Participación ciudadana en control fiscal

Contraloría Metropolitana de Caracas
VI JORNADAS DE CONTROL FISCAL
EL DERECHO A LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA DIRECTA EN LOS
PROCESOS DE FORMACIÓN, EJECUCIÓN Y
CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN
MATERIA DE CONTROL FISCAL EN LA
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Esp. José Acosta
Caracas, 6 de Octubre de 2016

PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Participación (Del lat. participatio, -ōnis.)
“1.F. Acción y efecto de participar.”
Ciudadano, na
“3. m. y f. Persona considerada como
miembro activo de un Estado, titular de
derechos políticos y sometido a sus leyes.”.
Ciudadanía
“F. 1. Cualidad y derecho de ciudadano.”
Noción Etimológica - DELE 2006

Pérez, A. (1989: pp.6-15), considera que en
la práctica lingüística la expresión ciudadanía
dispone de al menos seis (06) planos lexicales
opuestos, es decir de doce (12) puntos de vista
disímiles, los cuales “…no agotan el uso lingüístico
del término.”. Tales planos son:
1. Descriptivo/Prescriptivo
2. Teórico/Pragmático
3. Natural/Político
4. Global/Local
5. Universal/Particular y
6. Unilateral/Multilateral
Nociones Lexicológicas e Interpretativas

Plano Lexical Teórico/Pragmático
Teórico: Refiere a su acepción desde la
amplitud de aportes doctrinarios existentes en
la ciencias y disciplinas sociales, como la
filosofía, las ciencias políticas y jurídicas y la
sociología
Pragmático: Comporta su definición desde la
perspectiva experiencial-vivencial en
momentos históricos y actuales de luchas por
el reconocimiento y aceptación de los
derechos civiles, políticos, económicos,
culturales, ambientales, de minorías y otros

Plano Lexical Global/Local
Global: Plantea la igual importancia para todos
los tipos de derechos existentes (civiles,
políticos, sociales, económicos, culturales,…),
su carácter de DDHH y su irrenunciabilidad,
indivisibilidad e interdependencia. T. Marshall
Local: Propone que la ciudadanía debe
interpretarse conforme a las condiciones para
el ejercicio de la participación democrática
otorgadas por la organización política (Estado,
Partidos…) al cual se pertenece. G. Jellinek-
Escuela Iuspublicista (Persp. Der. Públcs Subjs)

Lizcano, F. (2012: pp.14) con el fin de
ampliar el concepto de civismo y en la búsqueda
de nuevos desarrollos democráticos, propone
sustratos ideo-políticos y sicológicos más amplios
de las nociones de ciudadano, na, como sigue:
1. Perspectiva Jurídico-
Política o Sentido
Restringido:
“…los únicos que
pueden ejercer los
derechos políticos en el
país del que se trate.”
2. Perspectiva Ético-
Política
2.1 Sentido Amplio,
Activo
2.2 Sentido Amplio,
Pasivo
2.3 Sentido Restringido,
Pasivo

Finalmente, Lizcano, F. (2012: pp.11)
plantea dos (02) nociones adicionales de
Ciudadano, na en atención a la misma finalidad
referida, pero esta vez en atención a la calidad de
la participación ciudadana. Las mismas son:
3. Ciudadano Activo
Gremial:
4. Ciudadano Activo
Ideológico:
4.1. Democrático, y
4.2. Autoritario

Doctrina
Teoría de los Derechos Humanos (DDHH)
Teorías de la Democracia (Participacionistas)
Teorías del Control Social

Doctrina
Teoría de los Derechos Humanos (DDHH)
González Amuschategui, Jesús (ESP)
Bresser Pereira, Luiz (BRA)
La PC es 1 de los 3 ppios. morales que derivan
de considerar a “…los individuos como agentes
morales racionales…”, junto a La Autonomía
Individual y La Inviolabilidad y Dignidad Personal
1. Los Derechos de Ciudadanía han evolucionado
históricamente (1° Civiles, 2° Políticos y 3°
Sociales) y 2. Los mismos se han hecho valer a
partir de luchas sucesivas por su reconocimiento

Según González (2000, pp. 36, 38-40), el
principio de PC plantea la ineludibilidad e
inmanencia de la naturaleza social y política del
ser humano y consustancialmente, la existencia
per se de derechos del mismo carácter, lo que da
respuesta al problema del tipo de estatus de
dichos derechos para los integrantes de la
comunidad. La PC comporta para los individuos la
capacidad de ser miembros plenos de la
comunidad donde viven, poder ejercer la defensa
de sus pretensiones, escrutar y opinar sobre las de
otros individuos y dirimir o debatir ambos tipos de
pretensiones en el ámbito público.

González, J. (2000, p. 40), llega a la
conclusión que los 2 grandes grupos de
concepciones filosóficas en las que se enmarcan
las teorías de los derechos humanos (DDHH), a
saber las liberal-democráticas y las socialistas-
liberales, tienen como sustrato ideológico común
tres (03) principios morales:
1.Autonomía individual
2.Inviolabilidad y dignidad de las personas y
3.Participación ciudadana.

Por su parte, para Bresser, L (1997, pp. 43-
44) el reconocimiento jurídico y legal de los
derechos ciudadanos y su posible realización,
concreción, desarrollo y expansión, así como la
garantía de su reconocimiento general y la
protección efectiva y real por parte del Estado y
de las instituciones que integran el sistema
político de que se trate, tales aspectos han estado
signados históricamente por luchas mediante las
cuales individuos, grupos y naciones se plantean
“…adquirirlos y hacerlos valer”

Doctrina
Teorías de la Democracia (Participacionistas)
Maíz, Ramón (ESP)
Vergara Estévez, Jorge (CHI)
Caracteriza y compara la Democracia
Representativa (Instrumentalista), la
Participativa (Referendarismo) y la Deliberativa
(Consulta Ciudadana Directa y Permanente)
Relata Evolución Histórica de los Tipos de Teorías
Democráticas existentes: Elitistas y
Participacionistas; sus ideólogos y los
argumentos en favor y en contra de la
participación ciudadana directa

La DP consiste en “…permitir el acceso
directo y el respeto de las preferencias del pueblo
en la toma de decisiones, lo cual, a partir del
fundacional rechazo de la distinción entre
titularidad y ejercicio del poder del Estado,
requiere acercarse todo lo posible a la identidad
entre gobernantes y gobernados. De este modo,
frente a la agregación que supone filtros e
intermediarios que desnaturalicen la voluntad
popular, el respeto de las preferencias requiere la
participación directa de los ciudadanos
[subrayado añadido].” (Maíz, R. 2006, pp.26, 31-32)

La Demo-Delib respecto a la DP se plantea
como punto de partida teórico, 1.Que los
ciudadanos dispongan de la posibilidad de
“…desarrollar, afinar o modificar sus preferencias
previas…”, mediante un entorno institucional que
favorezca dicho proceso.
En este modelo (Demo-Delib), se descartan
los supuestos de la Dem-Repres según el cual: 1.
las preferencias de los ciudadanos están dadas de
antemano al proceso político, y 2. “…las
preferencias relevantes para la decisión política
sean las preferencias expresadas.”.

Según Vergara, J. (1998: pp. 4, 7, 11), los
antecedentes históricos de la Demo-Dir son:
1. “…la democracia ateniense y el plebiscito
romano…”
2. Las ideas políticas surgidas en los siglos XIX y
XX en el seno de las concepciones ideológicas
del anarquismo, el marxismo y sus variantes,
cuya pensadora más destacada fue Rosa
Luxemburgo (1918) en su obra La Revolución
Rusa y, en la tradición de pensadores
anglosajones y europeos liberal democráticos
y liberal socialistas, como Rousseau, J.J.,
Stuart Mill, J., Dewey, J. y Lasky, H.

Las ideas más actuales sobre DP incorporan
mecanismos de la Demo-Dir como complemento
de los existentes en la Demo-Repres (Control
político de los Representantes por elecciones
periódicas y delegativo -pesos y contrapesos),
como son el control permanente de los
representantes electos y de incidencia en las
decisiones sobre los asuntos públicos
(Referéndums). Estas surgen entre los años 70´s y
80´s del s. XX a partir de las corrientes de
pensamiento Lib-Dem y Soc-Lib a fin de
complementar ambos tipos de mecanismos de
participación y control político por la sociedad.

PENSADORES DEMOCRÁTICO-PARTICIPATIVOS
• Bachrach, Peter (1967) Crítica a la teoría Elitista de
la Democracia.
• Pateman, Carol (1970) Participación y Teoría
Democrática.
• Macpherson, Crawford (1977) La Democracia Liberal
y su Época.
• Poulantzas, Nicos (1978) Estado, Poder y Socialismo
• Dahl, Robert (1985) Prefacio a la Democracia
Económica.
• David Heald (1987) Modelos de Democracia
Estos autores plantean la dificultad de la práctica con carácter
exclusivo y excluyente de mecanismos de ejercicio directo y
permanente de la voluntad popular y de la participación directa
en la toma de decisiones en los asuntos públicos.

Doctrina
Teorías del Control Social
Melossi, Darío y Janowitz, Morris (EUA)
Refieren los aportes de la sociología estadounidense
originaria sobre el Control Social y su enfoque en la
Participación como mecanismo de legitimación del
Sistema Político
Cunill Grau, Nuria (CHI)
Desarrolla y actualiza la noción sociológica del
control social en la perspectiva participacionista y
de la democracia deliberativa de Jürgem Hábermas
y, formula propuestas nuevas para el ejercicio
directo de la democracia por la ciudadanía

De acuerdo con Melossi, D. (1992: p.14,
137), el control social “…es una noción sociológica
estadounidense…” que junto al concepto de
Estado proveniente de las corrientes filosóficas
europeas, conforman el cauce de donde surgen las
sociedades democráticas contemporáneas, más
específicamente la norteamericana que es desde
donde surge el fenómeno del control social como
mecanismo inicialmente fundamentado en el
consenso, por sobre el presupuesto de la voluntad
general y la legitimidad surgida del proceso
político de la democracia representativa.

Respecto a la importancia del control social
como herramienta empírica en la investigación
sociológica, la perspectiva de Melossi, D. y
Janowitz, M. (1976: p.36) refiere que su
utilización originaria -por autores como Louis
Wirth, E.A. Rooss, Park y Burgess y Herbert
Mead y John Dewey- como mecanismo directo de
mediación e integración democrática entre la
sociedad y el estado ha permanecido y, con ello
afirman que los más significativos aportes en el
devenir histórico intelectual de dicho concepto
han sido respecto al proceso político y a sus crisis
de legitimación.

Cunill, N. (1995) plantea la ampliación del
espacio público para democratizar las relaciones
entre el Estado y la sociedad a partir del
reforzamiento de la función crítica y de control
de la última sobre el primero.
A tal efecto, propone diversas estrategias
participativas para lograr la intervención e
influencia directa y permanente de la ciudadanía
en los procesos de formación de voluntad política
-Toma de Decisiones y Elaboración de PP- desde el
ámbito burocrático institucional, donde se
aprueban los cursos de acción que influyen en la
vida colectiva de la sociedad. (Controles Ex-Ante
y Ex-Post, Medios de Comunicación, entre otros)

Gestión (Del lat. Gestĭo, -ōnis)
“1. F. Acción dirigida a conseguir o resolver
algo.”
“2. F. Acción y efecto de administrar.”
Gestionar (De gestión)
“Tr. Hacer gestiones (acciones dirigidas a
conseguir algo).”
GESTIÓN PÚBLICA

Público, ca (Del lat. Publĭcus)
“1. Notorio, patente, manifiesto, visto o sabido
por todos. (…)”
“2. Perteneciente o relativo al Estado o a otra
entidad administrativa. Colegio, hospital
público.”
“3. Se dice de la potestad, jurisdicción y
autoridad para hacer algo, como contrapuesto a
privado. (…)”
“II. M. 5. Común del pueblo o ciudad.”
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
Sánchez, J. (2006: p.40) refiere que la
conjunción gestión pública tiene su origen en la
expresión latina gestio-onem, “…por lo que el
gestor es un procesador, un hacedor de
acciones.”, que en el ámbito público refiere la
toma de decisiones y la realización de acciones en
el marco de las organizaciones públicas, conforme
a las limitaciones que establece cada
ordenamiento jurídico-político determinado.
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
Dicho autor (2006: p.43) considera, en
alusión a Albi, González y López (1997), que la
gestión pública es asumida como “…gestión
debido a que involucra a “un conjunto de
decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las
personas para alcanzar metas individuales y
colectivas” y pública “por la naturaleza de sus
fines y el marco jurídico-político en el que se
desenvuelve.””.
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
Según Sánchez, J. (2006: pp.29, 31, 33-34)
LAS NOCIONES DE GESTIÓN PÚBLICA Y DE
PÚBLIC MANAGEMENT Y GERENCIA PÚBLICA
SON DIFERENTES
1. El término Públic Management o manejo fue
incorporado por Leonard White (1926) en su
obra Introducción al Estudio de la
Administración Pública, donde sugiere que el
estudio de la administración pública debía
descasar sobre bases no jurídicas, es decir
sustentarse más “…en el manejo que en el
fundamento de la Ley.”
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
2. La asimilación de las voces Públic
Management, Gerencia Pública y Gestión
Pública, se da:
El término Públic Management se adopta
inicialmente en los EEUU, luego pasa a
utilizarse en Francia a principios de los años
80´s como un anglicismo Gerencia Pública y
finalmente en España como un galicismo en el
vocablo Gestión Publiqué.
Sobre el uso de estos vocablos en América
Latina, la tendencia es referir indistintamente
Gerencia y Gestión Pública como sinónimos.
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
Finalmente, el concepto sobre Gestión
Pública esbozado por Allison (1999) (Sánchez, J.
2006: p.50) constituye una de sus mejores
aproximaciones, al partir de considerar que la
misma cumple tres (03) funciones esenciales, a
saber:
1. La gestión estratégica
2. La gestión de componentes internos de la
organización y
3. La gestión de los componentes externos a la
organización.
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
En 1. Se trata de establecer objetivos y
prioridades y formular los planes que se aspiran
alcanzar.
En 2. Se precisa organizar y gestionar los
recursos financieros y humanos y, efectuar el
control de los resultados propuestos. Y
En 3. Refiere el desarrollo de relaciones con
organizaciones públicas externas, organizaciones
independientes de ésta, con los medios de
comunicación social y con la ciudadanía.
GESTIÓN PÚBLICA

Doctrina
Sánchez, J. (2006: p.46), en alusión a
Álvarez (1996), señala que el gestor público debe
asumir la responsabilidad por “…la acción del
sistema público en toda su complejidad ” y los
momentos de las políticas públicas, vistas como
inherentes a la Gestión Pública, a decir de:
GESTIÓN PÚBLICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y CICLO
1°Declaración o explicitación formal de los
propósitos programáticos del oferente político y la
consideración de las demandas de la población.
2° Ejecución y
3° Coordinación de esfuerzos con otros decisores
públicos y privados

Doctrina
Para Uvalle, R. (1996), la gestión pública
son las capacidades de gobierno que tienen por
finalidad relacionarlo con los ciudadanos para
establecer “…la construcción, implementación y
evaluación de las políticas.”, el manejo de
información y conocimiento para precisar la mejor
manera de formular y seleccionar las “…opciones
alternativas que dan vida a los cursos de acción
gubernamental.”, así como los avances
tecnológicos que comporten el mejoramiento de
sus capacidades institucionales, de tal manera
que “…la vida pública sea próspera, justa y
democrática.”.
GESTIÓN PÚBLICA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y CICLO

Administración (Del lat. Administratĭo, -ōnis.)
F. Acción y efecto de administrar.
Administrar (Del latín administrāre)
1. Tr. Gobernar, ejercer la autoridad o el mando
sobre un territorio y sobre las personas que lo
habitan
2. Tr. Dirigir una institución, y
3. Tr. Ordenar, disponer, organizar, en especial la
hacienda o los bienes.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Según Guerrero, O. (2000: pp. 491 y 496),
administración pública es afín a la idea
republicana del Estado como se lo concibió en la
Roma antigua, esencia que hace obligante para
éste el cumplimiento de los deberes que “…por
ser públicos para toda la sociedad, tal índole
reclama el énfasis de lo público dentro del …”
mismo. Así, “…lo público es una emanación del
concepto de pueblo y que él culmina la serie
populus-puplicus-publicus; que pueblo, popular y
público tienen la misma raíz y que la
administración pública es la administración del
pueblo considerado en su totalidad social.”
Doctrina

Doctrina – Definiciones Orgánica y Material
Para Brewer, A. (2004), la Administración
Pública se entiende a partir de su definición
orgánica y material como el “…complejo orgánico
de las personas jurídicas estatales…”, y como la
actividad administrativa que realizan los órganos
competentes de dichas personas jurídicas
estatales; actividades de carácter sublegal en
atención al principio de legalidad, que se realizan
en ejecución de las funciones del Estado, a objeto
del cumplimiento de sus fines y, en consideración
al principio de responsabilidad funcionarial y
patrimonial del Estado.

Carácter Interorgánico de la AP y APE o AAPP
La ubicación del Artículo 141 constitucional
en la Sección Segunda (De la Administración
Pública) del Capítulo I (Disposiciones Generales)
del Título IV (Del Poder Público) es indicativa que
los principios contenidos en el mismo son de
obligatoria observancia para los órganos que
integran el PP, e igualmente dicha ubicación
permite inferir la noción de Administración
Pública del Estado, a decir de las Administraciones
Públicas (cada una de sus ramas).
Entre estos principios se encuentra el de
participación.

Control (Del fr. contrôle)
1. m. Comprobación, inspección, fiscalización,
intervención.
2. m. Dominio, mando, preponderancia.
3. m. Oficina, despacho, dependencia, entre
otros, donde se controla.
Control puede asociarse a las nociones de cotejo,
revisión, sondeo y exploración.
CONTROL FISCAL

Fiscal (Del lat. fiscālis)
1. adj. Perteneciente o relativo al fisco o al oficio
de fiscal.
2. com. Ministro encargado de promover los
intereses del fisco.
Fisco (Del lat. fiscus)
1. m. Erario, tesoro público.
2. m. Conjunto de los organismos públicos que se
ocupan de la recaudación de impuestos.
CONTROL FISCAL

De acuerdo con el artículo 4 de la
LOCGRYSNCF, el SNCF es el “…conjunto de
órganos, estructuras, recursos y procesos que,
integrados bajo la rectoría de la Contraloría
General de la República, interactúan
coordinadamente a fin de lograr la unidad de
dirección de los sistemas y procedimientos de
control que coadyuven al logro de los objetivos
generales de los distintos entes y organismos
sujetos a esta Ley, así como también al buen
funcionamiento de la Administración Pública.
CONTROL FISCAL
Sistema Nacional de Control Fiscal (SNCF)

El SNCF, está constituido por los órganos y
entes públicos que desde el punto de vista legal
“…participan en el control fiscal.”. En primer
término, está conformado según el art. 26, numls.
1 al 4 de la LOCGRYSNCF por los órganos y entes
de la Administración Pública del Estado que
ejercen la función de control fiscal por
excelencia: La CGR, Contralorías Estadales,
Distritales, del Distrito Metropolitano de Caracas y
de los Municipios, la COGEFANB y las UAI de las
entidades a que se refiere el artículo 9, numerales
1 al 11, de dicha Ley. (Ver Gráfico)
CONTROL FISCAL

En segundo término integran el SNCF,
conforme a lo establecido en el artículo 24,
numerales 1 al 4 de la mencionada LOCGRYSNCF:
los órganos de control fiscal indicados en el
artículo 26 de esta Ley, la SUNAI, las máximas
autoridades y los niveles directivos y gerenciales
de los órganos y entidades a los que se refiere el
artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente Ley,
y los ciudadanos y ciudadanas, en el ejercicio de
su derecho a la participación en la función de
control de la gestión pública. (Ver Gráfico)
CONTROL FISCAL

De acuerdo a lo establecido en el artículo
25 de la LOCGRYSNCF, el SNCF se rige por los
siguientes principios:
1. Capacidad financ. e indep. presupuestaria
2. Apoliticismo partidista
3. Carácter Técnico
4. Oportunidad
5. Economía
6. Celeridad
7. Participación de la ciudadanía en la gestión
contralora.
CONTROL FISCAL

Respecto a los integrantes del SNCF –Art.
24, Nrls. 1 al 4-, Hernández, J. (2006) afirma que:
“Los órganos y sujetos que conforman el Sistema
Nacional de Control Fiscal , dentro del ámbito de
sus atribuciones definidas por la LOCGRYSNCF,
participan en el ejercicio del control fiscal y, por
ende, los principios generales de éste, ya
estudiados, son también predicables a tales
órganos y sujetos, como refiere expresamente el
artículo 25 [subrayado añadido]…” (p. 228)
CONTROL FISCAL

TEORÍAS EXPOSICIÓN MOTIVOS Y
CRBV
SENTENCIAS TSJ-SC
Página/Párrafo Art. N° Página/Párrafo
DDHH/DPC consustancial a los DDHH 2/1 19, 22 y 23
DDHH/PC principio integrante
núcleo Teorías Liberal-Democráticas
y Socialistas-Liberales
3/3 19
Evolución Histórica de los DDHH a
partir de Luchas por su
Reconocimiento y Positivización
4/3 62
Teorías Democráticas
Teoría del Control Social / PCD en la
Gestión y las Políticas Públicas
4/1, 2 y 4 62 22
7/1 y 7/3
Teorías de los DDHH, Democráticas y
del Control Social – Principio de
Legalidad
22 27/3 y 28/1

ÓRGANOS Y ENTES DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL
(Artículo 26, Numerales 1 al 4 LOCGRYSNCF)
Fuente. Acosta, J. (2015)
Contraloría
General de la
República
Unidades de
Auditoría
Interna
Contralorías
Estadales
Contralorías
Distritales
Contraloría
General de la
FANB
Contralorías
Municipales
Contralorías
Distritales
Metropolitana
s

INTEGRANTES DEL
SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL
(Artículo 24, Numerales 1 al 4 LOCGRYSNCF)

ESCENARIOS PARA EL EJERCICIO DEL DPCD EN LA GP(*) EN
MATERIA DE CF, S/ORD. JURÍDICO EN LA RBV
CICLO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
MEDIOS
INSTRUMENTOS Y
HERRAMIENTAS
MARCO LEGAL
FORMACIÓN
 Políticas
 Planes Estratégicos
(PES)
 Planes Operativos
(POA´s)
 Presupuestos
o Proyectos
o Acciones
Centralizadas
LOPP
Arts. 6, 24 y 26
LOPPP
Arts. 1; 2,
Numeral 1; 4,
Numerales 6 y
10; 7; 24-54 y
46-56
LOCS
Arts. 1; 2; 4; 7;
9 y 13,
Numerales 1al4
LOCGRYSNCF
Arts. 1; 6; 24,
Numeral 4; 25,
Numerales 1al7
y 75,
Numerales 1al6
NFPC
Arts. 1 y 28,
Numerales 3, 9
NGAE
Art. 3,
Numerales 1, 2
EJECUCIÓN
 Auditorías
o De Gestión
o Operativas y
o Financieras
 Examen de las Cuentas
de:
o Ingresos
o Egresos
o Bienes
 Seguimientos
 Fiscalizaciones
 Inspecciones
 Controles Perceptivos
 Otras
EVALUACIÓN Y
CONTROL  Sistemas de Control de:
o Gestión
o Interno
 Administrativo
 Presupuestario y
 Contable
Fuente. Acosta, J. (2015)
(*) Gestión Pública de Órganos/Entes del SNCF (Art. 26, Nrls. 1 al 4
LOCGRYSNCF)
Concepción,
Diseño y
Formulación
Actividades
Medulares
conforme a:
Mecanismos
de
Seguimiento

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