Gestión y Planeamiento - Material curso 1 modulo 2

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GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
DIPLOMADO DE ESPECIALIZACIÓN
Módulo 2: Ciclo de la Gestión y Planeamiento
Manuel Santos
msantos@gestionayaprende.com
Descripción breve
La administración pública hace uso de sistemas administrativos para delimitar, orientar y
controlar las actividades de los servidores públicos, en el marco teórico del ciclo de la gestión,
uno de los principales sistemas es el de planeamiento, reconocido como muy importante, pero
que es poco eficiente en la práctica.

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Contenido
I. INTRODUCCIÓN: ....................................................................................................... 3
II. OBJETIVOS ................................................................................................................ 4
III. UNIDADES DE APRENDIZAJE...................................................................................... 5
Curso 1: Gobernabilidad y Gestión Estratégica............................................................... 5
1. Gestión y administración de políticas públicas .......................................................... 6
1.1. Administración pública ........................................................................................... 6
1.2. Sistemas Administrativos......................................................................................... 6
1.3. La gestión pública .................................................................................................. 8
1.4. Los modelos de gestión en el Perú ......................................................................... 9
2. Planeamiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas................................... 13
2.1. Planeamiento, enfoques ....................................................................................... 13
2.2. El Planeamiento en el Perú................................................................................... 15
2.3. Tipos de planes .................................................................................................... 16
2.4. Monitoreo y evaluación de políticas .................................................................... 18
Bibliografía ..................................................................................................................... 26

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I. INTRODUCCIÓN:
Gestión y administración de políticas públicas es responsabilidad del Estado, que debe
implementar una gestión pública para asegurar las mejores condiciones para que los
procesos y resultados centrados en la persona se logren con los estándares esperados,
estos resultados no sólo se producen en una entidad pública, si no en un conjunto de
instancias administrativas nacionales, regionales y locales que no se logran conectar
eficazmente.
La eficiencia del Estado, se debe medir por la calidad de las políticas y por el desempeño
de la gestión pública. Sin políticas públicas responsables y sostenidas, o una gestión
pública moderna, la estabilidad macroeconómica y el desarrollo social terminan
afectadas, haciendo poco útiles los restantes esfuerzos para el desarrollo de la
competitividad, el bienestar colectivo y la reducción de la pobreza.
Para dichos propósitos, se debe construir institucionalidad, capacidades estatales. Para
ello las instituciones administrativas deben ser fortalecidas, no sólo por la importancia que
tienen en sí mismas, sino porque su solidez es una condición necesaria para rentabilizar
las inversiones en cualquier sector.
No obstante, es necesario diferenciar la actuación política del Estado producto del
ejercicio del poder emanado de la voluntad popular en su beneficio. Asimismo, la calidad
de la gestión de las políticas y programas sociales, que permite o no el acceso a bienes
públicos a la población, no es óptima. Esto hace que el impacto de la inversión gasto social
sea débil. En las últimas dos décadas, el impacto de los programas sociales en la reducción
de la pobreza y en especial de la pobreza extrema parece ser poco significativo.
Un factor clave que explica la pobreza es la falta de acceso a bienes y servicios públicos
de calidad. Ser pobre no sólo implica tener bajos ingresos, pues la pobreza es
multidimensional. La educación es la más relevante.
Para operar la gestión, se han diseñado y normado un conjunto de sistemas
administrativos, que es necesario comprender, analizar y utilizar. En este módulo se hace
una breve introducción a los sistemas desde el ciclo de las políticas y se enfatiza el sistema
de planeamiento.
Les invitamos a compartir y construir conocimiento a partir de este material, con mirada
crítica y constructiva.

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II. OBJETIVOS
General:
• Conocer, comprender y construir un marco teórico-práctico que mejore las
competencias de los participantes en relación con el Estado, su naturaleza y sus
procesos de gestión claves.
Específicos:
• Reconocer el devenir histórico del Estado, sus características y sus fines; y los
factores de gobernabilidad.
• Conocer y utilizar conceptos operacionales para el diseño de Políticas Publicas y
la gobernanza multinivel.
• Establecer las diferencias entre gestión y administración de políticas públicas
• Analizar el cuerpo normativo y metodológico del SINAPLAN proponiendo un
tratamiento sistémico desde el planeamiento, monitoreo y evaluación de políticas
públicas
• Integrar habilidades socioemocionales para fortalecer el liderazgo y las
habilidades en la toma de decisiones para gestionar conflictos y procesos de
dialogo
• Análisis de coyuntura desde el enfoque de la Ética en la gestión pública, la
Transparencia y acceso a la información.

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III. UNIDADES DE APRENDIZAJE
Curso 1: Gobernabilidad y Gestión Estratégica.
Competencias:
• Identificar en el Estado los aspectos relevantes de la gestión pública, sus modelos
e instrumentos.
• Conocer y aplicar conceptos y enfoques de planeamiento como estrategias de la
implementación de políticas públicas.
• Proponer indicadores para un plan operativo tipo, haciendo uso de los conceptos
tratados.
Contenidos:
Tema 1: Gestión y administración de políticas públicas
1.1 Administración pública
1.2 Sistemas Administrativos
1.3 Nueva gestión pública
1.4 Los modelos de gestión en el Perú
Tema 2: Planeamiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas
2.1 Planeamiento, enfoques
2.2 Tipos de planes
2.3 El SINAPLAN en el Perú
2.4 Monitoreo y evaluación de políticas

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1. Gestión y administración de políticas públicas
Los conceptos de gestión y administración, son inherentes al concepto de Estado como
sujeto productor que se erige como persona jurídica, que traza las directrices y objetivos
inmediatos y mediatos que se propone la actividad gubernamental. Las palabras
gestionar y administrar se usan cotidianamente como sinónimos, incluso ambos se refieren
a “la acción y efecto de hacer algo, de asumir una función o tarea para cumplir un propósito”.
Sin embargo, en la legislación peruana estos conceptos aparecen diferenciados.
1.1. Administración pública
En el Perú, el cuerpo normativo fundamental1 define la administración como el conjunto de
entidades del Gobierno peruano, que tienen como finalidad satisfacer necesidades de la
población, mediante la prestación de servicios públicos, desarrollando actividades
administrativas y resolviendo situaciones particulares de los administrados, según ley y la
Constitución Política del Estado.
En ese sentido se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a
todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos. Son
las entidades de cualquier naturaleza que sean dependientes del gobierno central, los
gobiernos regionales o los gobiernos locales. En efecto, la administración pública
comprende a los organismos que desempeñan una función de interés público,
especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los comportamientos e intereses
de la sociedad, el mercado, así como del propio Estado y sus instituciones.
Desde un punto de vista material, se entiende más bien la actividad administrativa, o sea,
la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia
propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares
para asegurar la ejecución de su misión. El concepto de Administración pública es
equivalente al de función administrativa y debe sus orígenes al Modelo de Gestión
Burocrático-Tradicional, donde priman las siguientes características:
• Control de los insumos (número de funcionarios, gastos autorizados, etc.)
• Cumplimiento detallado de normas y procedimientos definidos centralmente
• Logro de productos (número de inspecciones, viviendas o atenciones)
1.2. Sistemas Administrativos
El ejercicio de las competencias del Poder Ejecutivo y de gobiernos regionales y los
gobiernos locales está sometido a un conjunto de sistemas administrativos. Son conjuntos
de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se
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El cuerpo normativo al que nos referimos incluye a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - Ley 29158, la
Ley de bases de la Descentralización y sus modificatorias (Ley 27680, Leyes 27867 y 27783), la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, Ley 27867 y la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972).

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organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por
todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los
niveles de Gobierno.
Sistemas Administrativos Transversales (SATs): tienen por finalidad regular la utilización
de los recursos en las entidades de la Administración Pública, promoviendo la eficacia y
eficiencia en su uso. Las funciones de administración interna se ejercen en apoyo al
cumplimiento de las funciones sustantivas. Es importante señalar que los SA rigen TODAS
las operaciones (procesos) de TODAS las entidades públicas, por esta razón, algunos
autores las consideran “políticas transversales”. Los sistemas administrativos del Estado
peruano son doce:
1. Gestión de recursos humanos;
2. Abastecimiento;
3. Presupuesto público;
4. Tesorería;
5. Endeudamiento público;
6. Contabilidad;
7. Inversión Pública;
8. 8.Planeamiento estratégico;
9. Defensa judicial del Estado;
10. Control, y;
11. Modernización de la gestión pública; y
12. Sistema de bienes públicos
El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos, con excepción del
Sistema Nacional de Control.

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Como se puede observar, de los doce sistemas administrativos vigentes, seis están a cargo
del MEF, los más importantes, esta rectoría confiere al MEF un gran control sobre las
operaciones, procesos y uso de fondos públicos, explicando así su condición hegemónica
en las decisiones de política de Estado.
Los entes rectores de los sistemas administrativos, tienen la responsabilidad de asegurar
su uso adecuado, para cuyo efecto deben:
a. Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestión del proceso;
b. Expedir las normas reglamentarias que regulan el Sistema;
c. Mantener actualizada y sistematizada la normatividad del Sistema;
d. Emitir opinión vinculante sobre la materia del Sistema;
e. Capacitar y difundir la normatividad del Sistema en la Administración Pública;
f. Llevar registros y producir información relevante de manera actualizada y
oportuna;
g. Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normatividad de los procesos
técnicos de los Sistemas;
h. Promover el perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos
técnicos del Sistema Administrativo; y,
i. Las demás que señalen las leyes correspondientes.
1.3. La gestión pública
La gestión pública debe diseñar y ejecutar acciones orientadas a hacer realidad las
aspiraciones planteadas en la política pública, es decir, debe facilitar una ruta técnica
con un conjunto de instrumentos para operacionalizar la política. Estos instrumentos
contienen o definen procesos de gestión, proponen resultados concretos y suponen la
administración de recursos asegurando el cumplimiento de los objetivos que nos aseguren
los resultados en las personas. Está compuesta por las entidades y los procesos a través
de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica
regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
Implica la utilización de los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Trata de los
mecanismos de decisión para la asignación y distribución de los recursos públicos, y de la
coordinación y estímulo de los agentes públicos para lograr objetivos colectivos. La acción
pública se desarrolla en varias dimensiones que actúan simultáneamente. Estas
dimensiones son:
▪ En términos de las relaciones de poder que se establecen entre los grupos sociales
que actúan en instituciones determinadas, su estudio le corresponde a la Ciencia
Política y la Sociología.
▪ En términos jurídicos, cuando se considera a la Administración pública como una
persona jurídica que tiene derechos y obligaciones, su estudio le corresponde al
Derecho,

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▪ En términos administrativos, cuando se ocupa de los métodos de trabajo y
organización interna, su estudio le corresponde a las Ciencias de la Administración
y la ingeniería.
En efecto la acción de gobierno requiere de i) instituciones, ii) de mandatos y ordenes,
cumplidos a través de políticas y funciones, y iii) métodos de trabajo y organización
(tecnologías, instrumentos y procedimientos), para ejecutar y cumplir con sus fines y
responsabilidades.
1.4. Los modelos de gestión en el Perú
Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis económica
y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión, etc., y el avance de la
globalización, producen procesos complejos y dinámicos, que ponen a la vista paradigmas
emergentes en la gestión pública, para orientar mejor las políticas sociales y económicas
para atender la difícil y compleja demanda social.
En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la administración han transitado
de la administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza. Los modelos
alternativos de gestión pública describen un cambio permanente en el enfoque de las
ciencias gerenciales, desde el modelo burocrático de gestión basado en la fragmentación
de tareas y la subordinación jerárquica, hasta la nueva gestión pública que introduce
nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación y de
capacidades específicas orientadas a la gestión por resultados.
El modelo burocrático
Este modelo buscaba la eficiencia y para lograrla hay que despersonalizar la
administración, las personas tienen como fundamento el cumplimiento de lo que la
institucionalidad formal les define. Los funcionarios cumplen estrictamente lo establecido
por el contenido del cargo y ejecutan lo que las normas establecen sin discusión alguna.
En otras palabras, el accionar de la burocracia debía guiarse por la obligación y no por
la misión. El modelo hace una clara distinción entre el político (decisor) y el administrador
(operador). El primero que vive de y para la política con una clara racionalidad hacia la
consecución y uso del poder y los instrumentos que el Estado le permite; y el segundo que
forma parte de la burocracia donde se propone que el mérito y la rigurosidad académica
permite la eficiencia del Estado, creando así, un cuerpo de funcionarios especialistas que
apoya las decisiones, incluso políticas, bajo severos estándares de conocimientos.
Este modelo fue el paradigma inspirador de todo movimiento internacional de reforma
administrativa de los años 50 y 60. La racionalidad legal gerencial burocrática, que ya
había presidido la construcción histórica de los estados liberales del derecho, fue también
el modelo que inspiro, tras la segunda guerra mundial, tanto la construcción institucional

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de los Estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar,
característicos del Estado Social.
Weber concebía la burocracia como “…la forma de organización a través de la cual
opera el sistema de dominación política nacional o legal. El tipo de sistema que da sentido
a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominación carismática y tradicional, que
no son racionales porque no se basan en la obediencia a la norma legal”. La denominación
legal o racional del modelo weberiano, articulada a través de la burocracia se basaba
en:
a. La definición del interés público desde la perspectiva fundamentalmente
“administrativista” esto implicaba reclutar, desarrollar y conservar
expertos en el campo de la administración, la ingeniería y el trabajo social.
b. El logro de resultados en función de las especialidades de los expertos y
bajo una fuerte orientación de inversión pública.
c. La legitimación de la selección de los expertos y funcionarios no electos en
un Estado administrativo.
d. La aplicación de sus conocimientos y normas profesionales a los problemas
existentes en sus campos de especialización.
El paradigma de organización burocrática sobre el que se sustentaron, en general, las
administraciones públicas han inducido al desarrollo de un tipo de gestión cuya realidad
ha sido el de servir a la administración misma, centrada en los intereses inmediatos y en
las expectativas de sus funcionarios y directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos
han dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados en el
ordenamiento jurídico, independientemente de su eficacia material, de su efectividad y,
consecuentemente, de la responsabilidad pública involucrada.
Modelo post-burocrático
El modelo post-burocrático, se sustenta en el Estado contractual o gestión por resultados,
que se inicia aproximadamente en los primeros años de los 90, enfatiza más bien en el
beneficio que la sociedad percibe del accionar público. Los resultados no se miden en
términos de insumos y procedimientos, sino en términos de cambios de distinta escala que
se dan en el entorno - interno y externo – de la organización pública.
No descuida el desarrollo normativo, pero le preocupa más la ejecución que el apego a
las normas. Para ello agenda temas cruciales para la gestión, como las políticas de
incentivo al talento y ejecución, los estándares de calidad y el desempeño, etc.
La post-burocracia asume que las estructuras internas así como su optimización
permanente, son necesarias, pero totalmente insuficientes para concretar resultados; que
los procedimientos clave deben ser reformados pero no sólo en la perspectiva de
optimizar el control sino el servicio a la ciudadanía, que los recursos financieros deben
primordialmente ser aplicados de manera directa y vinculante con los resultados y que los
sistemas de información y gestión del conocimiento son muy necesarios pero enfocados de
manera estratégica.

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La corriente post-burocrática privilegia el proceso de dirección estratégica. Implica un
esfuerzo aún considerable en la dimensión operativa bajo principios de calidad total en
procedimientos, talento humano y servicios, con la hipótesis que sólo es posible alcanzar
resultados valiosos para la comunidad con conocimientos y capacidades técnicas,
organizacionales y políticas dentro de las estructuras. Enfatiza que la capacidad se basa
en conocimientos que respondan al estado de la discusión en cada tema, procurando
“tomar y dar”, rescatando el conocimiento local y construyendo conocimiento conjunto.
En consecuencia, esta nueva tendencia marca una división y diferencia con la corriente
weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el siguiente cuadro:
Nueva Gestión Pública
La Nueva Gestión Pública, intenta trasladar la cultura de orientación de los resultados a
las organizaciones del sector público mediante la introducción de algunas reformas
estructurales en la gestión. Sus énfasis se dan en los siguientes aspectos:
✓ Dimensiones cualitativas de la Gestión
✓ La ciudadanía puede evaluar calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y
servicios recibidos
✓ Medición de Resultados

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✓ Participación Ciudadana y Transparencia
En este modelo, los funcionarios y directivos públicos deben resolver la ambigüedad, la
incertidumbre y el conflicto alrededor de las políticas públicas, a fin de describir de
antemano lo que quieren que logren sus funcionarios en un lapso determinado; las
funciones de formulación de políticas y las de operaciones deberían asignarse a
organizaciones diferentes, con entidades operativas encabezadas por funcionarios
versados en la gestión, mientras que los sistemas administrativos centralizados deberían
reformarse a fin de trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad a los niveles más
cercanos al ciudadano.
Este modelo incorpora conceptos claves como:
✓ La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.
✓ La creación del valor público.
✓ El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado
✓ El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.
De esta manera, la responsabilidad de la nueva gerencia pública está ligada a la
eficacia y eficiencia de su gestión y no sólo al cumplimiento de sus mandatos. Se propone
separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la burocracia y
autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos.
En esta perspectiva, enfrenta desafíos buscando lograr metas y resultados transparentes
dando la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cómo
alcanzarlas. La administración pública como prestadora de servicios para los ciudadanos
no podrá liberarse de la responsabilidad de prestar éstos de manera eficiente y efectiva,
sin buscar la generación de utilidades como fin último.
Enfoque de gestión por resultados
La gestión por resultados busca garantizar una administración eficiente en el uso de los
recursos públicos y la implementación de las estrategias previamente consensuadas para
la implementación de los programas y proyectos necesarios. Este enfoque busca
desarrollar e incrementar la eficiencia y la eficacia, así como el impacto de las políticas
definidas en función de los resultados establecidos. De esta manera se busca garantizar
la implementación de las estrategias de desarrollo, asegurando los recursos suficientes
que permitan alcanzar un desarrollo adecuado, especialmente de los niños y niñas.
Este enfoque cobra relevancia en el marco de la Modernización de la Gestión Pública
cuya finalidad es “elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos
públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al
conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios,
orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad” De este modo, el modelo
gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión
del Estado, así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.

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Para que lo anterior se cumpla, se pone énfasis en la transformación de la cultura
organizacional que caracterizaba a la Administración Pública. Lo fundamental era dar un
giro en los hábitos, costumbres y forma de actuar de la administración pública. Asimismo,
este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios públicos, de tal modo que se
impulsaran políticas de personal, centradas en premiar el buen desempeño, fomentar la
capacitación y el perfeccionamiento profesional, hoy ausentes en la gestión pública
peruana.
En el marco de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado Peruano, el
objetivo es alcanzar un Estado:
• Al servicio de la ciudadanía. La acción del Estado debe centrarse en beneficiar a
su población generando oportunidades para su desarrollo y bienestar.
• Con canales efectivos de participación ciudadana. El estado debe escuchar y
recoger las propuestas de la ciudadanía y establecer alianzas público privadas
en todas sus instancias de gobierno.
• Descentralizado y desconcentrado; el poder se ejerce descentralizadamente, de
manera armónica y con sentido de colaboración entre los diferentes niveles de
gobierno. La asignación de funciones se realiza teniendo en consideración a un
buen servicio al ciudadano.
2. Planeamiento, monitoreo y evaluación de políticas públicas
2.1. Planeamiento, enfoques
En un documento para el ILPES (Matus, 1987) manifiesta, que la planificación consiste en
someter a voluntad de cada quien, el curso encadenado de los acontecimientos cotidianos,
que al final, fijan una dirección y una velocidad al cambio, producto de las acciones
ejecutadas.
La planificación como toda la gestión ha pasado por etapas en las cuales, predominaron
ciertos enfoques que decidieron un tipo de planificación, entre las que tenemos:
Planificación retrospectiva
El enfoque de la planeación parte de una indagación en el pasado para identificar los
escenarios futuros que pudieran darse. Determinista (variables endógenas) y
Probabilística (añade variables exógenas).
Planificación prospectiva
Se analiza el sector y su entorno, identificando tendencias y variables estratégicas para
construir escenarios de futuro, evaluando oportunidades y riesgos, se define el “Escenario
apuesta”

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Planificación normativa
La lógica positivista se asienta en la relación única y necesaria entre causa y efecto. El
supuesto es que existe un orden en el mundo y en el caso de la gestión pública este orden
está en el marco normativo.
Planificación situacional
Cuestiona al planeamiento normativo por su incapacidad de adaptarse a los cambios y
a las condiciones externas que se han vuelto muy dinámicas. Este enfoque asume el
anterior y le añade el análisis situacional.
A continuación, se presenta un cuadro comparativo entre el enfoque normativo y
situacional:
ELEMENTOS ENFOQUE NORMATIVO ENFOQUE SITUACIONAL
Objetivos Normativos Políticos
Agentes Técnicos Políticos/Técnicos/Administrativos
Oponentes No se consideran Se analizan
Medios Asignados Se crean
Tipo de cálculo No considera Estratégico/táctico
Restricciones Materiales Políticas
Ámbito de planificación Todo sistema Prioridad específica
Adaptación de MATUS, C – Planificación y Gobierno, revista de la CEPAL No. 31
Limitaciones del Planeamiento
La dinámica social, el contexto y los supuestos o variables exógenas del planeamiento
que condicionan su eficacia (Aguerrondo, 2007) y por lo tanto afectan a las metas. El
planeamiento no es una panacea, en el Perú tenemos una gran cantidad de planes, pero
no se cumplen o sólo parcialmente, además surgen desafíos en función a las limitaciones
basadas en las percepciones y concepciones del mundo y la gestión del cambio.
Pasar del pensamiento lineal que predomina en los
ámbitos de la academia al pensamiento complejo que
hoy todavía es casi contracultural, no es una tarea simple.
El modelo mental occidental está construido a partir de
una comprensión del mundo lineal, producto de una
matriz de pensamiento newtoniano clásico.
Esta comprensión del mundo prioriza la estabilidad, las
estructuras, y el cambio se entiende como un evento
anómalo. Es común conceptualizar un proceso de cambio
como si tuviera diferentes “etapas”, es decir, separando momentos en que se pueden
percibir distintos “arreglos institucionales estables” propios de una u otra etapa. Pero en
realidad, el proceso del cambio no son las etapas, sino lo que está entre ellas.

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2.2. El Planeamiento en el Perú
De acuerdo con un documento de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
(Lavalle, 2010) el primer antecedente de la institucionalización de la planificación en el
país, se dio, en octubre de 1962 con la creación del Instituto Nacional de Planificación
(INP) y el Sistema Nacional de Planificación con el apoyo técnico de la CEPAL. Se elaboró
la Estrategia Nacional de Desarrollo de Largo y el Plan Nacional de Desarrollo para
1971-1975.
El INP fue eliminado en abril de 1992, lo que condujo a la desactivación del INP, desde
ese año, el Perú entró en la etapa de debilitamiento y desaparición del sistema nacional
de planificación; el gobierno de Fujimori (1990-2000) se caracterizó por un predominio del
enfoque neoliberal en materia económica y rasgos autoritarios en lo político.
Durante más de quince años, no teníamos ente rector en la planificación y los conceptos
de política pública apenas asomaban en nuestro país, por lo tanto, no había metodología
formal que oriente la formulación de planes y políticas desde la gestión pública.
Los Planes Estratégicos Institucionales surgen a mediados de los 1990, donde la visión de
la planificación era estrictamente
institucional y se cambió hasta su
nombre a “planeamiento” para
distinguirla de la planificación
entonces denominada “tradicional”.
Este tipo de planeamiento se
realizaba (y aun se sigue realizando)
principalmente como parte del
proceso de asignación presupuestal.
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN), se crearon en el 20052, pero en realidad se empezó instalar en
enero de 2009 contando con personal recién en el segundo trimestre de este año. Luego
de muchos vaivenes, su resultado más visible es el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
2010-2021 (Plan Bicentenario) y algunos lineamientos metodológicos que se resumen en
los siguientes documentos:
I. Guía Metodológica - Fase de Análisis Prospectivo para Sectores. Aprobado por
Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 011-2016-CEPLAN/PD
II. Guía para el planeamiento Institucional. Aprobada por Resolución de Presidencia
de Consejo Directivo N° 33-2017-CEPLAN/PCD con fecha 02 de junio.2017.
III. Directiva N° 001 -2017-CEPLAN/PCD Directiva para la Actualización del Plan
Estratégico de Desarrollo Nacional
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Ley Nº 28522 - Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

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2.3. Tipos de planes
El Reglamento que regula las Políticas Nacionales (PCM, 2018), en su artículo 11 señala
expresamente que “Las políticas nacionales desarrollan sus objetivos a través de metas,
indicadores y responsables en los respectivos planes estratégicos sectoriales multianuales
(PESEM), planes estratégicos multisectoriales (PEM), planes estratégicos institucionales (PEI)
y planes operativos institucionales (POI) de los Ministerios y sus organismos públicos, según
corresponda, en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN.
Políticas y planes
Fuente: CEPLAN, 2018
Así mismo, señala que, a nivel territorial, las políticas nacionales se vinculan con los Planes
de Desarrollo Concertado (PDRC) y con los planes institucionales (Plan Estratégico
Institucional y Plan Operativo Institucional) de los gobiernos regionales y locales, en el
marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN
De lo que se deduce que el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) define los siguientes tipos de planes:
▪ Planes estratégicos sectoriales multianuales (PESEM) (CEPLAN, 2016)
▪ Planes estratégicos multisectoriales (PEM)
▪ Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC)
▪ Planes de Desarrollo Local Concertado (PDLC)
▪ Planes estratégicos institucionales (PEI) (CEPLAN, 2017)
▪ Planes operativos institucionales (POI)

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Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), es un instrumento de gestión orientador
de los objetivos del conjunto de los actores que forman parte de un Sector. No es lo mismo
que el Plan Estratégico Institucional. A pesar de que una larga tradición lo asocia con sus
planes institucional, el PESEM es un instrumento de todo el Sector y como tal incorpora las
políticas priorizadas, metas y estrategias para conseguir dichas metas de las entidades
públicas y privadas de nivel nacional, regional y local que realizan actividades vinculadas
a su ámbito de competencia.
Según CEPLAN, el PESEM se basa en un Documento Prospectivo del Sector, que servirá
como insumo para su elaboración, además un modelo conceptual construido a partir de
un análisis del Sector y su entorno, el cual identifica tendencias y variables estratégicas
para construir escenarios de futuro y una evaluación de oportunidades y riesgos. Su
propósito es promover el pensamiento estratégico anticipativo de los gestores públicos,
para la mejor toma de decisiones.
Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es un instrumento de gestión
donde se establece la estrategia del desarrollo territorial. Se elabora de manera
participativa, expresando un pacto político enmarcado en la estrategia nacional de
desarrollo y articulado a las políticas nacionales. Además, orienta los procesos de
planeamiento estratégicos de los gobiernos locales.
Plan Estratégico de Desarrollo Local Concertado (PDLC) es un instrumento de gestión
donde se establece la estrategia del desarrollo territorial. Se elabora de manera
participativa, expresando un pacto político enmarcado en la estrategia nacional de
desarrollo y articulado a las políticas nacionales. Además, orienta los procesos de
planeamiento estratégicos de los gobiernos locales.
A nivel institucional, las entidades del sector público elaboran un Plan Estratégico
Institucional - PEI y un Plan Operativo Institucional - POI, los cuales orientan su accionar
para el logro de los objetivos establecidos en la política institucional en el marco de las
políticas y planes nacionales y territoriales.
Planes estratégicos institucionales (PEI), es un instrumento de gestión que identifica la
estrategia de la entidad para lograr sus objetivos, en un periodo mínimo de tres (3) años,
a través de iniciativas diseñadas para producir una mejora en el bienestar de la población
a la cual sirve y cumplir su misión.
Contenido mínimo del PEI
1. Declaración de Política Institucional (*)
2. Misión Institucional
3. Objetivos Estratégicos Institucionales (con indicadores y metas)
4. Acciones Estratégicas Institucionales (con indicadores y metas)
5. Ruta Estratégica
Anexos
a. Matriz de Articulación de Planes (Anexo B-1)
b. Matriz del Plan Estratégico Institucional (Anexo B-2)

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Planes operativos institucionales (POI), es un plan que sirve para implementar las
estrategias, traducidas en acciones, actividades y tareas vinculadas al cumplimiento de
los objetivos y acciones estratégicas aprobadas en el PEI cuya ejecución permite producir
bienes o servicios y realizar inversiones, en un periodo anual. Cuando ese POI se traduce
en un presupuesto anual aprobado (en la Ley de Presupuesto del Sector Público), el POI
se dice que está financiado y refleja la decisión de lograr los objetivos de política con la
estrategia diseñada. Luego, se debe hacer seguimiento a la ejecución del POI para
verificar el cumplimiento de lo planificado y finalmente, evaluar si se lograron los objetivos
y metas, a nivel de PEI y POI.
Contenido mínimo del POI
1. Declaración de Política Institucional
2. Misión Institucional
3. Acciones Estratégicas Institucionales (AEI) priorizadas por Objetivo Estratégico
Institucional (OEI)
4. Reportes del POI, obtenidos del aplicativo CEPLAN V.01 (incluyendo OEI, AEI y
actividades operativas)
El PEI y el POI se elaboran en el año previo al inicio de su vigencia. Si estos se modifican
durante su vigencia, se realiza una “modificación”; entonces, el nombre del plan incluye
la palabra “Modificado”. La modificación del PEI puede implicar un cambio en su periodo
de vigencia.
2.4. Monitoreo y evaluación de políticas
El monitoreo y evaluación de las políticas están ligados a la gestión por resultados, que
releva la generación de impactos en los territorios, a partir del logro de resultados,
vinculados a la disposición de productos claves, dirigido a enfrentar y superar un
problema sentido por una población. ¿Qué productos se están haciendo entrega?; si se
hace de manera oportuna y eficiente; si está llevando a generar cambios sustanciales en
las personas, al enfrentar el problema; si está generando condiciones para el bienestar
de las personas, entre otros aspectos; todos son asuntos que son abordados desde el
sistema de monitoreo y evaluación. Todo sistema de monitoreo y evaluación debe contar
con 1) Objetivos mensurables; 2) Un conjunto de indicadores; 3) Una metodología que
precisa las estrategias y los instrumentos para el recojo de la información, su
procesamiento y análisis; y, 4) Mecanismos institucionales para retroalimentar las
conclusiones y aprendizajes (Angel, 1999).
Si el M&E tienen por objeto medir el avance y los resultados alcanzados por una política
implementada, es necesario desarrollar una línea de base. En esto radica el principal
talón de Aquiles en la gestión, muchas veces se carece de línea de base actualizada, por
lo tanto, resulta difícil, cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos
impactos.

19
El monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y productos (número de
charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, créditos otorgados, visitas a
la web, etc.) dejando de lado los aspectos de calidad y resultados.
Generalmente se confunde a menudo indicadores de proceso con indicadores de
resultado. Por ello, no se cuenta con información completa, oportuna y confiable de los
resultados a nivel de la población participante (Armijo, 2009). Las pocas evaluaciones de
impacto que han realizado los PPSS se deben a los requerimientos para préstamos de
agencias internacionales. La implementación del presupuesto por resultados del MEF para
la asignación presupuestal, debe contribuir a resolver este problema, en la perspectiva
de desarrollar, aplicar y mantener un sistema de monitoreo y evaluación y una línea de
base.
Elementos del indicador
➢ Unidad de medida: Es el parámetro de referencia o la expresión que permitirá la
operatividad y la determinación de las magnitudes de la medición del indicador.
➢ Sujeto: Es la unidad mínima de análisis sobre la que se hará la medición.
➢ Atributo: Son los aspectos o características que serán medidos sobre el sujeto.
Cada aspecto o característica que se identifique como atributo, deberá ser
definido o conceptualizado de manera operativa para evitar errores o
dificultades en la medición y distorsiones en la interpretación de resultados.
Tipos de indicadores, basado en lo propuesto por (Armijo, 2009)
Indicadores de impacto: “Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la
entrega de los bienes y servicios. La información que entrega se refiere por ejemplo al
mejoramiento en las condiciones de la población objetivo, y que son exclusivamente
atribuibles a dichos bienes.”
De acuerdo con el concepto, los indicadores de impacto muestran los efectos a mediano
o largo plazo, sean estos directos o indirectos, generados como consecuencia de los
resultados y logros de las acciones realizadas sobre un determinado colectivo de sujetos
(población, entorno, etc.).
Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de
los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios.”
Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o
generación de cambios en los sujetos, considerando que estos cambios se establecen en la
formulación de los objetivos estratégicos para el horizonte de tiempo del PDRC.
Indicadores de producto: “Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa
producidos y provistos por un organismo público o una acción gubernamental. Es el
resultado de una combinación específica de insumos por lo cual dichos productos están
directamente relacionados con ellos. Por sí solo un indicador de producto, (por ejemplo,
número de vacunaciones realizadas, número de viviendas construidas, número de
inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en
la generación de dichos productos.
Indicadores de proceso: Son las unidades de medida asociadas a las actividades e
insumos de la cadena de valor, son muy útiles para el monitoreo y deben ser medidos en
función del cronograma de actividades operativas.

20
Veamos un ejemplo de matriz de indicadores:
CADENA DE
VALOR
OBJETIVOS,
COMPONENTES
INDICADORES DESCRIPCIÓN DEL INDICADOR
De impacto: 10 años después de concluida la intervención
Resultado final
Incremento de la
tasa de conclusión
de los estudiantes
del nivel de
educación
secundaria
Tasa de conclusión,
secundaria, grupo de
edades 16 (% del
total)
Unidad de medida: Porcentaje (%).
Definición: Población de un grupo de edades que
ha completado al menos un nivel educativo
determinado respecto a la población total de ese
grupo de edades. Es una tasa acumulada en tanto
considera la culminación en el año de referencia1
o en algún período previo.
Propósito: Ofrecer una medida directa de la
conclusión de estudios de un determinado nivel
por la población que debería haber logrado
dicho nivel educativo de acuerdo a la edad
normativa oficial o referencial para cursarlo.
edades 17-19 (% del
total)
edades 20-24 (% del
total)
De efecto: 5 años después de terminada la intervención
RESULTADO
MEDIATO
Disminución de los
niveles de deserción
de los estudiantes
del nivel de
educación
secundaria en el
ámbito rural
Tasa de deserción
acumulada, educación
básica (% de edades
13-19 con educación
básica incompleta)
Definición: Estudiantes que no culminaron la
educación primaria o secundaria, o sólo
culminaron la educación primaria, y no se
matricularon el año en curso en el nivel
correspondiente, independientemente del año en
que interrumpió sus estudios.
Propósito: Aproximar el número de alumnos del
año escolar anterior que no se matricularon el año
en curso, a pesar de no haber completado el
nivel.
RESULTADO
INMEDIATO
Mejora de las
condiciones de
seguridad en el
traslado de los
estudiantes del nivel
de educación
secundaria en el
ámbito rural
Reducción de la tasa
de ocurrencia de
accidentes producidos
en embarcaciones que
trasladan estudiantes
de educación
secundaria
Definición: Compara el número de accidentes
ocurridos en las embarcaciones que trasladan a
los estudiantes durante la operación de la IRF. Se
considera accidentes dentro del horario de
traslado sea en el momento de abordaje o de
desembarque en el puerto de llegada, incluso
antes de acomodarse en la embarcación. Debe
ser reportado por el auxiliar o acompañante de
turno.
Propósito: Registrar evidencia que de cuenta de
las condiciones óptimas de operación del servicio
de la IRF
Porcentaje de
adolescentes que son
madres o están
embarazadas por
primera vez (% del
grupo de edad 15 a
19)
Definición: Adolescentes entre 15 y 19 años que
ya son madres o están embarazadas por primera
vez, respecto del total de población de mujeres
del mismo
rango de edad.
Propósito: Mostrar la magnitud de uno de los
factores que afecta la permanencia en el sistema
educativo de la población femenina en edad
escolar.

21
CADENA DE
VALOR
OBJETIVOS,
COMPONENTES
RESULTADO
INMEDIATO
Incremento de la
matrícula en el nivel
de educación
secundaria en el
ámbito rural
Tasa de matrícula total,
educación secundaria
(% de población con
edades 12-21)
Definición: Población de una cierta edad o grupo
de edades (12-16 años, 17-21 años) que está
matriculada a cualquier grado, ciclo, nivel o
modalidad del sistema educativo, respecto de la
población del mismo rango de edad.
Propósito: Mostrar la magnitud en atención que
da el sistema educativo a la población de cada
una de las edades o grupos de edades
observados, independientemente del nivel
educativo en que se encuentren.
RESULTADO
INMEDIATO
Aumento de la
asistencia de los
estudiantes del nivel
de educación
secundaria en el
ámbito rural
Tasa total de
asistencia, edades 12-
16 (% del total)
Definición: Población de un cierto grupo de
edades (12-16
años, 17-21 años) que asiste a cualquier grado,
ciclo, nivel o modalidad del sistema educativo,
respecto de la población del mismo rango de
edad.
Tasa total de
asistencia, edades 17-
21 (% del total)
De producto: al final de la intervención
PROPÓSITO
Servicio de traslado
fluvial suficiente y
seguro que
favorece la
accesibilidad de los
estudiantes al nivel
de educación
secundaria en el
ámbito rural
% de nuevos
matriculados total en
educación secundaria,
respecto a los no
matriculados el año
anterior
Definición: Población de un cierto grupo de
edades (12-16
años, 17-21 años) que retorna o ingresa a la
educación secundaria a cualquier grado, respecto
de la población total del mismo rango de edad,
que no se matriculó en el periodo previo.
De proceso: durante la intervención
C1
Provisión de medios
de traslado de
estudiantes en
condiciones
adecuadas y
suficientes
Nro de embarcaciones
provistas en el marco
de la IRF para el
traslado de estudiantes
Unidad de medida: Número (valor absoluto).
Definición: Representa el número de
embarcaciones que se encuentran con contrato de
alquiler y están operando normalmente y que
recorre la zona de las RER y trasladan a
estudiantes de secundaria a cualquier grado.
Propósito: Mostrar la cantidad de embarcaciones
en condiciones operativas contratadas por la IRF
Nro de estudiantes
(promedio semanal)
que utilizan las
embarcaciones de la
IRF
Definición: Contabiliza el número de estudiantes
por día que hacen uso efectivo del servicio de la
IRF, se orienta a establecer una medida del uso
de las embarcaciones para procesar pagos por el
servicio y establecer un ratio de costo promedio
por estudiantes de secundaria a cualquier grado.
Propósito: Mostrar la eficiencia en el gasto de la
IRF

22
CADENA DE
VALOR
OBJETIVOS,
COMPONENTES
C2
Fortalecimiento de
capacidades
organizacionales,
comunales y
familiares para
promover el
compromiso con la
educación
secundaria en el
ámbito rural
Nro de
APAFAS/CONEI y
agencias municipales
capacitadas por la IRF
Definición: Contabiliza el número de
APAFAs/CONEI y agentes municipales que han
participado en las actividades de capacitación
para la implementación de la IRF.
Propósito: Mostrar el nivel de avance de las
actividades de la IRF
Nro de CCNN
atendidas por el PT-IRF
Definición: Reporta el número de CCNN que son
usuarias de las embarcaciones y que han
actividades de la IRF en las CCNN
Nro de familias que
participan en la IRF y
promueven la
en sus ámbitos
Definición: Contabiliza el número familias que han
C3
Fortalecimiento de
capacidades de
gestión local para
mejorar las
condiciones de
accesibilidad fluvial
a la educación
secundaria
Nro de gestores
públicos capacitados
para la mejora de la
accesibilidad fluvial a
la educación
secundaria y la gestión
de la IRF
Definición: Se basa en el registro de participantes
que han completado o cumplido con los requisitos
establecidos en las actividades de capacitación
Nro de gestores
públicos (GL, DRE,
UGEL, IIEE) capacitados
que participan en la
gestión de la IRF
Definición: Da cuenta del registro de participantes
que han completado o cumplido con los requisitos
establecidos en las actividades de capacitación
para la implementación de la IRF y participan en
agestión de la IRF.
C4
Fortalecimiento de
capacidades para
el Monitoreo y
Evaluación que
genere alertas y
evidencia para la
gestión de la IRF
% de cumplimiento de
metas previstas a nivel
de indicadores de
resultado
Definición: Compara los valores programados y
los compara con los valores logrados, es una
medida de eficiencia y eficacia, se enfoca en el
desempeño de la gestión.
Propósito: Registrar evidencia del nivel de
cumplimiento de metas a nivel de resultados.
% de actividades
programadas en el
plan operativo que se
cumplen
Fuente: ESCALE-SIAGIE

23
Matriz de monitoreo y evaluación-ejemplo
(Cadena de valor, indicadores, línea de base y metas)
CADENA DE
VALOR
OBJETIVOS, COMPONENTES INDICADORES
VALOR LINEA
DE BASE[1]
(Año 2017)
VALOR META
ANUAL (2018)
Fuente
FRECUENCIA DE
MEDICIÓN
VALORES
LOGRADOS
(2018)
% DE LOGRO
De impacto: 10 años después de concluida la intervención
Resultado final
Incremento de la tasa de
conclusión de los estudiantes
del nivel de educación
secundaria
Tasa de conclusión, secundaria,
grupo de edades 16 (% del total)
S.D. 0.7 SIAGIE 10 años
grupo de edades 17-19 (% del
total)
47.9 52.69 ENAHO 10 años
grupo de edades 20-24 (% del
total)
61.5 67.65 ENAHO 10 años
De efecto: 5 años después de terminada la intervención
RESULTADO
MEDIATO
Disminución de los niveles de
deserción de los estudiantes
del nivel de educación
secundaria en el ámbito rural
Tasa de deserción acumulada,
educación básica (% de edades 13-
19 con educación básica incompleta)
18.1 16.29 SIAGIE 5 años
RESULTADO
INMEDIATO
Mejora de las condiciones de
seguridad en el traslado de
los estudiantes del nivel de
educación secundaria en el
ámbito rural
Reducción de la tasa de ocurrencia
de accidentes producidos en
embarcaciones que trasladan
estudiantes de educación secundaria
S.D. 0 REGISTRO IRF 5 años
Porcentaje de adolescentes que son
madres o están embarazadas por
primera vez (% del grupo de edad
15 a 19)
30.6 0.25 ENDES 5 años
RESULTADO
INMEDIATO
Incremento de la matrícula en
el nivel de educación
Tasa de matrícula total, educación
secundaria (% de población con
edades 12-21)
S.D. 90.8 REGISTRO IRF 5 años
RESULTADO
INMEDIATO
Aumento de la asistencia de
los estudiantes del nivel de
Tasa total de asistencia, edades 12-
16 (% del total)
90 0 ENAHO 5 años

24
CADENA DE
VALOR
VALOR LINEA
DE BASE[1]
(Año 2017)
VALOR META
ANUAL (2018)
Fuente
FRECUENCIA DE
MEDICIÓN
VALORES
LOGRADOS
(2018)
% DE LOGRO
ámbito rural
Tasa total de asistencia, edades 17-
21 (% del total)
47.7 0 ENAHO 5 años
De producto final, al concluir la intervención
PROPÓSITO
Servicio de traslado fluvial
suficiente y seguro que
favorece la accesibilidad de
los estudiantes al nivel de
ámbito rural
% de nuevos matriculados total en
educación secundaria, respecto a los
no matriculados el año anterior
S.D. 70 REGISTRO IRF Ene-19
De producto intermedios, durante la intervención
C1
Provisión de medios de
traslado de estudiantes en
condiciones adecuadas y
suficientes
Nro de embarcaciones provistas en
el marco de la IRF para el traslado
de estudiantes
S.D. 3 REGISTRO IRF Mensual
Nro de estudiantes (promedio
semanal) que utilizan las
embarcaciones de la IRF
C2
Fortalecimiento de
capacidades
organizacionales, comunales y
familiares para promover el
compromiso con la educación
Nro de APAFAS/CONEI y agencias
municipales capacitadas por la IRF
20 Gobierno local REGISTRO IRF Mensual
Nro de CCNN atendidas por el PT-
IRF
6 Gobierno local 0 Mensual
Nro de familias que participan en la
IRF y promueven la educación
secundaria en sus ámbitos
C3
Fortalecimiento de
capacidades de gestión local
para mejorar las condiciones
de accesibilidad fluvial a la
Nro de gestores públicos
capacitados para la mejora de la
accesibilidad fluvial a la educación
secundaria y la gestión de la IRF
15 UGEL REGISTRO IRF Mensual

25
CADENA DE
VALOR
VALOR LINEA
DE BASE[1]
(Año 2017)
VALOR META
ANUAL (2018)
Fuente
FRECUENCIA DE
MEDICIÓN
VALORES
LOGRADOS
(2018)
% DE LOGRO
Nro de gestores públicos (GL, DRE,
UGEL, IIEE) capacitados que
participan en la gestión de la IRF
C4
Fortalecimiento de
capacidades para el
Monitoreo y Evaluación que
genere alertas y evidencia
para la gestión de la IRF
% de cumplimiento de metas
previstas a nivel de indicadores de
resultado
% de actividades programadas en el
plan operativo que se cumplen

26
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