Contratación pública de TIC innovadoras

Asesoramiento experto en vías novedosas para la
contratación pública de TIC

Living Lab Salud Andalucía

www.livinglabsalud.es

Índice
Índice 1
1. Introducción 6

2. Living Lab Salud Andalucía 9

3. Análisis de oportunidades de instrumentos de contratación pública de soluciones
innovadoras 12
1. Objeto y estructura del estudio 12
2. Introducción: las compras públicas y la innovación 14
3. Capítulo 1: Principales instrumentos de contratación pública de soluciones
innovadoras 18
3.1. La Compra Pública de Tecnología innovadora 20
3.2. La Compra Publica Precomercial 21
3.3. Los Mercados Líderes 21
3.4. Exigencias inherentes a los instrumentos de fomento a la innovación ligados
a la contratación pública 22

1

3.5. Grado de implantación de las compras públicas de soluciones
innovadoras 22
3.6. Marco normativo aplicable a la contratación pública 26
4. Capítulo 2: La contratación pública dede el interés del LLSA 28
4.1. Las ventajas de las características estructurales del LLSA para las compras
de soluciones innovadoras 29
4.2. El potencial innovador de las TIC en el sector sanitario 32
4.3. Dos enfoques para la identificación de oportunidades de compras de
soluciones innovadoras 38

4. La Compra Pública de Tecnología Innovadora 41
0. Resumen Ejecutivo 41
1. Capítulo 1: Introducción a la CPTi 45
1.1. Objeto y estructura del informe 45
1.2. Breve análisis conceptual de la innovación y su imbricación en el sector
público 46
1.3. La Compra Pública de Tecnologia innovadora y su amparo en la Ley de
Contratos del Sector Público 49
1.3.1. Concepto de Compra Pública de Tecnología innovadora 49
1.3.2. El marco legal de la Compra Pública de Tecnología innovadora.
Referencia a los aspectos más relevantes desde su perspectiva 51
2. Capítulo 2: El Sector Público en la CPTi 53
2.1. Prácticas recomendadas para el sector público en la Compra Pública de
Tecnología innovadora 53
2.1.1. Prácticas procedimentales del proceso formal 54
2.1.2. Prácticas sistemáticas de preparación a la CPTi 65
2.1.3. Guía indicativa de los servicios de la Comisión Europea para
abordar soluciones innovadoras en las compras públicas 73
2.2. La vida del Contrato de Colaboración entre el sector público y el sector
privado para la CPTi 76
2.3. Recomendaciones para el Diálogo Competitivo derivadas de la
experiencia 84
2.3.1. Resumen de prácticas y conclusiones 84
2.3.2. La Carta Francesa de Diálogo Competitivo 86
2.3.3. La guía británica para facilitar el uso del Diálogo Competitivo….88
2.4. Formación de compradores públicos en CPTi 93
3. Capítulo 3: Las Empresas en la CPTi 98
3.1. Advertencias sobre diferencias entre el sector público y privado que
afectan a la CPTi 98
3.2. Prácticas recomendadas para las empresas en la CPTi 100
3.2.1. Prácticas de capacitación y focalización 100
3.2.2. Prácticas durante la CPTi 103
4. Capítulo 4: La CPTi en el contexto del LLSA 111

2

4.1. Una cuestión alineada con sus objetivos y el interés de sus socios 111
4.2. Posibles iniciativas y actuaciones que podría dinamizar Iavante 113

5. La Compra Pública Precomercial 120
1. Capítulo 1: Introducción a la compra pública precomercial 124
1.1. Breve análisis conceptual de la Compra Pública Precomercial 124
1.2. El marco legal de la Compra Pública Precomercial 125
1.2.1. Acuerdo de Contratación Pública de la OMC 125
1.2.2. Directiva 2004/18/CE sobre Coordinación de los procedimientos
de adjudicación de los Contratros Públicos 127
1.2.3. Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público127
1.2.4. La Compra Pública Precomercial en el Proyecto de Ley de
Economía Sostenible 128
2. Capítulo 2: La CCP en EEUU. El referente del SBIR 130
2.1. El programa SBIR 130
2.2. La variante del STTR 136
3. Capítulo 3: La Compra Pública Precomercial en la UE 139
3.1. La CPP según los documentos de la CE y de sus servicios 139
3.1.1. La CPP en la Comunicación COM (2007) 799 final 140
3.1.2. La CPP en el Documento de trabajo SEC (2007) 1668 141
3.1.3. Actividades relacionadas con las CPP y financiadas por
programas de la UE 144
3.2. Iniciativas de CPP en algunos paises de la UE 145
3.2.1. El programa SBRI del Reino Unido 145
3.2.2. La iniciativa holandesa SBIR 146
4. Capítulo 4: Conclusiones y Reflexiones finales 148
4.1. Semejanzas y diferencias entre el programa SBIR de EEUU y la Contratación
Precomercial de la Comisión Europea 148
4.2. Conclusiones 150
4.3. Consideraciones para el diseño de programas de Compras Públicas
Precomerciales 151

6. El tratamiento de derechos de propiedad industrial e intelectual en los proyectos y
compras de tecnología 156
0.1. Objeto y estructura del estudio 159
1. Capítulo 1: Conceptos Básicos 161
1.1. Conceptos básicos relacionados con la propiedad industrial e
intelectual 161
1.1.1. Modos de protección relacionados con la actividad de I+D+i y las
TIC o la biotecnología 162
1.1.2. Transferencia de derechos. Las licencias de tecnología 165

3

1.2. Los DPII en los proyectos de I+D en colaboración 167
1.2.1. Coceptos clave 168
1.1.2. Reglas básicas relativas a la propiedad industrial e intelectual y su
explotación para los proyectos del VII Programa Marco de la UE 169
2. Capítulo 2: La gestión de DPII en la contratación pública de soluciones
innovadoras 171
2.1. Consideraciones previas 171
2.2. La gestión de los DPII en las CPTI 173
2.3. La gestión de los DPII en las Compras Públicas Precomerciales 174
2.4. Conclusiones sobre la gestión de DPII en la contratación pública de
2.5. Recomendaciones sobre un posible tratamiento de la propiedad industrial
e intelectual en las compras públicas de soluciones innovadoras 182

7. Anexos y Bibliografía
Anexos 187
La Compra Pública de Tecnología Innovadora
Anexo 1: El portal del NIC para el sondeo y la creación de mercado de soluciones
innovadoras de futuro para la sanidad pública 188

La Compra Pública Precomercial
Anexo 2: Las ayudas de Estado en la UE 194
Anexo 3: Proyectos en curso relacionados con CPP financiados por programas de
la UE 199

El tratamiento de derechos de propiedad industrial e intelectual en los proyectos y
compras de tecnología
Anexo 4: Procedimiento de concesión de una patente 202
Anexo 5: Reglas generales sobre la gestión de la propiedad industrial e intelectual
en el VII Programa Marco 207
Anexo 6: Ejemplo de los NIH para un modelo de acuerdo STTR 211

Bibliografía
Bibliografía. Análisis de oportunidades de instrumentos de contratación pública de
Bibliografía. La Compra Pública de Tecnología Innovadora 221
Bibliografía. La Compra Pública Precomercial 223
Bibliografía. El tratamiento de derechos de propiedad industrial e intelectual en los
proyectos y compras de tecnología 225

4

Introducción
En el presente Estudio se plantea, como principal objetivo, abordar las oportunidades
que pueden generarse a través de la implementación de la colaboración público-
privada en las compras públicas de productos y tecnologías innovadoras.

En la actualidad, es incuestionable que el desarrollo de las Tecnologías de la
Información y de la Comunicación (TIC), así como el impulso de la I+D+i, se han
convertido en los motores del crecimiento de nuestra Sociedad, bajo el cual se asienta
el desarrollo económico actual. Esta realidad es especialmente significativa en la
Sanidad, donde la e-Salud es, sin duda, uno de los pilares estratégicos de las políticas
sanitarias tanto a nivel nacional como europeo.

Asimismo, la última Ley 30/2007, de Contratos con el Sector Público (LCSP), ha venido a
añadir una nueva modalidad de contratos públicos basados en la colaboración
público-privada que resulta una oportunidad para el impulso de la innovación.

A este respecto, es de destacar que el vínculo entre las compras públicas y la
innovación genera un doble beneficio a la Sociedad, ya que por un lado permite la
provisión de mejores soluciones para el Sector Público basado en el desarrollo de

6

tecnología nueva, y por otro posibilita el fomento de la I+D+i en nuestro tejido
empresarial.

No obstante, esta relación ha estado, y está, sujeta a dificultades que el nuevo marco
normativo aprobado por la LCSP nos permitirá afrontar con mayores garantías gracias
a la mencionada colaboración público-privada.

Bajo esta realidad, el Living Lab Salud Andalucía (LLSA), iniciativa de naturaleza
pública-privada desde su constitución, plantea la idoneidad y oportunidad del
desarrollo de este tipo de contrataciones públicas de soluciones innovadoras, así
como de sus vías de aplicación, para la cual ha realizado el presente Estudio, el cual
trata de analizar los principales instrumentos de contratación pública de tecnología
innovadora susceptibles de implantación en el Sistema Sanitario Público de Andalucía,
generando pues beneficios a todos los miembros de dicho LLSA, y a la Sociedad en
general.

Así pues, este documento analizará distintos conceptos destacados de la
colaboración público-privada como son la Compra Pública de Tecnología innovadora
(CPTi) y la Compra Pública Precomercial (CPP), sin olvidar aspectos de vital
importancia para el desarrollo de este tipo de procedimientos como son los Derechos
de Propiedad Industrial e Intelectual (DPII), cuya adecuada gestión es ineludible en la
instrumentalización de dicha colaboración público-privada.

7

Living Lab Salud Andalucía
El Living Lab Salud Andalucía (LLSA) es una red abierta de innovación que promueve el
desarrollo de soluciones innovadoras en el ámbito sanitario, situando a los usuarios
como pieza clave en el proceso de innovación.

La iniciativa, puesta en marcha la Consejería de Salud y la Consejería de Economía,
Innovación y Ciencia de la Junta de Andalucía, se materializó en un Convenio Marco,
el 24 de noviembre de 2008, entre 44 entidades públicas y privadas de sector
tecnológico-sanitario.

En la actualidad 75 entidades formamos parte de la red, incluyendo universidades,
centros sanitarios, grandes empresas, PYMES, colegios profesionales, ayuntamientos y
entidades públicas. Con estas cifras podemos decir que nos hemos convertido en un
ejemplo práctico y de referencia de los beneficios que produce la colaboración
público-privada.

Nuestro objetivo consiste en facilitar el desarrollo y validación de diferentes soluciones
tecnológicas, ante problemas socio-sanitarios concretos, para mejorar la calidad de
vida de la sociedad, utilizando para ello un sistema abierto de innovación. En la
práctica, este objetivo se traduce en proyectos de innovación que supongan un

9

beneficio de salud o de bienestar social para los usuarios finales del Sistema de Salud
Público de Andalucía, respondiendo a sus necesidades en diferentes áreas de interés
dentro del marco de la innovación sanitaria: Telemedicina, Sistema de Ayuda a la
Toma de Decisiones e Interoperabilidad entre otros. En términos cuantitativos en el LLSA
respaldamos actualmente 10 proyectos, y continuamos en la búsqueda de propuestas
y proyectos que cumplan con estas premisas.

La Fundación Iavante, organización dependiente de la Consejería de Salud de la
Junta de Andalucía, es la entidad gestora del LLSA encargada de todas las tareas de
coordinación, comunicación y gestión del LLSA. Su sede está ubicada en el Complejo
Multifuncional Avanzado de Simulación e Innovación Tecnológica, situado en el
Parque Tecnológico de Ciencias de Salud de Granada.

Iavante, Fundación Pública Andaluza para el Avance Tecnológico y Entrenamiento
Profesional tiene como misión facilitar y promover el desarrollo y entrenamiento integral
de profesionales sanitarios a través de las más innovadoras metodologías de
aprendizaje, así como liderar el desarrollo y la innovación en nuevas tecnologías de
aplicación en el sistema sanitario, especialmente aquellas basadas en las TIC.

10

Análisis de oportunidades de
instrumentos de contratación
pública de soluciones
innovadoras

1. Objeto y estructura del estudio

Este estudio tiene por objeto la identificación de instrumentos de contratación pública
de soluciones innovadoras y el análisis del interés que pueden presentar en el contexto
del Living Lab Salud Andalucía (LLSA).
Se estructura en una introducción, que sigue a este primer apartado, y dos capítulos
dedicados a sendos propósitos del estudio: los instrumentos de compras públicas de
soluciones innovadoras y su interés para el LLSA.
La introducción resume la relación entre las compras públicas y la innovación, un
vínculo que es portador de un doble beneficio a la sociedad: la provisión de mejores
soluciones para el servicio público basadas en desarrollo de tecnología nueva y el
fomento de la I+D empresarial. Esta relación está sujeta a no pocas dificultades, gran
parte de ellas, afortunadamente, en vías de superación.
Se identifican en el capítulo 1 tres instrumentos ligados a las compras públicas de
soluciones innovadoras. Dos de ellos, la Compra Pública de Tecnología innovadora y la
Compra Pública Precomercial, son instrumentos directos de contratación pública,
actuando por sí solos en el fomento de la innovación y están orientados
exclusivamente a la adquisición por entidades públicas de soluciones avanzadas

12

basadas en tecnología nueva o mejorada, que les permitan desempeñar mejor su
función de servicio a los ciudadanos. En la concepción del tercer instrumento, los
Mercados Líderes, la contratación pública actúa, por el contrario, en conjunción con
otros elementos para impulsar ciertos mercados, seleccionados en función de su
potencial innovador y de crecimiento, con el fin de contribuir al desarrollo de la
industria capaz de atenderlos. Se explican en este capítulo algunas exigencias
derivadas de las características de las compras de soluciones innovadoras,
comentándose además el escaso desarrollo que, por el momento, han tenido en
Europa y se especifica también el marco legal internacional y nacional que regula la
contratación pública.
En el capítulo 2 se analiza el interés de los anteriores instrumentos para el LLSA,
teniendo en cuenta su campo de intervención, el ámbito socio sanitario, y el sector de
procedencia de sus empresas socias, las Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones (TIC). El análisis se completa con una panorámica de la
oportunidad de mejora de los servicios sanitarios y su gestión mediante nuevos
desarrollos y soluciones basados en las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC).

13

2. Introducción: las compras públicas y la
innovación

El principal objetivo de las compras públicas es disponer de productos que permitan
ofrecer mejores servicios a los ciudadanos. Sin embargo el gran tamaño del mercado
público convierte a la contratación pública en una palanca importante para otros
objetivos de la política económica y social de la que forma parte. Así, a lo largo del
tiempo y en distintos entornos, las compras públicas han contribuido,
intencionadamente o indirectamente, al aumento de la productividad, al desarrollo
de grandes empresas nacionales (National Champions), a la mejora del medio
ambiente, al incremento del empleo o al fomento de la innovación, por ejemplo.
En las operaciones de compra, la innovación es una oportunidad de valor tanto para
el vendedor como para el comprador. El vendedor que opte por incorporarla a sus
productos o servicios consigue con ello una oferta más atractiva y competitiva. Y el
comprador que sepa apreciarla obtiene bienes mejorados respecto a los que ya
existen. En el mercado privado, las empresas más competitivas dirigen una proporción
importante de sus compras a la adquisición de soluciones innovadoras para
incorporarlas a sus nuevos productos y servicios, dando con ello mayor satisfacción a
sus clientes. De estas ventajas que proporciona la innovación al comprador, no puede

14

desentenderse el sector público porque las administraciones y entidades públicas que
no consigan vencer las barreras que obstaculizan la contratación de soluciones
innovadoras estarán privando temporalmente a sus administrados de sus beneficios, al
posponer la incorporación de esas supuestas mejores soluciones a la gestión que
realizan o a los servicios públicos que ofrecen.
Las compras públicas en la Unión Europea representan aproximadamente un 17% de
su PIB. La mayor parte de ellas son compras regulares es decir de productos o servicios
ya existentes en el mercado y para los que tanto la calidad como el precio están ya
muy estandarizados. Tradicionalmente sólo una proporción muy pequeña de las
compras públicas han sido compras de soluciones innovadoras, lo cual se ha debido
probablemente, entre otras posibles razones, a un entorno jurídico y político poco
favorable a su desarrollo. Entre otros obstáculos cabe mencionar:

a) Un marco legal que ha estado orientado a la minimización del gasto público
y a la preservación de los principios de transparencia, concurrencia y no
discriminación en la adjudicación de contratos; pero que ha descuidado
otra cuestión estratégica para la competitividad y el bienestar como es el
estímulo a la innovación.
b) Una política europea de innovación diseñada desde la oferta para proveer
financiación y servicios de apoyo, que ha descuidado el tirón que puede
tener el mercado público para la innovación
c) La falta de planificación a largo plazo de la demanda pública de alta
tecnología.
d) La hasta cierto punto lógica aversión al riesgo de los compradores públicos.

Nuevas circunstancias han abierto expectativas esperanzadoras desde hace unos
años, para las compras públicas de soluciones innovadoras en Europa y en España,
aunque el aprovechamiento de estas oportunidades progresa aún muy lentamente,
apreciándose más el avance en la formulación de las nuevas políticas que en la
realidad de los hechos concretos de compra, y los analistas reconocen que aún no se
cuenta con claros paradigmas de éxitos, que sí existen en EEUU. Los cambios más
significativos en consonancia con las barreras anteriormente enunciadas se han
materializado en:

a) La nueva Directiva Europea 2004/18/EC que, si bien no apuesta decididamente
por el fomento a la innovación, sí introduce algunas diferencias en relación con
el marco legal anterior que pueden valorarse positivamente desde el punto de
vista de las compras de soluciones innovadoras.
b) La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que
incorpora a nuestro ordenamiento jurídico los cambios de la Directiva pero no
se constriñe sólo a ello sino que, como se reconoce en la propia exposición de
motivos, introduce modificaciones en diversos ámbitos, en respuesta a las
peticiones formuladas desde múltiples instancias, siendo la más significativa a
efectos del fomento de la innovación una nueva modalidad de contrato

15

público privado que tiene por objeto la contratación de soluciones
innovadoras.
c) Desde hace ya varios años la política europea de competitividad ha dado un
giro importante a favor de aprovechar el tirón de la demanda pública para
que las empresas inviertan más en I+D.
Son muchos los documentos que demuestran esta tendencia, como muestra se
citan dos significativos aunque esta política de la Comisión continúa
reflejándose por medio de diversas iniciativas en sus documentos más recientes
sobre crecimiento y competitividad. Uno de los documentos más tempranos es
una Comunicación1 del año 2003 en la que la Comisión plantea la necesidad
de una mayor inversión en investigación y apunta para ello al poder de
actuación de las administraciones públicas como clientes impulsores de
tecnologías innovadoras capaces de aportar mejores soluciones a sus
necesidades, especialmente en sectores donde a menudo son los primeros
clientes. Otra Comunicación más tardía, del año 20052, insiste y alienta a los
diseñadores y ejecutores de políticas públicas a considerar los beneficios que
pueden derivarse de reorientar las compras públicas hacia el estímulo de la
investigación y la innovación. Al propio tiempo anima a explorar las
posibilidades que algunos aspectos introducidos en esta nueva legislación
ofrecen y, asimismo, advierte de la necesidad de crear instrumentos nuevos
para soportar los cambios.
d) Se observa recientemente en la formulación de políticas nacionales de
innovación una tendencia a fomentar la planificación pública de compras de
soluciones innovadoras y proveer la necesaria reserva presupuestaria. Así por
ejemplo en el RU todos los departamentos gubernamentales deben incluir un
Plan de Compras innovadoras en su estrategia comercial. Siguiendo esta
tendencia, en España, el anteproyecto de Ley de Economía Sostenible
establece en su artículo 39 que el Consejo de Ministro fijará el porcentaje de los
departamentos ministeriales y de los organismos públicos vinculados con, o
dependientes de, la Administración General del Estado, destinado a la
financiación de contratos de investigación y desarrollo para desarrollar
soluciones innovadoras que superen las disponibles en el mercado,
remunerados íntegramente por el órgano de contratación, siempre que éste
comparta con las empresas adjudicatarias los riesgos y los beneficios de la
investigación científica y técnica necesaria.
e) Una sociedad cada vez más informada y global exige a la Administración
servicios avanzados y sabe premiar en democracia a aquellas facetas políticas
que han sabido facilitarlos. Por otra parte la práctica del mercado privado
demuestra que la experiencia de gestionar transacciones tecnológicamente
innovadoras consigue convertir poco a poco, por medio del aprendizaje
basado en la experiencia, la mayor incertidumbre ligada al desconocimiento
inicial, en riesgo medible. Adicionalmente los posibles riesgos inherentes a las
compras públicas de soluciones innovadoras pueden minimizarse mediante la
colaboración de los gestores públicos con agentes de conocimiento
imparciales, como puedan ser universidades y centros públicos de I+D,
empresas públicas y asociaciones empresariales.

1 COM 2003, 226. Invertir en investigación : un plan de acción para Europa
2 COM 2005, 488. Más investigación e innovación - Invertir en el crecimiento y el empleo: Un enfoque común

16

Las entidades del sector público que quieran aprovechar las nuevas oportunidades y
beneficiarse de las ventajas de las compras públicas de soluciones innovadoras
deberán esforzarse en conocer los instrumentos y las prácticas de gestión más
apropiadas para ellas, diseñar la estrategia para ponerlos en marcha y arbitrar los
recursos necesarios para garantizar su eficiencia.

17

3. Capítulo 1: Principales instrumentos de
contratación pública de soluciones
innovadoras
Los analistas de las políticas de innovación agrupan los instrumentos de fomento
ligados a ellas en dos tipos: los que nacen de la oferta, entre los que incluyen a las
subvenciones, los créditos y la fiscalidad, por ejemplo, y aquellos que emanan de la
demanda, que comprenden entre otros a la regulación y a la contratación pública.

Los académicos Jacob Edler y Luke Georgiou definen las políticas de innovación
desde la demanda como las medidas públicas dirigidas a inducir la innovación, o a
acelerar la difusión de innovaciones, por medio del aumento de su demanda,
especificando nuevos requisitos funcionales de productos y servicios o mejorando la
articulación del mercado.
Se acepta ampliamente que las exigencias del mercado son la principal fuente
potencial de innovación. Así lo demuestran las encuestas empresariales que clasifican
a las expectativas de mercado de los nuevos productos y servicios como la principal

18

razón reconocida por las empresas para aumentar su gasto en I+D3. Por otra parte, la
Fundación Cotec para la innovación tecnológica identifica al mercado de productos
y servicios innovadores como uno de los elementos del entorno determinantes para el
desarrollo del sistema nacional de innovación4.
En la figura 1 se incluye la taxonomía que Edler y Georgiou hacen de los instrumentos
de fomento a la innovación desde la demanda.

Figura 1. Instrumentos de la política de innovación desde la demanda

Instrumentos de demanda

Regulación

Contratación Publica

Compra Pública Tecnología Innovadora

Compra Pública Precomercial

Apoyo a la demanda privada

Instrumentos Sistémicos (combinación)

Fuente: Edler J.& Georgiou L. (2007)

La contratación pública se sitúa entre los instrumentos de demanda de las políticas de
fomento a la innovación. Algunos estudiosos, como Rothwell y Geroski, argumentan
que constituye de hecho un instrumento mucho más eficiente que cualquier tipo de
ayuda financiera a proyectos de I+D. La experiencia también corrobora que no
siempre la financiación produce los efectos esperados ya que no son pocas las
empresas que habiéndose beneficiado de los fondos de programas públicos para sus
proyectos de I+D, no han logrado traducir los resultados de estos proyectos a
innovaciones, es decir a nuevos productos o servicios que hayan llegado con éxito al
mercado.
Se reconocen esencialmente en la contratación pública dos tipos de instrumentos
tractores de la innovación: la compra pública de servicios de I+D, en adelante
Compra Pública Precomercial o CPP y la compra pública de productos o servicios
innovadores, en adelante Compra Pública de Tecnología innovadora o CPTi.

3 Encuesta 2007 de la CE sobre tendencias en la inversión empresarial en I+D
4 Cotec 1998 y Cotec 2004 Libros Blancos sobre el sistema español de innovación

19

Desde hace unos años, la Comisión Europea está tratando de articular otro
instrumento de demanda relacionado en parte con la contratación pública. Se trata
de la potenciación de ciertos mercados líderes por medio de medidas de política
sistémica que combine regulación, normalización, apoyo al mercado privado y
contratación pública.
A los dos primeros instrumentos se dedicarán estudios específicos, no obstante se
adelantan aquí, a continuación, algunas ideas conceptuales sobre ellos y también se
explica brevemente la iniciativa de mercados líderes de la Comisión Europea.

3.1. La Compra Pública de Tecnología innovadora
Los académicos suecos Charles Edquist y Leift Hommen5 proponen una definición para
lo que ellos llaman Compra Pública de Tecnología (Public Technology Procurement) y
que en España hemos llamado, por iniciativa de Cotec, Compra Pública de
Tecnología innovadora (CPTi) para hacer un mayor énfasis en la innovación y no sólo
en el contenido tecnológico de la compra y también para evitar algunas
interpretaciones sesgadas que identifican la tecnología sólo con las TIC.
Estos expertos reconocen que la Compra Pública de Tecnología se produce cuando
una entidad pública aprueba un pedido de un producto o sistema que no existe en
ese momento, pero que puede desarrollarse probablemente en un periodo de tiempo
razonable. Requiere el desarrollo de tecnología nueva o mejorada para poder cumplir
con los requisitos demandados por el comprador.
La CPTi es por tanto la adquisición de un bien inexistente pero que se entregará
terminado, en un periodo de tiempo razonable. La entidad pública que realice una
CPTi no está por tanto limitándose a financiar o comprar los resultados de actividades
de I+D, prototipos o preseries, sino que está exigiendo productos acabados y
dispuestos para su primera explotación.
Edquist y Hommen sostienen que, en los países cuya economía está basada en el libre
mercado, «el punto de partida para la aplicación de la Compra Pública de
Tecnología debe ser la satisfacción de necesidades sociales genuinas (necesidades
específicas de la Sociedad, que el mercado no cubre). Los productos y sistemas que
se desarrollen como consecuencia de la Compra Pública de Tecnología, como
también el cambio tecnológico que permite su provisión, deben orientarse, por tanto,
a dar solución a problemas específicos”.
Por otra parte, Rosenberg6 argumenta que la aplicación de tecnologías nuevas en el
mercado público puede aportar información sobre el producto y ayudar a su difusión
en el mercado privado. Las compras públicas pueden actuar de este modo como una
señal para el mercado y contribuir a mejorar la percepción sobre la calidad de los
productos o servicios.

5 Public Technology Procurement and Innovation. Kluwer Academic Publishers. 2000
6 Inside the Black Box: Technology and Economics. Cambridge University Press. 1982

20
! 14

3.2. La Compra Pública Precomercial
La Comisión Europea en su Comunicación sobre Contratación Pública Precomercial7
la define como una contratación de servicios de I+D en los que el comprador público
no se reserva los resultados de la I+D para su propio uso en exclusiva, sino que
comparte con las empresas los riesgos y los beneficios de la I+D necesaria para
desarrollar soluciones innovadoras que superen las que hay disponibles en el
mercado.
La Compra Pública Precomercial (CPP) es por tanto una compra pública de servicios
de I+D de interés para el comprador público ya que podrá utilizar sus resultados
incorporándolos a futuros productos, procesos o servicios. Al no reservarse la
exclusividad de derechos sobre la tecnología desarrollada, el comprador público se
beneficiará de un precio más bajo.
Los esquemas existentes de este tipo de contratación que termina con la entrega de
prototipos, suelen basarse en un proceso competitivo en dos fases, la primera cubre el
estudio de viabilidad y la segunda la etapa de I+D. De los fondos de la segunda fase
sólo se benefician las empresas que mejor hayan respondido en la primera.

3.3. Los mercados líderes
La Comisión Europea ha puesto en marcha, en respuesta a una invitación del Consejo
de Competitividad8, una iniciativa para favorecer el desarrollo de mercados líderes
tractores de la innovación en beneficio de la economía y los consumidores europeos.
En su Comunicación9, la Comisión identifica seis mercados con potencial de
crecimiento rápido a escala mundial con el fin de penetrar en ellos con ventajas
competitivas impulsando para ello una actuación política concertada. Los seis
mercados son: sanidad electrónica, textiles protectores, construcción sostenible,
reciclado, bioproductos y energías renovables. Todos ellos, según la Comisión, son muy
innovadores, responden a las necesidades de los usuarios, tienen una sólida base
tecnológica e industrial en Europa y dependen más que otros mercados de la
creación de condiciones generales propicias mediante acciones de política pública.
La iniciativa de mercados líderes se sustenta en varios instrumentos políticos entre los
que se encuentra la contratación pública. Los planes de acción incluyen
frecuentemente la movilización de las autoridades públicas para que actúen como
clientes impulsores fomentando la utilización de prácticas de compras públicas que
apoyen la innovación. Los otros instrumentos de apoyo político a los mercados líderes
son: la legislación, la normalización, el etiquetado y la certificación y servicios de
apoyo que puedan mejorar la información entre suministradores y usuarios.
Las acciones identificadas por la Comisión que se refieren a la contratación pública
como instrumento de impulso a la sanidad electrónica se centran en promover redes
de cooperación entre compradores públicos en el proceso de desarrollo de nuevas
soluciones.

7 COM (2007) 799 final
8 Conclusiones de 4 de diciembre de 2006 sobre política de innovación y competitividad
9 COM (2007) 860 final

21
! 14

3.4. Exigencias inherentes a los instrumentos de fomento a la innovación ligados a
la contratación pública
La contratación pública de soluciones innovadoras comporta la exigencia ineludible
de que el comprador efectúe una demanda temprana, y ello porque no se trata de
adquirir algo ya existente que el vendedor puede suministrar de forma inmediata, sino
que la entrega habrá de dilatarse necesariamente en el tiempo hasta que finalicen los
desarrollos tecnológicos que se requieren.
El comprador tendrá pues que planificar sus necesidades con antelación ligándolas
además a programas de inversión. También será conveniente que conozca el
mercado de la oferta potencialmente capaz de satisfacerlas, así como las tecnologías
prometedoras con aplicaciones en objetivos semejantes a los que intenta cubrir.
Otras exigencias de las compras públicas de tecnologías innovadoras pueden resultar
menos evidentes que la demanda temprana, pero condicionan de alguna manera la
mayor eficiencia de la compra de soluciones innovadoras, por las características
derivadas de la innovación. Entre ellas se pueden citar las siguientes:

a) La agregación de la demanda de posibles compradores con necesidades
similares para conformar un mercado de masa crítica que compense los
riesgos inherentes a toda innovación.
b) Un acuerdo sobre derechos de propiedad industrial e intelectual que
incentive al adjudicatario a invertir en I+D+i para la búsqueda de la mejor
solución a los requisitos planteados.
c) Una interacción estrecha entre vendedor y comprador para la
minimización de los posibles riesgos derivados del desarrollo de tecnología
nueva y para la optimización de los resultados acordes con las necesidades
de los potenciales usuarios.
d) La colaboración del comprador público con centros de conocimiento,
como medio de apoyo para el mayor dominio del conocimiento
tecnológico útil para la gestión eficiente del proceso de compra en sus
distintas etapas, desde la definición de la compra a la aceptación final de
la entrega, pasando por la más crítica, la selección de la oferta que aporte
mayor valor.

3.5. Grado de implantación de las compras públicas de soluciones innovadoras
Estados Unidos, mediante las compras públicas de soluciones innovadoras derivadas
de sus programas de Defensa, Energía y Salud, entre otros, viene propiciando desde
hace ya muchos años la aparición de novedades tecnológicas que se han ido
incorporando a productos de mercado.

22
! 14

Ya en la década de 1960 por ejemplo, el Programa de Defensa norteamericano
desempeñó un papel relevante en el desarrollo de la industria de semiconductores.
Con unos requerimientos tecnológicos altamente exigentes derivados de las
especificaciones impuestas por las aplicaciones militares, el Departamento de Defensa
creó una potente demanda de innovación. Su voluntad de pagar casi cualquier
precio por una electrónica que fuera compacta y ligera para sus misiles, estimuló la
incipiente industria de semiconductores. Esta compra temprana de alto coste permitió
que las empresas pioneras en esa tecnología pudieran progresar en la curva de
aprendizaje y reducir sus costes hasta un punto en que el mercado pudiera permitirse
comprar los nuevos chips. Se considera que la capacidad tecnológica del comprador
y usuario, la agregación de la demanda y el volumen de la compra fueron los
factores más determinantes para el éxito de esta andadura.

No sólo las Compras Públicas de Tecnología innovadora han sido algo natural y
frecuente en EEUU, también este país ha sido precursor en las Compras
Precomerciales. Desde 1982 existe un programa público de Compras Precomerciales,
el SBIR (Small Business Innovation Research) y poco después se creó el STTR (Small
Business Technology Transfer), una variante del primero. Ambos programas obligan a
los departamentos federales a dedicar una parte de su presupuesto de contratación
de I+D a comprar a PYMEs norteamericanas I+D con potencial innovador en sus áreas
de gestión pública. En el estudio dedicado a las Compras Precomerciales se
explicarán estos programas que, en opinión de los analistas, han sido una potente
palanca de crecimiento de las empresas norteamericanas.

Ya ha sido comentado anteriormente que la política europea del mercado único ha
puesto especial énfasis en la eliminación de barreras para la creación de un marco
común de actividad económica, cuidando sobre todo los aspectos regulatorios y
olvidando algunos de carácter más estratégico, como pudiera ser el de la CPTi.
Además, en el contexto de una competencia global creciente, la fragmentación de
los objetivos y de las diferentes políticas nacionales de compras públicas no ha
favorecido el desarrollo de las CPTi en Europa. A diferencia de Estados Unidos, en
Europa las compras públicas han sido poco utilizadas como mecanismo de estímulo a
la innovación, salvo contadas excepciones como el caso de algunos proyectos de la
Agencia Espacial Europea o, hace años, las compras que hicieron los operadores
públicos de telecomunicación para la modernización de sus redes.

Actualmente, en Europa son los países escandinavos los que más demuestran en la
práctica fomentar la innovación por medio de las compras públicas, al menos así lo
perciben sus empresas, impresión que queda recogida en el Informe 2009-2010 del
Foro Económico Mundial sobre Competitividad. Este informe tiene como objeto
evaluar y comparar la competitividad de ciento treinta y un países, para lo cual
analiza más de cien indicadores, siendo uno de ellos el potencial de compra de los
gobiernos de productos y servicios de tecnología avanzada. En esto, la situación de
España es francamente desventajosa según puede verse en la figura 2.

23
! 14

Figura 2. Compras públicas de tecnología avanzada.

6. Finlandia

13. China

25. Canadá

31. Holanda

43. Reino Unido

66. España

120. Italia

0 1 2 3 4 5 6

Las compras públicas en su país fomentan la innovación tecnológica (1=nada; 7= muchísimo)
Fuente: Elaboración propia a partir del Global Competitiveness Report 2009-2010. World Economic
Forum.

La posición relativamente baja del Reino Unido contrasta con la sensación que puede
emanar a partir de la lectura de sus documentos estratégicos de política de
innovación que ponen un énfasis especial en el fortalecimiento de la relación entre
contratación pública e innovación. Pero parece que la política va muy por delante de
la práctica.

Holanda tiene una puntuación en el ranking de 4,1, al igual que Noruega, ocupando
las posiciones 30 y 31. La Plataforma Holandesa de Innovación ha identificado tres
roles del gobierno que estimulan la innovación: como proveedor de servicios, como
inversor y como comprador. El Plan de Acción resultante: “La Administración como
primer cliente: hacer de la mejor práctica la práctica común”, tiene una fuerte
orientación al fomento de la innovación mediante medidas de demanda.
Adicionalmente el programa de compras sostenibles anima a las administraciones a
tomar en cuenta aspectos sociales y medioambientales en las compras de productos
y servicios, a la par que el Ministerio de Asuntos Económicos hace uso de una
aproximación programática para estimular la innovación/competitividad en áreas
clave de la economía Holandesa. El Gobierno está también desarrollando
actualmente programas de innovación en áreas de interés social, particularmente en
seguridad, salud, agua, energía y educación, programas que incluyen instrumentos de
demanda.

En Noruega las políticas de innovación desde la demanda están operativas desde
hace varias décadas, en particular bajo la forma de los programas OFU e IFU, que
estimulan a las empresas innovadoras y mejoran la calidad y eficiencia de los servicios
públicos mediante el fomento de la cooperación entre empresas e instituciones
públicas que actúan como clientes.

Fuera de Europa, llama la atención particularmente la posición de China en el ranking.
El gobierno chino ha iniciado recientemente políticas de demanda que apuntan a

24
! 14

industrias críticas como Defensa, Farmacia y Automoción. En sus Programas de Políticas
relacionadas para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología a medio y largo plazo
(2006-2020) el Consejo de Estado hace mención explícita de la necesidad de
establecer un sistema de financiación de compras para productos innovadores.

Canadá ocupa la posición 25 en el ranking, con una puntuación de 4,2. Gracias a la
disponibilidad de estadísticas específicas, se tiene alguna evidencia cuantitativa de la
importancia que representa el sector público como usuario de innovaciones. Según
Dalpé10, el 25% de las innovaciones en Canadá tiene como primer usuario al Gobierno.
Los sectores más innovadores son los hospitales, la energía eléctrica, el Gobierno
Central, el transporte por ferrocarril y los sistemas de telefonía.

La puntuación que otorga el Informe del Foro Económico Mundial a España en
compras públicas de tecnología avanzada la sitúa en el lugar 66 del ranking, posición
que sí parece corresponderse con una política de compras públicas que ha cuidado
mucho la estricta regulación europea y los principios propugnados por el Tratado de la
UE, como era menester, pero ha descuidado otros aspectos que hubieran podido
contribuir a la modernización de nuestro tejido industrial. Así por ejemplo, la falta de
planificación de la demanda pública de alta tecnología a largo plazo, y su insuficiente
alineamiento con las políticas de desarrollo industrial y tecnológico han dificultado
probablemente que, en muchos casos, las empresas nacionales hayan podido
orientar sus estrategias y contar con el tiempo necesario para poder competir con
proveedores extranjeros.

Sin embargo, desde hace unos años, el Plan Avanza11 de la Secretaría de Estado de
Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información contempla entre sus
objetivos potenciar el papel de las administraciones públicas como tractoras del
sistema de innovación empresarial y la industria TIC establecida en España. El Plan
incluye una medida para la planificación anticipada de la demanda en TIC de las
administraciones públicas, cuyo objetivo es impulsar la identificación temprana de la
demanda en TIC de la Administración y de las grandes empresas motoras de la
innovación tecnológica, para permitir la planificación y orientación de la actividad
innovadora del sector privado a las necesidades detectadas.

Por otra parte, aunque escasos, sí existen algunos ejemplos de CPTi realizadas en
España, incluso cuando regía el marco legislativo anterior, en cierto modo menos
favorecedor para esas compras que el actualmente vigente. Son la prueba de que
cuando los compradores públicos sienten realmente la necesidad o perciben la
conveniencia de comprar soluciones avanzadas, saben encontrar los procedimientos
de gestión más adecuados para la compra.

Sin duda el caso más paradigmático de CPTi en España es la compra por AENA del
Sistema Automatizado de Control de Tráfico Aéreo (SACTA). Otros ejemplos que se
pueden citar son la compra por la Guardia Civil del Sistema de Vigilancia Integral de
Fronteras Marítimas (SIVE) y la contratación por Correos de un Sistema de Trazabilidad
de la Correspondencia a lo largo de todo el proceso postal, basado en tecnologías

10 Dalpé R. “Effects of Government Procurement on Industrial Innovation”
11 El Plan Avanza 2006-2010 para el Desarrollo de la Sociedad de la Información y de Convergencia con Europa y entre
Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas es uno de los tres instrumentos del Programa Ingenio 2010, iniciativa
gubernamental que pretende progresar en el desarrollo de la innovación y la investigación en España. El conjunto de los
objetivos que contempla Avanza se pueden resumir en uno: conseguir que el volumen de la actividad económica
relacionada con las TIC se acerque al 7% del PIB en el año 2010 (http://www.planavanza.es/).

25
! 14

de control por radiofrecuencia12. En los dos primeros casos se ha desarrollado
tecnología española punta con años de adelanto sobre otros países a los que luego se
ha exportado. En el tercero, Correos se adelantó al despliegue masivo de la
tecnología RFID, convirtiéndose así en el operador postal pionero y precursor de una
herramienta que es uno de los pilares estratégicos de su proyecto de modernización.
En los tres casos ha sido determinante para el éxito la colaboración estrecha entre
comprador y vendedor que ha conseguido minimizar los riesgos inherentes a toda
innovación y ha facilitado la toma de decisiones acertadas en el proyecto.

En lo relativo a las Compras Públicas Precomerciales, su desarrollo en Europa es aún
muy escaso. Las actuaciones de la Comisión Europea que han seguido a la
publicación de su Comunicación sobre Compras Precomerciales, se han dirigido sobre
todo a sensibilizar mediante seminarios y a fomentar la creación de redes
internacionales de compradores públicos. Incluso antes de esta Comunicación, ya
existía en el Reino Unido un programa de Compras Precomerciales: el SBRI (Small
Business Research Initiative), que de alguna forma copiaba el modelo americano pero,
por diversos motivos, su implantación ha sido muy poco significativa y el gobierno
británico está tratando de relanzar la iniciativa. Programas públicos semejantes se
están implantando asimismo en Holanda y Flandes pero igualmente son de momento
poco relevantes.

3.6. Marco normativo aplicable a la contratación pública
La regulación de contratos del sector público en España se ve afectada por las
Directivas Europeas sobre compras públicas y éstas a su vez por el Acuerdo
internacional sobre Contratación Pública (ACP) de la Organización mundial de
Comercio (OMC). Se reseñan a continuación estos documentos y los correspondientes
a la legislación nacional. En los estudios complementarios dedicados a la CPTi y a la
Compra Pública Precomercial se hará un análisis detallado de cómo este marco
legislativo afecta a ambos instrumentos de contratación de soluciones innovadoras.

a) El actual Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC, que se negoció
en la Ronda Uruguay, entró en vigor el 1º de enero de 1996 y tiene 28
signatarios, entre los que se cuentan las Comunidades Europeas (y sus
Estados Miembros).

El Acuerdo establece un marco de derechos y obligaciones entre sus Partes
con respecto a sus respectivas leyes, reglamentos, procedimientos y
prácticas nacionales en la esfera de dicha contratación. Un principio
fundamental es la no discriminación. Por lo que se refiere a los contratos
comprendidos en el Acuerdo, las Partes tienen que conceder a los
productos, servicios y proveedores de las demás Partes un trato “no menos
favorable” que el otorgado a sus productos, servicios y proveedores
nacionales. Además, las Partes no pueden discriminar entre los productos,

12 Vease el Libro Blanco de Cotec La compra Pública de Tecnología innovadora en TIC

26
! 14

servicios y proveedores de otras Partes. Asimismo, cada Parte tiene que
garantizar que sus entidades no den a un proveedor establecido en su
territorio un trato menos favorable que a otro proveedor establecido en
dicho territorio, por razón del grado en que se trate de una filial o sea
propiedad de extranjeros, y que sus entidades no ejerzan discriminación,
por razón del país de producción del producto o servicio suministrado,
contra proveedores establecidos en su territorio.

b) La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de
marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación
de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios.

c) La Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de
marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de
adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los
transportes y de los servicios postales.

d) La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
La Ley, en concordancia con las directivas, incluye algunos elementos
nuevos en nuestra legislación como es el de Diálogo Competitivo,
procedimiento de adjudicación en el que se permite una colaboración
entre el poder adjudicador y los suministradores seleccionados a fin de
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer las necesidades
y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una
oferta.
Precisamente atendiendo a la complejidad de los contratos que se
adjudiquen por Diálogo Competitivo, la nueva Ley prevé la constitución de
una mesa especial para asistir al órgano de contratación en estos procesos,
a la que se incorporarán personas especialmente cualificadas en la materia
sobre la que verse el diálogo.
La Ley también indica que el Diálogo Competitivo será el procedimiento de
adjudicación para los contratos de colaboración entre el sector público y el
sector privado, entre los que se encuentra el contrato para la fabricación
de bienes y la prestación de servicios que incorporan tecnología
desarrollada para aportar mejores soluciones que las existentes en el
mercado, contrato que se corresponde plenamente con la CPTi.
Tanto el Contrato de Colaboración entre el sector público y el sector
privado como el Diálogo Competitivo serán objeto de análisis detallado en
próximos capítulos.

e) El Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla
parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público.

27
! 14

4. CAPÍTULO 2: La contratación pública desde el
interés del LLSA

El LLSA proporciona una comunidad abierta de innovación entre la Administración, la
Universidad, las Empresas y los Usuarios, y facilita el desarrollo y la validación de
diferentes soluciones tecnológicas a problemas socio-sanitarios concretos, con objeto
de mejorar la calidad de vida de los pacientes y la asistencia que se les presta desde
los servicios sanitarios.
El LLSA tiene una serie de características estructurales que le permiten encarar con
cierta ventaja las compras públicas de soluciones innovadoras y poder beneficiarse de
ellas. Estas peculiaridades radican fundamentalmente en su especialización funcional
y tecnológica, que es sin duda lo que va a determinar el campo de interés de las
compras, y en los perfiles complementarios de sus socios para intervenir en esas
compras.

28
! 14

4.1. Las ventajas de las características estructurales del LLSA para las compras de
soluciones innovadoras
Setenta y cinco entidades componen el LLSA, una iniciativa puesta en marcha en
noviembre de 2008 con un Convenio Marco, firmado por cuarenta y cuatro
organizaciones, a las que se han sumando después treinta y tres más.

a) La especialización funcional y tecnológica
La especialización funcional del LLSA radica en su campo de actividad que
está centrado en el ámbito socio sanitario. La tecnológica se deriva del
sector de procedencia de sus empresas socias, las Tecnologías de la
Información y las Telecomunicaciones (TIC).
¿Porqué esto constituye una ventaja para el desarrollo de las compras
públicas de soluciones innovadoras, ya sean estas CPTi o CPP?
Las razones de esta ventaja son básicamente las siguientes:
a. La Sanidad, área de especialización funcional del LLSA, es un
campo que cubre muchos aspectos susceptibles de mejora por
medio de la innovación. Los países avanzados incorporan a los
servicios sanitarios, tanto públicos como privados, los avances de la
tecnología mediante la compra de soluciones innovadoras. En
España son en su mayor parte de responsabilidad pública y sus
gestores disponen de presupuestos de compras que deben
administrar no sólo en términos de costes sino también de calidad.
En estos momentos en los que, desde varios entornos, se está
tratando de dinamizar en España y en Europa las compras públicas
de soluciones innovadoras, se está viendo que en casos en los que
la demanda es difusa en cuanto a su aplicación y resulta hasta
cierto punto forzada, al prevalecer en ella el deseo de fomentar la
innovación sobre la necesidad u oportunidad de conseguir
soluciones cuya explotación ofrezca al usuario mayores ventajas
que la de las soluciones ya disponibles en el mercado, el arranque
de la iniciativa se hace muy ardua, resulta artificial y la compra
opera más como un instrumento de oferta, a modo de subvención,
con sus ventajas pero con sus ya conocidas limitaciones de no
resolver el acceso a mercados. Sólo en áreas claras de aplicación,
como la Sanidad, capaces de ofrecer oportunidades y necesidades
de soluciones innovadoras, la compra pública actúa como
instrumento de demanda anticipando soluciones tecnológicas
susceptibles posteriormente de amplia difusión comercial.
b. Las TIC, especialización tecnológica de las empresas socias del LLSA,
son tecnologías horizontales con aplicación en muchos sectores de
la economía y en particular en Sanidad que, de hecho, es un sector
de operación de todas ellas. En el apartado 4.2 de este estudio se
analiza el papel de las TIC en el sector sanitario.
El LLSA constituye pues un entorno natural para el desarrollo de compras
públicas de soluciones innovadoras basadas en TIC para la mejora de la
Sanidad y de su gestión.

29
! 14

b) Los perfiles de los socios
Desde el punto de vista de la dinámica del mercado de la innovación, la
interacción entre demanda y oferta es decisiva para el éxito de las
transacciones. Por ello cualquier entorno, como el LLSA, que por sus
características favorezca esa interacción ofrecerá mejores condiciones
para la identificación de oportunidades de compra de soluciones
innovadoras, así como para sus procesos de desarrollo.
Los socios impulsores del LLSA han sido la Consejería de Economía,
Innovación y Ciencia y la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía.
Junto a ellos intervienen también en la iniciativa entidades adscritas a ellas,
así como empresas públicas y fundaciones de su entorno.
Participan así mismo en el LLSA empresas del sector TIC que representan un
número importante de subsectores y tecnologías, como por ejemplo:
servicios de telecomunicación, servicios de comunicaciones móviles,
telemática, servicios de consultoría ingeniería y soluciones TI, desarrollo SW,
desarrollo HW, implantación e integración de sistemas, sistemas de gestión
basados en TI, tecnologías inalámbricas, tecnologías de conectividad,
plataformas de interconexión, interoperatividad, inteligencia artificial,
tecnologías de virtualización, diseño y desarrollo de aplicaciones web e
infraestructuras de cableado y redes de distribución. Algunas de estas
empresas son empresas de base tecnológica nacidas de spin off de
universidades. En cualquier caso todas las empresas socias tienen
importante solvencia tecnológica en su campo.
El LLSA cuenta asimismo entre sus socios con varias universidades andaluzas,
algunos colegios profesionales de Andalucía y un ayuntamiento, el de
Alcalá de Guadaira y la Fundación adscrita a él, Alcalá Innova.
Finalmente conviene mencionar la participación en el LLSA de la Fundación
Monte de Piedad y Caja de Ahorros San Fernando de Huelva, Jerez y Sevilla
(CAJASOL).
Esta diversidad de socios es muy enriquecedora desde el punto de vista de
su posible interés de participación en las CPTi y en las CPP. En la figura 3 se
esquematiza el papel que pueden desempeñar los socios del LLSA en
posibles compras públicas de soluciones innovadoras, según su perfil
comprador, vendedor o de soporte.

30
! 14

Figura 3. El papel de los socios del LLSA y su interés en la CPTi y la CPP

Entidades de demanda pública de soluciones innovadoras basadas en TIC para
servicios sanitarios y su gestión:
Consejería de Salud
Hospitales públicos
Entidades dinamizadoras de la demanda pública de soluciones innovadoras
basadas en TIC para otros sectores de gestión pública:
Consejería de Economía, Innovación y Ciencia.

Entidades de apoyo al proceso:
- Apoyo en el diseño y la gestión de la compra y en la formación a
compradores públicos y empresas suministradoras:
Fundación Iavante
                   CPTi / CPP

- Apoyo tecnológico neutral al comprador:
Universidades y escuelas técnicas
Empresas y fundaciones públicas

- Soporte al comprador para conocimiento del mercado:
Colegios de ingenieros
Fundaciones públicas

- Apoyo financiero al suministrador:
Consejería de Economía, Innovación y Ciencia
CAJASOL

Entidades de oferta y posible suministro de soluciones innovadoras basadas en TIC
Empresas del sector TIC

Destacan el papel de las dos Consejerías en la demanda de soluciones
innovadoras: la de Salud, junto a los hospitales, en el ámbito de su competencia,
los servicios sanitarios, y la de Innovación Ciencia y Empresa en el fomento de las
compras de soluciones innovadoras por parte de otras Consejerías y entidades
públicas compradoras y además por su posible provisión competitiva de fondos
para financiar a las empresas la etapa de I+D necesaria en la CPTi o para
colaborar en programas de CPP. Las entidades posibles suministradoras de CPTi y
de CPP son esencialmente las empresas y como entidades de soporte a los
compradores públicos universidades, fundaciones y empresas públicas y colegios
profesionales, pudiendo intervenir además las primeras directamente en las
compras como subcontratadas de las empresas, tanto en las CPTi como en las
CPP. Se señala además, de forma singular, la función de financiación mediante

31

créditos que podría asumir CAJASOL para apoyar la etapa de I+D de las empresas
involucradas en una CPTi.
En los informes de CPTi y CPP se precisará con mayor detalle el posible papel que
pueden desempeñar algunos socios y en particular la Fundación Iavante como
gestora del LLSA, la Consejería de Salud y la Consejería de Economía, Innovación y
Ciencia.
Se adelanta aquí la función dinamizadora que para las CPTi y las CPP podría ejercer la
Fundación Iavante, desde antes incluso del proceso formal de la compra
potenciando, por ejemplo, el diálogo técnico entre empresas y sector público o
mediante otros mecanismos que ayuden a identificar posibles necesidades y
oportunidades de mejora de los servicios sanitarios y de los productos que los facilitan,
mediante las TIC. Ya en el proceso de compra, Iavante podría facilitar expertos con
conocimiento de tecnologías sanitarias y de TIC para su inclusión en la mesa especial
del contrato de colaboración público-privada, con el fin de asesorar en los
procedimientos en los que interviene esa mesa, como son la redacción del
documento de evaluación previa y el diálogo competitivo.

4.2. El potencial innovador de las TIC en el sector sanitario
La focalización del LLSA en los problemas y las oportunidades socio-sanitarias y la
especialización de sus empresas socias en diversos campos tecnológicos, todos ellos
prácticamente englobados en las TIC, prioriza la orientación de cualquier análisis de
oportunidades de CPTi y de CPP a la mejora de la sanidad por medio de los desarrollos
tecnológicos en el sector TIC.
En una Comunicación13 sobre la estrategia europea de innovación, la Comisión
destaca la escasa explotación que, en general, se hace de las TIC en Europa,
particularmente en el sector público. Asimismo hace notar que esta deficiencia incide
negativamente en el desarrollo de los servicios públicos (por ejemplo en la Sanidad).
Defiende que una mayor utilización podría no sólo contribuir a aumentar la
productividad del sector público, sino que, además, abriría un mayor mercado para
productos y servicios innovadores en TIC. De forma más general, advierte que la
mejora en las prácticas de contratación del sector público puede ayudar a fomentar
la innovación. Para ello insiste en la necesidad de que el comprador público se
convierta en un «comprador inteligente» que planifique lo que va a comprar, cómo lo
va a comprar y quien lo comprará.
Cualquier clasificación que se pretenda del papel de las TIC en el Sector Sanitario va a
depender del punto de vista que se adopte: si éste es muy general el detalle resultará
pequeño, y si buscamos mayores detalles los encontraremos bajo variadas
perspectivas, que inevitablemente se solaparán.
Así, desde un punto de vista muy general (de limitada utilidad, otra que divulgativa), el
uso de las TIC en medicina puede encontrarse agrupado por ejemplo en las siguientes
categorías conceptuales, sin ánimo de ser exhaustivos:

13 COM 2006, 502 final. Poner en práctica el conocimiento: una estrategia amplia de innovación para la UE

32

a) Registros de pacientes (historial clínico, donación de órganos)
b) Equipamientos médicos (escáneres, microprocesadores, láseres guiados por
ordenador)
c) Sistemas expertos (ayudas a la solución de problemas o toma de
decisiones, diagnóstico de enfermedades, robots para operaciones de
precisión)
d) Servicios basados en Internet (diagnóstico de síntomas, acceso a
investigaciones y revistas médicas, información de efectos secundarios,
información de tratamientos disponibles, grupos de apoyo a personas que
sufren determinadas condiciones)
e) Investigación médica (diseño de fármacos, modelado de efectos de
nuevos medicamentos, conducción de ensayos clínicos, colaboración
internacional entre equipos investigadores)
f) Comunicaciones (tele-conferencia entre equipos quirúrgicos; conexiones
inalámbricas para personal médico en hospitales, transportes, etiquetado
electrónico de pacientes; telecomunicaciones para diagnóstico /
tratamiento a distancia de enfermedades, monitorización doméstica, etc.)

Sin embargo, una clasificación con mayor detalle (que pueda ser más útil), como la
que seguidamente se ofrece14, reúne de hecho tres puntos de vista:

• Uno que mira a las necesidades generales del sector sanitario que las TIC
pueden ayudar a satisfacer,
• Otro que mira a las tecnologías sanitarias en las cuales las TIC tienen un
papel, actual o potencial,
• Un tercero que mira directamente a las TIC como tecnologías sanitarias.

La sucesiva visión desde estos puntos de vista se presenta acumulativamente a
continuación.

a. Necesidades generales del sector sanitario y oportunidades a las que la
innovación mediante TIC puede atender
Según la Organización Mundial de la Salud, las TIC constituyen un medio
para alcanzar una serie de objetivos deseables en relación con la salud:

14 Extracto de “Improving Health, Connecting People: The Role of ICTs in the Health Sector of Developing Countries”, a
Framework Paper, 31 may 2006.

33

• Mejores decisiones del personal sanitario en el tratamiento de los
pacientes
• Mayor calidad en los hospitales y cuidados más seguros
• Opciones ejercidas informadamente por las personas en relación con
su salud
• Mayor respuesta de gobierno y autoridades a necesidades en salud
• Efectividad, eficiencia y equidad del sistema sanitario
• Percepción de los riesgos por autoridades y público relativos a salud
• Acceso del público a la información y el conocimiento necesarios
para su salud.

Desde este punto de vista, el uso de las TIC en el sector sanitario ha tendido
a enfocarse en tres categorías: la mejora del funcionamiento del sistema
sanitario, la mejora de la provisión de los cuidados sanitarios y la mejora de
la comunicación sanitaria.
a.1. Mejora del funcionamiento del sistema sanitario
A través de las mejoras en gestión de la información y acceso a la
misma, incluyendo:
• Gestión de la logística de cuidados al paciente
• Sistemas administrativos
• Registros del paciente
• Sistemas de aprovisionamiento y facturación

a.2. Mejora de la provisión de los cuidados sanitarios
A través de las mejoras en:
• Diagnósticos médicos
• Cartografiado de amenazas a la salud
• Entrenamiento del personal sanitario e intercambio de
experiencias y conocimiento

Dando soporte al personal de atención primaria en:
• Búsqueda y consulta de literatura biomédica
• Desarrollo profesional continuo
• Telemedicina y diagnóstico remoto
• Diagnóstico por imagen
• Sistemas de soporte de decisiones críticas
• Sistemas de aseguramiento de calidad
• Vigilancia de enfermedades y epidemiología

34

a.3. Mejora de la comunicación sanitaria
Esto incluye mejoras en:
• Flujos de información entre el personal sanitario y el público
• Oportunidades para promoción de la salud y comunicación
sanitaria
• Retroalimentación del impacto de servicios e intervenciones
de salud, incluyendo:
— Información a los pacientes
— Comunicación interactiva
— Aproximaciones a los medios
— Investigación en salud
— Necesidad de mejorar servicios

b. Tecnologías sanitarias en las cuales las TIC tienen un papel, actual o
potencial
Las tecnologías sanitarias, entendidas como soluciones a problemas
sanitarios (OMS-2004), pueden incorporar TIC como parte de la solución, y
en tal caso suelen agruparse en tres categorías: tecnologías de diagnóstico,
tecnologías terapéuticas y tecnologías de la información.

b.1. Tecnologías de diagnóstico
• Electrocardiografía
• Electroencefalografía
• Miografía
• Formación de imágenes:
— de rayos X
— de resonancia magnética
• Endoscopia por fibra óptica
• Tomografía computerizada
• Ultrasonografía
• Angiografía coronaria
• Estudios funcionales no invasivos de órganos
• Procedimientos diagnósticos por toma de radionucleidos y
formación de imágenes
• Estudios analíticos:
— bioquímicos
— hematológicos
— serológicos
— microbiológicos
— de patología de tejidos
• Análisis genético

35

b.2. Tecnologías terapéuticas
Incluyen tecnologías preventivas y curativas, tales como:
• Técnicas farmacéuticas
• Técnicas quirúrgicas por laparoscopia y láser
• Vacunación
• Radiación por fuentes externas o por radionucleidos
• Aplicaciones de ingeniería genética y genoterapia a
enfermedades

b.3. Tecnologías de la información
• Sistemas de datos:
— Documentación administrativa
— Registros médicos
— Documentación clínica
• Recursos de comunicación: fax, teléfono, correo
electrónico, Internet
• Herramientas portátiles:
— Ordenadores de mano
— PDAs
— Registros médicos electrónicos
— Tarjetas inteligentes

c. Las TIC como tecnologías sanitarias: la Telemedicina y la eSalud
Los anteriores puntos de vista del papel de las TIC en el Sector Sanitario, no
siendo estrictamente complementarios, ofrecen evidentes solapamientos,
los cuales, por lo general, constituyen áreas de especial sinergia entre las
TIC y la Sanidad. Los dos ejemplos más evidentes son la Telemedicina y la
eSanidad.

c.1. Telemedicina
Telemedicina es el ‘suministro de servicios de salud, donde la
distancia es un factor crítico, por profesionales médicos empleando
TIC para el intercambio de información vital para diagnóstico,
tratamiento y prevención de enfermedades y heridas, investigación
y evaluación, y para la educación continuada de profesionales de
la salud’ (OMS-2004.)
Más específicamente, la telemedicina incluye:
• Tele-consulta
• Tele-diagnóstico
• Segunda opinión médica a distancia
• Tele-radiología
• Tele-cirugía

36

• Tele-asistencia
• Educación y enseñanza a distancia.

c.2. e-Salud
e-Sanidad es un ‘campo emergente de informática de la salud,
que se refiere a la organización y provisión de servicios de salud e
información por medio de Internet y tecnologías relacionadas. En
un sentido más amplio, el término caracteriza no solo un desarrollo
técnico, sino también un nuevo modo de trabajar, una actitud y un
compromiso de pensamiento global, en red, para mejorar la salud
local, regional y mundialmente empleando tecnologías de la
información y de la comunicación’ (definición de Eysenbach
refinada por Pagliari y otros, 2005.)
Según indica un informe de seguimiento y evaluación de la
iniciativa de mercados líderes15 antes descrita, el grupo de trabajo
de Sanidad electrónica incluyó en este mercado, además de a la
propia telemedicina, a las tres categorías de aplicaciones
siguientes:
1) Sistemas de información clínica
 Herramientas especializadas para los profesionales de
la Salud en los centros de atención (por ej. Hospitales).
Son posibles ejemplos los Sistemas de Información
Radiológica, Sistemas de Información de Enfermería,
Formación de Imágenes Médicas, Diagnóstico Asistido
por Ordenador, Entrenamiento Quirúrgico y Sistemas
de Planificación.
 Herramientas para la atención primaria y/o para el
exterior de las instituciones sanitarias, tales como
sistemas de información de medicina de cabecera y
de farmacia.

2) Redes de información sanitaria regional/nacional
integradas y sistemas de registro sanitario electrónico
distribuidos y servicios asociados tales como recetas
electrónicas o “e-referrals”.

3) Sistemas de apoyo no clínicos
 Sistemas para educación sanitaria y promoción de la
salud de pacientes/ciudadanos tales como portales
de salud o servicios de información sanitaria en línea.
 Sistemas especializados para investigadores y
recogida y análisis de datos de salud tales como
programas bio-estadísticos para enfermedades
infecciosas, desarrollo de drogas, y análisis de
resultados.

15 Manchester Business Shool . March 2009. Monitoring and Evaluation Methodology for the EU Lead Market Initiative.

37

 Sistemas de apoyo tales como gestión de la cadena
de suministros, sistemas de planificación, de
facturación, administrativos y de gestión, que soportan
procesos clínicos pero no son directamente
empleados por pacientes o profesionales sanitarios.

4.3. Dos enfoques para la identificación de oportunidades de compras de
soluciones innovadoras
Aunque los dos enfoques siguientes llevan a un mismo fin: resolver problemas o
mejorar, siguen caminos distintos y pueden hasta cierto punto resultar
complementarios para la identificación de oportunidades, si bien el primero debe
estar siempre presente de alguna manera en las compras de soluciones innovadoras.

a) Del problema a la solución [market driven]. Este debe ser, en general, el

enfoque de la CPTi es decir de la compra de productos y servicios
terminados.
• Persigue objetivos en términos de soluciones a problemas o a
necesidades de mejora en el sector sanitario.
• Orienta el esfuerzo a encontrar solución, cualesquiera que sean las
tecnologías involucradas – entre ellas, pero no sólo, las TIC.
• El conocimiento específico de partida es el del problema, al que
sigue la investigación de sus posibles soluciones.
• Insta en la medida necesaria el desarrollo de tecnología o
conocimiento nuevos adicionales, en el que generalmente
participan las TIC.
Sólo desde la necesidad real se asegura el potencial de mercado, una de
las particularidades de la CPTi que le confiere mayor eficiencia como
instrumento de política de fomento a la innovación. Para la CPP este
enfoque es menos crítico aunque deseable al menos como complemento
al segundo enfoque que parte del potencial de aplicación de la
tecnología.

b) De la tecnología a su aplicación [technology driven]. Esta puede ser la
aproximación inicial de los suministradores para la presentación fuera de los
concursos formales, de soluciones de mejora. También puede ser el
enfoque de algunas CPP que persigan la adquisición de demostradotes y
prototipos
• Persigue objetivos en términos de aplicaciones sanitarias de
tecnologías específicas.
• Orienta el esfuerzo a identificar problemas sanitarios susceptibles de
resolverse, y a resolverlos, mediante tecnología específica, que se
puede denominar nativa (no necesariamente TIC), aunque con el
eventual concurso necesario de otras entre las que generalmente se
encuentran las TIC.

38

• Se parte del dominio de la tecnología específica, al que sigue la
investigación de sus posibles aplicaciones y de las tecnologías
coadyuvantes.
• Insta el desarrollo de esas nuevas aplicaciones con la participación
generalmente de las TIC, sean estas en modo nativo o coadyuvante.

Sin embargo el enfoque de mercado aún partiendo de la tecnología debe
estar siempre presente en la relación con el cliente público al que la
compra debe procurar mayor utilidad más o menos inmediata en relación
con las soluciones existentes.

39

La Compra Pública de
Tecnología Innovadora

0. Resumen Ejecutivo

Este informe analiza la Compra pública de Tecnología innovadora desde el punto de
vista conceptual y legal, e identifica y describe buenas prácticas para su gestión,
tanto desde la demanda como desde la oferta, acompañándolas de ejemplos
derivados de la experiencia, algunos de ellos descritos con detalle, como por ejemplo
el caso del NIC (Nacional Innovation Center) del Sistema Nacional de Salud del Reino
Unido incluido en el apéndice, y de resúmenes de documentos guía producidos por
administraciones públicas de otros países europeos o por la propia Comisión de la UE.
Todo ello con el fin de proporcionar a Iavante, entidad gestora del Living Lab Salud
Andalucía (LLSA) y a sus socios, información actualizada que, junto a las conclusiones y
posibles actuaciones que se añaden al final del documento, pueda ser de utilidad
para definir estrategias en relación con este tipo de compras.
Según los expertos, la Compra Pública de Tecnología innovadora (CPTi) se produce
cuando una entidad pública aprueba un pedido de un producto o sistema que no
existe en ese momento, pero que puede desarrollarse probablemente en un periodo
de tiempo razonable. Requiere el desarrollo de tecnología nueva o mejorada para
poder cumplir con los requisitos demandados por el comprador.

41

De la definición anterior puede deducirse fácilmente que estas compras son
portadoras de un doble beneficio: la provisión al sector público de bienes avanzados
que contribuyan a mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y el fomento de la
innovación basada en desarrollo tecnológico.
Al tratarse de un tipo de contratación pública, el marco legal que rige sobre las CPTi es
la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. En ella se regula
precisamente un contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado
para “la fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología
específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y
económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado”.
Es evidente el paralelismo entre este contrato y la CPTi, sin embargo ello no quiere
decir que necesariamente un contrato de CPTi tenga que hacerse por esa vía. Ahora
bien, caso de optar por ella, es prácticamente obligado que la adjudicación del
contrato se haga mediante Diálogo Competitivo, un nuevo procedimiento incluido por
vez primera en la ley y caracterizado por que “el órgano de contratación dirige un
diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que
servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta”. Este
procedimiento, reservado en la Ley para contratos especialmente complejos, como
entendemos que es el caso de las CPTi, resulta muy apropiado para esas compras de
bienes nuevos que requieren desarrollos tecnológicos, ya que permite la interacción
entre el comprador y los potenciales suministradores, algo relevante para la
minimización de los riesgos potenciales de toda innovación.
La gestión pública de la CPTi habrá de apoyarse en prácticas que a la vez sean
apropiadas para la innovación y estén permitidas por el derecho administrativo si se
realizan durante el proceso formal. Incluso las prácticas anteriores a la apertura de la
licitación han de cuidar de no ir en contra de cualquier favoritismo que pudiera
invalidar posteriormente la compra. Al igual que hacen los compradores privados de
tecnología innovadora, los compradores públicos deberían practicar de forma
sistemática la vigilancia tecnológica y de mercados en áreas de su competencia,
indagar internamente sobre necesidades y oportunidades de soluciones innovadoras
que puedan en el futuro aportar valor, preocuparse por recibir sugerencias genéricas
para posibles oportunidades de mejora que pudieran haber pasado inadvertidas a la
organización y realizar investigaciones de mercado ante necesidades más o menos
latentes que precisan mayor concreción antes de abrir un proceso de compra.
Ya en el proceso formal de CPTi, la definición del objeto de la compra habrá de
hacerse mediante su especificación funcional, descartando especificaciones basadas
en soluciones concretas, ya que la funcional es la única apropiada cuando se trata de
conseguir una solución innovadora, al permitir una variedad de propuestas que
lógicamente dependerán de la visión y capacidad de innovación de los
suministradores.
La selección de la oferta más ventajosa habrá de sustentarse en la valoración
mediante múltiples criterios, buscando la mejor combinación entre aportación de
valor y coste total de propiedad y no únicamente identificando la oferta de menor
precio. Además, el contrato de la CPTi deberá incluir cláusulas que le doten de una
cierta flexibilidad, por ejemplo precios provisionales o admisión de variantes,
posibilidades que permite la Ley, para poder gestionar mejor los posibles riesgos que
pudieran surgir a lo largo del proyecto. También son necesarias en el contrato
cláusulas que favorezcan la innovación y en particular que no mermen las
expectativas de mercado del suministrador pues ello incidiría negativamente en la

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inversión que ha de realizar éste en desarrollo tecnológico para materializar el objeto
de la compra. Es especialmente importante que la regulación de los posibles derechos
de propiedad industrial e intelectual que se proyecte en los pliegos de condiciones y
se regule en el contrato no cercene al suministrador la libertad de mercado, aunque sí
habrá de garantizar al comprador la explotación del bien en esta primera compra y
en potenciales compras futuras en las mejores condiciones.
Todas estas prácticas, muchas de ellas reflejadas también en la Guía de los servicios
de la Comisión Europea sobre cómo abordar la compra pública de soluciones
innovadoras, requieren unos conocimientos y habilidades que no exige la gestión de
las compras regulares de productos conocidos en el mercado. Por esta razón es
importante la formación específica de los compradores de CPTi, cuestión a la que
algunas administraciones de países de nuestro entorno, como por ejemplo el Reino
Unido u Holanda, están ya dedicando recursos.
Por otra parte, las empresas que opten al mercado de las CPTi habrán de reflexionar
sobre algunas cuestiones diferenciales, porque no es lo mismo vender soluciones
innovadoras de futuro que productos de mercado y, sobre todo, es muy distinto
participar en licitaciones públicas para este tipo de compras que venderlas a
compradores en el mercado privado. Los principios de concurrencia, transparencia y
no discriminación, y eficiencia y economía de gasto, que rigen el derecho
administrativo, condicionan una aproximación de los suministradores a la CPTi que será
clave para la consecución del contrato. Desde el mismo diseño de la oferta, la
empresa habrá de tener en cuenta los condicionantes de esos principios y también
desde esa etapa pero fundamentalmente a lo largo del desarrollo del contrato,
deberá tener presente las diferencias que hay entre la cultura de los compradores
públicos y la de los compradores privados, así como también las diferencias que
existen entre los proyectos del sector público y los del sector privado, los primeros por
ejemplo mucho más adversos al riesgo, con escasa flexibilidad para cambios y más
condicionados por el marco legislativo.
La empresa participante en procesos de CPTi habrá asimismo de esforzarse en
gestionar adecuadamente el desequilibrio de conocimiento tecnológico entre ella y el
comprador, no ocultando información que pudiera ser útil para éste aunque
protegiendo la confidencialidad de forma fehaciente. Un gestión inadecuada de la
asimetría de conocimiento o de la confidencialidad puede llevar a ser excluido de
futuras licitaciones o a que información propietaria y sensible al mercado cayera en
manos de competidores.
Algunos de los objetivos del Living Lab Salud Andalucía ( LLSA) son muy ilustrativos del
interés que puede presentar la CPTi para sus socios. El más significativo es sin duda el
propósito de desarrollar la cultura innovadora del Sistema de Salud público de
Andalucía, pero también son relevantes la ampliación de perspectivas de
colaboración entre empresas para implantar sus desarrollos tecnológicos, así como la
provisión de servicios de intermediación y apoyo para la conversión de ideas en
productos y servicios. Adicionalmente, la diversidad de perfiles de los socios del LLSA y
su proximidad en un foro común, es muy enriquecedora desde el punto de vista del
interés de esta organización por las CPTi.
Se plantea la consideración de LLSA y la conveniencia de crear en el seno de la
organización una célula de trabajo sobre CPTi que podría ayudar a perfilar y evaluar
posibles iniciativas relacionadas con las prácticas descritas en el informe. A estos
efectos también podría resultar interesante que se estudiara la oportunidad de que la
Consejería de Salud y la Consejería de Economía, Innovación y Ciencia de la Junta de
Andalucía propusieran a la entidad gestora, en la actualidad la Fundación Iavante,

43

como un órgano consultivo de la Junta en materia de CPTi en materia de e-Salud, en
línea con el artículo 300 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público.

44

1. Capítulo 1: Introducción a la CPTi
1.1. Objeto y estructura del informe

Este informe versa sobre la Compra Pública de Tecnología innovadora (en adelante
CPTi), una modalidad de contratación pública para la adquisición de nuevos
productos y servicios con prestaciones más avanzadas que la oferta existente en el
mercado y que obliga a los suministradores a desarrollar tecnología nueva para poder
satisfacer los requisitos demandados. Por ello se le reconoce a este tipo de compras un
doble beneficio: la mejora de los servicios públicos, que procuran esos atributos
avanzados y el fomento de la innovación tecnológica, razón última por la cual la CPTi
figura habitualmente entre los instrumentos de la política de innovación.
El documento analiza la CPTi desde el punto de vista conceptual, normativo y
práctico, aportando ejemplos ilustrativos extraídos de distintos contextos, e incide en
posibles aspectos de interés para Iavante, la entidad gestora del Living Lab Salud
Andalucía (LLSA) y para sus socios. El informe se estructura en 4 capítulos y un
apéndice.
El primer capítulo es introductorio e incluye, además de este apartado, un breve
análisis del concepto de innovación y del interés por ella del sector público, y un tercer
apartado dedicado a la definición de la CPTi y a destacar los aspectos más

45

significativos de su encaje en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público.
El segundo capítulo está dedicado a la CPTi desde la perspectiva del comprador
público. Se analizan en él las prácticas que resultan más apropiadas para la gestión
pública de la CPTi, distinguiendo entre las que forman parte del proceso formal y
aquellas otras que son ajenas a él y tienen un carácter de preparación o capacitación
a la compra, incluyendo además una guía indicativa de los servicios de la Comisión
Europea sobre cómo abordar la compra pública de soluciones innovadoras. Se
muestran los principales pasos a seguir si se opta por la vía del contrato de
colaboración entre el sector público y el sector privado para la formalización de la
CPTi, incluyendo recomendaciones específicas, derivadas de la experiencia en el
contexto de los países europeos, para el Diálogo Competitivo que es el procedimiento
formal de adjudicación de ese tipo de contrato. Finalmente se advierte sobre la
necesidad de procurar formación apropiada para los compradores públicos de CPTi.
El tercer capítulo trata la CPTi desde la perspectiva de las empresas, y al igual que el
anterior capítulo contiene recomendaciones prácticas. Advierte, además, acerca de
las diferencias entre los proyectos de compra públicos y privados, y entre los
compradores de ambos sectores.
El cuarto y último capítulo analiza la CPTi en el contexto del LLSA y plantea una serie
de posibles actuaciones que podrán ser objeto de análisis y de ejecución en función
de su interés.
El apéndice del informe resume una práctica del Centro Nacional de Innovación (NIC)
del Sistema de Salud del Reino Unido para el sondeo y la creación de mercado de
soluciones innovadoras de futuro para la sanidad pública.
Se incluye una bibliografía de los documentos más relevantes sobre este tema.

1.2. Breve análisis conceptual de la innovación y su imbricación en el sector
público
La innovación ha sido desde hace muchos años, y sigue siendo, objeto de estudio por
los analistas económicos por ser una fuente reconocida de riqueza, progreso social y
competitividad.
Ya en 1911, el que pasa por ser el primer teórico de la innovación, Joseph Schumpeter,
decía que la innovación era la acción de dotar a un recurso de la capacidad de
crear riqueza, o también que una innovación consiste en la utilización productiva de
un invento. En este sentido, distinguía cinco tipos posibles de innovaciones:

a) Introducción de nuevos bienes o de bienes de nueva calidad.
b) Introducción de un nuevo método productivo, ya existente en un sector,
que no deriva de algún descubrimiento científico.
c) Apertura de un nuevo mercado.
d) Conquista de nuevas fuentes de oferta de materias primas.
e) Establecimiento de una nueva organización en una determinada industria.

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