Bajo una serie de eventos, cuya explicación histórico social no es parte de este trabajo, se aprueba la reforma constitucional en Descentralización, del Capitulo XIV, Título IV, materia de la Ley N° 27680 (07/03/2002), de la cual se deriva la Ley N° 27783 (20/07/2002), Ley de bases de la descentralización, consagrada permanente, irreversible, integral y subsidiaria, entre otros Principios. Resulta característica de la descentralización, hasta el 2008, además de una normatividad constitucional y legal de sustento profusa, la multiplicidad de diversos procedimientos para su efectivización, estatuidos en un complicado sistema, con diversos mecanismos orientados a concluir tal proceso. Este trabajo desarrolla el concepto Estado, bajo los principios de reforma y modernización, y gestión para resultados, vía conceptos económicos y de gestión pública, en oposición al término gestión gubernamental, referido al funcionamiento de los sistemas administrativos previstos en el artículo 46° de la Ley N° 29158, estableciendo un proceso lógico para su abordaje, con orientaciones técnicas para establecer el puente entre ambos principios.

1. Gestión
Pública
para
resultados:
El Quinto
Elemento.
30 de noviembre
2009
Este trabajo desarrolla el concepto Estado, bajo los principios de reforma y
modernización, y gestión para resultados, vía conceptos económicos y de
gestión pública, en oposición al término gestión gubernamental, referido al
funcionamiento de los sistemas administrativos previstos en el artículo 46
de la Ley N 29158, estableciendo un proceso lógico para su abordaje, con
orientaciones técnicas para establecer el puente entre ambos principios
Artículo 3

2. Gestión Pública
Página2
Gestión Pública para resultados: El Quinto Elemento.
Por Econ. Alfredo Espinal
Introducción al tema.
Bajo una serie de eventos, cuya explicación histórico social no es parte de este trabajo, se aprueba la reforma
constitucional en Descentralización, del Capitulo XIV, Título IV, materia de la Ley N° 27680 (07/03/2002), de la cual se
deriva la Ley N° 27783 (20/07/2002), Ley de bases de la descentralización, consagrada permanente, irreversible,
integral y subsidiaria, entre otros Principios
Pero como en todo sistema (el Estado es el mayor en el ámbito nacional), hace falta un marco técnico y metodológico
que permita una mejor asignación de competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno, establecer sus
responsabilidades, así como lineamientos orientadores entre estos, que provea de estrategias prioritarias, sobre una
base articulada. No obstante lo indicado, salvo referencia específica a presupuestos y recursos objeto de
transferencia
. Resulta característica de la descentralización, hasta el 2008, además de
una normatividad constitucional y legal de sustento profusa, la multiplicidad de diversos procedimientos para su
efectivización, estatuidos en un complicado sistema, con diversos mecanismos orientados a concluir tal proceso.
1, la relación beneficio costo, especialmente en forma de presupuesto y mecanismos de costeo, es un
factor ausente del proceso, así como el redimensionamiento del Estado, consecuencia de tales acciones. De otro
lado, la ciudadanía al parecer entiende que transferir competencias del Gobierno Nacional a los demás niveles de
Gobierno, es aplicar una propiedad redistributiva, “proporcional a la mayor responsabilidad que asumirán los
Gobiernos Regionales2”, ajenos a la oportunidad histórica de tales cambios: institucionales, funcionales y económicos.
Este trabajo desarrolla el concepto Estado, bajo los principios de reforma y modernización, y gestión para resultados
I. ¿Se inspiró Mandelbrot en la Gestión Pública?
,
vía conceptos económicos y de gestión pública, en oposición al término gestión gubernamental, referido al
funcionamiento de los sistemas administrativos previstos en el artículo 46° de la Ley N° 29158, estableciendo un
proceso lógico para su abordaje, con orientaciones técnicas para establecer el puente entre ambos principios.
Benoit Mandelbrot, matemático polaco, acuño el término "fractal", el cual, irreverente al rigor matemático, es un objeto
que posee la cualidad de "autosemejanza" o "simetría de escalas" definido como aquella que ofrece el mismo aspecto
observado a distintas escalas; es decir, parte de él es semejante al total. Así, el conjunto de Mandelbrot encierra la
gran paradoja que la cantidad de información necesaria para describirlo es infinita, pero no la información para
generarlo, que solo requiere pocas líneas de programación en el CPU. Según Mandelbrot la geometría fractal
representa el transito del orden al caos. Si hacemos un paralelo entre el orden rector de la matemática y el caos
latente en ella, con el “nuevo marco de gestión del Estado”, instituido desde la decisión de descentralizar al Estado3
La evolución política es parte de tal proceso también presente en el pensamiento social y en sus formas
organizativas. Según los sondeos de opinión pública, al ciudadano Estado y Gobierno le parecen lo mismo, y no
importa donde se ubique, en Lima o fuera de ella, piensa que el Gobierno (Nacional, en Lima) debe resolver sus
problemas o ser componedor de conflictos. Tiene noción clara del rol de un Alcalde pero más allá de ciertas tareas
típicas (recojo de basura, cobro de arbitrios, multas de transito, Serenazgo, etc) percibe que los problemas “serios”
requieren de la intervención de un nivel de Gobierno mayor: el nacional. Este es el contexto en el que estableceremos
las ideas clave para desarrollar los principios que en la introducción señaláramos. Entremos en materia, con una
pesquisa conceptual. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha establecido en una exegesis
y
construirlo democrático y al servicio del ciudadano, se percibe ruborizantes semejanzas, de un “orden natural” entre el
Poder Ejecutivo y el Legislativo, a un desorden poco natural, dentro de cada Poder, y entre estos.
4 el primer
principio dicotómico enunciado: reforma y modernización
1
Decreto Supremo N° 093-2007-PCM “Dispone medidas para la identificación y cuantificación de recursos asociados a la transferencia de
funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales correspondientes a los planes anuales de transferencia 2004-2007”. Otras normas de
orientación similar disponen acciones similares, siendo esta la más orgánica.
2
Artículo 1° del Decreto Supremo N° 093-2007-PCM.
3
Conforme sustenta la Ley Nº 27783, ya citada.
4
Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública, Aproximaciones conceptuales y metodológicas - PNUD, SIGOB, Fortalecimiento de
las Capacidades de Gestión para la Gobernabilidad. Pierre Vigier, Miguel Cereceda, Alejandro Genovesi; RLA/00/001, PNUD RBLAC, Documento
Nº 1, Serie: Reforma y modernización de la Gestión Gubernamental. Página 14.
, desarrollando el mismo señalando que “..una reforma
implica en primer lugar y como elemento distintivo la transformación sustantiva de algunos de los roles básicos del

3. Gestión Pública
Página3
Estado actual (planificador, propietario, agente económico, normativizador de los sistemas político-institucional,
económico y/o social, administrador de sus estructuras y/o controlador de su funcionamiento, etc.), mientras que la
modernización del Estado, no implica cambios sustantivos en los roles descritos, sino la realización de una amplia
gama de acciones que tienden incrementar la eficacia de la gestión pública para que esta pueda cumplir con las
funciones institucionalmente asignadas, y tiene que ver con el perfeccionamiento operacional, de estructuras,
métodos e instrumentos existentes, lo que implica, cambios, ajustes, supresión de estructuras internas y creación de
nuevas, recalificación de funcionarios, reducción de personal, cambios en tecnologías de administración y de los
servicios, reestructuración de los sistemas de análisis, formulación y gestión y control de políticas, programas y
proyectos, de gobierno”.
La sinonimia generalizada en los no iniciados, cuando refieren indistintamente a la Reforma como Modernización, y
viceversa, tiene un margen de razonabilidad en el contenido de la norma madre (Ley N° 27658) de carácter dual,
pese al nombre, pues de un lado se orienta al mejor hacer de los roles del Estado, en forma de criterios de
Organización de entidades y dependencias de la Administración Pública Central, y de otro, para la gestión optimizada
del recurso público (beneficio-costo, externalidades positivas) y gestión de calidad (resultados), como criterios de
diseño y estructura de la Administración Pública.
Según tal norma, la reforma debía empezar con la aprobación de una nueva Ley del Poder Ejecutivo (90 días
después del 30/1/2002), que se aprueba el 20/12/2007 (Ley N° 29158). Para abordar los conceptos Reforma,
Modernización y Gestión para Resultados, con rasgo económico y de gestión pública, se diseña la siguiente ruta de
análisis sistémico, bajo un enfoque de calidad, utilizando la metodología de análisis “Ishikawa”:
Síntomas: a. El gestor público considera que la dinámica económica, social, política e institucional, puede abordarse de
forma simétrica, homogénea, actuando “asépticamente” una norma sobre el público objetivo o problema, con una
misma acción, en el mismo momento, con las mismas herramientas y con los mismos propósitos, integrándose
“solos”.
b. No se tiene claridad conceptual de qué se debe priorizar, cómo estructurar acciones sinérgicas, identificar
actores clave y establecer temáticas estratégicas sustantivas.
c. Se piensa que el Estado y el Gobierno son construcciones sociales concluidas que no funcionan bien, pero de
las que no se sabe qué tamaño tienen (o mejor aún, debieran tener), el efecto gasto para los ciudadanos que su
sostenimiento implica, el lastre que en competitividad añaden a los procesos globalizadores, o su “insensibilidad”
social.
d. No se percibe qué debe recibirse por contribuir al sostenimiento del Estado, si hay incentivo para ello, o de la
participación ciudadana e individual en sus decisiones, el ser informado de sus acciones, o cómo influir en ellas.
Resultado: Gestión Pública de baja calidad.
Pivotante: Reforma del Estado.
Diagrama I: Causal Pescado de Ishikawa.
Elaboración: Del Autor
Procesos de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión
Modernización
del Estado
Reforma del
Estado
Gestión Pública
de baja calidad
Competencias y
Funciones
Sistemas Funcionales
y Administrativos
Escala y dimensión
organizacional
Herramientas para
la Gestión Pública
En proceso de delimitación y distribución
Difusos entre niveles de Gobierno
Territorialmente inconexas-fraccionadas
Fuerte sesgo
orgánico funcional
Normativo no
funcional
Estructuras
verticales
Centro jerárquica
Sin metodologías
de optimización
No relacionada al Beneficio/Costo
Diseño por procedimientos, no para resultados
Organización
no asociada a
Procesos
Sistemas funcionales
inconexos
Sist. administrativos
estanco
Dificulta
benchmark e
Indicadores
No comunicacional
Sin costeo para
resultados

4. Gestión Pública
Página4
El problema esquematizado es la baja calidad percibida de la gestión pública, que se asocia a los Roles del Estado,
según la “acera” ocupada por el analista: Frente al Estado, que es grande y que interviene con poca fortuna, perturba
al mercado (Nuevo Dios), existe para quienes son vendedores, no existe para los desposeídos, o como la feroz frase
brasilera “El país avanza cuando el Estado duerme”. Desde el Estado: Se prioriza todo (luego nada lo es), soluciones
emergentes se tornan permanentes, se prefiere el control a la gestión, no hay tiempo para analizar beneficio esperado
respecto al costo asociado ni subaditividad de costos, se norma y regula asegurando el ritual de las jerarquías. La
escala de operaciones e infraestructura administrativa requeridos para la prestación de los servicios estatales es tema
tabú, y las “filtraciones” entre resultados esperados e inversiones (o gasto) para tales, no son parte de la Agenda
Pública. En tal escenario, es obvio se requiere reformar al Estado, pero para que adopte qué forma o modelo, o con
qué respaldo?. Ello requiere diversas condiciones internas que debemos contrastar frente a otros países
“equivalentes” o que resulten en modelo “comparador”, y ser claros en este afán, para lo que se echa mano del
informe anual 2009 "Indicadores mundiales de buen gobierno" presentado el 29/06/2009 por el Banco Mundial, que
evalúa el rendimiento en materia de gobernabilidad de 212 naciones del mundo durante el año 2008, a través del
cumplimiento (en rango del 0% a 100%) de un set de indicadores que influyen sobre el desarrollo y nivel de vida de la
población: 1) Voz y responsabilidad (rendición de cuentas): derechos políticos, civiles y humanos; 2) Estabilidad
política y ausencia de violencia-terrorismo: probabilidad del gobierno de estar sujeto a amenazas violentas; 3)
Efectividad gubernamental: grado de competencias de la burocracia y servicios públicos; 4) Calidad regulatoria:
incidencia de políticas desfavorables para el mercado; 5) Aplicación del derecho: ejecución de contratos, desempeño
de la policía, tribunales, independencia del poder judicial e incidencia del delito; y 6) Control de la corrupción: abuso
del poder público en beneficio privado.
La situación del Perú5
Dados los problemas inducidos por la globalización, asimetría de información y expectativas no racionales, se
evidencia pasar a la Tercera Generación de Reformas, del Estado en Transparencia y Derechos Ciudadanos, aunque
estamos frente a la Cuarta Generación sobre nuevas bases de la economía conceptual y sus aplicaciones
en estos indicadores, no está a la par de su economía, aunque “El estudio presenta una nueva
metodología para evaluar los cambios en gobernabilidad a lo largo del tiempo, concluyendo que a lo largo de un
periodo corto de 6 a 8 años se han dado mejoras (y deterioros) significativos en un número de países. Esto sugiere
que hay poco de verdad en la percepción común de que las mejoras en gobernabilidad pueden ocurrir únicamente en
el largo plazo mientras que el deterioro se puede dar muy rápido”. El Estado no una construcción “Made in Perú-Trade
Mark”, reflejando la evolución de la política y pensamiento de caudillos, algunos con aciertos (infrecuentes), y medidas
apropiadas de algunos de sus más modernos Lideres. El Estado como creación global, ha conocido su forma
democrática actual partiendo de una Primera Generación de Reformas cuyo objetivo central era encoger al Estado, no
necesariamente mejorarlo, reduciendo los limites para su gestión, percibiéndolo contraproducente a la buena marcha
del nuevo esquema económico con base en el mercado, para reducir desequilibrios macroeconómicos, crisis fiscal, y
su reducción orgánica vía privatizaciones, viable centralizando el Poder (Gobierno Central).
En el caso peruano, las reformas se evidencian con la aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización (20/7/2002), Ley del
Procedimiento Administrativo General (11/4/2001), Ley Marco de la Modernización Gestión del Estado (30/1/2002), Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales (18/11/2002), Ley Orgánica de Municipalidades (27/5/2003), Ley Marco de Promoción de la Inversión
Descentralizada (12/8/2003), Ley Marco del Empleo Público (18/2/2004), Ley de Jerarquía y de las Remuneraciones de Altos
Funcionarios del Estado (26/4/2004), y la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (08/12/2004).
La Segunda Generación de Reformas, se sitúa post crisis de deuda y privatizaciones, que los sajones llaman
“downsizing” y bajo reflexiones como la del ajuste con rostro humano, se orienta a proveer mejores servicios públicos,
a la competencia estatal por presupuestos por programas, democratización de decisiones y generación de
infraestructura. Ello ha revelado la existencia de desajustes sociales emocionales y fragmentación de una visión y
consenso del Nuevo Estado, resultante de un proceso de reformas. Diversos autores han señalado la importancia que
reviste el advertir que pensamos con “imágenes”; la fuerza de las “visiones compartidas” que llevan a las personas a
encontrar la forma de cristalizarlas, y la necesidad de generar estímulos útiles para superar los actuales patrones de
pensamiento.
En el caso peruano, se evidencia con la aprobación de la Ley del Presupuesto basado en resultados e indicadores y evaluaciones
(12/12/2006), Ley de eliminación de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversión privada (4/4/2007), Ley del Silencio
Administrativo (7/7/2007), Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (20/12/2007), y la Nueva Ley de Contrataciones del Estado (4/6/2008).
6
5
Puede consultarse el documento en
.
http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp (utiliza java tools).
6
Inteligente y aguda profecía vertida en el artículo del Dr. Jürgen Schuldt, “¿Del consenso de Washington al de Soros?”, El Comercio (05/11/2009),
página b2, Economía.

5. Gestión Pública
Página5
En el caso peruano, se evidencia la Tercera Generación de Reformas con la aprobación de la Ley que impulsa la Inversión Pública
Regional y Local con participación del Sector Privado (20/5/2008), Ley que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Públicos
(21/6/2008), Ley del régimen especial facultativo para Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de
modernización institucional integral 21/6/2008), Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (28/6/2008),.Ley Marco de Asociaciones público-privadas para la generación de empleo productivo y
normas para agilización de los procesos de promoción de la inversión privada (13/5/2008), y Ley que establece disposiciones para
apoyar la competitividad productiva (27/3/2009).
Cerraremos esta contextualización, estableciendo que a la manera de la construcción del caos revelado en el fractal
de Mandelbrot, en la conformación del Gobierno se replica la cualidad de "autosemejanza" o "simetría de escalas”,
verificándose la profecía autocumplida que la cantidad de información necesaria para describirlo es infinita (Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo, Leyes de Organización y Funciones, Normas generales, sectoriales y especiales de
Sistemas Funcionales y Administrativos, regulación sectorial, etc) pero no la información para generarlo (Efecto
esperado, enfoque precautorio, sostenimiento, externalidad, etc), y ello deviene de áreas claves: Sistemas funcionales
y Administrativos, Escala y dimensión organizacional, Herramientas para la Gestión Pública y Competencias y
Funciones. En esta última Generación, es en la que actualmente estamos insertos.
II. Estado y Reforma: ¿De estilo Formal o Casual?
Las medidas de reformas citadas también se han producido, en mayor o menor medida y diferente orden, en otras
Administraciones Públicas latinoamericanas, por lo que es posible hablar de olas de reformas, o tendencias, en todo
caso. Bajo esta línea de análisis, la Reforma del Estado aborda: Sistemas funcionales y Administrativos y Escala y
dimensión organizacional
Gestión de recursos humanos
. Veamos los Sistemas Funcionales y Administrativos. El Poder Ejecutivo tiene claridad
en identificar y homologar internacionalmente, con otras Economías Americanas y sus procesos, el tema de los
Sistemas Administrativos, siendo reconocidos estos:
Endeudamiento Público Defensa Judicial del Estado
Abastecimientos Contabilidad Control
Presupuesto Público Inversión Pública Modernización de la Gestión del
EstadoTesorería Planeamiento Estratégico
Fuente: Ley N° 29158, Artículo 46°.
Los Sistemas Funcionales, en cambio, son procesos en construcción. Pero estos no se ejecutan sin el apoyo de los
sistemas administrativos, cuya previa observancia hace posible los primeros. Se sostiene lo afirmado en el Principio
de Organización7 e Integración de la Ley N° 29158, que dispone el Poder Ejecutivo ejerce sus funciones en respuesta
a una o varias áreas programáticas de acción (APA), definidas para cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas8. Como el artículo 24° de la norma citada dispone que en la Ley de
Organización y Funciones de cada Ministerio se establece su estructura básica (?) y sus funciones (sustantivas,
ejercidas por sus Órganos de Línea9), se infiere que según las prioridades nacionales y estratégicas, el Estado define
una estructura de procesos funcionales capaces de ser integrados y estructurados, de forma que cada uno de los
Ministerios ejerzan sus funciones (sustantivas) en forma relacional con las funciones establecidas en la clasificación
internacional, y orientada a resultados, según establece el Presupuesto para Resultados, conforme al Clasificador
Programático10 (Decreto Supremo N° 068-2008-PCM, 25/05/2008). No hay definición legal o metodológica del APA, al
menos formal, por lo cual se deduce esta mediante un silogismo entre competencias y funciones (sustantivas,
producto de mandato legal o constitucional). Se resalta que esta última norma no establece propiamente las APA sino
Clasificadores, Funcional y Programático (conjunto de Programas Estratégicos) relacionados a la APA, dentro de los
que Modernización de la Gestión del Estado
7
Numeral 1, Artículo V: Las entidades del Poder Ejecutivo “Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, sobre
la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y superposición de funciones”.
8
Ley Nº 29158, artículo 2°.
9
Numeral 2, artículo 3° - Ley N° 29158.
10
Los Programas considerados en los Clasificadores presupuestarios-DNPP-MEF-Perú, son los existentes.
, resulta en una acción.
Las áreas programáticas de acción, por tanto, resultan en estructuras estratégicas que integran un conjunto de competencias
(síntesis de un conjunto de funciones sustantivas que componen el ámbito material de la entidad integradas en Procesos
Esenciales) necesarias para lograr un resultado esperado, trascendiendo roles sectoriales, y definidas en torno a las funciones
sustantivas, mediante las que: i) Se alcanza Objetivos Estratégicos Nacionales priorizados; ii) Se ejercita la Rectoría y Rol de
Estado delegado a una Entidad: y, iii) Se establece Objetivos Funcionales Estratégicos y se asigna recursos para su cumplimiento.

6. Gestión Pública
Página6
Las APA se estructuran en base a las competencias de los 16 Ministerios, como la expresión final de la nueva propuesta funcional
de Estado y Poder Ejecutivo.
En adelante bajo la LOPE, denotaremos función primordial a la rectoría de funciones sustantivas que justifican a la
Entidad (numeral 2, artículo 3°), y atributo-función, según lo indicado en el articulo 6° (las funciones de los
Ministerios se ejecutan –artículo 23°- según tal artículo) a las necesarias para su funcionamiento. En competencias
exclusivas, que pueden desconcentrarse pero no delegarse, se indica funciones y atribuciones (numeral 2, artículo 4°)
específicas en materias, que se compara con las 25 funciones primordiales materia del Decreto Supremo N° 068-
2008-EF:
Cuadro I – Comparativo de Instituciones,Funciones Sectoriales y Clasificador Funcional.
Instituciones
Funciones primordiales
Sectoriales
Clasificador Funcional
Poder Legislativo Legislativa
Poder Judicial Administración de Justicia 4/ Justicia
Presidencia Consejo de Ministros Planeamiento Estratégico * Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia **
Relaciones Exteriores Relaciones Exteriores Relaciones Exteriores 1/
Defensa Defensa Defensa y Seguridad Nacional 2/
Interior Orden Interno Orden Público y Seguridad 3/
Justicia Justicia Justicia 4/
Trabajo y Promoción del Empleo
Trabajo Trabajo
Promoción del Empleo y
Capacitación laboral
Comercio Exterior y Turismo
Comercio Exterior Comercio (Indistinto de interno y externo) 5/
Turismo Turismo
Agricultura Agricultura Agropecuaria
Producción
Pesca Pesca
Industria y Comercio Interno Industria
MyPES
Energía y Minas
Energía Energía
Minería Minería
Transportes y Comunicaciones
Transportes Transportes
Comunicaciones Comunicaciones
Ambiente
Gestión Ambiental Medio Ambiente
Desarrollo Estratégico de los
Recursos Naturales
Vivienda, Construcción y Saneamiento
Construcción y Saneamiento Saneamiento
Vivienda y Urbanismo Vivienda y Desarrollo Urbano
Salud Salud Salud
Educación Gestión Pedagógica ***
Educación
Cultura y Deporte
Mujer y Desarrollo Social
Mujer
Desarrollo Social Protección Social
Economía y Finanzas
Economía Previsión Social
Hacienda Deuda Pública 6/
* El D. Leg. N° 1088 remite a Planeamiento Estratégico a diferencia del Planeamiento Estratégico Prospectivo a que remite la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
** Bajo este sistema funcional se agrupan JNE, ONPE y RENIEC, que conforman el sistema electoral.
*** La Función Cultura será Sector del nuevo Ministerio propuesto al Congreso.
1/ Artículo 4°, numeral 2: Ley N° 29158, en iguales términos.
2/ Artículo 4°, numeral 2: Ley N° 29158, como Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
3/ Artículo 4°, numeral 2: Ley N° 29158, como Orden Interno, Policía Nacional del Perú y de Fronteras.
4/ Artículo 4°, numeral 2: Ley N° 29158, como Justicia, con excepción de administración de Justicia. El D. S. Nª 068-2008-EF señala en este sistema funcional a
Procuradurías, Fiscalías, Tribunal Constitucional y los Defensores de oficio, y como parte Ejecutora, al sistema penitenciario, dependiente del INPE (MINJUS).
5/ Artículo 4°, numeral 2: Ley N° 29158, como Régimen de Comercio y Aranceles.
6/ Artículo 4°, numeral 2: Ley N° 29158, como Administración Tributaria de alcance nacional y endeudamiento público nacional.
Las funciones y atribuciones inherentes que considera la Ley N° 29158, coinciden en seis funciones del Clasificador
Funcional, y difieren en las siguientes:
g. Regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial;
h. Regulación de los Servicios Públicos de su responsabilidad;
i. Regulación de la infraestructura pública de carácter y alcance nacional;
Analizados los conceptos detrás de los Sistemas Funcionales (LOPE) y del Clasificador Funcional (APA-MEF), y para
establecer el paradigma del Nuevo Estado, se concluye que resulta necesario redefinir y homologar tales conceptos
entre si, y con los internacionales, dado que este no los ha internalizado, especialmente su Poder Ejecutivo, siendo
ello tarea urgente, al ser beneficioso por legislación comparada, benchmark y evaluación de resultados, y para facilitar

7. Gestión Pública
Página7
el uso ventajoso de sistemas y metodologías globales, la evolución hacia reformas de cuarta generación y fijación de
los nuevos neologismos y “Buenas Nuevas” de los Evangelios tecnológicos actuales en gestión pública. Se ratifica lo
señalado además por la estructura entrópica de las categorías que integran el andamiaje conceptual de organización
de la información y herramientas de gestión para la construcción del Estado y su Poder Ejecutivo: Partiendo de la
noción de función (la que es primordial –sustantiva-), el Poder Ejecutivo postula su diseño organizacional a partir de
su agrupamiento en Procesos Esenciales, pero en el proceso formativo de las competencias que los integra desarrolla
agrupamientos no armonizados con los del Clasificador Funcional, con el mismo nivel equivalente (Función general), y
cuando se establece familias de competencias, estas se agrupan en Sectores, los que tampoco sintonizan con los del
clasificador indicado. De otro lado, se establece una suerte de “muralla china” entre el concepto “función del
Clasificador” y la “función sectorial”.
Veamos ejemplos: Si analizamos por el lado presupuestario, cuál es la asignación que se ha ejecutado en Justicia, en
una dimensión presupuestal tendremos al total (Rectoría en Justicia y Administración de Justicia), pero si queremos
establecer el valor de la externalidad en Justicia según la organización LOPE, solo podemos examinar la del
Ministerio, e incluso el INPE que depende de este, estaría fuera del análisis al ser parte del Clasificador Funcional la
administración de justicia. Otro caso, la trilogía JNE-ONPE-RENIEC, forman el antiguo Poder Electoral, pero sus
funciones se clasifican como una acción de Planeamiento, al mismo nivel que las asignadas a CEPLAN, adscrito a
PCM. Un caso más: Ministerio del Ambiente. Su ámbito de competencia le reconoce rectoría en el sector ambiental,
en forma de la política nacional del ambiente. y de recursos naturales, la diversidad biológica y áreas naturales
protegidas. La función equivalente clasificada, Medio Ambiente, señala es el “Conjunto de acciones desarrolladas
para la protección de los recursos naturales, control y remediación de la contaminación ambiental”. En el
ordenamiento LOF del Ministerio, al integrar funciones sectorialmente, reconoce dos familias de competencias, no
articuladas a las citadas: “Gestión Ambiental” y “Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales”. A Noviembre
2009, la Presidencia del Consejo de Ministros viene desarrollando dos materias de la mayor importancia: De un lado,
desarrollar el proceso de construcción transectorial y transversal de las matrices de competencias y funciones, y de
otro, desarrollar la matriz de gestión descentralizada. Para el éxito integral de tales acciones, resulta necesario
generar los diseños basados en la superación de las limitaciones de los conceptos sectoriales, antes analizados.
Hasta aquí hemos analizado las estructuras adoptadas por el Poder Ejecutivo, pero, y qué de los Gobiernos
Regionales en cuanto a funciones, sensibles a la Rectoría “Sectorial” de los Ministerios? Se detalla la síntesis
funcional a que remite la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, para que el lector aprecie por si mismo si hay
correspondencia entre ambas:
Cuadro II –Funciones de Gobiernos Regionales por Gerencia Regional de Línea.
Gerencias de Línea Funciones Especificas Sectoriales
Desarrollo Económico
Industria, Comercio, Turismo, Artesanía, Pesquería, Minería, Energía e
Hidrocarburos y Agricultura
Desarrollo Social
Educación, Cultura, Ciencia y tecnología, Recreación, Deporte, Salud, Vivienda,
Trabajo, Promoción del Empleo, Pequeña y Microempresa, Población,
Saneamiento, Desarrollo Social e Igualdad de Oportunidades
Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial
Planificación Estratégica Prospectiva, Inversiones, Presupuesto, Tributación y
ordenamiento Territorial, Administración y Adjudicación de terrenos del Estado
Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente Áreas Protegidas, Medio Ambiente y Defensa Civil
Infraestructura Vialidad, Transportes, Comunicaciones, Telecomunicaciones y Construcción
En esencia, nomenclatura mas o denominación menos, la información mostrada tiene el mismo problema que una
receta de cocina: contiene los ingredientes sustantivos, pero aunque se “cocina” estos de forma diferente, al resultado
lo llaman siempre igual, aunque se vea diferente, se sienta diferente y muchas veces, no coincida en como lo
esperábamos. Abordemos ahora, la Escala y dimensión organizacional. La experiencia generada con la aplicación
de las Reformas revisadas nos señala que en el principio (1991) fue la prédica para reducir la actividad empresarial
del Estado (o proceso privatizador) sucediendo al Viejo Testamento “Un mandamiento nuevo”, la descentralización
efectiva (2003), pero en un ambiente de mercado. Las siguientes cifras muestran que el “tamaño” del Estado pre
Gobiernos Regionales era mayor al posterior (2003), y que el Sector Privado, que asumió el espacio dejado por el rol
empresarial del Estado, viene frenando su presencia desde mediados del año 2006:
Cuadro III – Evolución de la participación Público-Privada en el PBI (Porcentajes).
Composición PBI 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Factor Público 15,6 14,5 13,8 12,9 13,1 12,7 12,9 12,4 12,2
Factor Privado 84,4 85,5 86,2 87,1 86,9 87,3 87,1 87,6 87,8
(∆) Factor Público -7,049 -5,346 -6,160 1,124 -2,671 1,480 -4,149 -1,043
(∆) Factor Privado 1,308 0,910 0,984 -0,167 0,401 -0,216 0,615 0,147
Elaboración: Propia Tomado de BCRP, Estadísticas, Cuadros Anuales Históricos, Producto bruto interno desde 1950 (Porcentaje del PBI).

8. Gestión Pública
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En otro documento se cita11, al año 2007, el valor generado por Productores de Servicios Gubernamentales en el
Valor Agregado Bruto, que en promedio (2000-2007) bordea el 5,9% del VAB12. Ambos sólo establecen una
tendencia, sin explicar la “escala o tamaño” del Estado. Para ello veremos cifras homologadas a nivel Latinoamérica,
del Fondo Monetario Internacional. En el Apéndice se muestra el cuadro de conjunto13
a. A nivel del bloque, al 2007, se tenía una tasa de ingresos del Sector Público a PBI del 32,1%, teniendo Brasil 42,9%,Bolivia
34,5% y Perú 25,8%; Chile, que “vende” una Administración Pública más eficiente muestra 29,5%.Al 2010 se proyecta estas
mismas cifras en 31,6%, 41,3%, 29,4%, 24,2% y 26,6%, respectivamente.
, cuya lectura, respecto al
bloque de las 11 economías latinoamericanas y México, evidencia lo siguiente:
b. En este mismo conjunto, la tasa de gasto primario del Sector Público a PBI, al cierre del 2007 era 29,1%, liderando Brasil con
38,9%, Bolivia con 30,4%, Perú con 20,9% y Chile con 19,9%. Chile muestra un mejor balance final que el Perú, alrededor de
la mitad del ingreso se ahorra. Las proyecciones al 2010 no mejoran estas cifras.
c. Dadas las tasas de crecimiento del PBI del conjunto de países indicados, de los cuales el Perú exhibe las mejores tasas
positivas y crecientes (Bolivia sigue una tendencia de crecimiento similar a la peruana), resulta claro que debe realizarse un
diagnóstico de mayor profundidad para establecer los determinantes de una mejor performance de otros países comparables
de menor valor absoluto de PBI generado y mayor participación en él, del Sector Público.
En este sentido, no se cuenta con indicadores internacionales de comparación elaborados que permitan decidir el
tamaño del Estado, en la dimensión de las finanzas públicas y del valor agregado como productores de Servicios
Gubernamentales.
Para una mejor explicación gráfica, se apela al diagrama de Minztberg, sustentado en el argumento que las características de las
organizaciones burocráticas caen dentro de agrupamientos naturales o configuraciones. Cuando no hay acomodación o
coherencia, la organización funciona mal, no logra armonía natural. De los modelos analizados y formalizados por Minztberg, el
desarrollado adscribe al modelo de Burocracia Mecánica, cuyos rasgos fundamentales son su demanda de muchos analistas para
diseñar y mantener sistemas de estandarización, generando dependencia técnico funcional que deriva en cierto grado de autoridad
informal, con preferencias horizontales pero jerarquías verticales, observable en la empleocracia ad hoc vigente conformada por
Funcionarios Públicos, Empleados de Confianza, y los Servidores Públicos en sus diferentes categorías (Ley Marco del Empleo
Público).
Surge una amplia jerarquía en la línea media para la supervisión del trabajo y para solucionar los conflictos que nacen
inevitablemente de la departa mentalización. Resulta centralizada verticalmente, con la autoridad formal concentrada en la cúspide,
se rodea de un amplio staff de apoyo y consulta, debido a que requiere estabilidad para operar, desarrollar fuertes vínculos de
control y asegurarse las rutinas de Integración vertical (productores y consumidores de servicios simultáneamente).
Diagrama II: Burocracia mecánica Mintzberg.
11
Procesos Esenciales para el rediseño del Poder Ejecutivo, en Gestión Pública, Octubre 2009, documento de análisis para CIDA.
12
El monto de Derechos de Importación y Derechos Internos, fluctúa alrededor del 9,0%.
13
FMI, Mayo 2009, “Las Américas, Los fundamentos más sólidos dan dividendos”, serie Estudios económicos y financieros.
Tecno estructura
Estado
Poder Ejecutivo
Presidencia
Poder Legislativo
Poder Judicial
PCM
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Org. Constitucionales.
CEPLAN
Acuerdo Nacional
MINJUS
MEF
Ministerios Sociales
Organismo Públicos
Ministerios Productivos
Organismos Públicos
MINTRA
Grupo de Acción
Línea media
Núcleo operativo
La escala del Estado, bajo un modelo
descentralizador, debe ser abordada no bajo
análisis de relación valorativa:
(G+Ipb) / (PBI-(G+Ipb))
Donde: PBI=Cp+G+Ip+Ipb+X-M.
El organigrama del Estado, en una
interpretación administrativa, evidencia que
se requiere a nivel del Poder Ejecutivo, una
instancia de Coordinación y Asistencia de tipo
técnico para generar motores de inferencia,
proceso que extrae conclusiones partiendo
de datos simbólicos almacenados en las
bases de hechos y conocimiento.
Las acciones de tres niveles de Gobierno
evidencian estamos aún al inicio del joven
proceso de aprendizaje- formación de la
imagen objetivo del futuro Estado.

9. Gestión Pública
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III. Estado y Reforma II: A la Japonesa; clonado, mejorado, … y más barato!
Las herramientas para la gestión pública son construcciones metodológicas que se sostienen en conceptos que
deben estar en la mente y convicción del operador, para que cumplan su cometido, en tanto las competencias y
funciones son los grados y materias que debe internalizar en un proceso evolutivo cada operador, y el conjunto de
estos, para darle sentido corporativo a cada ente que forma el organismo integral llamado Estado, a semejanza de la
biología de sus operadores, personas, que para ganarse tal titulo, han debido aprender a ser adultos (al menos,
parecerlo lo más real posible!).
La motivación del intitulo es aludir al variado set de procesos instrumentales que bajo el concepto de calidad total ha
legado al mundo esa laboriosa comunidad. Examinemos ahora los conceptos Herramientas para la Gestión Pública y
Competencias y Funciones, comenzando por el primero: Herramientas para la Gestión Pública.
Las herramientas están diseñadas para usarse según el objeto correspondiente, y así como en el ejemplo anterior de
la cocina, tratándose de un plato “caliente”, no basta freír todo en un mismo artefacto, con fuego de igual intensidad
para texturas y sustancias heterogéneas, mezclar lo que debe separarse, cocer unas cosas demasiado y otras muy
poco por ponerlas juntas, etc, debe identificarse ese objeto. Habíamos establecido que el andamiaje formal, la
tradición y la rutina administrativa del aparato estatal actual, conduce a identificar un modelo de administración de
Estado tipo burocracia mecánica, pero aquí nos damos una sorpresa.
El Estado organiza sus organismos constituyentes, que tienen roles específicos (Ministerios, Organismos Públicos,
Organismos Constitucionalmente Autónomos, Poderes Legislativo y Judicial, y Gobiernos Sub Nacionales), y menor
tamaño (cuál y que proporción del todo?), en un modelo de burocracia mecánica siéndolo externamente, visto como
mapeo orgánico funcional global, pero al interior sus Organismos adoptan un modelo burocrático diferente, al regirse
por una norma14 que se emite al amparo de la Ley de Modernización de la Gestión del Estado, adoptando una forma
divisionalizada15
14
Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM (26/07/2006) – Aprueban lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y
Funciones por parte de las entidades de la Administración Pública. Incluye al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Gobiernos Sub nacionales.
15
A este modelo, Mintzberg le asigna un rol sustancial a la línea media (Gerentes o Directores Generales),evidente en el control de la
administración superior (Control estratégico) sobre las divisiones: supervisión directa y medición del desempeño, planes operativos y presupuestos
por actividad.
, con mandatos claros para aprobar la organización de medios y recursos, y rol de responsabilidades
al interior: Centro Estratégico (Alta Dirección), la tecno estructura (Planeamiento, Estudios Económicos, Legal), Apoyo
(Presupuestos, Administración, Informática), Línea Media (Cadena Gerencia, Dirección General) y Núcleo Operativo
(quienes operan procesos de las funciones sustantivas.
La norma citada descansa en la filosofía de Cadena de Mando, estableciendo mecanismos de jerarquía de arriba a
abajo, señalando en lo general y especifico qué debe ejecutar cada parte administrativa en que se sub divide la
entidad, y la regla indicativa de coordinación y control entre estas.
Tal configuración define un modelo de burocracia divisionalizada, citado antes, y que configura una rigidez importante
para lograr implementar un modelo de gestión pública basada en una metodología orientada a la gestión para
resultados.
Precisemos este concepto, de “para resultados”: Utilizado en el sistema de Presupuesto Público, relaciona los roles
de programas y políticas marco dados por la planificación estratégica con el costo de los insumos necesarios para
ejecutar el proceso de generación de los bienes y servicios esperados de cada entidad del Estado, que trasladados al
ciudadano, fuera del ámbito de la organización, deviene en agente de cambio produciendo el efecto esperado según
las prioridades determinadas ex ante, en el comportamiento de los actores (población que goza de dichos bienes y
servicios), que se universaliza como “resultados”.
El secreto del éxito de lograr resultados, es el “Proceso”, creación de valor público que identifica los insumos y
recursos necesarios en un tiempo determinado y bajo una organización técnica simple y con el mayor valor agregado,
para proveer el bien o servicio que el ciudadano demanda, con prescindencia de qué nivel orgánico funcional dentro
de la entidad interviene, focalizando la calidad y oportunidad del producto o servicio final, que se aporta al proceso
institucional que en conjunto define los “entregables” en forma de bienes o servicios.
Ello requiere de nuevas herramientas de gestión (dado el inexorable cumplimiento de una secuencia administrativa
fatal) hoy inexistentes, como se grafica para mejor demostración:

10. Gestión Pública
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Diagrama III: Modelos de burocracia para Resultados.
Gestión tradicional por funciones Gestión por procesos para resultados
Funciones
Órgano funcional a b c d
1 a b
2 c
3 d
Producto a b c d
En el primer caso, el modelo persigue cumplir la función bajo Actividades y costeo típico de meta presupuestal,
basado en viejas metodologías para estimar costos de procedimientos administrativos para el TUPA; en el segundo
caso, se busca resultados logrados mediante procesos bajo costos orientados a vectores-procesos (utiliza
metodologías ABC, Balanced Scorecard) a efectos esperados.
Se destaca que un vector de costos no es un mecanismo de pseudo costos, como el resultante típico de asignar a
prorrata una estimación de cómo se asigna tiempos, presupuestos (salarios, acciones típicas de cómo usa su tiempo,
etc) y “unidades de producto”, más propio de metodologías para establecer procedimientos.
Los vectores de costos son metodologías que definen qué pasos son los requeridos, en una malla de aportes
marginales (señala cuando una intervención adicional estorba, en lugar de ayudar) a un resultado esperado, mediante
una escala de complejidades que definen los costos razonables16
16
Esta metodología muestra dos daños colaterales indeseables: 1º. Establece un perfil profesional estable ignorando las aspiraciones personales,
al considerar cualificaciones adicionales como sobre calificaciones; y, 2º. Cuando admite niveles mas elevados de calificaciones es
para reducir pasos, léase, recurso humano.
y la curva de producción, equivalente a la Cobb-
Douglas, económica.
El diagrama mostrado, al lado derecho, muestra también el decalaje de herramientas de gestión exigible actualmente
en toda entidad estatal, que rigidiza y reglamentariza ad libitum, toda audacia innovadora pro gestión. Como se ve, la
red de documentos de gestión (aunque ello no implique su real observancia y menos aún, su cumplimiento) en el
método tradicional resulta asfixiante y de valor agregado dudoso, respecto al resultado final.
No se comenta el caso de las “acciones de control” sobre su cumplimiento, ni que toda la carga de responsabilidades
del Reglamento de Organización y Funciones no se cumple, limitándose a lo que pudorosamente en el Sector
Público, se denomina “normal Funcionamiento” y que no es otra cosa que aquellas funciones que realmente se
ejecutan respecto de las que la Entidad está obligada a cumplir, y que consigna en el ROF sólo para justificar su
burocracia, o su dimensión organizacional.
Veamos ahora el tema de Competencias y Funciones. En el anterior documento citado, se desarrolló la base
conceptual de las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones, señalándose que la
organización de tales competencias en un clasificador funcional y este articulado en áreas programáticas de acción es
un resultado al que debe orientarse la labor de los responsables del planeamiento y desarrollo gubernamental dentro
del Estado, hoy ausente, como se ha explicado.
Un elemento estructural central se requiere para integrar las herramientas revisadas, que denominaremos Macro
Factores de Éxito.
Lo idealizamos en el siguiente diagrama:
Órgano. funcional
Producto 1 2 3 Resultado
a a a a
b b b b
c c c c
d d d
Matriz Competencias y Funciones
Reglamento Organización y Funciones
Manual de Procedimientos-MAPRO
Manual Organización y Funciones
Cuadro de Asignación de Personal
Clasificador de Cargos
Ley de Organización y
Funciones

11. Gestión Pública
Página11
Diagrama IV: Macro Factores Críticos de Éxito para Resultados.
Elaboración: Del Autor.
La definición es simple. Los resultados expresan prioridades, sectoriales y territoriales, a niveles diferenciales (según
nivel de Gobierno) pero coordinados en base a un orden de magnitud, expresados en Prioridades estratégicas, las
que se organizan a nivel nacional en forma transectorial y transversal, en Actividades y Proyectos que responden a
funciones estructuradas en procesos esenciales ordenados en base a competencias, rectoras y compartidas,
definidas en áreas programáticas de acción, diseñadas según requiera el País de acuerdo a los objetivos con que
se espera lograr la Visión-Perú. Considerando que el Gobierno Nacional se organiza en funciones sectoriales en tanto
los Gobiernos Regionales lo hacen en un ámbito territorial en el cual ejecutan 18 funciones específicas (La Ley Nº
27867 –LOGR- no señala funciones generales, que haría las veces de bisagra con las equivalentes del Gobierno
Nacional), se considera que la organización de las funciones en competencias basadas en procesos esenciales y
estructuradas en aéreas programáticas de acción, bajo las que se integran acciones según objetivos y lineamientos
estratégicos, permitirá bajo costos razonables, lograr resultados articulando el presupuesto con objetivos estratégicos,
hoy en proceso de construcción.
Debe establecerse igualmente que si el esfuerzo de reforma y modernización parte del Poder Ejecutivo, no debe sólo
comprender a este y sus tres niveles de Gobierno, pues la visión de País es también diseño y construcción del Poder
Legislativo, cuyo comportamiento no es concurrente o generador de valor añadido, en muchos casos, y del Poder
Judicial, de lo que se deduce es requerido una acción que involucre simultáneamente a estos Poderes, y a la bisagra
entre ellos, especialmente el Tribunal Constitucional, cuya reciente actuación es realmente sorprendente.
IV. El Quinto Elemento.
Mintzberg plantea que el éxito de diferentes negocios se puede explicar, no por el uso de un atributo organizativo
cualquiera (el modelo de gestión en boga o un sistema de planificación o estrategia de descentralización), si no por
cómo se interrelacionan varios atributos. Aquí interviene el pensamiento estructural, que en forma corporativa
funciona cuando todas las “neuronas” coordinan y dirigen adecuadamente a los ejecutores (órganos).
En la medicina psicológica se usa con mucha frecuencia el término sinapsis, que evidencia una “Organización cuya
misión es difundir el conocimiento acerca de las funciones cerebrales superiores, sus alteraciones y el tratamiento de
enfermedades y condiciones que las afectan”. El fin de este contacto “es crucial para los procesos biológicos que
subyacen bajo la percepción y el pensamiento. Es también el mecanismo mediante el cual el sistema nervioso
conecta y controla todos los sistemas del cuerpo17
17
Sinapsis, Wikipedia.
” que evidencian la actividad pensante, la toma de decisiones y la
interpretación del efecto resultante, para lograr un resultado deseado o mantenerlo, de haberlo logrado.
Macro Factores críticos de Éxito
Integración competencias-funciones
Proceso
Insumos Productos
Requerimientos
Entradas Salidas
Demandas
Unidadfuncional
Públicoobjetivo
Gobierno Nacional Gobierno Regional Gobierno Local
Base Sectorial Base territorial Base territorial menor
Procesos Esenciales Competencias Sectores
Área Programática de Acción
Sectores
Sectores
Prioridades Estratégicas
Costos estructurados Resultados esperados
Indicadores
Evaluación
Presupuestos

12. Gestión Pública
Página12
¿Qué relación tiene tal mecanismo cerebral con el Estado, y su inteligencia para organizar diversos y complejos roles
y acciones, que oriente a sus diferentes partes y componentes, como un Organismo, hacia un objetivo nacional,
mediante una ágil y proactiva articulación de medios y recursos? Tiene la misma relación que la entelequia
aristotélica, refiriéndose a la creación humana. El Estado, como el conocimiento, deviene de un proceso acumulativo
de experiencias, de diseños, de metodologías, de memoria institucional, de adaptación y de evolución. Pero también
el Estado, como sus creadores, sufre a veces malfuncionamiento, en especial su “cerebro”, y a veces, cae en
“parkinson” de Poderes, paranoias entre niveles de Gobierno, euforias inexplicables o autismo al interior de sus
organismos, o de peligrosas y narcisistas conductas esquizoides, bajo el síndrome de Rectorías y Jefaturas.
Toda esta reflexión, previa y vivencial, ha conducido a recrear la argumentación de una película ficción, homónima del
título de este artículo, y que explica observando el diagrama I (Pescado de Ishikawa), que a los cuatro elemento
indicados en él (en la película citada eran tierra, aire, fuego y agua, y en el diagrama mencionado son: Sistemas
funcionales y Administrativos, Escala y dimensión organizacional, Herramientas para la Gestión Pública, y
Competencias y Funciones), pero expresados en forma positiva, debe agregársele los Lineamientos, para ·señalar el
norte”, orientar, programar y dimensionar, concurrentemente entre todos los Poderes del Estado y sus niveles de
Gobierno, el proceso de Reforma y Modernización del Estado, necesarios para orientar y documentar el
redimensionamiento del Estado y la Modernización de su Gestión, aunque también advertimos que su carencia no ha
detenido el proceso, de lo que el Poder Ejecutivo puede ufanarse.
Se propone los siguientes:
a. Lineamientos para la Modernización de la Gestión Pública.
1. Establecer la Línea de Base de competencias en Gestión Pública de las instituciones de la Administración
Pública a nivel gerencial, estratégico y operativo, incluyendo el grado de recurrencia de las herramientas
de gestión en la dinámica operativa. Debe orientarse a cumplir con las condiciones necesarias para
construir la Marca Perú.
2. Definir el modelo, la estructura y perfil básico de las interrelaciones entre Poderes y Niveles de Gobiernos,
según los macro resultados esperados, de acuerdo a la visión nacional construida en conjunto.
3. Caracterizar, establecer lecciones aprendidas y definir los principales cambios, positivos y negativos, que
han ocurrido en la organización del Sector Público.
4. Estructurar mecanismos consensuales para una futura definición del marco conceptual y metodológico que
sea soporte táctico para la ejecución del proyecto de Modernización de la Administración Pública.
5. Establecer los niveles de organización y paradigmas orientadores del nuevo enfoque de la Gestión Pública
orientada para resultados y roles a cumplir por todos los actores bajo este nuevo enfoque, en especial el
decalaje de los macro factores críticos de éxito.
6. Formular la evaluación y programa de fortalecimiento y optimización de las organizaciones públicas y
diagnosticar sus vectores clave (Potenciales, riesgos, retos, limitaciones) para diseñar las estrategias de
reorientación al nuevo enfoque de la Gestión Pública.
7. Definir un nuevo enfoque de gestión para resultados que contenga aspectos operativos y homologue
procesos, para ser aplicado por los niveles de Gobierno de la Administración Pública que abarque los
niveles gerenciales, estratégicos y operativos.
8. Desarrollar la plataforma de asistencia técnica, metodológica y de costos por subaditividad, con el sustento
teórico y operativo para su acceso en tiempo real por los niveles de Gobierno y sus organismos, para
implementar los procesos de modernización planteados.
9. Diseñar nuevas herramientas de gestión para la gestión pública orientada por procesos para resultados, y
elaborar los flujos adhocráticos del Estado.
b. Lineamientos de Políticas y Criterios para fortalecer la Reforma del Estado.
1. Establecer la visión de País hacia la cual se orientará la acción del Gobierno, sostenida en puntos clave y
prioridades nacionales y territoriales, alrededor de un consenso político, el cual deberá organizar el colectivo
civil, y sus propuestas de Plan de Gobierno, para asegurar su consecución. Como en otros países
latinoamericanos se requiere construir la Marca Perú.
2. Establecer el proceso de generación de valor añadido y de financiamiento fiscal, contraparte del proceso de
descentralización, para establecer el modelo de regiones, como señala la Constitución Política.
3. Caracterizar y ordenar mediante una metodología de observancia obligatoria, la tipología de Entidades del
Estado, señalando plazos máximos de adecuación automática y tipificación de carácter administrativo en
caso de inobservancia.

13. Gestión Pública
Página13
4. Definición del mapa de procesos del Estado, para diseñar los modelos de intervención, hacia afuera con
énfasis en competitividad, y hacia adentro, con énfasis en la aplicación del principio del valor por dinero,
entre niveles de Gobierno, entre Organismos, y entre el Estado y Privados.
5. Adecuar las estructuras administrativas de las instituciones a sus necesidades particulares y demandas del
contexto, estableciendo una organización basada en la articulación entre niveles de Gobierno y Rectorías
del Gobierno Nacional, y de Gestión Descentralizada.
6. Establecer las adaptaciones de parámetros de escala y dimensión del Estado de acuerdo a las experiencias
internacionales, comparables, sobre aspectos técnico conceptuales y de procesos y lineamientos de
reforma institucional, bajo un modelo de Evaluación Continua. Ello implica construcción de parámetros,
objetivos estratégicos e Indicadores.
A manera de conclusión:
Las tareas pendientes en el Estado son de largo aliento, demasiado para nuestras expectativas, y de los problemas
reales para su reforma y modernización, se debe señalar que son sus propios operadores, poco dados a dejarse
ayudar, con aspiraciones políticas más personales que partidarias (problema más complejo, pues la partidarización al
menos asegura una visión y pensamiento colectivo) y la frecuente rotación de funcionarios, con las cohortes y
favoritos que surgen para lisonjar al Burócrata, los que constituyen la traba real.
El Estado y el proceso de reforma y modernización, deben ser enfrentados comprendiendo:
a. Que no se puede (no se debe en todo caso) dictar disposiciones que contengan frases “de moda” sin una
aplicación concreta u orientación práctica, como la gestión pública orientada a procesos, si sea por control
(dadas las experiencias vividas), por jerarquías de poder que embelesan a las jerarquías (que incluso
antepone el “yo” a cualquier raciocinio alternativo que no alabe su “intelecto”), o por “academicismo”, no se
ha decidido antes abandonar el modelo de gestión por funciones, a un modelo basado en Resultados. Ello
también exige reformular sustancialmente la concepción y proceso del Control, respecto del actual, dado
que se espera una reacción de las instituciones en busca de resultados basados en beneficio costo, más
que el cumplir con normas burocráticas de tracto sucesivo.
b. Los modelos y diseños de Reforma y Modernización en países comparables. Son un ejemplo a analizar
para extraer valiosa experiencia y no “inventar” tales procesos. El Benchmark de Estado no es una acción
vetada.
c. Las acciones operativas cotidianas no esperan a que se tenga listos Lineamientos o Metodologías para
acometer estos procesos (Reforma y Modernización) pero sin un objetivo ni orientaciones claras y estables,
no tiene sentido agilizar el avance en un proceso sin dirección.
d. Las matemáticas económicas facilitan en este caso, una ejemplificación clara: La agregación no es un
proceso directo, y el buen funcionamiento de un segmento, no garantiza ni representa que el mercado
funcione igualmente. Así, no basta que un Organismo funcione bien, si el resto del Sector no lo acompaña, y
no basta que el Sector funcione adecuadamente, si los demás involucrados, no lo hacen.
Por ello, los nonatos Lineamientos, “Buena Nueva aún no proclamada a los Gentiles para que hallen el camino”,
constituyen el Quinto Elemento.
Biografía:
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante,
Perú (www.gestionpublica.org.pe)

14. Gestión Pública