1. CAPÍTULO 4
La reforma del Estado y la
nueva descentralización
“Consecuencia fundamental también de nuestro concepto
económico de la política es lo que nosotros llamamos el
regionalismo económico. Nosotros consideramos que es
precisa la investigación previa de la realidad nacional, de
la apreciación geográfico-económica de la región. Sobre
la región económica, hay que erigir la región política.
Este regionalismo económico envuelve, pues, el llamado
descentralismo, es decir lo implica, lo supone, va más allá
que él porque lo garantiza mejor y no lo presenta como
un fin, siendo el descentralismo en sí un medio”.
Víctor Raúl Haya De La Torre
“Discurso Programa” (1931)

3. CAPÍTULO 4
La reforma del Estado y la
nueva descentralización
La reforma del Estado y la descentraliza- nalidad pública no son fines en sí mismos.
ción se refuerzan y condicionan mutua- Son medios convergentes que se justifican
mente. Sin embargo, han venido abordán- si, en primer lugar contribuyen a superar
dose sin mucha convicción, y con ritmos y la exclusión de la mayoría de la población
prioridades distintos por parte de los acto- peruana, generando igualdad de oportuni-
res sociales involucrados. Así, han tenido dades, redistribución y reconocimiento. Y
lugar iniciativas aisladas carentes de res- si de otra parte, logran poner en aplicación
paldo político; que se tradujeron en pro- las capacidades productivas y potenciali-
yectos de ley aún sin veredicto 1 ; lo cual tie- dades competitivas e innovadoras de esa
ne serias repercusiones para el desarrollo misma población en sectores productivos y
y para la gobernabilidad democrática, en territorios determinados.
un nuevo escenario de globalización. En lo
que sigue, se examinan las relaciones entre
descentralización y reforma del Estado, y Un nUevo paradigma para las
más precisamente del Poder Ejecutivo del reformas institUcionales
gobierno nacional 2 .
Una consideración de partida es que, Las exigencias planteadas a la descentrali-
en cierta forma, se ha recuperado un con- zación y a la reforma del Estado en térmi-
senso en los medios académicos y en los nos de desarrollo, requieren de un marco
organismos internacionales respecto de conceptual que ubique a sus principales
la importancia de las instituciones y del contenidos políticos, económicos y técni-
Estado particularmente, para explicar cos para su implementación.
los éxitos o fracasos de los países en sus En el campo de la teoría y las propues-
esfuerzos por alcanzar crecimiento eco- tas de desarrollo, se asiste a la emergen-
nómico, competitividad y equidad 3 . Sin cia de un nuevo paradigma - basado en las
embargo, subsiste el dilema de cómo hacer formulaciones producidas por las nuevas
las reformas y cuál debe ser la estructura teorías en los campos de la economía ins-
del Estado y sus instituciones para cum- titucional, la geografía económica y el co-
plir un efectivo papel como promotor del mercio internacional - que le asigna a las
desarrollo humano. instituciones, y en particular al Estado, un
Debe tenerse en cuenta que la descen- papel significativo en la creación de condi-
tralización y las reformas de la institucio- ciones de crecimiento a partir de la gene-
1
En el 2005, el proyecto de reforma del Poder Ejecutivo, originalmente remitido por el gobierno, ha derivado final -
mente en un proyecto modificatorio que mereciera un dictamen de las Comisiones de Constitución y de Descentrali-
zación del Congreso. El Proyecto fue al pleno y no alcanzó aprobación, al no haberse podido establecer un consenso
sobre el número de ministerios.
2
Aunque la descentralización compete a todos los poderes del Estado, es claro que el eje de las obligaciones y las mayo-
res complejidades corresponden al Poder Ejecutivo, el Poder concentrador por excelencia, al cual se referirá este capítu-
lo, especialmente en lo que se refiere a sus dificultades de enfoque y funcionamiento. El Poder Legislativo y el Judicial,
tienen necesidad de ser descentralizados para ser eficientes, lo cual no quiere decir que lo hayan conseguido.
3
Un hito importante en este giro operado por los organismos multilaterales, son los estudios sobre el papel del Estado
y las políticas públicas en los países del Sudeste Asiático (World Bank, 1993), la “Estrategia de Modernización del
Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil” aprobada por el BID en 1995, y el Informe de Desarrollo Mundial 1997,
“El Estado en un mundo en transformación”, elaborado por el Banco Mundial.

4. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
ración de ventajas competitivas basadas en se vieron forzados sobre la marcha a un
la innovación. Se configura así un nuevo esfuerzo de adecuación institucional, con
enfoque respecto de las relaciones entre distintas características y resultados, se-
las instituciones y el desarrollo, así como gún los sectores de que se trate.
las relaciones entre el Estado, el mercado En perspectiva, puede afirmarse que las
y la sociedad. En esta nueva visión se apo- consecuencias de esas reformas de primera
yan las propuestas de reforma del Estado generación sobre el conjunto del sector pú-
que constituyen lo que se ha denomina- blico y cada uno de los sectores de la admi-
do una “tercera generación” de reformas nistración estatal, han sido significativas.
institucionales 4 . Dichos cambios fueron especialmente in-
La tercera generación de reformas del tensos en algunos sectores, en términos de
Estado, enfatiza las relaciones entre éste supresión de entidades públicas, ajuste de
y las actividades productivas, y promueve personal y reorientación de actividades.
La tercera generación una nueva relación Estado-mercado, con Esas modificaciones aún muestran sus
de reformas del una connotación de fomento productivo efectos, pues sigue pendiente la tarea de
en colaboración con otros agentes econó- acometer una reforma integral del Estado,
Estado, enfatiza micos 5 . En la segunda generación de las re- basada en una concepción y objetivos defi-
las relaciones formas del Estado, este es asumido como nidos de desarrollo. Inclusive las llamadas
entre el Estado un órgano que define el entorno jurídi- reformas de segunda generación relativas al
y las actividades co, la vigencia de normas y regulaciones poder judicial, los derechos de propiedad y
productivas, y y supervisa su cumplimiento. El eje de la la capacidad de regulación, se aplicaron en el
propuesta de la tercera generación de re- Perú solamente de modo parcial y fragmen-
promueve una nueva
formas es el establecimiento de relaciones, tado, sin la continuidad y diseño integral
relación Estado- o más bien alianzas entre el Estado y los recomendado por la experiencia de otras la-
mercado, con una emprendedores, lo que requiere diseñar titudes. En estas condiciones se abren ahora
connotación de desde esta perspectiva el planeamiento ante el Estado peruano las posibilidades y el
fomento productivo estratégico. reto de aplicar un modelo de reformas más
El paradigma emergente de reformas cercanas al nuevo paradigma.
en colaboración
institucionales, adquiere una especial sig- Una virtud del paradigma asociado a
con otros agentes nificación en el caso peruano. El Perú ha las reformas de tercera generación, es que
económicos. visto la aplicación de una primera olea- contribuye a superar la tradicional oposi-
da de reformas estatales, que acompañó ción entre Estado y mercado. Esto lleva a
al ajuste económico llevado a cabo en los destacar el tema de las relaciones entre la
años iniciales de la década del noventa. inversión pública y la inversión privada.
El Estado y sus sectores no adoptaron una Se trata de un ámbito tradicional y muy
estructura funcional que responda a un importante de esta complementariedad, en
diseño previsto y deliberado, ni a un nue- donde el papel determinante de la inver-
vo modelo de gestión pública. Más bien, sión pública para inducir las decisiones de
el perfil resultante del sector público, fue inversión privada en la economía nacional
simplemente un subproducto de la refor- y a nivel de las economías regionales, se
ma económica, y los organismos estatales encuentra documentado en diversos estu-
4
Los cambios en la institucionalidad estatal, han tendido a apreciarse como una secuencia de sucesivas “generaciones
de reformas”. A partir de los años ochenta, los inicios de la reforma del Estado en América Latina tomaron como
referencia las recomendaciones del llamado Consenso de Washington referidas a la apertura de las economías, la
liberalización de los mercados y el repliegue del Estado. Este primer impulso (“primera generación”) de cambios
en la estructura y funcionamiento estatal, provino de la reforma económica diseñada para hacer frente a la severa
crisis fiscal y externa, cuyo origen se atribuía a la excesiva presencia del Estado en la economía, a los altos niveles de
proteccionismo y a la sobreregulación. La privatización de las empresas públicas, la reducción del número y tamaño
de las dependencias públicas y el licenciamiento de funcionarios y trabajadores, fueron los rasgos comunes de esta
primera oleada de reforma estatal. Posteriormente, el fracaso de las reformas de primera generación indujo a los
organismos multilaterales a propiciar una segunda generación de reformas dirigidas a configurar el marco institucional
necesario para que los mercados, cuyo papel protagónico fue restablecido, puedan operar con la eficiencia esperada.
Esta segunda ola se ocupaba de la infraestructura institucional, principalmente el fortalecimiento del poder judicial,
de los organismos reguladores y la legislación sobre los derechos de propiedad.
5
Analizando el caso de la India, Rodrik muestra que una de las claves del exitoso desempeño económico de ese país,
es el desplazamiento desde una política promercado (reglas, normas, bases del funcionamiento del mercado) hacia
políticas pronegocios, de interacción con los emprendedores e innovadores.
120

5. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización
dios para el caso peruano 6 . van la combinación de economías de escala,
Complementariamente, se destaca el de aglomeración, ampliación del mercado y
papel del Estado como promotor de capa- mejoras de productividad.
cidades de aprendizaje y experimentación
dirigidas al autodescubrimiento, por parte
de las empresas privadas, donde poseen el nuevo paradigma y la
ventajas competitivas. En este enfoque del descentralización
desarrollo económico como proceso de au-
todescubrimiento, los actores económicos ¿Qué ubicación y qué tratamiento le espera
son los propulsores de sus propias capaci- a la descentralización en el marco definido
dades y ventajas, con lo que se elimina la por el nuevo paradigma de reforma de las
visión del Estado dirigista y paternalista 7 . instituciones?. La pregunta se puede tra-
Dentro de la nueva economía institucio- ducir en cómo hacer converger la descen-
nal, se pone el énfasis en la interdependen- tralización con la reforma del Estado, pro- El nuevo paradigma
cia de las decisiones de los actores econó- moviendo a la vez la eficiencia económica. pone el acento
micos; es decir, en las distintas formas de El nuevo paradigma –como se señaló -
competencia, cooperación y coordinación. pone el acento en la necesidad de potenciar
en la necesidad
Desde esa perspectiva, se tipifica a los pro- la complementariedad entre el Estado y el de potenciar la
blemas del desarrollo y a la falta de creci- mercado, en torno a tareas de promoción complementariedad
miento, como un resultado de errores de co- competitiva e innovación productiva. En entre el Estado y el
ordinación entre agentes económicos que se ese propósito, identifica un conjunto de fa- mercado, en torno a
produce por una falta de información opor- llas de coordinación (que se suman a las
tareas de promoción
tuna entre estos con respecto a sus planes, conocidas fallas del mercado y fallas del
intenciones y expectativas. Específicamen- Estado), señalando la necesidad de innova- competitiva
te, con relación a las fallas del mercado, la ciones institucionales, que se espera llevar e innovación
nueva teoría remarca la existencia de incer- a cabo para concretar la complementarie- productiva.
tidumbre y la información asimétrica como dad positiva entre los actores públicos y
origen de éstas, además de los factores tra- privados en torno a la construcción de ven-
dicionales referidos a la presencia de exter- tajas competitivas y a la creación de redes
nalidades, bienes públicos y poderes mono- empresariales de innovación y aprendiza-
pólicos. Se postula que el logro de mejoras je 8 . En otros términos, la innovación de la
simultáneas a nivel del Estado y del mer- acción pública y la interacción con el sector
cado, es decir, la reducción de las fallas de privado constituyen los ejes de las políti-
ambos, solo pueden darse mediante cambios cas de desarrollo en el nuevo escenario del
que representen verdaderas innovaciones siglo XXI. Y el reto, muy concreto en el caso
institucionales orientadas a proporcionar peruano, es que estas políticas incluyan a
información, coordinar decisiones y res- la descentralización; pues lo que se busca
ponder a las expectativas individuales. De son reformas institucionales compatibles
ello cabe esperar la aparición de sinergias con la promoción de territorios, regiones
y efectos de retroalimentación que promue- y localidades.
6
Una investigación detallada es la hecha durante los años noventa por Gonzáles de Olarte (1997) respecto al papel de
la inversión pública y privada en la economía peruana. Otras contribuciones importantes al tema en la década de los
ochenta son las de Alarco y del Hierro (1989) y Jiménez (1987).
7
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que en este proceso de complementación Estado-mercado, existen efectos
de imitación y difusión de las ventajas competitivas autodescubiertas. Ello genera una corriente de externalidades
positivas, donde los retornos sociales a la inversión en innovaciones son mayores que los retornos privados. Se produce
entonces, un déficit de oferta de inversiones innovadoras y de autodescubrimiento que hacen necesaria la intervención
del Estado. En otros términos, el “nuevo negocio” es imitado, multiplicado y adaptado hasta hacerlo no rentable para
el inventor original. Se verifica aquí el enfoque schumpeteriano – muy pertinente a nuestra realidad - en el sentido
de que las empresas no tienen los incentivos necesarios para invertir en investigación y desarrollo, cuando no pueden
capturar las rentas de la innovación, salvo que tengan algún poder sobre el mercado de competencia imperfecta.
Hausmann y Rodrik, han incidido sobre el tema.
8
La propuesta de alianzas público-privadas (APP) como ejes de estrategias de competitividad tiene una amplia base
teórica, dada por los trabajos sobre externalidades positivas en los procesos de aprendizaje colectivo (Hausmann y
Rodrik, nuevamente), la incorporación de los costos de transacción (Williamson) y la teoría sobre fallas de coordinación
en los procesos de desarrollo (Hoff). Estas mismas APP forman parte fundamental de las recomendaciones sobre
reformas institucionales que los organismos multilaterales proporcionan a los países en desarrollo.
121

6. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
Las políticas asociadas a estas reformas ventajas, siendo un rasgo propio del nuevo
enfatizan no solamente la coordinación e paradigma, requiere un papel facilitador
interdependencias entre los actores insti- por parte del Estado, mediante políticas e
tucionales de la esfera pública y privada, incentivos adecuados. El impulso al pro-
sino también las relaciones al interior del tagonismo de los emprendedores priva-
propio sector público. Se trata, por ejem- dos demanda una atmósfera institucional
plo, de la articulación nacional-regional- lo más cercana a ellos. Esto quiere decir,
local de las políticas públicas de carácter políticas de carácter regional o interme-
transversal, del orden de la promoción del dio (mesopolíticas) y órganos capaces de
desarrollo territorial, la protección am- ejecutarlas; como son, gobiernos regiona-
biental y el fomento científico tecnológico, les con autonomía, recursos y capacidades
entre lo principal. de gestión. La descentralización en el ni-
vel regional o intermedio, cobra vigencia
Desde una visión como instrumento clave para el aprovecha-
de conjunto del la inevitable combinación miento de economías de escala, economías
descentralización – centralización de aglomeración, e incorporación de exter-
proceso social, nalidades de redes.
económico y político, Una importante derivación del paradigma No obstante, en este punto hay que re-
la descentralización de cambios institucionales centrados en la parar que las circunstancias que se invo-
y la centralización coordinación para la innovación y la com- can - aprovechamiento de economías de
no constituyen petitividad, es la necesidad de combinar escala y externalidades – implican también
modelos de gestión basados tanto en la des- un proceso de agregación o centralización
procesos mutuamente
centralización como en la centralización. de recursos y capacidades de decisión. A
excluyentes...Esta Ello viene a confirmar que, desde una nivel intermedio o regional, se produce
aparente paradoja visión de conjunto del proceso social, eco- entonces una inevitable combinación entre
expresa que las nómico y político, la descentralización y descentralización (donde operan políticas
relaciones entre la centralización no constituyen procesos de nivel inferior a las políticas nacionales)
mutuamente excluyentes. No son polos di- y centralización de recursos (de un alcance
descentralización y
cotómicos e irreconciliables, que obliguen superior a la escala local).
desarrollo, poseen a optar permanentemente y para toda deci- Así, el tránsito a ventajas competitivas
una naturaleza que no sión por una sola óptica. Dado su carácter implica rendimientos crecientes a escalas
es unívoca sino más múltiple, toda experiencia de desarrollo, agregadas, y por lo tanto, una dimensión
bien ambigua como desde una perspectiva global y de largo que generalmente excede los límites de lo
plazo, revela que juegan un papel los pro- local. Aprovechar las externalidades de re-
lo destacan diversos
cesos basados en la descentralización, así des presentes en los circuitos de innovación
estudios. como aquellos otros caracterizados por la y aprendizaje, significa también consolidar
centralización de la gestión de capacidades economías de dimensión agregada. La arti-
y recursos 9 . Esta aparente paradoja expre- culación de conocimientos es un ámbito de
sa que las relaciones entre descentraliza- la construcción regional y nacional; en la
ción y desarrollo, poseen una naturaleza medida que se extiende este intercambio,
que no es unívoca sino más bien ambigua sus efectos tienden a manifestarse con ren-
como lo destacan diversos estudios 10 . dimientos crecientes. Por lo tanto, las nue-
En el terreno de la innovación, el pro- vas tendencias del desarrollo y del comer-
ceso de autodescubrimiento de las propias cio internacional, obligan a combinar los
9
En el presente texto, diferenciamos a nivel conceptual y político, la centralización y el centralismo. La primera alude
al manejo y gestión que concentra en una sola entidad de nivel superior competencias, funciones y recursos a fin
de aprovechar economías de escala. Existen funciones y parcelas de la gestión del Estado que requieren una gestión
centralizada, como son, por ejemplo, las relaciones exteriores, la defensa y el orden interno, el comercio exterior, la
política monetaria y cambiaria, las políticas nacionales de salud y educación, la gestión de los recursos naturales
estratégicos, la sanidad agraria, etc. En cambio, el centralismo constituye una propuesta política general, un patrón
de crecimiento económico y de relaciones sociales que busca convertir a la centralización en la única, exclusiva y
excluyente forma de manejo del Estado y de la sociedad. Mientras que la centralización como modalidad de gestión
puede y debe combinarse con la descentralización, el centralismo como método y estilo de gobierno se opone y
bloquea a la descentralización.
10
Véase, por ejemplo Gaitán Pavia, Pilar (1992): “Los equívocos de la descentralización”, en Gaitán, P. y C. Moreno:
“Poder local, realidad y utopía de la descentralización en Colombia” (Ed. Tercer Mundo, Bogotá).
122

7. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización
principios rectores de la descentralización legitimidad del Estado, su alejamiento de la
con los de la agregación o centralización ciudadanía, y la fragmentación social, terri-
para maximizar las ventajas competitivas torial e incluso étnica que confronta el país.
y la eficiencia. Por ello, el propósito central de esta re-
La sintonía adecuada de esta combina- forma es reconciliar al Estado con los ciu-
ción entre lo central y lo descentralizado, dadanos, buscando crear condiciones a fin
pasa en gran medida por la presencia de un de ofrecer a la población el acceso a bienes
Estado reformado en el que el nivel centra- y servicios públicos con la cobertura y ca-
lizado, el nivel intermedio (regional) y los lidad indispensables para una vida digna,
niveles más descentralizados (locales) ac- confortable y segura. Además, para garan-
túen coordinadamente en torno a estrate- tizar a todos los peruanos el reconocimien-
gias comunes, visiones compartidas, proce- to de sus derechos, la inclusión y pertenen-
sos concurrentes y a la vez jerárquicamente cia a la comunidad nacional y a cada una
ordenados, con asignación precisa de com- de sus expresiones regionales y locales. La Un ejercicio de
petencias y funciones, además de relaciones orientación general, es la de modificar ra- descentralización
de cooperación y complementación. dicalmente la conducta de un Estado que
Se concluye que, tal como ha ocurrido es percibido por la población más pobre y
sin elevación
en otras etapas y bajo otros enfoques de excluida del país no solamente como in- sustancial de la
desarrollo, el nuevo paradigma de innova- sensible frente a sus demandas, sino como calidad del Estado...
ciones institucionales, tampoco es unívo- opuesta a sus derechos más elementales. conduce a un
camente descentralizador o concentrador. En un sentido más específico, la refor- proceso incompleto
Da lugar a combinaciones complejas que ma busca también, en el presente, modi-
y riesgoso, tanto
la reforma del Estado debe estar prepara- ficar las estructuras y el funcionamiento
da para comprender y atender. Por eso, un del Poder Ejecutivo nacional para hacerlo desde el punto de
ejercicio de descentralización sin elevación compatible con la descentralización que es, vista económico,
sustancial de la calidad del Estado – sus a la vez, una sentida demanda histórica y de promoción de
dimensiones y alcances, sus instituciones, una reivindicación secular de los pueblos competitividad y
sus normas, y sobre todo, su burocracia- del Perú. Dado el marco del Acuerdo Na-
retención de rentas
conduce a un proceso incompleto y ries- cional que aspira a dar continuidad y vi-
goso, tanto desde el punto de vista econó- gencia a estas reformas como políticas de de la innovación,
mico, de promoción de competitividad y Estado, emprender la transformación de como también desde
retención de rentas de la innovación, como sus objetivos y funciones supone no partir la perspectiva social.
también desde la perspectiva social. Así, el de cero, sino más bien rescatar los avances
carácter incompleto de las reformas puede de los períodos anteriores, afirmar su con-
terminar descuidando las finalidades esen- tinuidad, y a la vez, empujar su progreso y
ciales que le dan sentido al proceso, como superación.
son la inclusión y la competitividad.
visión sectorial y visión territorial
enfoqUes y estrategias de la
reforma descentralista La principal dimensión a tomar en cuenta
en la interacción entre descentralización y
No existen recetas ni modelos preestable- reforma del Poder Ejecutivo es la de las re-
cidos para la reforma del Estado y la des- laciones intergubernamentales o de coordi-
centralización. Los temas concretos a tomar nación vertical entre el gobierno nacional,
en cuenta para una agenda de reforma del los gobiernos regionales y los gobiernos
Poder Ejecutivo en el Perú, revelan el fuer- locales 11 . Estas relaciones entre niveles de
te condicionamiento de las circunstancias gobierno son el espacio clave para estruc-
particulares en que se desenvuelve el país. turar una conexión provechosa entre los
Un obligado punto de partida es la crisis de procesos, tendencias y actores de la des-
11
Adicionalmente debe considerarse otra esfera de relaciones de coordinación horizontal que establecen entre sí los
gobiernos regionales, y también las relaciones entre gobiernos locales. Esta otra esfera, sin embargo, se encuentra
subordinada a la forma en que se desenvuelven, en el marco de la descentralización, las relaciones verticales entre los
niveles nacional, regional y local de gobierno.
123

8. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
centralización y de la reforma del Estado. regionales, para formular y ejecutar estas
En la percepción de un Estado con redu- políticas, superando la etapa anterior, en
cidas capacidades, hay algunas deficiencias los años noventa, cuando se privó al Esta-
especialmente relevantes por su impacto en do de la formulación de políticas sectoria-
la descentralización y en el desarrollo re- les porque se privilegió en exclusividad la
gional. Puede afirmarse que una de las ma- política macroeconómica como condición
yores incapacidades del Estado en el Perú, suficiente para el desarrollo. Por lo tanto,
y una fuente importante de desencuentros el problema no puede plantearse como una
en relación al proceso de descentralización, oposición excluyente - una “suma cero” -
es la ausencia de enfoques territoriales en entre, por un lado, el enfoque y políticas
la elaboración de estrategias de desarrollo, sectoriales del gobierno nacional; y por
de la gestión pública y de la asignación de otro, el enfoque y políticas territoriales de
recursos. En general, el predominio de los los gobiernos descentralizados, sino como
Puede afirmarse que enfoques sectoriales en la gestión del Esta- un esfuerzo y un desafío por hacer convi-
una de las mayores do predispone y refuerza el sistema centra- vir positivamente ambos enfoques.
lista de distribución del poder, de toma de Por cierto, no se trata de promover una
incapacidades del decisiones y de asignación de los recursos. simple reproducción del sectorialismo en
Estado en el Perú, y Hay que admitir que, por la desigual escala regional y local, lo cual constituye
una fuente importante distribución de poder y recursos y por la un contrasentido, pues lo que necesitan
de desencuentros en extrema asimetría entre el gobierno nacio- las regiones y municipalidades es princi-
relación al proceso nal y los gobiernos descentralizados 12 , la palmente afirmar los enfoques territoria-
transferencia constituye un medio a través les para abordar los problemas de sus res-
de descentralización,
del cual el gobierno nacional impone sus pectivos ámbitos. El reto consiste en crear
es la ausencia de propios enfoques y criterios sectoriales, condiciones para que el gobierno nacional,
enfoques territoriales por encima y en contraposición con los al lado de su concepción sectorial, asuma
en la elaboración enfoques territoriales que debieran asumir también el “lenguaje” territorial. Lo an-
de estrategias de los gobiernos regionales y locales. Se exa- terior implica que el punto crítico de una
cerban entonces las tensiones y conflictos agenda para reformar el Poder Ejecutivo
desarrollo, de la
recurrentes entre los ministerios del go- desde una perspectiva descentralista, es
gestión pública y bierno nacional y los gobiernos regionales la dificultad del gobierno nacional para
de la asignación de y locales. Téngase en cuenta que sin una asumir y aplicar perspectivas territoriales
recursos. visión de desarrollo hacia el largo plazo, en sus concepciones de desarrollo y en sus
aparecen compulsivamente tendencias a modalidades de gestión.
favor de cómo “ganar” posiciones en el Por su parte, los gobiernos regionales
corto plazo. La descentralización se mues- deben actuar como intérpretes del lengua-
tra así como espacio de confrontación y je sectorial y “traducirlo” a lenguaje terri-
desencuentros. torial en sus propios ámbitos. En esa línea
El tema se torna complejo porque, más puede esperarse que el nuevo paradigma
allá de los problemas y tensiones suscita- del desarrollo y las innovaciones institucio-
dos en la transferencia, debe reconocerse nales faciliten esta función de los gobiernos
la importancia de los enfoques y políticas regionales - una especie de bisagra entre
sectoriales propuestos por el gobierno na- lo sectorial y lo territorial - y el esfuerzo
cional a través de los ministerios corres- del gobierno nacional por “territorializar”
pondientes. En términos de desarrollo, sus enfoques, sin renunciar a las necesarias
cabe afirmar que las políticas sectoriales concepciones y políticas sectoriales.
nacionales constituyen un requisito in- La idea es que la adopción de un consis-
dispensable y crucial para acometer las tente enfoque territorial de desarrollo por
tareas del desarrollo regional y local, y el parte del gobierno nacional puede contri-
respectivo diseño de políticas regionales. buir a mejorar sustantivamente la asigna-
Se trata de potenciar la capacidad del go- ción de competencias y funciones hacia los
bierno nacional y de los propios gobiernos gobiernos subnacionales. Esta percepción
12
Las asimetrías entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales en el proceso de transferencia de la
descentralización pueden verse como “asimetrías de información y fallas del Estado”.
124

9. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización
no debería distorsionarse buscando una ción de carácter transversal o intersectorial;
salida excesivamente localista o microre- particularmente entre la Presidencia del
gional, con tendencias a una permanente Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio
fragmentación, lo que impide en muchos de Economía y Finanzas (MEF), el Consejo
casos apreciar debidamente y trabajar en Nacional de Descentralización (CND) y el
escalas regionales o macroregionales, para Centro de Planeamiento Estratégico (CE-
aprovechar economías de escala y externa- PLAN) cuando se ponga en operación.
lidades positivas. Las fallas de coordinación al interior del
Poder Ejecutivo, traen como consecuencia
una frecuente dispersión y duplicación de
los problemas del gobierno nacional funciones en los ámbitos de los ministerios
y sus Organismos Públicos Descentraliza-
Uno de los puntos de partida para abor- dos (OPDs). Adicionalmente, los ministe-
dar la reforma del Estado y la descentra- rios se han visto reducidos en muchos casos La dispersión y
lización son los problemas específicos que a ser ejecutores de programas y proyectos superposiciones que
confronta el gobierno nacional. No obstan- desprovistos de orientaciones y objetivos
te su peso y recursos, el gobierno nacional consistentes con una política general de
se encuentran en
exhibe limitaciones y carencias que deben gobierno. La dispersión y superposiciones sectores del gobierno
tomarse en cuenta por su enorme inciden- que se encuentran en sectores del gobierno nacional afectan
cia en las relaciones entre sus niveles de nacional afectan directamente el ritmo y ca- directamente el ritmo
operación, comprometiendo el destino del lidad del proceso de transferencia de com- y calidad del proceso
proyecto descentralista. petencias y funciones desde el nivel central
de transferencia
Un primer problema es su reducida ca- hacia los gobiernos regionales y locales.
pacidad de formular y ejecutar políticas En el proceso de formulación del pre- de competencias y
públicas referidas a algunos temas de ca- supuesto público, no obstante algunos funciones desde el
rácter transversal y sectorial. Ello impide avances significativos, la asignación de nivel central hacia los
una efectiva acción de gobierno y es un fac- recursos y los instrumentos de control no gobiernos regionales
tor potencial de conflictos en diversos gru- permiten definir prioridades para el gasto
y locales.
pos de ciudadanos, territorios o sectores y controlar su ejecución en función de cri-
de actividad. El origen de esta deficiencia terios de eficiencia. Todavía actúa una di-
se sitúa en algunos casos en la debilidad y námica inercial en el proceso presupuestal
desmantelamiento de los órganos de línea (peso de gastos comprometidos en el pa-
– las direcciones generales - e instancias sado), y es visible la desconexión respecto
técnicas de los ministerios centrales vincu- de los procesos de planeamiento y progra-
lados a esos temas, así como en la sustitu- mación, la desatención a objetivos de de-
ción por equipos temporales adscritos a las sarrollo y una excesiva fragmentación y
autoridades de turno y ubicadas fuera de dispersión. Aún es excesivo el número de
la institucionalidad formal. sectores presupuestales (de los 26 existen-
A estas dificultades, se agregan limita- tes, 16 corresponden al Poder Ejecutivo),
ciones y debilidades de coordinación en la pliegos y unidades ejecutoras en el sistema
acción de gobierno, con la pérdida consi- presupuestario. Ello agrega dificultades al
guiente de sinergias, efectos multiplicado- proceso de transferencia en la descentrali-
res e impactos positivos sobre la población. zación. El seguimiento, cuando se realiza,
Los problemas de falta de liderazgo y la re- generalmente no está relacionado a indica-
ducida capacidad de coordinación afectan dores de gestión.
directamente el avance de la descentrali- Por el lado administrativo pesa signi-
zación, un proceso complejo que requiere ficativamente la ausencia de una carrera
generar y usar de economías de coordina- pública y las distorsiones que se han acu-
ción. 13 Un tema a resolver al respecto, es mulado en el sistema remunerativo, lo que
la asignación precisa al interior del Poder redunda, a su vez, en inexistencia de incen-
Ejecutivo de las competencias de coordina- tivos y en un deterioro de las capacidades
13
Téngase en cuenta que coordinar es esencialmente definir prioridades y asignar responsabilidades. Ambas
definiciones se asumen en función de objetivos y metas de política.
125

10. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
técnicas y profesionales del funcionariado se establecen mejores condiciones de trans-
público. parencia y rendición de cuentas en el ejerci-
cio de la función pública, reduciéndose sig-
nificativamente los riesgos de corrupción.
criterios estratégicos para Es posible identificar algunos criterios
un nuevo estado estratégicos a tener en cuenta en este es-
fuerzo simultáneo de descentralizar el país
La descentralización tiene el carácter de ser y reformar el Poder Ejecutivo:
un proceso permanente (o, por lo menos, En las relaciones entre descentralización y
con vocación de largo plazo) de distribu- reforma del Poder Ejecutivo. Resulta funda-
ción del poder; lo cual requiere de estabili- mental diferenciar la esfera de lo político
dad política e institucional para favorecer y de lo técnico-administrativo. De hecho,
objetivos de crecimiento, competitividad, debe reconocerse que existe un predomi-
Una descentralización equidad e inclusión. Sin embargo, este nio absoluto de las relaciones y variables
llevada a cabo junto ejercicio de poder distribuido entre tres políticas. En tanto gira en torno a relacio-
niveles de gobierno, puede convertirse en nes de poder, al ejercicio de capacidades
con una reforma fuente de tensiones y conflictos, o de gene- de decisión y a la permanente necesidad de
sustantiva del Poder ración de desequilibrios macroeconómicos legitimidad y cercanía respecto de los ciu-
Ejecutivo asegura y fiscales; debilitándose, de ese modo, las dadanos-electores, la descentralización y
condiciones de perspectivas de desarrollo prometidas por las reformas del aparato estatal conforman
complementación, la descentralización. un proceso de naturaleza eminentemente
La hipótesis asumida es que un proceso política y solo en segundo lugar de carác-
coordinación y
de descentralización sin el acompañamien- ter técnico y administrativo.
sinergias entre to prioritario de una profunda reforma del En el Acuerdo Nacional. La descentrali-
niveles de gobierno, Poder Ejecutivo 14 - es decir, del gobierno zación ha sido consagrada como la octava
entre el sector nacional - conduce con alta probabilidad a política de Estado. En la medida que este
público y privado, la confrontación creciente de los gobiernos organismo sea efectivamente respaldado y
subnacionales con el gobierno nacional. El comprometa a las principales fuerzas po-
creándose un entorno
origen de tales conflictos y tensiones es líticas y organizaciones sociales del país,
propicio para la que, en ausencia de una reforma, el Poder ello le otorgaría a la descentralización y a
competitividad, Ejecutivo nacional tiende inercialmente a la reforma del Poder Ejecutivo, la legiti-
la inclusión y el retener competencias y recursos que no midad y capacidad de convocatoria plural
desarrollo. le corresponden y a invadir fueros de las indispensable para proyectarse estable-
instancias subnacionales, lo cual erosiona mente en un horizonte de largo plazo y
las relaciones de complementariedad y la activar de modo sostenido el crecimiento,
coordinación intergubernamental. A la lar- la equidad y la competitividad.
ga, se generan así condiciones de riesgo En la capacidad para formular y realizar
para la gobernabilidad democrática y la políticas públicas. Resulta crucial la capa-
estabilidad económica. cidad de formular, ejecutar y evaluar po-
Por el contrario, una descentralización líticas públicas por parte de los distintos
llevada a cabo junto con una reforma sus- niveles de gobierno. Pero, en particular,
tantiva del Poder Ejecutivo asegura condi- es decisiva en el gobierno nacional por
ciones de complementación, coordinación su mandato Constitucional de establecer
y sinergias entre niveles de gobierno, entre y conducir políticas nacionales (transver-
el sector público y privado, creándose un sales o sectoriales), que tienen primacía
entorno propicio para la competitividad, la sobre las políticas de alcance regional y
inclusión y el desarrollo. Del mismo modo, local. Esta jerarquía de políticas es funda-
14
Cabe observar que la llamada Ley Marco de la Modernización del Estado, promulgada en el año 2002, no ha logrado
funcionar como instrumento de la reforma. En este caso el proceso prácticamente se atascó por falta de impulso político
y por problemas de diseño. La “modernización” estatal, como proceso operativo e instrumental, no pudo avanzar sin
un marco de redefinición de las funciones generales del Estado en el contexto de la descentralización y de las nuevas
relaciones Estado-sociedad y Estado-mercado. Específicamente, las normas que podrían impulsar dicha redefinición de
las funciones del Estado y su régimen de gestión y que se encuentran pendientes de aprobación son: la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo (LOPE), la Ley Marco del Empleo Público y sus normas adicionales de desarrollo (Ley de Carrera
Pública, Ley de Gestión del Empleo Público, Ley del Sistema de Remuneraciones del Sector Público).
126

11. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización
Recuadro 4.1
la concentración del poder
El desequilibrio del poder resulta absolutamente marcado, pues bajo la concepción presidencialista
de la Constitución Política, el poder bajo su control es tan grande que convierte a los alcaldes
en representantes elegidos pero incapacitados para responder a las demandas de su población;
los torna en administradores de servicios relativamente marginales antes que en promotores del
desarrollo integral de sus circunscripciones.
El Poder Legislativo es igualmente un espacio de representación formal, especulativo,
poco eficaz y desgastado en su legitimidad. Lo propio ocurre con el Poder Judicial. Nuestras
instituciones atraviesan por una crisis de legitimidad muy grande y no existen a la fecha
esfuerzos de innovación lo suficientemente profundos para salir de tal situación.
La concepción presidencialista vigente desde la Constitución de 1979, tiene doble efecto sobre
La necesidad del
el sistema político: Alimenta el caudillismo que lleva a autoritarismo y debilita la construcción de
ciudadanía. La población elige entre personas más que entre programas o agrupaciones políticas
nivel intermedio
y luego tiende a abandonar sus obligaciones pero también sus derechos para adjudicárcelos o regional para la
al líder, sea éste local, regional o nacional. El rechazo a la crisis del sistema representativo y descentralización
de partidos se expresa hoy en un supuesto “apoliticismo”, alimentado peligrosamente por el se acrecienta en el
espectáculo cotidiano de instituciones que como el Parlamento no hacen sino reproducir lo
escenario definido
inútil y desgastado. La resistencia de los partidos a la innovación de cuadros, concepciones
y comportamientos se constituye de esta manera en el canal más efectivo para el desgaste e
por los nuevos
ilegitimidad, estimamos indispensable, del sistema representativo formal que no representa ya paradigmas del
una alternativa para la aspiración democratizadora de nuestras poblaciones. desarrollo que
fuente: Urgencia Descentralista. Carlos Barrenechea Lercari. 1998
ofrecen posibilidades
de innovar, captar
las rentas derivadas,
aprovechar
mental para un proceso de descentraliza- Desde luego, el destino del proceso re-
ción ordenado y compatible con el carác- gional y descentralista no se agota en los economías de escala
ter unitario del Estado. La capacidad de cambios institucionales y de gestión que se y rendimientos
diseño y ejecución de políticas públicas en tienen que hacer inevitablemente. La defini- crecientes en los
los tres niveles de gobierno tiene, además, ción del éxito del proceso es más compleja y territorios.
relevancia para dar orden y sentido cohe- exigente, y en su temática hay tres temas que
rente a la descentralización y la reforma se destacan en el resto de este capítulo: de-
del Estado como instrumentos al servicio marcación política, procesos de transferencia
de los objetivos de desarrollo planteados y formación de recursos humanos.
por el país y sus regiones. Son estos ob-
jetivos los que orientan el contenido de
las políticas, y éstas, a su vez, ordenan las la definición de regiones y
formas de organizar el Estado y los pasos la demarcación
de la descentralización. político-administrativa
Las reformas efectivas en estos niveles
centrales, son precondiciones del variado La convocatoria y realización de un refe-
conjunto de cambios en las diferentes ins- réndum en octubre del 2005, para aprobar
tancias del Poder Ejecutivo destinados a la formación de cinco regiones por integra-
facilitar la descentralización. Estos cambios ción de departamentos, puso el tema de la
deben producirse en ámbitos variados, que regionalización en el centro de la agenda
los diferentes diagnósticos se han encargado política nacional. Los resultados negativos
de ir señalando con amplitud. Se trata de re- de ese referéndum obligan a revisar las
visiones profundas de las relaciones institu- bases teóricas y políticas que sustentaron
cionales, de los mecanismos de gestión y de dicho proceso.
transparencia, que den cauce positivo a las La regionalización, en tanto componen-
relaciones del poder central con las instan- te fundamental de la descentralización, se
cias descentralizadas, y que deben estar en propone crear unidades territoriales de ca-
el núcleo de la modernización del Estado. rácter intermedio –vale decir, regiones- en
127

12. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
las cuales tengan jurisdicción gobiernos re- magnitud y complejidad mayores a los
gionales elegidos mediante voto popular, del nivel local.
y dotados de autonomía, competencias y - Proveer infraestructura productiva y fa-
rentas. En el Perú, los fundamentos de este vorecer el acondicionamiento del terri-
proceso tienen que ver con la clara voca- torio, fomentar la conformación de clus-
ción regional del país, dada su base geo- ters o complejos productivos en torno a
gráfica y formación histórica. Los factores recursos naturales o grandes circuitos
determinantes de la existencia de regiones turísticos; aplicar el enfoque de macro
y la naturaleza de éstas han sido materia cuencas para la gestión territorial.
de diversos estudios y debates en los que - Articular la red de ciudades interme-
se subraya el carácter económico del proce- dias y favorecer la vinculación de modo
so de formación de regiones en el territorio equilibrado y complementario de los
peruano. 15 Desde esta escala puede articu- espacios urbanos con las formas de vida
Por ser el Perú un larse la dinámica local con las perspecti- rural, hacer posible que el potencial na-
país de territorios vas nacionales y la inserción en el proceso tural y socioeconómico de las regiones,
mundial de la globalización. La necesidad así como su patrimonio cultural, se con-
históricamente del nivel intermedio o regional para la viertan en una base de competitividad
diferenciados, descentralización se acrecienta en el esce- para una mejor inserción frente al resto
se requiere dar nario definido por los nuevos paradigmas del país y el escenario mundial.
a esos territorios del desarrollo que ofrecen posibilidades de
una expresión innovar, captar las rentas derivadas, apro- El proceso regionalista, envuelve asimis-
vechar economías de escala y rendimientos mo la aplicación combinada del principio
política estable y
crecientes en los territorios. de subsidiariedad y de las economías de es-
democrática. La ya mencionada combinación descen- cala. Frente al nivel nacional, los gobiernos
tralización-centralización que acompaña regionales aplican la subsidiariedad cuan-
estos procesos se hace más evidente cuan- do, por ejemplo, ejercen sus competencias
do se trata de la regionalización. En efecto, exclusivas 16 relativas a diseñar y ejecutar
por su estructura y funcionamiento, y por programas regionales en cuencas, corre-
las tareas que están llamadas a realizar en dores económicos y ciudades intermedias,
sus ámbitos territoriales, las regiones cons- desarrollan circuitos turísticos en sus ám-
tituyen niveles o escalas intermedias que bitos, o administran y adjudican terrenos
adoptan formas de descentralización res- eriazos de propiedad del Estado en su ju-
pecto del nivel nacional; pero a la vez son risdicción; funciones éstas que generarían
una instancia de centralización o concen- ineficiencias si las asume el gobierno nacio-
tración de poder, recursos y capacidades, nal. De otro lado, los gobiernos regionales
frente a la escala local. Por eso las regiones generan y aprovechan economías de escala
adquieren también un carácter ambivalen- cuando conducen los proyectos especiales
te, y vienen a encarnar del modo más re- de irrigación, gestionan las áreas natura-
presentativo la naturaleza ambigua de la les protegidas o desarrollan convenios de
descentralización. Así, en una perspectiva investigación tecnológica con las universi-
de desarrollo, el nivel regional tiene como dades de la región. Es claro que todas estas
funciones principales: tareas por su dimensión y complejidad, so-
- Inducir cambios en las economías regio- brepasan las capacidades de gestión y los
nales, a partir de articular intervencio- recursos de las municipalidades.
nes multisectoriales, favorecer la com- Más allá de los resultados del referén-
plementación entre el sector público y dum, el proceso de formación de regiones
el privado y la gestión de recursos de mantiene su valor y vigencia como una
15
Un trabajo reciente del PNUD desarrolla una caracterización de los territorios económicos existentes en el Perú,
cuya diferenciación atribuye, en unos casos, a la presencia de economías urbanas; y, en otros, a la disponibilidad de
recursos naturales de gran volumen y calidad, lo que les confiere una capacidad de estructurar el espacio. Ver PNUD,
“Descentralización, Organización Económica del Territorio y Potencial de Recursos” Lima, 2002.
16
La asignación de funciones exclusivas de cada uno de los niveles de gobierno (nacional, regional y local) se encuentra
formulada de modo general en la Ley de Bases de Descentralización. Una mayor especificación de estas competencias
y funciones de los gobiernos subnacionales aparece en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de
Municipalidades.
128

13. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización
propuesta estratégica para conducir la des- y la hegemonía del gobierno nacional.
centralización y promover el desarrollo en La integración de regiones marcha a
el Perú. Este llamado tiene como sustento contracorriente de esa tendencia a la dis-
la necesidad de constituir, en el plano polí- persión y por eso constituye un proceso di-
tico, núcleos de poder regional, con el ma- fícil, pero audaz y progresivo, encaminado
nejo de recursos, proyectos y capacidades a rescatar un modelo de descentralización
de gestión de volumen y calidad suficien- eficiente y, en el largo plazo, políticamente
tes para contrarrestar el poder acumulado sustentable. Con la integración de regiones
en el gobierno nacional y en la capital de se busca desencadenar impulsos de carác-
la república. ter estructural en lo político, económico y
Justifica también la permanencia de la territorial, y esa apuesta conserva su vi-
regionalización en la agenda, la necesidad gencia por encima de las contingencias del
de hacer uso de las economías de escala momento.
asociadas a la gestión y manejo de recur- De otro lado, se trata de utilizar a fon- Es fundamental
sos y proyectos de mayor dimensión que do y potenciar un instrumento creado por contar con un
lo local, para generar impactos efectivos la propia Ley de Incentivos para la Forma-
de carácter regional. El no aprovechamien- ción de Regiones: Las Juntas de Coordina-
instrumento
to de estas economías de escala implicaría ción Interregional (JCIs) constituidas por orientador y de
la significativa pérdida de un potencial de los gobiernos regionales de departamentos largo plazo para
crecimiento y de competitividad, y por lo que son vecinos 17 . El papel asignado a las el conjunto de
tanto la renuncia a ingresos y bienestar Juntas es, desde todo punto de vista funda- iniciativas y procesos
para la población. mental, y está referido a la generación de
a emprender en
Por ser el Perú un país de territorios propuestas estratégicas de desarrollo en los
históricamente diferenciados, se requiere territorios de los departamentos asociados, torno a la formación
dar a esos territorios una expresión políti- gestionar proyectos conjuntos, formular de regiones. Dicho
ca estable y democrática. Hacer converger planes de competitividad y promoción de instrumento es un
los territorios económicos con regiones po- la inversión, vigilar el cumplimiento de los Plan Nacional de
líticas, es clave para aprovechar la enorme planes de ordenamiento territorial y, en ge-
Desarrollo Territorial.
diversidad del país y convertirla en herra- neral, preparar condiciones y definir planes
mienta de desarrollo. conducentes a una futura integración de
En las condiciones actuales de la des- los departamentos en una misma región.
centralización en el país, el valor más En concordancia con la necesidad arriba
significativo del proceso de formación mencionada de conectar la dinámica regio-
de regiones a través de la integración de nal con la local, resulta conveniente abrir
departamentos consiste en que apunta a las JCIs a la participación de las municipa-
revertir el curso de dispersión del poder lidades provinciales y sus alcaldes. Igual-
y de los recursos que amenaza con equipa- mente es posible articular las propuestas y
rar descentralización con fragmentación proyectos impulsados por las JCIs con los
de las instituciones, de los presupuestos programas y proyectos que a otra escala,
y de las capacidades de gestión, en ins- plantean las mancomunidades y corredo-
tancias de gobierno y territorios cada vez res económicos impulsados por las muni-
más pequeños. El “ideal descentralista” cipalidades 18 .
está lejos de ser un mecanismo para mul- Para estos fines es fundamental contar
tiplicar sin límites la constelación de pe- con un instrumento orientador y de lar-
queños gobiernos locales, aunque estos go plazo para el conjunto de iniciativas
cuenten con muy escaso poder y ninguna y procesos a emprender en torno a la for-
capacidad de contrarrestar el peso enorme mación de regiones. Dicho instrumento es
17
Tras la aprobación de esta Ley se formaron en el país seis Juntas de Coordinación Interregional: (i) Nor Oriente con
Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martín; (ii) Macro Sur con Arequipa, Moquegua, Tacna,
Puno y Madre de Dios; (iii) Amazónica con Loreto y San Martín; (iv) Apurímac-Cusco; (v) Ayacucho-Huancavelica-Ica;
y (vi) Norcentro Oriente con Ancash, Lima provincias, Huánuco, Pasco y Junín.
18
Al respecto, debe tenerse presente la necesidad de potenciar los espacios y experiencias emprendidas por las
municipalidades en torno a mancomunidades y corredores económicos. Una tarea pendiente es la institucionalización
de las mancomunidades mediante la ley respectiva, en armonía con el proceso de reforma de la demarcación.
129

14. Informe sobre Desarrollo Humano / Perú 2006
un Plan Nacional de Desarrollo Territorial con fuerza en el período del referéndum,
que anticipe los escenarios y condiciones en que las municipalidades y sus autorida-
de articulación y competitividad de los des se mantuvieron al margen de la convo-
territorios económicos del país y sus vín- catoria, y grandes porciones de población
culos con la economía internacional y los interpretaron que el proceso de formación
mercados externos. Dicho Plan deberá asi- de regiones era distinto y hasta contrario
mismo explorar en forma prospectiva las a la descentralización. La articulación re-
tendencias principales de uso de nuestros gional-local puede y debe resolverse con
recursos naturales y los procesos tecno- un enfoque territorial que ubique los espa-
lógicos correspondientes, determinar las cios e instituciones con mayor capacidad
complementariedades entre territorios, así para operar como puentes o bisagras de
como las necesidades de ordenamiento e esa conexión. Ese papel conector puede ser
infraestructura. eficientemente asumido por las provincias,
Por la heterogeneidad cuya dimensión territorial y desarrollo ins-
de situaciones titucional - municipalidades provinciales -
Una visión alternativa de la permite desplegar procesos, que sin dejar
existentes en demarcación política de ser locales, tienen una proyección cer-
los distintos cana a los departamentos.
departamentos y Se debe recuperar la visión de largo plazo Por la heterogeneidad de situaciones
provincias es de y la estrategia gradualista con la que se ini- existentes en los distintos departamentos y
prever que el proceso ció el proceso de descentralización y que provincias es de prever que el proceso de
suscitó un importante nivel de consenso regionalización requerirá de ritmos y ve-
de regionalización
entre todas las fuerzas políticas y sociales locidades diferentes 19 . No hay razón, por
requerirá de ritmos involucradas. Frente a la regionalización, lo tanto, para establecer una fecha única
y velocidades el gradualismo supone postular que la for- para realizar las consultas a nivel nacional
diferentes. No hay mación de regiones constituye un punto de y se debiera relativizar provisionalmente la
razón, por lo tanto, llegada que puede alcanzarse tras un proce- condición de “ser región” para tener acceso
so prolongado y complejo de afirmación de a determinadas transferencias. En este pun-
para establecer una
los vínculos económicos y territoriales en- to resulta necesario flexibilizar y modificar
fecha única para tre los actuales departamentos. Se requiere la legislación, dejando abiertas las posibili-
realizar las consultas aprovechar el impulso a la construcción de dades que los departamentos y provincias
a nivel nacional. grandes espacios o territorios económicos que crean haber madurado lo suficiente sus
que habrá de provenir de la globalización procesos de convergencia y gestión conjun-
y de los obligados vínculos del país y de ta, soliciten específicamente la realización
sus departamentos con los países vecinos de una consulta para sancionar formalmen-
y con los procesos más amplios de integra- te su integración en una sola región.
ción económica y comercial con el resto del Un punto central para la nueva estrate-
mundo. Ello obliga a replantear el proceso gia es resolver el tema de la demarcación
de regionalización en horizontes más lar- actual, y su improcedencia como instru-
gos. La Ley de Incentivos, dictada para la mento para el desarrollo nacional y regio-
integración, ha tenido más bien resultados nal. La arbitrariedad del proceso de crea-
controvertidos. ción de divisiones políticas, especialmente
Un aspecto de un enorme valor estra- de provincias y distritos, pero también de
tégico para una regionalización exitosa departamentos, crea un problema tan o
es la articulación y convergencia entre la más importante que el de la creación de re-
dinámica intermedia o departamental y la giones, puesto que atenta la base misma de
dinámica propiamente local a nivel de las la administración del proceso, sosteniendo
provincias. La desconexión existente has- la actual fragmentación al interior de las
ta el momento, tuvo ocasión de expresarse futuras regiones.
19
Un aspecto que debiera merecer un análisis objetivo y detenido se refiere al tema de las identidades y lealtades que
suscitan las demarcaciones. Así, sin dejar de reconocer que en algunos departamentos las identidades ciertamente son
fuertes y se han expresado en múltiples ocasiones, lo cierto es que al lado de ese fenómeno existen en el país otras
identidades referidas a los ámbitos provinciales, e incluso más locales, que en muchos casos se revelan más intensas
que las departamentales, y que deben considerarse en las reformas administrativas.
130

15. CAPÍTULO 4: La reforma del Estado y la nueva descentralización
Cuadro 4.1
perú 2005. división político administrativa.
División político - administrativa
Centros Comuni- Comuni- Comuni-
Comuni-
Fecha de poblados Municipios dades dades dades
Provin- dades
creación Distritos (2) de centros campe- campe indígenas
Departamento Capital cias indígenas
(1) (1) poblados sinas sinas recono-
(1) tituladas
(2) recono- con título cidas
(3)
Urbano Rural cidas (3) (3) (3)
PERÚ Lima - 195 1 832 3 108 80 402 2 022 5 998 4885 1 265 1 175
Amazonas Chachapoyas 21 nov 1832 7 83 124 2 595 69 52 52 168 168
Ancash Huaraz 12 feb 1821 20 166 245 6 399 158 347 315 - -
Apurímac Abancay 28 abr 1873 7 80 127 3 424 95 467 410 - -
Arequipa Arequipa 26 abr 1822 8 109 195 4 260 19 103 77 - -
Ayacucho Ayacucho 26 abr 1822 11 111 205 6 368 113 646 446 1
Cajamarca Cajamarca 11 feb 1855 13 127 160 5 647 238 105 82 2 2
Callao Callao 20 ago 1836 1 6 6 - - - - - -
Cusco Cusco 26 abr 1822 13 108 165 8 142 112 928 807 51 49
Huancavelica Huancavelica 26 abr 1822 7 94 119 5 758 182 573 508 - -
Huánuco Huánuco 24 ene 1869 11 76 109 5 457 215 269 148 9 8
Ica Ica 30 ene 1866 5 43 84 1 083 5 10 4 - -
Junín Huancayo 12 feb 1821 9 123 187 3 543 97 389 364 156 151
La Libertad Trujillo 12 feb 1821 12 83 164 3 114 86 119 103 - -
Lambayeque Chiclayo 01 dic 1874 3 38 71 1 290 25 26 17 - -
Lima Lima 04 ago 1821 10 171 321 3 644 57 289 204 - -
Loreto Iquitos 07 feb 1866 7 51 86 2 218 8 92 41 488 430
Madre de Dios Pto. Maldonado 26 dic 1912 3 11 15 280 8 - - 24 20
Moquegua Moquegua 02 ene 1857 3 20 44 1 128 19 75 72 - -
Pasco Cerro de Pasco 27 nov 1944 3 28 66 2 484 60 72 65 113 98
Piura Piura 30 mar 1861 8 64 223 2 377 43 136 125 - -
Puno Puno 26 abr 1822 13 109 141 7 318 264 1 253 1 001 - -
San Martín Moyobamba 04 set 1906 10 77 157 2 260 99 1 1 27 27
Tacna Tacna 25 jun 1875 4 27 42 604 21 46 43 - -
Tumbes Tumbes 25 nov 1942 3 13 25 157 6 - - - -
Ucayali Pucallpa 18 jun 1980 4 14 27 852 23 - - 226 222
fuentes:
(1) Anuario Estadístico Perú en Números 2005. Instituto Cuánto S.A.
(2) Dirección Nacional de Censos. INEI
(3) Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT. Ministerio de Agricultura. Diciembre 2004
elaboración: PNUD/Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano. Perú
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