refuerza la posibilidad de que los consumidores obtengan
información sobre los prestadores y sus servicios, distinguiendo entre la información
que deberá facilitarse a iniciativa del prestador (como sus datos jurídicos, mercantiles y
fiscales) y la que deberá facilitarse a petición del destinatario (por ejemplo, el precio de
un servicio específico). A lo anterior ha de añadirse la información relativa a la
resolución de conflictos a la que se refiere el artículo 27. Aunque algunas de estas
obligaciones de información ya están previstas en el ordenamiento jurídico británico,
como sucede en materia de ventas a distancia o de comercio electrónico, en la
mayoría de los casos, sin embargo, habrá que hacer frente a estas nuevas
obligaciones aprobando nuevas normas que las hagan cumplir55. Es indudable que el
éxito de la DS dependerá de la implicación activa del sector privado, fundamentalmente
de los prestadores de servicios y de los consumidores 56.

Para aumentar la confianza de los consumidores en los servicios de otros
Estados miembros, el artículo 23 DS fomenta la suscripción de seguros
responsabilidad profesional por todos los prestadores cuyos servicios puedan suponer
un “alto riesgo” para los consumidores. En este punto, el Gobierno británico manifiesta
su intención de no hacer que los prestadores suscriban tales seguros de manera de

53
En esta línea, el Gobierno muestra su apoyo a iniciativas que ya están en marcha como
CHESSS (CEN Horizontal European Service Standardisation Strategy), un programa que evalúa la
factibilidad de un enfoque genérico de la estandarización de los servicios europeos. Para más
información, véase www.chesss.eu.
54
Como subraya HATZOPOULOS, V., “Que reste-t-il de la directive...”, cit., p. 352.
55
BERR Consultation document, 2007, p. 56.
56
Como señala MARTÍN MARTÍNEZ, M.M, “Construyendo la Europa social...”, p. 17.

18


obligatoria. En algunos supuestos, este tipo de garantías existen ya en el Derecho
británico –abogados o escuelas de equitación-, pero no se trata de una obligación
generalizada. Obligar a constituir una cobertura de tal naturaleza, allí donde tal
obligación no existe con carácter previo, supondría –según el Gobierno- imponer
cargas desproporcionadas sobre los prestadores de servicios, así como sobre las
compañías de seguros, y podría, en consecuencia, distorsionar la competencia e
impedir que los consumidores británicos puedan elegir entre la más amplia variedad de
servicios posibles57.

Tras detallar su posición, la pregunta general que se somete a consulta se
formula es estos términos: ¿Está usted conforme con las propuestas del Gobierno
respecto a la calidad de los servicios? ¿Cómo pueden ponerse en práctica dichas
propuestas para que los destinatarios de los servicios tengan la mayor confianza en los
servicios prestados desde otros Estados miembros al tiempo que no se incrementan
las cargas regulatorias sobre los prestadores de servicios?

D) Evaluación inicial de la legislación (proceso de screening o cribado)
La Directiva obliga a que los Estados miembros, durante el plazo de adaptación
del Derecho interno, efectúen un cribado previo de su legislación para determinar si
existen en su ordenamiento jurídico requisitos contrarios a la norma comunitaria.

El Gobierno británico desea conocer el parecer de los interesados sobre la
siguiente cuestión: ¿Conoce algún ejemplo de legislación, prácticas administrativas o
regímenes regulatorios en el Reino Unido o en otros Estados miembros que deban ser
modificados para cumplir con la Directiva?

En el anexo A del documento de consulta se enumeran las conclusiones de la
labor de escrutinio de la legislación nacional y las prácticas administrativas
potencialmente relevantes efectuada hasta el momento por cada uno de los
Ministerios. Una labor que se califica como ingente y no exhaustiva ni definitiva, pero
que ofrece pistas de las principales áreas que caen dentro del ámbito de aplicación de
la DS. El Gobierno manifiesta que está colaborando con las “Devolved Administrations”

57
BERR Consultation document, 2007, p. 59.

19


en Escocia, Gales e Irlanda del Norte, para identificar aquellas materias que son
específicamente de su responsabilidad y que carecen de legislación en el nivel
nacional. Al tiempo, éstas están realizando el escrutinio de sus propias normas y
prácticas administrativas58.

A los efectos del proceso de evaluación, resulta relevante determinar si la
situación examinada cae bajo el capítulo III o el capítulo IV de la Directiva. Es
necesario recordar que los requisitos del capítulo III de la DS sobre el establecimiento
de los prestadores están sujetos a una variada gama de excepciones o justificaciones
derivadas de las “razones imperiosas de interés general” (RIIG, en adelante)
desarrolladas por la jurisprudencia comunitaria. Mientras que los requisitos de capítulo
IV sobre la libre circulación de servicios, están sujetos a excepciones mucho más
reducidas: sólo las previstas expresamente en el Tratado más la protección
medioambiental (artículo 16.1 y 3). BARNARD llama la atención sobre las diferencias
entre unas y otras, denominando a las primeras “justificaciones amplias” (broad
justifications) y a las segundas “justificaciones estrechas o limitadas” (narrow
justifications). De este modo, se refleja en la Directiva la idea de que el Estado de
acogida tiene más derecho a intervenir respecto a la libertad de establecimiento (de ahí
lo amplio de las justificaciones que suponen las RIIG), que respecto a los servicios, en
los que el principal regulador es el Estado de origen (de ahí el carácter limitado de las
justificaciones que permite el artículo 16)59.

Es destacable la posición del Gobierno británico a este respecto: ha decidido
llevar a cabo la evaluación de su legislación para asegurar que ésta cumple con el test
más estricto del artículo 16, párrafos 1 y 3, sin distinguir, por tanto, entre los
prestadores de servicios establecidos en el Reino Unido y aquellos que se desplazan
para prestar sus servicios de manera temporal60. A lo largo del Documento puede

58
BERR Consultation Document, 2007, pp. 70-71. En un esfuerzo por hacer que el proceso sea lo
más transparente posible el Gobierno expresa su intención de mantener continuamente actualizada la
información sobre el proceso de escrutinio de la legislación en la web del Ministerio BERR:
http://www.berr.gov.uk/europeandtrade/europe/services-directive/page9583.html
59
Vid. “Unravelling...”, cit., p. 348 y 366.
60
BERR Consultation Document, p. 67. El párrafo primero del artículo 16 DS contiene tres
exigencias para los Estados miembros: 1) respetar el derecho de los prestadores a prestar servicios en
un Estado miembro distinto de aquel en el que estén establecidos; 2) asegurar la libertad de acceso y el
20


comprobarse como, en lugar de acudir a las “razones imperiosas de interés general”
para justificar la necesidad de las restricciones a las actividades de servicios, se acude
al catálogo de razones mucho más reducido –y tasado- que aparece en el artículo 16:
“orden público, seguridad pública, salud pública y protección del medio ambiente”61.

Así, por ejemplo, según el Ministerio de Medio ambiente –Department for
Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA)-, el mantenimiento de requisitos de
autorización como la inscripción en un registro local para la exhibición o entrenamiento
de animales, o la obtención de una licencia para abrir una “guardería” de perros o de
gatos o una escuela de equitación puede justificarse de acuerdo con el artículo 16 DS
sobre la base de razones de orden público como la protección de la sanidad y
bienestar animal62.

Una muestra más de esta identificación entre los prestadores de servicios
establecidos y los temporales por la que opta el Gobierno británico puede encontrarse
en las restricciones a la venta de alcohol o en las licencias para prestar determinados
servicios de ocio (cine, música en directo, deportes) que, según el Ministerio de
Cultura, Medios de Comunicación y Deportes -Department for Culture, Media and Sport
(DCMS)- son necesarias por razones de orden público y seguridad pública como la

libre ejercicio de la actividad de servicios dentro de su territorio y 3) no supeditar dicha libertad de acceso
a requisitos que no respeten el “triple test” (no discriminación, necesidad y proporcionalidad). En su
párrafo 2º el artículo 16 señala una serie de requisitos que quedan prohibidos, esto es, que los Estados
miembros no podrán imponer para restringir la libre prestación de servicios por parte de un prestador
establecido en otro Estado miembro. Y, a continuación, en el párrafo 3º, se exceptúan de la anterior “lista
negra” aquellos “requisitos que estén justificados por razones de orden público, seguridad pública, salud
pública o protección del medio ambiente”.
61
Compárense estas razones con el inventario de las que se califican como “razones imperiosas
de interés general” a los efectos de la DS en el artículo 4.8: “el orden público, la seguridad pública, la
protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero de la seguridad social, la
protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de
la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente
y del entorno urbano, las sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del
patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural”. Además, este
catálogo, que recoge la jurisprudencia comunitaria sobre el particular, no es una lista cerrada y, en
consecuencia, es susceptible de ser ampliada por futuras interpretaciones del TJCE.
62
BERR Consultation Document, 2007, p. 76. Nótese que la sanidad o el bienestar animal se
encuentran entre las RIIG reconocidas por la jurisprudencia del TJCE y que se mencionan en el artículo
4.8 y considerando 40 DS. Sin embargo, para justificar las limitaciones a la libertad de establecimiento
DEFRA no recurre a las RIIG, sino al concepto de orden público que, como se ocupa de recordar el
considerando 41 DS, según lo interpreta el TJCE abarca la protección ante una amenaza auténtica y
suficientemente importante que afecte a uno de los intereses fundamentales de la sociedad y que
incluye, en particular, el bienestar animal.

21


prevención del crimen o la protección de los menores63.

Varios Ministerios manifiestan que la mayor parte de sus políticas y legislaciones
caen fuera del ámbito de aplicación de la Directiva64. Tal es el caso del Ministerio de
Sanidad, que invoca la exclusión específica que se contempla en el artículo 2.2 f) DS
respecto de los “servicios sanitarios, prestados o no en establecimientos sanitarios,
independientemente de su modo de organización y de financiación a escala nacional y
de su carácter público o privado”. Por su parte, el Ministerio de Trabajo y Pensiones
alude a la exclusión contemplada en el artículo 2.2 b) relativa a los servicios
financieros, incluidos los de pensiones de empleo o individuales y, además, recuerda
que, conforme al artículo 1.6, la Directiva no afecta a la legislación nacional en materia
de seguridad social. Y, por continuar citando algún ejemplo más, el Ministerio de
Transportes estima que su legislación no está afectada porque, entre otras cosas, cae
dentro de la amplia exclusión de los servicios en el campo del transporte (art. 2.2 d) de
la DS, que como precisa el considerando 21, incluye “el transporte urbano, los taxis y
ambulancias, así como los servicios portuarios”.

En definitiva, bien porque los regímenes autorizatorios o los requisitos de acceso
a la actividad de servicios o su ejercicio están justificados por razones de orden
público, seguridad pública, salud pública y protección del medio ambiente o bien
porque caen fuera del alcance de la norma comunitaria, es difícil encontrar en el
Documento de consulta normas británicas que, a juicio del Gobierno, se encuentren
afectadas. Hasta el punto de que en esta primera aproximación que se hace desde el
Gobierno británico de identificación de la normativa afectada únicamente se han
detectado un par de áreas incompatibles con la DS: “insolvency practitioners”, con
funciones similares a los “administradores concursales” en nuestro Derecho y las

63
BERR Consultation Document, 2007, pp. 81-82.
64
Conviene hacer notar que una de las mayores dificultades de la Directiva reside en descifrar
cuál es su ámbito de aplicación. Las excepciones son amplísimas, y están redactadas de forma tan
ambigua y compleja que su interpretación resulta enormemente difícil. La Directiva emplea tres
expresiones distintas para delimitar su alcance (no trata, no afecta, no se aplica) cuyo significado legal
dista mucho de ser claro. Han tratado de arrojar luz sobre el particular BARNARD, C., “Unravelling…”, cit.,
340 y ss; y, entre nosotros, DE LA QUADRA-SALCEDO, T., “Precisiones sobre el ámbito de aplicación de la
Directiva de Servicios en el mercado interior”, en la obra colectiva por el mismo dirigida: El mercado
interior de servicios en la Unión Europea. Estudios sobre la Directiva 123/2006/CE relativa a los servicios
en el mercado interior, Marcial Pons, Madrid, 2009, pp. 92 y ss.

22


tareas de “hallmarking” o acreditaciones de calidad de metales preciosos65. En el
primero de los casos, el Gobierno considera necesario reformar la Insolvency Act de
1986 para eliminar la exigencia de obtener una autorización británica para aquellos
administradores concursales de otros Estados miembros que actúen en el Reino Unido
temporal u ocasionalmente, hasta ahora permitido en el contexto de la Directiva
2005/36 sobre el reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales. En el
segundo, se propone una reforma de la sección 16 de la Hallmarking Act 1973 que, por
una parte, consiga hacer que el procedimiento autorizatorio para establecer en el Reino
Unido una “oficina de ensayos” (encargada de acreditar la pureza de los metales
preciosos) sea lo suficientemente claro y transparente como para cumplir con las
exigencias del artículo 10 DS; y, por otra, elimine del procedimiento autorizatorio uno
de los requisitos prohibidos en el artículo 14.6 DS: la presencia de potenciales
competidores (British Hallmarking Council) en la adopción de decisiones por las
autoridades competentes (Secretary of State).

Que tras el enorme esfuerzo de escrutinio de cientos de normas tan solo se
hayan detectado este par de anecdóticos casos afectados lleva al Gobierno a concluir:

“aunque la Directiva tiene potencialmente una aplicación muy amplia, hemos encontrado
que la mayoría de nuestra regulación no contiene requisitos que directa o indirectamente
afecten a la prestación de servicios, y, en consecuencia no es necesario que sean
cotejados con la Directiva (...). En otros casos, en los que la legislación británica sí aplica
los mencionados requisitos, nos parece que éstos son necesarios, no discriminatorios y
proporcionados y que a menudo reflejan el trabajo ya realizado en los últimos años en el
Reino Unido para simplificar el entorno regulatorio y remover las cargas innecesarias
sobre las empresas”66.
Se apunta también –casi acusando a otros de no haber realizado el mismo
trabajo- que la situación será diferente en otros Estados miembros que históricamente
han optado por regular la prestación de servicios con mucha mayor intensidad.

Este sí que es verdaderamente el “parto de los montes” que diría el profesor
LAGUNA DE PAZ67. Las consecuencias de la Directiva de Servicios en el Reino Unido, en

65
Como destaca BARNARD, C., “Unravelling…”, cit., p. 387-388. Vid. BERR Consultation
Document, 2007, pp. 83 (insolvency practitioners) y 85-86 (hallmarking).
66
BERR Consultation Document, 2007, p. 72.
67
LAGUNA DE PAZ, J.C., “Directiva de Servicios: El estruendo del parto de los montes”, El Cronista
del Estado Social y Democrático de Derecho, núm.6, Iustel, 2009, pp. 42-51.

23


términos de modificaciones legislativas, son limitadísimas. Después del desasosiego
generado por el estrepitoso procedimiento de screening, parece que el resultado final –
al menos en este examen inicial- no es otro que ese mísero ratoncillo de apenas un par
de anecdóticos supuestos.

3. LA SEGUNDA FASE DEL PROCEDIMIENTO: LA RESPUESTA DEL GOBIERNO
A LA CONSULTA INICIAL

La consulta pública abierta sobre las propuestas del Gobierno para implementar
la DS en noviembre de 2007 fue cerrada en febrero de 2008 a las 14 semanas de su
lanzamiento68. Cuatro meses después, en junio de 2008, el Gobierno hizo público un
documento en el que analiza con meticulosidad las cincuenta y seis respuestas a la
consulta planteada y fija nuevamente su posición69.

A) Una sola ventanilla única electrónica para todo el Reino Unido: Business
link
Respecto a la ventanilla única (PSC), la mayoría de las respuestas apoya la
propuesta gubernamental. En concreto, las Devolved Administrations –y esto puede
tener cierto interés para nosotros- se muestran a favor de la propuesta del Gobierno
británico de que haya solamente una ventanilla única que cubra todo el Reino Unido y
todos los sectores que caen dentro del ámbito de aplicación de la Directiva.
Argumentan que las empresas de otros países europeos desconocen la estructura de
la Administración en el Reino Unido y que en el desarrollo de la ventanilla única es
necesario evitar duplicaciones de las regulaciones nacionales o de los trámites y
procedimientos comunes. En todo caso, según el Gobierno, esto exigirá un cuidadoso
tratamiento para asegurar que los usuarios reciben la información apropiada en función

68
Paralelamente se sostuvieron diversas reuniones de trabajo con las partes interesadas y
seminarios en la sede del Ministerio (BERR).
69
BERR, Government response to Consultation on implementing the EU Services Directive in the
UK, junio 2008. Disponible en http://www.berr.gov.uk/whatwedo/europeandtrade/europe/services-
directive/page9583.html. La lista de organizaciones y personas que respondieron a la consulta se
encuentra en el Anexo A del documento.

24


del lugar del Reino Unido en el tengan intención de prestar sus servicios. Para ello será
necesario mantener un diálogo permanente con las Devolved Administrations y con
otras organizaciones afectadas, que incluirá cuestiones relativas a quién asumirá la
carga de la financiación o a la coordinación entre las responsabilidades y potestades
de las distintas autoridades70.

Las dos cuestiones que merecieron mayor interés respecto a la consulta sobre la
ventanilla única fueron el hosting (alojamiento) del portal y la responsabilidad sobre la
información facilitada. En cuanto a la primera, la mayoría de los participantes en la
consulta consideran razonable y deseable que exista un cierto grado de integración de
la ventanilla única con el ya existente Business Link. No obstante, hay un desacuerdo
significativo protagonizado por la British Chamber of Commerce. Desde su punto de
vista, ésta sería la organización más adecuada para administrar el PSC y ofrecer el
apoyo necesario a las empresas comunitarias, basándose en que la Cámara de
Comercio ya está llevando a cabo esta tarea de asesoramiento en la actualidad para
un notable volumen de negocios71. No obstante, el Gobierno, en su respuesta, se
reafirma en la conveniencia de que sea Business Link el encargado de acometer la
prestación de los servicios que de acuerdo con la DS ha de prestar la ventanilla única,
aunque no descarta la posibilidad de que el sector privado –la British Chamber of
Commerce tiene naturaleza jurídica privada- se implique en las tareas desarrolladas
por el PSC. Fundamentalmente, por razones de tipo económico –se esgrime otra vez
el value for money- y porque se trata de la plataforma gubernamental que hasta ahora
viene prestando servicios integrados de tramitación y asesoramiento empresarial y la
racionalidad no aconseja que los portales se multipliquen72.

Por lo que se refiere a quién se hará responsable de que la ventanilla única
proporcione información actualizada, simple y detallada (art. 6 DS), los empresarios
manifiestan su preocupación sobre las consecuencias que podrían tener las
deficiencias en la información facilitada por el PSC. El Gobierno considera que la
situación es ciertamente compleja, puesto que la ventanilla única contará con

70
BERR, Government response 2008, pp. 16-17.
71
Su web puede visitarse en: http://www.britishchambers.org.uk/
72
BERR, Government response 2008, p. 11.

25


información que provenga de un variado número de fuentes, tanto públicas como
privadas. Para asegurarse de que la información que se facilita cumple con los
requisitos que establece la DS, será probablemente necesario que tales obligaciones
se conviertan en norma para que sean plenamente imperativas73.

¿Quién debe financiar la ventanilla única, el sector público o el privado? Los
encuestados se muestran mayoritariamente a favor de que la financiación sea
completamente pública, si bien alguno plantea que debería ser la Comisión europea y
no el Gobierno británico quien asumiera los costes. El Gobierno contesta señalando
que a él le corresponde asumir la carga del desarrollo del PSC y que la Comisión –
comprometida con el éxito de la Directiva- ya está financiando un sistema electrónico
para facilitar la cooperación administrativa –conocido como IMI- que puede conectarse
con las ventanillas únicas de los Estados miembros. Por lo demás, aunque por ahora
un único portal europeo no resulte factible, sí que sería razonable que, de momento, la
Comisión introdujese al menos enlaces a las ventanillas únicas de cada Estado
miembro para aquellas empresas que consultan la página web de la Comisión74.

Otra de las cuestiones discutidas gira en torno al uso de las lenguas. La mayoría
de las respuestas coinciden en que la mayor parte del portal web y la información
prestada por la ventanilla debería estar en inglés. Algunos solicitan que al menos la
página introductoria contenga información en otras lenguas comunitarias: la Glasgow
Licensing Authority opta por el polaco, mientras que el British Retail Consortium se
decanta por el francés y el alemán. La Welsh Local Government Association se
pronuncia sobre la necesidad del uso del galés para cumplir con lo dispuesto en la
Welsh Language Act. El Gobierno británico considera que, por el momento, el idioma
de Shakespeare será el que se emplee en la ventanilla única75. Su opción se
fundamenta en que las empresas que deseen establecerse en el Reino Unido habrán
de desenvolverse en inglés para ejercer su actividad y atraer clientes, a menos que se
dirijan a un mercado étnico específico. Se plantean la posibilidad de añadir alguna otra

73
74
75
La ventanilla única dará acceso a una gran cantidad de contenidos que actualmente sólo están
disponible en inglés y en galés, cuando existe una obligación legal de que así sea.

26


lengua tan sólo a las páginas de inicio de la ventanilla única pues esto puede ayudar a
promocionar el sitio web. Pero el pragmatismo se deja sentir cuando afirman que,
dados los costes económicos y el desafío que representa el calendario de
cumplimiento con los requerimientos de la DS, ni siquiera esto será posible en el
lanzamiento inicial del portal web76. El Gobierno prevé que la plataforma digital de la
ventanilla única comience a funcionar en pruebas en el otoño de 2009, y lanzarla
definitivamente a finales del mismo año, junto con una campaña de promoción que
permita conocer a los potenciales usuarios la existencia del portal y sus utilidades.

B) Cooperación administrativa: la importancia de la supervisión
transfronteriza y del IMI
Para asegurar que las autoridades reguladoras o supervisoras cooperen de
manera efectiva con sus homólogas en otros Estados miembros será necesario que
reciban orientación clara sobre las consecuencias que la DS tiene para ellas en materia
de cooperación administrativa.

En términos generales, los consultados se muestran conformes con la propuesta
de que de manera voluntaria todas aquellas autoridades nacionales que lo deseen
tengan la opción de inscribirse en el sistema IMI y con la designación de BERR como
el único “punto nacional de contacto” para el IMI. El Gobierno cree que cuantas más
autoridades se unan al IMI mejor funcionará el sistema, pero no tiene intención de
obligarles legalmente a hacerlo. Se compromete a facilitar a las autoridades
competentes información e instrucción sobre el sistema IMI con suficiente anticipación.
Se compromete también a actuar en coordinación con las Devolved Admnistrations,
que podrían designar sus correspondientes “vice” o “sub” puntos de contacto77.

Por lo que se refiere a las obligaciones de asistencia recíproca, tras las
conversaciones mantenidas con las autoridades locales, el Gobierno no prevé que con
la implementación de la Directiva, se vaya a incrementar significativamente el volumen
de trabajo de aquéllas, puesto que la asistencia recíproca se da ya en cierta medida a

76
BERR, Government response 2008, pp. 13-14.
77

27


nivel transfonterizo y en el mercado interno. Es más, dado que el grado de
liberalización de los servicios es ya bastante significativo en el Reino Unido y teniendo
en cuenta que, de hecho, el mercado británico atrae ya a muchos prestadores de
servicios, no es previsible un aumento repentino del volumen de trabajo ocasionado
por un incremento desproporcionado del número de prestadores de servicios que
dirijan sus solicitudes a las autoridades competentes en el momento en que se
transponga la DS78.

En cuanto a la identificación de las autoridades competentes, en este documento
se actualiza la lista del anterior, que todavía sigue considerándose no definitiva79.

La supervisión de las actividades transfronterizas es para el Gobierno un
elemento crucial de la Directiva (arts. 30 y 31 DS). Desde su perspectiva, es evidente
que las autoridades competentes británicas no están obligadas a realizar
comprobaciones y controles sobre los prestadores británicos en el territorio del Estado
miembro en el que presten sus servicios. Sin embargo, las autoridades competentes
británicas podrán solicitar a las autoridades del Estado miembro en que el prestador
esté operando temporalmente que efectúen tales comprobaciones y controles. En
sentido contrario, las autoridades de otros Estados miembros podrán demandar el
ejercicio del control por parte de las autoridades británicas. En este caso, sólo podrán
ser requeridas para realizar labores de inspección cuando así lo permita su régimen
legal80.

Resulta simpática la respuesta dada por el Gobierno a algunas autoridades
competentes preocupadas por el hipotético supuesto de que, al recurrir a la asistencia
recíproca, no encuentren una autoridad homóloga en el Estado miembro de
establecimiento. Literalmente puede leerse:

“Como el Reino Unido tiene una de las economías más liberales de Europa, resulta
improbable que las autoridades británicas no encuentren una autoridad correspondiente
con la que comunicarse, puesto que en general los sectores y actividades regulados en
el Reino Unido lo estarán también en otros Estados miembros. En cuanto a las peticiones
que lleguen al Reino Unido, si no existe una apropiada autoridad británica competente en

78
79
Véase el Anexo D.
80

28


una determinada área, entonces la petición se dirigirá al punto nacional de contacto”81.

C) Calidad de los servicios: el necesario equilibrio entre mejorar la
confianza de los consumidores y evitar la imposición de cargas
innecesarias sobre los prestadores de servicios
La posición de los participantes en la consulta puede resumirse en cuatro puntos.
En primer lugar, ninguno discrepa del enfoque adoptado por el Gobierno para
satisfacer las previsiones de la DS sobre la calidad de los servicios y reconocen la
necesidad de mejorar la confianza de los consumidores sin imponer excesivas cargas
sobre los prestadores de servicios. En segundo término, casi todos estiman que la
sucursal británica de European Consumer Centres Network (UKECC) sería el mejor
sitio para alojar el “portal de los consumidores” y dar cumplimiento a las obligaciones
del artículo 21 DS, puesto que ya opera en las transacciones transfronterizas que
tienen lugar en la Unión Europea, ofreciendo asesoramiento y mediación sobre
servicios. De este modo, se evitaría la creación de portales de internet diferentes para
bienes y servicios y, en consecuencia, la potencial confusión de los consumidores. En
tercer lugar, apoyan ampliamente la sugerencia legislativa sobre las obligaciones de
información general y sobre las vías de recurso disponibles en caso de litigio entre el
prestador y los destinatarios. Y, finalmente, respecto a las garantías de responsabilidad
profesional, la mayoría coinciden con la negativa del Gobierno a obligar jurídicamente a
suscribir seguros de responsabilidad profesional para los servicios de “alto riesgo”82.

La posición gubernamental sobre la asistencia a los destinatarios es clara: “no
tenemos intención de ir más allá de las exigencias especificadas en la Directiva”83. Las
obligaciones –dicen- no pueden ser gravosas para los empresarios y habrá que
cumplirlas de la manera menos onerosa posible para ellos. En todo caso, consideran
necesario introducir algunas medidas coercitivas para hacer cumplir las obligaciones
que la DS impone a los prestadores de servicios, probablemente mediante la inclusión
de las exigencias de los artículos 22 y 27 DS en el capítulo 8 de la Enterprise Act de

81
82
83

29


2002.

A pesar del acuerdo generalizado acerca de que UKCCE sea el encargado de
gestionar el “portal de los consumidores”, el Gobierno se muestra dubitativo al
respecto, fundamentalmente porque puede haber destinatarios de servicios que sean
empresarios y el portal UKCCE está dirigido exclusivamente a consumidores.

Por el contrario, su firmeza es total con respecto a no exigir con carácter general
un seguro de responsabilidad profesional a los prestadores cuyos servicios presenten
un riesgo directo y concreto para la salud o la seguridad del destinatario o un tercero, o
para la seguridad financiera del destinatario84. Introducir tal exigencia allí donde no
existe actualmente sería imponer cargas desproporcionadas y tendría un efecto
distorsionador de la competencia. No obstante, allí donde ya existen (determinadas
profesiones como abogados, contables y arquitectos) este tipo de seguros seguirán
siendo obligatorios.

D) Evaluación de la legislación: “Parturient montes, nascetur ridiculus mus”
Entre quienes respondieron a la consulta, hay quienes enfatizan que el ejercicio
de evaluación de la legislación debe ser contemplado como una oportunidad para
profundizar en la simplificación de la regulación británica. Sin embargo, otros ponen de
manifiesto sus temores de que el proceso sirva de excusa para llevar a cabo un
desregulación más intensa e indiscriminada.

Algunos expresan su sorpresa por el hecho de que, a pesar de los esfuerzos
aparentemente realizados por el Gobierno en la evaluación, apenas han sido
identificados cambios legislativos. Son varios los que resaltan la importancia de
asegurar que otros Estados miembros lleven a cabo de manera efectiva la
correspondiente evaluación de sus legislaciones nacionales. Por otra parte, mientras
las sugerencias formuladas respecto a barreras específicas que habrían de ser
removidas en el Reino Unido y en otros países comunitarios son muy pocas, son
muchas las relativas a la necesidad de prestar mayor atención a las actividades que

84
BERR, Government response 2008, p. 41. En este punto, el tenor literal del artículo 23 es
incluso más “soft” que en otras ocasiones: “los Estados miembros podrán hacer lo necesario” para que
los prestadores suscriban seguros que garanticen la responsabilidad profesional.

30


llevan a cabo las actividades locales85.

El Gobierno coincide con aquellos encuestados que sugieren que es preciso
intensificar el trabajo en el ámbito local. De hecho, se han mantenido reuniones piloto
con ciertas autoridades locales para evaluar el ejercicio de la discrecionalidad en el
otorgamiento de licencias. El Gobierno elaborará una guía detallada dirigida a las
autoridades locales para que éstas puedan entender claramente los cambios que
deben introducir en sus prácticas para dar cumplimiento a la Directiva86.

Durante el período de la consulta, BERR ha seguido trabajando con otros
Ministerios en el cribado de la legislación. Tras insistir en la gigantesca labor que
implica evaluar toda la legislación de un país, en el documento de consulta que
venimos comentando –de junio de 2008- el Gobierno anuncia que la tarea está
prácticamente completada en relación a la legislación primaria y las licencias en el nivel
nacional. En general, los resultados alcanzados confirman la valoración inicial: en el
Reino Unido es escasa la regulación que cae dentro del ámbito de aplicación de la
Directiva y la existente es conforme, con carácter general, con los postulados de la
norma comunitaria87.

Desde que se publicara el documento de consulta en noviembre de 2007 se han
identificado algunos sectores en los que será necesario modificar tanto la legislación
existente como los métodos de trabajo. Así, por ejemplo, habrá de modificarse la
Veterinary Surgeons Act de 1966 y la legislación secundaria que la desarrolla o,
pueden destacarse también otros casos identificados por DEFRA (Ministerio de Medio
Ambiente) relativos a los criterios para otorgar determinadas autorizaciones88. De todos
modos, la página web de BERR seguirá suministrando actualizaciones del proceso de
evaluación89. En el epígrafe siguiente nos ocuparemos de las novedades que a este

85
86
BERR, Government response 2008, p. 52. En febrero de 2009, BERR publica The European
Services Directive Guidance for Local Authorities, que será comentada más abajo.
87
88
En la web del Department for Environment, Food and Rural Affairs (http://www.defra.gov.uk)
puede obtenerse más información. También puede ser consultado el documento Cutting red tape.
DEFRA Simplification Plan (diciembre, 2007), que contiene un plan para que las regulaciones de las que
es responsable el Ministerio no impongan cargas innecesarias sobre las empresas.
89
Véase el sitio de internet: http://www.berr.gov.uk/europeandtrade/europe/services-
31


respecto se han producido en los últimos meses.

4. NOVEDADES RECIENTES DEL PROCESO DE TRANSPOSICIÓN BRITÁNICO

A) La versión “british” de la Ley Paraguas: Las Services Regulations
Para transponer la Directiva de Servicios al ordenamiento jurídico británico el
Gobierno tiene previsto aprobar un Statutory Instrument denominado Services
Regulations90. Por tanto, la transposición de la Directiva se hará a través de una
disposición gubernamental, utilizando las amplias delegaciones conferidas por el
legislador91.

Desde que se aprobara en 1972 la European Communities Act, la legislación
delegada ha sido utilizada en el Reino Unido para dar desarrollo y aplicación a las
disposiciones comunitarias. Los poderes conferidos por la Ley de 1972 son muy
amplios y no sólo obran a favor del Gobierno, sino también de los ministros y otras
autoridades gubernamentales. Queda a disposición del Gobierno que las Regulations
se sometan al control previo del Parlamento o únicamente al posterior, esto es, que las
Cámaras deban aprobarlas con carácter previo a su entrada en vigor o que su
intervención se limite a la posibilidad de anularlas una vez que ya estén vigentes92.

directive/implementation/implementationupdates/page43431.html
90
El texto puede ser consultado en el sitio de internet:
http://www.berr.gov.uk/whatwedo/europeandtrade/europe/services-directive/page9583.html. Los Statutory
Instruments constituyen la principal forma de legislación delegada o subordinada (secondary legislation)
del Gobierno británico, que puede adoptar diferentes formas de acuerdo con la Statutory Instruments Act
de 1946 (Orders in council, Regulations, Directives y Orders; y, en el ámbito local, Special Procedures
Orders, Local Authority Orders y By-laws). Las Regulations se dictan en virtud de un poder legislativo
otorgado al Ejecutivo por el Parlamento.
91
El frecuente recurso a la “legislación delegada” por parte del Gobierno se viene justificando en la
falta de tiempo en el Parlamento; la especialización técnica de los problemas que han de resolverse, para
la que no están preparadas las Cámaras legislativas y la necesidad de un arma eficaz para hacer frente a
las situaciones de especial urgencia. Para más detalles, vid. MURILLO FERROL, F., “El régimen jurídico de
la Administración inglesa”, RAP, núm. 1, 1950, p. 54
92
Sobre la transposición de las normas comunitarias en el Reino Unido, puede verse:
SANTAOLALLA LÓPEZ, F., “Reflexiones sobre el desarrollo normativo del Derecho comunitario”, Revista de
Instituciones Europeas, Vol. 14, Nº 2, 1987, p. 348. En cuanto al control de la legislación delegada en el
Reino Unido: GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, I., “Los controles de la legislación delegada”, Jueces para la
Democracia, núm. 19, 1993, p. 66.

32


El borrador de las Services Regulations fue hecho público el 12 de mayo de
2009 al tiempo que se abría un nuevo período de consultas de cuatro semanas que
finalizó el 9 de junio. El Gobierno espera revisar todas las observaciones que se
hayan formulado durante el citado período y publicar a su debido tiempo un
documento explicativo de las recomendaciones o enmiendas al proyecto que se
aceptan o rechazan. Las Services Regulations (SR, en adelante) serán remitidas al
Parlamento para cumplir con las exigencias del plazo de transposición que impone la
Directiva y que entren en vigor antes del 28 de diciembre de 2009.

Sorprende enormemente este borrador, pues hasta el momento de su
publicación no existía noticia alguna de la intención del Gobierno de aprobar una
norma de este tipo. Como hemos podido comprobar ninguna referencia a esta
norma aparecía en los documentos de trabajo previos, ni en la consulta lanzada en
noviembre de 2007 ni en la respuesta publicada en junio de 2008. Tampoco en la
web del Ministerio (BERR) encargado de liderar y coordinar los trabajos que
aseguren la correcta transposición de la DS en el Reino Unido.

Parece, pues, que aunque inicialmente se había pensado en que la adaptación
se produjese sector por sector, regulación por regulación, finalmente se ha optado
por aprobar, además, una norma de carácter general que dé cobertura a la
transposición. En ningún momento la DS exige que los Estados miembros tengan que
proceder de tal modo93.

La elaboración de las SR ha ido precedida de una Evaluación de impacto
(Services Directive: Impact assessment) que el Gobierno hizo pública a finales de
mayo de 2009, en la que se explica la racionalidad económica de las SR y se
examinan sus costes y beneficios. Se evalúan los costes de la ventanilla única o de la

93
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia en su STJCE de 7 de enero de
2004, C-58/02, Comisión/España, ap. 26, ha declarado que la adaptación del Derecho interno a una
Directiva no exige necesariamente que las disposiciones de ésta se incluyan formal y textualmente en
otra norma expresa y específica, siendo suficiente la existencia de un contexto jurídico general, cuando
éste garantiza, efectivamente, la plena aplicación de la Directiva de forma suficientemente clara y precisa.
En el mismo sentido las SSTJCE de 23 de mayo de 1985, as. 29/84, Comisión/Alemania, Rec. p. 1661,
ap. 23; de 8 de julio de 1987, as. 247/85, Comisión/Bélgica, Rec. p. 3029, ap. 9, y de 9 de septiembre de
1999, C-217/97, Comisión/Alemania, ap. 31. Sobre el método de transposición, vid. el Manual sobre la
Transposición de la Directiva de Servicios, pp. 8-9, donde, por cierto, se recomienda la transposición
horizontal al menos para los artículos de la DS que establecen principios generales.

33

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