Estudio de Estándares Básicos Municipalidades UC

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“ESTUDIO DE IDENTIFICACIÓN DE LOS ESTÁNDARES BÁSICOS
DE CALIDAD DE SERVICIOS MUNICIPALES GARANTIZADOS”
LICITACIÓN ID 761-38-LP15
INFORME FINAL
30 MAYO 2016

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Contenido
I. Introducción ..........................................................................................................................................5
II. Objetivos del estudio..........................................................................................................................8
III. Metodología General ..........................................................................................................................9
1. Definición de conceptos clave .............................................................................................10
2. Determinación de estándares y costos en régimen de estándar básico de los
servicios municipales a garantizar...............................................................................................11
3. El enfoque de participación y de género en el marco del desarrollo de la
consultoría..........................................................................................................................................16
IV. Análisis por servicio ........................................................................................................................18
1. Metodología de instrumentos de recolección de información utilizados..............20
2. Consideraciones a partir de la información recolectada a través de focus group23
IV. Áreas Verdes y Jardines .................................................................................................................27
1. Objetivos del capítulo.............................................................................................................27
2. Contexto del servicio de Áreas Verdes..............................................................................27
3. Descripción del servicio .........................................................................................................30
4. Percepciones acerca del servicio.........................................................................................34
5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de áreas verdes..................37
6. Costos en régimen de estándar actual, costos en régimen de estándar básico y
brechas de costos del servicio de Áreas Verdes y Jardines .................................................31
V. Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios ............................................44
1. Objetivos del capítulo de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios .............44
2. Contexto del servicio ..............................................................................................................44
5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Recolección de Residuos
Sólidos Domiciliarios .......................................................................................................................53
brechas de costos del servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios ......56
VI. Alumbrado Público ..........................................................................................................................69
1. Objetivos del capítulo de Alumbrado Público.................................................................69
2. Contexto actual del servicio de Alumbrado Público......................................................69

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5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Alumbrado Público......78
6. Costos actuales, en régimen básico y brechas de costos del servicio de
Alumbrado Público ..........................................................................................................................81
VII.Registro Social de Hogares............................................................................................................87
1. Objetivos del capítulo de Registro Social de Hogares...................................................87
2. Contexto actual del servicio de Registro Social de Hogares .......................................87
5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Registro Social de
Hogares ...............................................................................................................................................93
6. Costos actuales, básicos y brechas de costos del servicio de Registro Social de
Hogares ...............................................................................................................................................96
VIII.Patentes Comerciales.....................................................................................................................99
1. Objetivo del capítulo de Patentes Comerciales..............................................................99
3. Percepciones acerca del servicio.......................................................................................104
4. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Patentes Comerciales
107
5. Costos actuales, básicos y brechas de costos del servicio de Patentes Comerciales
110
IX. Licencias de Conducir...................................................................................................................114
1. Objetivos del capítulo de Licencias de Conducir..........................................................114
2. Descripción del servicio .......................................................................................................114
4. Estándares básicos de cantidad y calidad de Licencias de Conducir......................119
brechas del servicio de Licencias de Conducir.......................................................................122
X. Permisos de Circulación...............................................................................................................125
1. Objetivos del capítulo...........................................................................................................125
2. Descripción del servicio .......................................................................................................125
4. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de Permisos de Circulación
130

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5. Costos actuales, en régimen básico y brechas de costos del servicio de Permisos
de Circulación..................................................................................................................................133
XI. Ruta de implementación..............................................................................................................137
1. Descripción de contenidos principales y alcance de la ruta de implementación
137
2. Observaciones generales a partir del análisis por servicio........................................139
3. Disyuntivas que se abren en la ruta de implementación en los ámbitos político-
administrativo, financiero y de participación ciudadana, y algunas orientaciones y
recomendaciones...........................................................................................................................154
XII.Síntesis de resultados y reflexiones finales..........................................................................168

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I. Introducción
Esta consultoría tiene entre sus objetivos determinar estándares básicos de cantidad y calidad para
siete servicios municipales, correspondientes a 3 subsistemas distintos (protección social, trámites
municipales y servicios a la comunidad y calidad del entorno), con miras a contribuir a que éstos
puedan ser garantizados universalmente por los distintos municipios de Chile, más allá de su
realidad geográfica, social o económica particular.
En el marco de la adopción de un enfoque de derechos en las políticas públicas, donde se busca que
el ciudadano ejerza un rol activo como acreedor de garantías cuyo cumplimiento es exigible al
Estado, es importante definir ciertos estándares básicos de las prestaciones, así como también los
medios de verificación correspondientes, de modo de permitir el seguimiento y evaluación del
cumplimiento de los umbrales comprometidos, tanto por parte de actores públicos como de la
propia ciudadanía y de otras partes interesadas en general. Los siete servicios municipales incluidos
en el estudio son los siguientes:
Sub - Sistema de Servicios a la Comunidad y la Calidad de su entorno:
• Áreas Verdes y Jardines
• Alumbrado Público
• Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios
Sub - Sistema de Protección Social:
• Nuevo Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Beneficios Sociales (Ex Ficha de
Protección Social). En adelante, será llamado “Registro Social de Hogares”, de acuerdo al
nombre del nuevo sistema que se encuentra en implementación bajo la responsabilidad del
Ministerio de Desarrollo Social.
Sub- Sistema de Garantías de Trámites Municipales:
• Patentes Comerciales
• Permisos de Circulación
• Licencias de Conducir
Esta entrega es el cuarto informe de la consultoría, constituyendo el informe final de ésta. Sus
contenidos corresponden a los productos 4 y 5 definidos en los Términos de Referencia, a saber: el
instrumento de validación del nivel básico del estándar establecido para los servicios municipales
de primera generación, y la ruta crítica de implementación de éstos, respectivamente. Se incluyen
también los productos finales de informes anteriores, es decir, una tabla de caracterización del
servicio y sus prestaciones, y las matrices de estándares, indicadores y medios de verificación por
servicio. Con respecto a los costos totales y unitarios para proveer cada servicio, ya sea en el régimen
actual como en el de estándar básico, se abordan las brechas de costos existentes para cada servicio
y según tipo de comuna. En los Anexos del Informe se encuentra el detalle sobre propuesta de
estándares y estimación de costos para su revisión.
La información contenida en el informe proviene de fuentes primarias y secundarias. Las primeras
corresponden a las entrevistas realizadas a los funcionarios municipales pertinentes designados por
cada municipio para dar cuenta del funcionamiento de cada servicio, entrevistas a autoridades

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municipales, entrevistas a expertos sectoriales, y focus group con usuarios y usuarias de servicios
municipales. También se incluyen los principales hallazgos de la aplicación de una encuesta que
recoge las opiniones de usuarios y usuarias acerca de los servicios municipales, sus principales
dimensiones y las expectativas acerca de su funcionamiento. Además, se consideran entre las
fuentes primarias dos talleres de trabajo realizados con miembros de la Mesa de Directores de
Finanzas Municipales, y con profesionales de la Subsecretaría de Desarrollo Regional.
Las fuentes secundarias están compuestas por información administrativa que fue buscada para
cada servicio y municipio, como bases de licitación, planillas de remuneraciones, información del
portal de Transparencia Activa de cada comuna, Informes Presupuestarios Municipales, y literatura
en la materia. También se consideró información nacional de fuentes como SINIM, SII e INE.
Por otra parte, se utilizó también el criterio de los miembros del panel de expertos UC de este
estudio, especialmente en los casos en que no existía información primaria suficiente o confiable
acerca de costos y/o estándares de los servicios. Si bien es cierto que también se consultó a expertos
sectoriales, el aporte realizado por éstos fue más bien general respecto de la contextualización de
los servicios, avances y desafíos pendientes, sin ahondar ninguno de ellos en sugerencias específicas
sobre los estándares, indicadores ni medios de verificación. Adicionalmente, resultó fundamental
para la elaboración de este informe y las propuestas que aquí se elaboran el aporte realizado por
una empresa que presta servicios de retiro y disposición final de residuos sólidos domiciliarios.
La estructura de este informe es la siguiente. En primer lugar se encuentran los objetivos del
estudio, y posteriormente se presenta la metodología general para el cálculo de costos totales y
unitarios, y la determinación de estándares actuales y estándares básicos. En la sección de anexos
se encuentra el detalle de la metodología empleada para generar los productos de informes
anteriores.
Luego de eso, se incluyen los capítulos que contienen del detalle acerca de descripción, valoración,
matrices de estándares, indicadores y medios de verificación, matrices de costos y análisis de
brechas para cada servicio. El orden en que se presentan es el siguiente:
- Áreas Verdes y Jardines
- Residuos Sólidos Domiciliarios
- Alumbrado Público
- Registro Social de Hogares (ex Ficha de Protección Social)
- Patentes municipales
- Licencias de conducir
- Permisos de circulación
La estructura de cada capítulo es la siguiente:
i) Objetivos del capítulo;
ii) Descripción del servicio;
a. Tabla resumen de caracterización del servicio y sus prestaciones
b. Valoración del servicio y dimensiones clave
c. Evaluación
d. Expectativas

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iii) Matriz de estándares de cantidad y calidad, indicadores y medios de verificación del
servicio
iv) Matriz de costos actuales y análisis de brechas
En una segunda parte del informe, se aborda la ruta de implementación de estándares básicos de
cantidad y calidad para los servicios incluidos en el estudio. En ella se busca identificar los hitos
críticos que deben considerarse en diferentes escenarios temporales, en función de los actores a
quienes compete la realización de las acciones. La organización de la sección de Ruta de
Implementación es la siguiente: en primer lugar, se hace una descripción de los contenidos de las
ruta y sus alcances, delimitando su función. Luego, se realizan observaciones generales a partir del
análisis por cada servicio. Por último, se presentan disyuntivas que se abren en la ruta de
implementación en los ámbitos político-administrativo, financiero y de participación ciudadana, así
como algunas orientaciones y recomendaciones.
Es importante señalar que con esta nueva versión del Informe no se adjunta la sección de Anexos,
pues no se han incluido cambios posteriores a los de la versión entregada el 17 de mayo.
Se establece que en la elaboración de este informe participaron los sigiuentes profesionales:
- Ignacio Irarrázaval, jefe de proyecto
- María Pía Mora, supervisión y coordinación
- Miguel Lattz, investigador y apoyo en la coordinación
- Carolina Hazbún , investigador
- Paula Ibáñez, investigador
- Virginia Garrigó, coordinadora de terreno
- Lorena Meneses, profesional de terreno
- Paulina Silva, profesional de terreno
Panel de expertos UC
- Sonia Reyes, Servicio de áreas verdes y jardines
- Emardo Hantelmann, Servicio de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios
- Marcos Singer, Subsistema de Garantías de Trámites Municipales
- Javiera Bravo, Subsistema de Garantías de Trámites Municipales
- Daniel Olivares, Servicio de Alumbrado Público
- Ignacio Irarrázaval, Subsistema de Protección Social

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II. Objetivos del estudio
General: Identificar los estándares básicos y los costos de provisión de la primera generación de
servicios municipales a garantizar universalmente a los habitantes de las comunas de Chile para
contribuir a la equidad territorial y mejoramiento de la calidad de vida.
Específicos:
I. Identificar los estándares básicos de cantidad y calidad a garantizar en los servicios
municipales de primera generación, considerando las obligaciones legales y reglamentarias
vigentes que contengan definiciones al respecto, las recomendaciones de expertos y la debida
pertinencia con la diversidad territorial de las comunas del país.
II. Proponer un conjunto de indicadores y medios de verificación para evaluar el cumplimiento
de los estándares de los servicios municipales de primera generación.
III. Estimar los costos globales y unitarios de los servicios municipales de primera generación, en
régimen de estándar básico, utilizando como referencia una selección de comunas del Fondo
de Incentivo a la Gestión Municipal (FIGEM).
IV. Aplicar un instrumento de validación de los estándares básicos que consulte la opinión de las
municipalidades, incluyendo rurales, y de los usuarios o partes interesadas claves, a fin de
comprobar su pertinencia y detectar las excepciones a la aplicación de algunos estándares a
causa de condicionamientos territoriales, sugiriendo una modalidad equivalente de
cumplimiento, adecuada a dichas realidades.
V. Proponer la ruta crítica de implementación de la “primera generación de servicios municipales
garantizados”.

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III. Metodología General
Esta sección comienza con una definición de conceptos clave, donde se explica de forma muy breve
algunos de los principales términos implicados en el estudio, de manera de tener un piso común en
la lectura de este informe.
Luego se pasa a describir el proceso de definición de estándares y costos en régimen de estándar
básico, identificando las principales decisiones metodológicas y supuestos adoptados. Un punto
muy importante de esta sección al que debe prestarse especial atención es el que explica el enfoque
utilizado para la definición de estándares básicos y la estrategia seguida para la consideración de las
particularidades comunales en el marco del estudio.
Posteriormente, se explican los pasos utilizados para realizar el cálculo de las brechas existentes
entre el costo de provisión actual de cada servicio y el costo estimado en régimen de estándar
básico.
Por último se define el alcance de la sección de Ruta de Implementación y su función dentro del
estudio, y se procede a explicitar cómo los enfoques de participación y de género son abordados
en el marco del desarrollo de la consultoría.

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1. Definición de conceptos clave
1.1. Estándares y costos actuales
 Estándar de cantidad y calidad actual: consiste en la cantidad y calidad actual con la que se
proporciona un determinado servicio y sus prestaciones, tomando como referencia la
información provista por los 16 municipios que forman parte de la muestra de casos.
 Costo actual de provisión del servicio: es el costo que enfrentan los municipios de la muestra
de casos para proveer los servicios y sus prestaciones al estándar de cantidad y calidad
actuales. Dicho de otra forma, son los costos reales asumidos para la entrega de los servicios
con su cantidad y calidad actual.
1.2. Estándares y costos en régimen de estándar básico
 Estándar de calidad y calidad en régimen de estándar básico: consiste en un nivel de
provisión fundamental (básico) de cantidad y calidad de un servicio, el que ha sido
concebido para ser garantizado por todos los municipios del país. Dicho de otra manera,
este estándar refiere a un piso esencial común al que debieran poder acceder todos los
ciudadanos con independencia de su comuna de residencia. Este nivel ha sido definido por
el consultor en base a fuentes primarias y secundarias de información, y a la opinión de
expertos.
Los estándares de cantidad han sido definidos pensando en la cobertura del 100% de la
demanda interna por el servicio.
Cada estándar tiene un indicador y una fórmula de cálculo asociada, de modo de poder
evaluar el nivel de cumplimiento del estándar.
Adecuaciones a las metas a lograr por cada municipio fueron introducidas en caso de ser
requerido. Este tema se desarrolla más ampliamente en el punto 4 de este apartado.
Costo unitario de provisión del servicio en régimen de estándar básico (por simplicidad en
adelante se le denominará costo unitario básico): corresponde al costo total de proveer un
servicio dividido por las cantidades provistas al estándar básico. En el caso de Permisos de
Circulación, corresponde al costo de cada uno de los permisos. Este costo es distinto según
el tipo de comuna.
 Costo total de provisión del servicio en régimen de estándar básico (por simplicidad en
adelante se le denominará costo total básico) es el costo total de proveer un servicio al
estándar básico. En el caso de Permisos de Circulación, corresponde al costo de cubrir la
demanda total esperada por cada tipo de comuna.
La información sobre estándares y costos actuales fue tomada como referencia para la
determinación de estándares y costos básicos. Sobre esto se profundizará más adelante.

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Esquema 1: Relación entre estándares y costos actuales con los estándares y costos básicos
Fuente: Elaboración propia
2. Determinación de estándares y costos en régimen de estándar básico de los servicios
municipales a garantizar
2.1. Definición de estándares básicos de cantidad y calidad
Para poder determinar el costo de las prestaciones que componen los servicios en régimen de
estándar básico, primero se debieron establecer los estándares básicos de cantidad y calidad. Estos
estándares básicos, que como se mencionó antes, corresponden a niveles esenciales a garantizar
por todos los municipios de Chile, se determinaron gracias a una combinación de revisión
bibliográfica, revisión normativa y opinión de expertos, para luego complementar en base a lo
observado en el terreno, tanto en el caso prototipo como en el resto de la muestra. En algunos casos
fue preciso complementar esto con información secundaria del nivel nacional, como detallaremos
enseguida.
Uno de los insumos indispensables para la definición de estándares básicos de cantidad y calidad
era la determinación de las variables clave a nivel comunal que inciden sobre la demanda por los
servicios. Por ejemplo, el tamaño de la población, nivel de ruralidad y su nivel socioeconómico
determinan la cantidad de basura que se produce. Esta información se extrajo de fuentes de datos
que contaban con estadísticas a nivel nacional, como por ejemplo SINIM o INE.
Los estándares básicos de cantidad refieren al cumplimiento o satisfacción del 100% de la demanda
comunal por un determinado servicio. Graficando esto en un ejemplo, el estándar básico de
cantidad de Recolección de Residuos Sólidos Domiciliarios busca establecer que todas las comunas
hagan el retiro y disposición final del 100% de la basura que se genera en la comuna.
Es necesario establecer que existen ciertas particularidades de algunas comunas que hacen que en
ocasiones deban atender una demanda externa por sus servicios. No obstante lo anterior, todas las
comunas debieran ser capaces de garantizar, como mínimo, el abastecimiento de su demanda
interna bajo unos determinados parámetros de calidad. Es precisamente ése el supuesto que
funcionó como base de las definiciones y estimaciones aquí presentadas. Esto significa que para las
estimaciones realizadas no se consideró la atención de demandas provenientes de población
flotante (de forma habitual o estacional) o externa a cada comuna.
Los estándares básicos de calidad, en tanto, fueron definidos a partir de la identificación de
dimensiones clave de la calidad, cada una de ellas expresada en un determinado indicador. Estas
dimensiones se definieron a partir de la revisión bibliográfica, el levantamiento de datos de los
municipios en terreno y la opinión experta, pero por sobre todo considerando la opinión de los
usuarios recogida a través de metodologías cuantitativas y cualitativas (encuesta y grupos focales,
respectivamente).
Estándar actual de los servicios
Costo actual de los servicios
Estándar básico de los servicios
Costo básico de los servicios

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Al igual que en el caso de los estándares básicos de cantidad, en materia de calidad también se
definió como meta esperada para los municipios que alcanzaran un nivel de cumplimiento del 100%.
Se incorpora un cuadro explicativo que sintetiza la relación entre estándar básico y la adecuación a
particularidades comunales.
Cuadro explicativo A: Enfoque utilizado para la definición de estándares básicos y estrategia
seguida para la consideración de las particularidades comunales en el marco del estudio
Tabla A: Estándares de cantidad y calidad básicos generales a los servicios

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Cuadro B: Explicación sobre los estándares de cantidad y calidad básicos y adecuaciones según
las particularidades comunales mediante un ejemplo: Recolección de Residuos Sólidos
Domiciliarios
Por su parte, la cantidad de basura que se genera a nivel comunal variará en función de la cantidad de población, nivel de
ingreso y el nivel de ruralidad. De este modo, comunas de mayor tamaño, con mayores niveles de urbanización y más
recursos (como es el caso de los municipios pertenecientes a la categoría 1 de la tipología FIGEM) tenderán a producir
más desechos que las comunas de la categoría 5, que son más pequeñas, rurales y de menor nivel socioeconómico1.
En el caso del Retiro de Residuos Sólidos Domiciliarios, por ejemplo, se esperaría que todos los municipios retiren el 100%
de su basura (estándar de cantidad), así como también cumplan con el 100% de la frecuencia de la recolección y con el
100% del horario comprometido para la realización de esta actividad (estándares de calidad), por mencionar sólo un par
de las dimensiones implicadas en la calidad del servicio, con independencia de la ubicación geográfica, el tamaño, el nivel
de ruralidad o la disponibilidad de recursos de la comuna
Consistentemente con lo anterior, las comunas tipo 1 requerirán una mayor frecuencia de retiro (3 veces a la semana),
versus las comunas tipo 5 (1 vez a la semana). No obstante, en ambos casos se espera que exista un cumplimiento del
100% de la frecuencia de retiro comprometida, frecuencia que como vimos varía según el tipo de comuna. Cada comuna
deberá hacer los ajustes pertinentes para cumplir con el retiro del 100% de los residuos generados, definiendo incluso
frecuencias diferenciadas en función de las necesidades de distintos sectores de la comuna. De hecho, las frecuencias
establecidas debiesen ser dinámicas a lo largo del tiempo, pues pueden variar de acuerdo a cambios en características de
los usuarios y usuarias, urbanización de nuevos sectores, densificación, etc.
Hay dimensiones de la calidad donde las características particulares del municipio no debieran significar diferencias o
adecuaciones en la definición de los estándares y de los respectivos indicadores. Este es el caso del cumplimiento del
horario de recolección. Sea cual sea éste, todos los municipios debieran estar en condiciones de cumplir en un 100% con
el compromiso del horario definido, ajustando su función de producción del servicio para poder asegurar el cumplimiento.
Este es entonces el caso de un estándar básico de calidad que no requiere de adecuaciones en función de la realidad
comunal.
1 El tema específico de residuos sólidos domiciliarios es complejo. Si bien es importante que lugares con mayor generación de basura
tengan un servicio municipal que se haga cargo de la magnitud de dicho problema, la tendencia debiera ser hacia una mayor promoción
del reciclaje y hacia una racionalización del servicio, que finalmente debieran incidir sobre los estándares de cantidad y calidad asociados
al mismo en un horizonte de mediano y largo plazo.

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Los parámetros específicos de los estándares básicos se ajustaron siempre que fue posible, en
función de la información disponible, atendiendo a la tipología FIGEM, salvo para el caso del servicio
de áreas verdes, donde los análisis se estructuran en torno a la macro zona geográfica (extremo
norte, norte, centro, sur y austral).
La información común a todos los tipos de comuna fue sistematizada en las matrices de estándares,
indicadores y medios de verificación. Los valores especificados por tipo de comuna (atendiendo a la
categorización establecida por FIGEM o a la zona geográfica) fueron dejados en el cuerpo del texto,
para facilitar la lectura de las matrices.
Para el caso específico de áreas verdes, para poder costear el estándar de calidad básico de la
construcción de áreas verdes fue preciso definir un “proyecto tipo”, el cual contiene elementos
estandarizados. Esto de ninguna manera quiere decir que todas las comunas necesiten un mismo
tipo de proyecto, ni menos aún que los costos asociados a la ejecución de dichos proyectos sean los
mismos. De hecho, como se verá más adelante, para el costeo se consideraron como referencia los
gastos reales efectuados por municipios de distinto tipo, atendiendo a sus distintas realidades
geográficas. Sólo se aclara que esta estandarización fue requerida para tener una primera noción
del costo de provisión de un estándar básico del servicio.
Otro punto a mencionar es que el caso prototipo fue utilizado de distintas formas para la definición
de estándares. Siempre se consideró el caso de Providencia como referencia para determinar la
cantidad esperada de un servicio dada cierta demanda, pero no siempre se hizo de forma única o
exclusiva. En ocasiones este parámetro se combinó con la observación del comportamiento de otros
casos de la muestra que cumplían un estándar adecuado. Respecto a la calidad del servicio,
Providencia muestra valores asociados a los estándares de calidad que en ocasiones superan
ampliamente el promedio de la muestra, y que es inviable exigir a nivel nacional. Por otra parte, hay
casos en los que hubo dificultades para verificar que el estándar propuesto en el prototipo es más
bien teórico, pues en la práctica no hay evidencia suficiente sobre su implementación. Este es el
caso de áreas verdes, donde se verificó el caso de licitaciones para mantención de estas áreas han
quedado desiertas, y por lo mismo no es posible verificar de forma empírica la relación entre
estándar y costo actual. En dichos casos, no se utilizó el indicador específico aportado por
Providencia.
Para ir cerrando este apartado, debe mencionarse que respecto a los servicios en régimen de
estándar básico, la calidad y la cantidad debieran ser evaluadas de forma conjunta. Del mismo
modo, dentro de la calidad, las dimensiones que la constituyen debieran abordarse colectivamente.
Finalmente, debe mencionarse que los estándares propuestos, aunque basados en evidencia sólida
tanto a nivel bibliográfico como estadístico y de terreno, son sólo indicativos y pueden ser
reconsiderados y ajustados en base a consideraciones de factibilidad técnica y política.

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2.2. Definición de costos asociados al régimen de estándar básico de cantidad y calidad.
Los pasos seguidos fueron los siguientes:
2.2.1. Definición de la metodología para estimar la relación entre estándares y costos
básicos
En el caso de las prestaciones construcción de áreas verdes, recolección y disposición final
de residuos sólidos domiciliarios, el costo básico se determinó mediante una función de
costos o función de producción. Esta función determina cuál debiese ser el costo de las
prestaciones a los estándares básicos por tipos de comunas. En el caso del resto de los
servicios se puso en relación el estándar actual con el costo actual de las 15 comunas y de
la comuna prototipo, mediante un análisis de costo efectividad.
Debe establecerse que no se realizaron cálculos diferenciados según se trate de un servicio
de provisión directa o externalizada.
Esquema B: Metodología utilizada para estimar la relación entre estándares y costos básicos por
tipo de servicio
La metodología de función de costos implicó entender de forma muy detallada cuáles son las
principales variables que afectan la demanda por un servicio, así como también los insumos y
cantidades de los mismos requeridas para garantizar un estándar básico del mismo. La explicación
de las funciones de costos empleadas para el caso de residuos y áreas verdes será abordada en
mayor detalle en las secciones que tratan de esos servicios.
La metodología de costo-efectividad presenta la relación entre los costos unitarios (medidos en el
eje X), y las calidades (medidos en el eje Y). Este análisis fue realizado por cada una de las categorías
de la tipología FIGEM. El objetivo era determinar, para cada categoría, el costo unitario promedio
de producir cada unidad del servicio, dado el estándar básico definido.
Una decisión metodológica relevante para el costeo del estándar básico fue privilegiar los datos de
costos asociados a estándares actuales que cumplieran con el estándar básico definido. Esto explica
por qué municipios que hoy entregan un servicio a un estándar inferior al básico puedan enfrentar
costos actuales de provisión que son inferiores al costo básico definido en el marco de este estudio.
De todas formas, estos casos sí fueron considerados para el análisis de brechas.
2.2.2. Definición de brechas de costos

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Las brechas entre los costos totales actuales y los costos totales básicos, se obtuvieron de restarle a
los costos totales actuales los costos totales básicos. Cabe mencionar que para una determinada
comuna que no cumpla con el estándar, una brecha de costo negativa implica que existe una falta
de recursos para cumplir con el estándar básico identificado, es decir, se está gastando menos de lo
que debería de gastarse para cumplir con el estándar. Si en cambio, una comuna cumple el estándar
y gasta menos recursos que los que debiera gastar según el cálculo de costos básicos aquí
presentado, podría ocurrir que la comuna está siendo eficiente en sus recursos y no requiera de
mayores recursos. Por lo tanto, las brechas de costos deben interpretarse en conjunto con la
información de brechas de estándares.
3. El enfoque de participación y de género en el marco del desarrollo de la consultoría
El enfoque participativo adoptado por el consultor se refleja en una serie de elementos, los que
detallamos a continuación: I
 La definición de instancias y mecanismos específicos para recoger la opinión de usuarios y
usuarias de los servicios considerados en el marco de este estudio, como son la encuesta
representativa aplicada a nivel nacional y los 16 focus group aplicados en 8 de las 16
comunas que formaron parte de la muestra del estudio. El detalle de lo aportado por los
usuarios, en términos de priorización de los servicios, definición de estándares actuales y
esperados de calidad, y establecimiento de canales de comunicación e información
preferidos para comunicarse con el municipio, son algunos de los temas que se verán en
detalle en el informe 4 de esta consultoría.
 Vinculado a lo anterior, los estándares básicos aquí presentados consideran las opiniones
de los usuarios que fueron recogidas a través de la encuesta y grupos focales, lo que se dejó
consignado en el informe.
 En relación con las percepciones de la ciudadanía, se realizó una encuesta telefónica a
usuarios y usuarias de servicios municipales. Utilizando una muestra probabilística de
representatividad nacional2
, que recoge las opiniones de usuarias y usuarios sobre los
servicios municipales, las principales dimensiones o atributos de calidad de éstos y las
expectativas acerca de su funcionamiento.
 Con el fin de incorporar la perspectiva de expertos en temas municipales sobre la propuesta
de estándares básicos, condiciones necesarias para su implementación e identificación de
hitos críticos en distintos horizontes temporales, se realizaron dos talleres con profesionales
relacionados con el mundo municipal: el primero de ellos se desarrolló con la Mesa de
Directores de Finanzas Municipales que sesiona en dependencias de la Unidad de
Mejoramiento de la Gestión Municipal de SUBDERE, y el segundo de ellos con profesionales
de SUBDERE, profesionales de otras agencias estatales relacionadas con la materia,
representantes municipales, de asociaciones de municipios y de la empresa privada.
2 Debe recordarse que la representatividad de la encuesta es de nivel nacional, sin haberse realizado un muestreo que permita recoger
información representativa por macro zona geográfica, comunas rurales y urbanas ni por nivel socioeconómico. Los resultados pudieran
variar en función de un muestreo articulado en torno a dichas distinciones.

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 Tanto en la definición de los indicadores como en la de los medios de verificación se apuntó
a privilegiar aquellos de carácter más simple, que tuvieran un mayor potencial de ser
seguidos y fiscalizados en su cumplimiento por parte de la ciudadanía.
 Se incluyeron además, para cada servicio, algunos supuestos o pre-requisitos para la
implementación y exigibilidad de las matrices, algunos de los cuales apuntan a la
corresponsabilidad de los usuarios con los servicios.
Respecto al enfoque de género, se puede establecer que no se encontraron referencias ni teóricas
ni prácticas relevantes que justificaran la definición de estándares y/o costos diferenciados por
género.

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IV. Análisis por servicio
A continuación se presentan siete secciones de análisis, cada una corresponde a uno de los servicios
municipales. En primer lugar, en ellas se incluye una tabla que sintetiza el funcionamiento de cada
servicio y sus prestaciones clave, identificando sus objetivos, productos finales e insumos
requeridos. Este resumen fue realizado en base a revisión bibliográfica y normativa, y a las
entrevistas fueron hechas a funcionarios municipales de un caso de referencia seleccionado por
criterios de factibilidad (Puente Alto).
En segundo lugar, se encuentra una caracterización de cada servicio elaborada a partir de los
principales hallazgos de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias y los 14 focus group realizados
en 7 comunas de la muestra. Además, esta información es complementada cuando es pertinente
por las opiniones de autoridades municipales – alcaldes o sus representantes -, y de funcionarios
municipales recogidas en entrevistas. Son abordadas la valoración que se hace del servicio, las
dimensiones o atributos clave identificados, la evaluación de su estado de funcionamiento actual y
las expectativas futuras.
Posteriormente, se presentan los estándares básicos de cantidad y calidad propuestos para las
prestaciones de cada servicio, y se incluye una matriz que sintetiza la relación entre estándares
básico, indicadores y medios de verificación. En el apartado siguiente se exponen los pre requisitos
o condiciones necesarias que han sido identificados por los diferentes actores que han sido
consultados a lo largo del estudio, incluyendo especialmente los resultados de los talleres realizados
con profesionales vinculados al mundo municipal.
Finalmente se expone una sección de costos, que se estructura en tres puntos. Cada uno de los tres
puntos que abarca esta sección se realiza por separado para las dos prestaciones –en los casos en
los que era pertinente- y por último para el servicio en su conjunto.
En primer lugar, se presentará la metodología de cálculo de los costos; es decir, se indicará cómo se
obtuvieron los costos actuales, los costos básicos y las brechas entre ambos costos.
En segundo lugar, se presentan los costos actuales y los costos básicos que presentan las comunas
de la muestra en promedio por tipología comunal. En otras palabras, se indica cuál es el costo actual
y el costo básico de una comuna promedio de cada una de las 5 tipologías comunales (se utiliza la
tipología FIGEM para todos los servicios excepto Áreas Verdes que se usa como tipología la zona
geográfica).
En tercer lugar, se realiza un análisis de brechas. En este punto se presentan primero las brechas de
costos de cada una de las 16 comunas del estudio y los valores promedio de las brechas de costos
según tipología comunal.3
Los valores promedios de las brechas de costos por tipología nos indican
3 En el caso de las prestaciones Construcción de áreas verdes y la prestación Instalación de Alumbrado Público se
presentan sólo los valores promedio de las brechas de costos por tipología comunal, ya que no todas las comunas realizan
estas prestaciones. Además, en el caso del servicio Registro Social de Hogares se presentan sólo las brechas de costos
promedio, ya que no se cuenta con información sobre indicadores de cantidad y calidad asociados a la brecha de costos
de cada comuna de la muestra).

19
cuál es la brecha de costos que en promedio tienen las comunas de cada tipología. Puede ocurrir
que, para una cierta prestación o servicio, haya tipologías cuya brecha de costos en promedio sea
un número positivo, esto significa que en promedio para las comunas de cierta tipología su costo
anual actual es mayor que su costo anual básico. Por el contrario, si la brecha de costos promedio
resulta ser un número negativo, significa que en promedio para las comunas de cierta tipología su
costo anual actual es menor que su costo anual básico. Para establecer recomendaciones para cada
servicio sobre si es necesario adicionar nuevos recursos o no a ciertas tipologías, es necesario
comparar las brechas de costos con las brechas de estándares que presentan las comunas en
promedio por tipología. Al relacionar ambas dimensiones se tienen las siguientes 4 posibles
combinaciones:
Tabla 1: Escenarios posibles relacionando 2 dimensiones: cumplimiento de estándares y brechas de
costos
Cumplimiento de estándar
Brecha de Costos Sí No
Positiva 1 2
Negativa 3 4
En el caso del escenario 2, las comunas no cumplen con el estándar, pero su costo actual en
promedio es mayor al costo básico, por lo que en este caso no sería necesario adicionar nuevos
recursos, sino que se recomienda una mejora en la gestión de los recursos existentes, de forma de
lograr cumplir con el estándar.
En el caso del escenario 4, las comunas de una cierta tipología no cumplen con el estándar y además
presentan una brecha de costos negativa, es decir, su costo actual en promedio es menor a su costo
básico. En este escenario, sería necesario adicionar nuevos recursos para que puedan cumplir con
el estándar básico definido.
En los casos 1 y 3, las comunas cumplen con el estándar y presentan una brecha de costos positiva
y negativa respectivamente. En el escenario 1, se recomienda revisar si los recursos se están
asignando de forma eficiente, o si es posible ahorrar, ya que estas comunas cumplen con el estándar
y sus costos actuales en promedio son mayores a sus costos básicos (están gastando más recursos
que los que necesitan gastar para cumplir con el estándar básico). También es posible que, en
promedio, estos casos posean estándares actuales que superan el básico definido. En el caso del
escenario 3, es posible que las comunas estén siendo muy eficientes en la asignación de sus
recursos, ya que cumplen con el estándar y sus costos actuales son menores a sus costos básicos en
promedio.
Es importante señalar que los resultados sobre los costos actuales totales, los costos totales básicos
y las brechas de costos proporcionan una orden de magnitud de los costos promedio por tipologías
comunales, tomando como base de cálculo sólo 16 comunas. Los datos de costos son útiles
comparativamente, ya que permiten comparar las diferencias en las magnitudes de los costos entre
distintos servicios y entre distintas tipologías para un mismo servicio, pero es posible que no reflejen
mediciones exactas a nivel absoluto. Cabe recordar que la información que se utilizó para estimar
los costos fue una parte en base a reportes directos, es decir, información proporcionada sobre los

20
costos de los recursos por los mismos funcionarios municipales, y además se usó fuentes
secundarias como revisión de los costos de contratos, portal de transparencia, etc.
Para poder realizar una extrapolación del cálculo de costos actuales, básicos y brechas de costos a
nivel nacional, es necesario replicar la misma metodología utilizada en el presente estudio –que
tomó como base de cálculo 16 casos-, pero para un número de casos bastante mayor. El tamaño
muestral óptimo de una muestra representativa a nivel de 5 tipologías, para un universo de 345
municipios (un universo relativamente pequeño), debe ser alrededor de 200 casos4
. Mediante la
información de los 16 casos que aquí se estudian no es posible realizar una extrapolación
significativa a nivel nacional. Con la información de 200 casos, sería posible extrapolar los valores
promedio al resto de las comunas.
Dado que el nivel de información secundaria disponible actualmente es insuficiente para la
determinación de costos a nivel nacional, es necesario levantar adicionalmente datos de forma
directa con los municipios. Idealmente, estos datos deben complementarse con la realización de
auditorías en una selección de casos, de manera de corroborar los antecedentes presentados.
1. Metodología de instrumentos de recolección de información utilizados
1.1. Entrevista a funcionarios municipales
Con el fin de recolectar información sobre costos actuales, y conocer el estándar actual de provisión
de los servicios y sus prestaciones se realizaron entrevistas con funcionarios municipales que
estuviesen a cargo de cada servicio, que fueron seleccionados por la contraparte técnica de cada
municipio de acuerdo a los objetivos del estudio y el tipo de información requerida. Durante la
entrevista se desarrollaron dos actividades: en primer lugar, el llenado de la planilla de costos
propuesta por el equipo consultor, y una breve entrevista semi estructurada que buscaba conocer
los principales recursos implicados en la prestación del servicio, los actuales indicadores con que se
mide ésta, y la percepión acerca del nivel óptimo de prestación deseado y sus indicadores asociados.
Implícitamente, se intentó validar las dimensiones o aspectos clave del estándar propuesto por el
equipo consultor con el estándar ideal señalado por los funcionarios municipales.
La información aportada por los funcionarios municipales se encuentra en las planillas de costos
actuales de cada servicio que se adjuntan en los anexos, y por otra parte, contribuyó al
levantamiento de los estándares actuales. Los valores son autorreportados por los funcionarios, y
en la mayoría de los casos de trata de estimaciones, y no de valores de indicadores que ellos midan
necesariamente. Respecto de los estándares ideales, en las entrevistas realizadas los funcionarios
se refieren a más bien a las dimensiones relevantes para afectar la calidad de los servicios, sin
señalar valores específicos de los atributos, salvo excepciones. En general, puede decirse que los
municipios de comunas de mayor tamaño
1.2. Encuesta teléfonica a usuarios y usuarias de servicios municipales
4 Considerando un universo de 345 casos, con un nivel de confianza del 95% y un error del 5%, la muestra debiera ser como mínimo de
183 casos.

21
En el marco del estudio se contempló la realización de una encuesta telefónica a usuarios y usuarias
de servicios municipales, con el fin de recoger la opinión de la ciudadanía. Así, un primer objetivo
perseguido por esta actividad fue conocer la opinión general respecto de los servicios y la
priorización que hace la ciudadanía de ellos. Adicionalmente, se buscó recoger de manera
exploratoria una percepción respecto del estándar recibido hoy en los servicios municipales
abordados en el marco de este estudio, y las expectativas respecto del estándar básico. También se
indagó en los medios de información preferidos por los usuarios de estos servicios, entre otros
temas.
La ficha técnica de la encuesta es la siguiente:
 El universo del estudio está compuesto por ciudadanos y ciudadanas usuarios de servicios
municipales, por lo que para efectos prácticos se consideró a toda la población nacional5
.
 Diseño muestral de selección probabilística6
(sorteos aleatorios de muestra en el universo
a estudiar), y es representativa a nivel nacional.
 Respecto a la muestra, se realizó un total de 405 encuestas distribuidas proporcionalmente
entre las tres macrozonas (Norte, Centro y Sur), y con una proporción equivalente de
hombres y mujeres (51% y 49%, respectivamente), atendiendo el enfoque de género
propuesto en este estudio.
 El margen de error global de la muestra es de (±) 4,87%, con un intervalo de confianza del
95%.
 La técnica de encuestaje fue de encuesta telefónica aplicada a través del sistema CATI. El
período de aplicación de las encuestas estuvo comprendido entre el 4 y el 11 de abril de
20167
.
1.3. Focus group a usuarios y usuarias de servicios municipales y Entrevistas a autoridades
municipales
Durante los meses de enero, febrero y marzo fueron llevados a cabo 14 focus group con usuarios y
usuarias de servicios municipales y 8 entrevistas a alcaldes o sus representantes, en comunas de la
muestra de casos incluida en el estudio. Las comunas son las siguientes:
Tabla 1: Resumen de muestra de comunas y actividades de recolección de información cualitativa
Nº Comuna Focus group Entrevista alcalde Fecha
1 Iquique 2 1 10.03.16
2 Pozo Almonte 2 1 09.03.16
3 Ovalle 2 1 25.02.16
4 Valparaíso 0 1 24.03.16
5 María Pinto 2 1 26.02.16
6 Temuco 2 1 27.01.16 – 29.01.16
5 No obstante, la encuesta sólo pudo ser contestada por mayores de edad.
6 Los métodos de muestreo probabilísticos son aquellos que se basan en el principio de equiprobabilidad. Es decir, aquellos en los que
todos los individuos tienen la misma probabilidad de ser elegidos para formar parte de una muestra y, consiguientemente, todas las
posibles muestras de tamaño n tienen la misma probabilidad de ser seleccionadas.
7 Previamente se realizó un pretest de modo de ajustar el instrumento.

22
7 Nueva Imperial 2 1 28.01.16
8 Punta Arenas 2 1 20.01.16 – 21.01.16
Total 14 8
Para la realización de los focus group, en la mayoría de los casos se contó con la colaboración de
funcionarios municipales para convocar a los participantes. Excepto en la comuna de Punta Arenas,
en todos los casos fueron utilizadas dependencias municipales, en tanto en la comuna de María
Pinto se usaron dos sedes vecinales. En total, asistieron 150 personas a los 148
focus group, de las
cuales un 29% corresponde a hombres (43). En general tuvieron una duración aproximada de entre
1:15 a 1:45, y en ellos se aseguró a los participantes que la información levantada sería confidencial
y utilizada sólo para fines del estudio. La gran mayoría de ellos se involucró adecuadamente en el
tema de conversación, exponiendo su diagnóstico, opinión elaborada y propuesta de soluciones.
El objetivo de los focus group consistió en identificar el grado de conocimiento y percepción de
funcionamiento de los servicios municipales, conocer cómo tiene lugar el proceso informativo desde
el municipio hacia los usuarios y usuarias, recoger sugerencias de mejoras, y principalmente,
establecer cuáles son las dimensiones o aspectos clave del funcionamiento de un servicio
determinan su calidad desde el punto de vista de los usuarios y usuarias.
Inicialmente se planteó que los focus group podrían complementar la validación de los estándares
de calidad y cantidad y sus indicadores, pero durante su realización se constató que los usuarios y
usuarias no manejan cifras concretas, y en ocasiones no saben que los servicios se prestan con
diferentes niveles de prestación en otras comunas. Por ejemplo, como usuarios no conocen la
cantidad de permisos de circulación que entrega su municipio ni el tiempo medio de atención
estimado, ni tampoco qué cantidad de m2 por habitante es deseable o no para las áreas verdes
comunales, etc. Es por ello que se optó por reforzar la sección destinada a que los participantes
identificaran las dimensiones que hacen que un servicio sea percibido como de calidad o no.
Respecto de las entrevistas a los alcaldes o sus representantes, fueron realizadas en dependencias
municipales y tuvieron una duración aproximada de 45 minutos a 1:15. Fueron entrevistados tres
alcaldes (María Pinto, Ovalle y Pozo Almonte), tres administradores municipales (Nueva Imperial,
Iquique y Valparaíso) y dos directores municipales (de la Secretaría de Planificación en Punta Arenas
y de la Dirección de Administración y Finanzas en Temuco). El objetivo de la entrevista era conocer
la percepción de las autoridades municipales acerca del funcionamiento de los servicios municipales
y de las vías de comunicación hacia la ciudadanía, indagar en la existencia y funcionamiento de los
sistemas municipales de indicadores que dan cuenta de los procesos de provisión de los servicios,
así como sondear la opinión sobre el establecimiento de estándares de cantidad y calidad, y recoger
consideraciones sobre los hitos críticos de la ruta de implementación.
8 No fue posible realizar los dos focus group considerados para la comuna de Valparaíso, debido a las dificultades para contactar a la
contraparte municipal designada, y para coordinar la fecha y horario tanto de la entrevista al representante de alcalde como los focus
group con usuarios y usuarias. La entrevista pudo ser realizada recién el jueves 24 de marzo tras haber iniciado el contacto con el
municipio el día 03 de febrero. Considerando ese antecedente, la dificultad para comunicarse fluidamente con el municipio, la mayor
complejidad de la organización de focus group en comparación con una entrevista, se decide no continuar las gestiones para la realización
de los focus group en la comuna. Desde el punto de vista técnico, la información recolectada por medio de los 14 focus mostraba un alto
grado de saturación, es decir, una nueva aplicación no aportaba nueva información.

23
1.4. Talleres con profesionales municipales
Se llevaron a cabo dos talleres de trabajo con grupos de profesionales relacionados con el mundo
municipal, con el fin de recoger sus opiniones acerca de los estándares básicos propuestos, de las
condiciones necesarias para comenzar la implementación de los estándares básicos considerando
los actores responsables – municipios, ciudadanía y otros actores (GORE, ministerios, servicios
públicos, etc. ) – y diferentes horizontes temporales: hoy, en un plazo de 3 años, y a 8 años plazo.
En la sección de anexo se encuentra el detalle con la lista de participantes en cada uno de ellos.
El primero de ellos se realizó con la Mesa de Directores de Administración y Finanzas Municipales,
que habitualmente realiza sesiones periódicas de trabajo en dependencias de SUBDERE. En el marco
de una sesión de trabajo de la Mesa, se realizó una exposición acerca del estudio, el enfoque
subyacente y la metodología empleada. El objetivo consistió en que los directores de Administración
y Finanzas identificaran aspectos o condiciones prácticas que deberían cumplirse o promoverse para
posibilitar la implementación de los estándares básicos para los servicios, identificando los actores
responsables de las acciones relacionadas. También aportaron haciendo referencia a problemáticas
comunes a los diferentes municipios en la provisión de servicios, y a desafíos transversales respecto
de la gestión municipal en general.
El segundo taller fue llevado a cabo en dependencias de SUBDERE, principalmente con profesionales
de SUBDERE, y además contó con la participación de profesionales de otros servicios relacionados,
directores municipales, la Asociación Chilena de Municipalidades, entre otros, que fueron
convocado por la contraparte técnica del estudio. Tras la presentación de SUBDERE sobre el
contexto general del estudio, se expuso la metodología y enfoque del estudio, y se procedió a
trabajar en tres grupos de discusión. El objetivo era la identificación de pre requisitos o condiciones
necesarias para la implementación de estándares basicos para cada servicio en específico, así como
la propuesta de acciones a realizar hoy, a 3 años y a 8 años por parte de municipios, ciudadanía y
otros actores relevantes.
2. Consideraciones a partir de la información recolectada a través de focus group
A pesar de la diversidad de las comunas visitadas, en las opiniones analizadas no se constatan
diferencias relevantes por sexo de los participantes, características comunales o de la región
geográfica en que se localizan, tanto al interior de cada grupo de participantes como si se compara
entre grupos de distintas comunas. Si bien las percepciones difieren en aspectos particulares de
cada comuna – como el funcionamiento de los servicios y el proceso informativo hacia la ciudadanía
– las dimensiones que constituyen la calidad de los servicios, así como las demandas transversales
que hacen a los municipios son similares en todos los focus group realizados.
La única variable relevante para establecer algunas diferencias entre las percepciones de los
participantes es el nivel educativo, especialmente en los términos usados para elaborar un
diagnóstico de la labor del municipio y efectuar propuestas y sugerencias, pues quienes tenían un
mayor nivel educativo mostraban una mayor capacidad de abstracción en sus análisis. Relacionado
con lo anterior, los participantes de mayor edad tendían a situar sus juicios exclusivamente en su
realidad particular en mayor medida que quienes tenían menos edad.

24
Comparando los hallazgos según comunas, no es posible identificar un patrón de opiniones
semejante de acuerdo a características como tamaño, zona geográfica, nivel de ruralidad,
porcentaje de habitantes en situación de pobreza, etc. Por ejemplo, se observan opiniones
favorables hace la gestión municipal en comunas grandes y en comunas pequeñas, en aquellas de
las diferentes zonas geográficas, ya sean urbanas o rurales, de altos o bajos ingresos; existen
percepciones negativas acerca del modo en que el municipio se comunica independiente de dichas
variables comunales. En síntesis, ninguna de dichas características es útil para anticipar el
desempeño de un municipio. En este sentido, las opiniones y percepciones de los participantes
parecieran estar relacionadas también con sus expectativas.
Por otra parte, en 9 de los 14 focus group los participantes eran dirigentes de organizaciones
territoriales y funcionales en sus comunas. Además de mostrar gran compromiso con las
comunidades y asociaciones que representaban, la mayoría de ellos expresaba la necesidad de
reconocimiento de su rol y detallaban situaciones en que se hacía patente la actitud poco
considerada de los municipios y/o de las vecinas y vecinos de las comunas hacia ellos como
dirigentes.
Por su desempeño como tales estaban más informados del funcionamiento de los servicios
municipales que quienes no participan en organizaciones – especialmente sobre aquellos que
implican realizar gestiones en el municipio - , pero es posible afirmar que sostienen opiniones
similares a usuarios no dirigentes y a dirigentes de otras en cuanto a las dimensiones que dan cuenta
de la calidad en la provisión de los servicios municipales, la percepción del funcionamiento de éstos
y la información entregada por el municipio a los usuarios y usuarias.
1.5. Demandas transversales de la ciudadanía
Independiente de las diferencias en la percepción acerca del funcionamiento de los servicios
municipales expresada en cada grupo, es posible identificar demandas comunes que emergieron en
el desarrollo de éstos. Éstas tienen que ver con la información que entrega el municipio a los
usuarios y usuarias, con la calidad de la atención que dan los funcionarios municipales, y con la
expectativa de un mayor grado de formalización de los procesos de provisión de los servicios
municipales.
1.5.1. Información más efectiva y oportuna
La gran mayoría de los participantes de todos los focusgroup realizados coincide en que es necesario
mejorar la manera en que el municipio informa a los vecinos acerca de los servicios que entrega y
sus condiciones y requisitos, así como de las actividades y acciones que lleva a cabo en beneficio de
la comunidad. Si bien es cierto que en algunos grupos se planteó que no se percibía la voluntad del
municipio por informar a sus usuarios y usuarias mientras que en otros sí, la mayoría de los
participantes afirma la necesidad de adecuación de los canales de comunicación utilizados a las
características de la población que se quiere informar para hacer que éstos sean más efectivos.
Al respecto, coinciden en señalar que los municipios deben valerse de diversos medios para asegurar
que la información llegue realmente a diferentes tipos de usuarios. Son enfáticos en mencionar que

25
no basta con la página web y con tener presencia activa en las redes sociales, sino que también es
necesario el avisaje en medios de comunicación masivos (TV, radio, periódicos, revistas) y en lugares
de alta concurrencia en la comuna (supermercados, comercio, colegios y jardines infantiles,
gimnasios, ferias libres), además de comunicar a través de las organizaciones territoriales y
funcionales. En suma, se refieren a la necesidad de desarrollar una estrategia comunicacional que
considere las particularidades y requerimientos de cada grupo de la población comunal.
Otra dimensión relevante en relación a la entrega de información tiene que ver con la oportunidad
de ésta: los participantes de todos los focus group coinciden en que sólo es útil aquella información
que llega a tiempo a sus destinatarios. Esta característica, que parece de perogrullo, es relevada por
todos los grupos como clave para considerar como satisfactorio el ámbito de información a los
usuarios. En algunos grupos se señala que no siempre la información recibida es oportuna, lo que
obstaculiza la postulación a beneficios (fondos, proyectos, becas, etc.) y la participación en
actividades (talleres, cursos, actividades culturales, deportivas, etc.). Cabe destacar que algunos
participantes lo atribuyen a una actitud negligente por parte de los funcionarios municipales, por
medio de la cual intentarían tener menos trabajo y/o favorecer a personas puntuales, como
determinados dirigentes o a sus propios familiares.
Por otra parte, la mayoría de los grupos señala que sería de gran utilidad contar con información
previa a la realización de trámites o solicitud al algún servicio o beneficio: conocer de antemano los
requerimientos para la realización de trámites y gestiones: dónde acudir, en qué horario, cuáles
antecedentes o documentos presentar, con quiénes se debe tratar el caso, cuáles son los pasos a
seguir, etc. Valoran que el municipio considere que el tiempo de sus usuarios y usuarias es valioso,
y que en consecuencia tome medidas para optimizar los procesos, disminuir los tiempos de espera
y la cantidad de veces que se debe ir a dependencias municipales.
En el mismo sentido, la mayoría de los grupos coinciden en la importancia que asignan a recibir
información sobre el seguimiento de su caso o solicitud, tanto acerca de proseguir con las gestiones
como de las razones por las cuales no obtuvieron una respuesta favorable. En suma, se trataría de
ser informados en lugar de ir al municipio nuevamente para saber si el trámite “quedó en nada”,
recibiendo retroalimentación por parte de funcionarios municipales. Por otra parte, especialmente
entre quienes son dirigentes territoriales y funcionales, el tema de la retroalimentación es
mencionado como la contrapartida de la solicitud de participación que el municipio formula a la
ciudadanía en diversas instancias: los vecinos y vecinas participan, y de parte del municipio reciben
de vuelta el reporte de qué sucedió posteriormente, para qué fue utilizada la información, qué
resultados tuvo, cuáles gestiones fueron realizadas, qué criterios se utilizaron, etc.
1.5.2. Mejor atención a usuarias y usuarios
La dimensión de atención a la ciudadanía inicialmente estaba incluida dentro de los temas a tratar
en cuanto se relaciona con la calidad de los servicios de Registro Social de Hogares, Licencias de
Conducir, Permisos de Circulación y Patentes Comerciales. Sin embargo, durante el desarrollo de los
focus group ésta emergió como uno de los ámbitos más relevantes en el discurso de los
participantes de todos los grupos, en todas las comunas visitadas. Existen diferentes evaluaciones
sobre el desempeño de los funcionarios municipales, pero es posible identificar ámbitos clave que
componen una buena atención en opinión de los usuarios y usuarias: buen trato, compromiso,

26
capacitación, eficacia e imparcialidad. Cabe mencionar que en casi la mitad de los grupos realizados
la opinión mayoritaria sobre el desempeño de los funcionarios municipales fue positiva, destacando
el buen trato en general como aspecto predominante.
De acuerdo a lo señalado por los participantes, la noción de buen trato tiene que ver con la
amabilidad y buena disposición que demuestran las funcionarios, independiente de las
características de los usuarios y usuarias. Quienes tienen una percepción negativa sobre la gestión
de su municipio destacan la falta de amabilidad de los funcionarios como un obstaculizador para la
resolución de las gestiones que realizan. Abundan los ejemplos sobre la falta de paciencia de los
funcionarios, especialmente con personas mayores (que no escuchan o no entienden los
procedimientos) o de menores ingresos.
Relacionado con lo anterior, es mencionado el componente de compromiso por parte de los
funcionarios, necesario para entregar una buena atención. Es identificado por los participantes
cuando los funcionarios trabajan efectivamente, sin “dedicarse a hacer otras cosas”: estar en el
puesto de trabajo, atendiendo a las personas, yendo a terreno si es necesario, etc. El compromiso
se expresaría también la disposición de éstos para entregar soluciones a los problemas, hacer
derivaciones responsables y seguimiento de los casos. Estos últimos atributos son también
señalados como parte de la eficacia que se espera de los funcionarios, en cuanto sean capaces de
resolver problemas y entregar respuestas veraces aún cuando sean diferentes a lo deseado por los
usuarios y usuarias.
Las explicaciones posibles a la falta de compromiso de quienes tenían una percepción negativa del
desempeño de los funcionarios municipales, se sitúan entre dos extremos: quienes la atribuyen a
falta de vocación o interés en hacer bien el trabajo, y quienes la entienden como falta de
capacitación o de calificación técnica para desempeñarse en su rol. Para los participantes de los
grupos, ambas pueden estar relacionadas con el hecho de “haber sido puestos” en una determinada
función a causa de razones ajenas a sus competencias laborales. Acerca de la capacitación, los
participantes de todos los focus group la entienden como un elemento esencial para que los
funcionarios se desempeñen adecuadamente, y creen relevante que los municipios ofrezcan
capacitación para mantenerlos actualizados.
Por último, la imparcialidad aparece como una característica que debe ser asegurada por el
municipio en su conjunto y por cada funcionario en particular, que incide en la percepción que
tienen los usuarios y usuarias sobre la gestión del municipio y el desempeño de sus funcionarios.
Según lo expresado por los participantes, resulta primordial que la calidad de la atención brindada
no dependa de atributos de los usuarios (si tiene conocidos en el municipio o no, si es dirigente o
no, si tiene recursos o no, etc.) ni de los de los funcionarios (si está calificado o no, si tiene ganas de
atender o no, si tiene un determinado prejuicio o no), sino del procedimiento establecido para cada
caso. Se trataría en cambio de la disminución de los grados de discrecionalidad existentes, dejando
que operen sistemas basados en protocolos independientes.
1.5.3. Demanda por formalización de procesos
Relacionado con el punto mencionado anteriormente, es importante señalar que en la mayoría de
los grupos realizados se hizo evidente que las críticas que formulan al desempeño de los

27
funcionarios y servicios municipales pueden ser entendidas como una demanda por un mayor grado
de institucionalización del funcionamiento de las municipalidades: por un lado, esperan que el
desarrollo y resultado de las gestiones que realizan sea similar para diferentes usuarios y usuarias,
sin depender de factores aleatorios como la suerte o los contactos, ni del ánimo o de si se encuentra
el funcionario diligente. Como la otra cara de un mismo fenómeno, parecen esperar un mayor nivel
de formalización de los procesos que posibilite precisamente que la calidad de los servicios no
dependa de quién lo entrega ni de quién es el usuario o usuaria.
IV. Áreas Verdes y Jardines
1. Objetivos del capítulo
El capítulo de Áreas Verdes y Jardines pretende entregar una breve caracterización del servicio y sus
prestaciones, incluyendo una tabla resumen con sus prestaciones clave, objetivos, productos finales
e insumos requeridos, una referencia al marco normativo que rige al servicio, y un flujograma que
resume de manera gráfica las prestaciones del servicio y sus procesos implicados. Por otra parte,
incluye también la perspectiva de las fuentes de recolección primaria que han sido utilizadas en este
estudio. Asimismo, busca presentar los estándares básicos de calidad y cantidad propuestos. Por
último, se incorpora el análisis de brechas entre costos actuales y costos en régimen de estándar
básico para el servicio, y en relación a ello, se abordan las correspondientes brechas entre
estándares actuales con que es provisto el servicio y los estándares básicos propuestos por el equipo
consultor.
En los Anexos de este Informe se encuentra una referencia al contexto en que funciona el servicio
actualmente en nuestro país.
2. Contexto del servicio de Áreas Verdes
2.1. Diagnóstico
Las áreas verdes cumplen un rol social fundamental en cuanto a mejorar la calidad de vida de las
personas, además de su función ecológica. La disponibilidad de las áreas verdes es un tema de
preocupación no sólo nacional, sino mundial, debido a los beneficios sociales que otorgan y a la
desigualdad existente entre países, regiones y comunas.
Existe una amplia literatura relacionada a este servicio, que aborda tanto la disponibilidad y calidad
deseable de áreas verdes, así como los efectos que tienen sobre una serie de aspectos de la vida de
las personas (tales como educación, capital social, seguridad ciudadana, entre otros). En el estudio
denominado Distribución, superficie y accesibilidad de Áreas Verdes en Santiago realizado por Reyes
y Figueroa (2010), se destaca la importancia creciente de las áreas verdes como espacios de
interacción comunitaria y con la naturaleza, debido a las altas tasas de urbanización, además de los
efectos positivos en la salud de las personas (Maas et al., 2009).

28
En nuestro país, la definición oficial de área verde se encuentra en la Ley de Urbanismo y
Construcción en su Ordenanza General, y corresponde a la “superficie de terreno destinada
preferentemente al esparcimiento o circulación peatonal, conformada generalmente por especies
vegetales y otros elementos complementarios”. Reyes y Figueroa (2010) advierte que esta
definición es deficitaria, ya que carece de un elemento central como la vegetación. Por otro lado, la
CONAMA – actualmente Ministerio de Medio Ambiente - define áreas verdes como espacios
urbanos o de periferia a éstos, predominantemente ocupados con árboles, arbustos o plantas, que
pueden tener diferentes usos, ya sea para cumplir funciones de esparcimiento, recreación,
ecológicas, ornamentación, protección, recuperación y rehabilitación del entorno o similares
(CONAMA, 2002).
Existen diferentes tipologías de áreas verdes, dependiendo del criterio de agrupación utilizado por
cada país, región, comuna o nidad territorial correspondiente, pero en general se distinguen de
acuerdo al tamaño que poseen, la intensidad de uso y/o las funciones que cumplen. Según la función
existen: i) áreas verdes multifuncionales, cuyo tamaño y equipamiento permiten su uso simultáneo
por parte de diferentes grupos etarios; ii) otras asociadas a vialidad como bandejones centrales,
platabandas y rotondas, que cumplen una función ornamental y ecológica, pero que no han sido
diseñadas para el uso por parte de la comunidad; y iii) otras cuya función es netamente deportiva,
como canchas y multicanchas.
A pesar que el indicador más utilizado para medir y realizar comparaciones sobre la disponibilidad
de áreas verdes entre países y dentro de cada país ha sido “la superficie total de áreas verdes
divididos por la población”, este no basta por sí solo para dar cuenta de la situación de una unidad
territorial, ya que si bien entrega una primera aproximación, debe complementarse con otros
indicadores que no sólo se refieren la superficie total de áreas verdes que le corresponde a cada
habitante, sino a otros aspectos como el tamaño de las áreas verdes, la accesibilidad y composición.
Según lo señalado por Reyes y Figueroa (2010), la complejidad del paisaje urbano determina la
necesidad de utilizar diferentes indicadores para su descripción. De hecho, diversas instituciones
ambientales han avanzado en incorporar el rol esencial de la accesibilidad efectiva de la población
a las áreas verdes. Con respecto al tamaño, Reyes (2010) señala que desde la perspectiva social un
mayor tamaño de las áreas verdes permite la realización de diversas actividades y la interacción de
distintos grupos etarios. Sin embargo, la normativa chilena incentiva la creación de áreas verdes de
pequeño tamaño, ya que sólo define la obligación de destinar a áreas verdes un porcentaje del
terreno que se urbaniza sin establecer un tamaño mínimo (Reyes y Figueroa, 2010). Además, esta
obligación no se aplica a la construcción de viviendas acogidas a la Ley de Copropiedad (edificios y
condominios), lo cual origina el déficit sostenido de áreas verdes en la mayor parte de las ciudades
chilenas, ya que un porcentaje significativo de las urbanizaciones se acogen a esta Ley.
En el estudio sobre Disponibilidad de Áreas Verdes para el caso del Área Metropolitana de Santiago,
se corrobora una escasez de grandes parques donde sólo el 3% de las áreas verdes tiene una
superficie mayor a 10.000 m2
(Reyes, 2010). Además, existe una desigual distribución de las áreas
verdes, en cuanto a la superficie total, al tamaño y a la accesibilidad. Esta desigualdad está
altamente correlacionada con el nivel de ingresos de la población. Con respecto a las comunas del
Gran Santiago, Reyes (2010) encuentra que a medida que aumenta el nivel de ingresos de los
hogares, éstos cuentan con mayor superficie total de áreas verdes disponibles, con un mayor

29
tamaño y mejor accesibilidad.9
Además, se encuentra una desigual distribución al interior de la
misma comuna, donde independiente de la condición socio económica que predomine en la
comuna, los grupos de menores ingresos tienen menor acceso a áreas verdes.
2.2. Avances
Ante este escenario, se han realizado diversas iniciativas para la creación de grandes parques y
forestación urbana. Algunos ejemplos son la construcción de nuevos parques realizada en los
últimos años en el marco del Programa de Parques Urbanos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Además, en materia de forestación urbana se encuentra el programa “+ Árboles para Chile”,
liderado por CONAF. Por otra parte, exsiten acciones como las que lleva a cabo Santiago Cerros Islas,
una organización sin fines de lucro que tiene como objetivo recuperar los 26 cerros islas situados
dentro de la trama urbana de Santiago, para consolidarlos como espacios recreativos de uso público
integrado al sistema metropolitano de áreas verdes, las diversas iniciativas ciudadanas para la
recuperación de humedales como parques urbanos en la Ciudad de Valdivia y de terrenos eriazos
en otras ciudades. Otros proyectos que se destacan son el Parque Renato Poblete, el Parque Lo
Errázuriz en el ex vertedero de Cerrillos y el Parque Inundable de la Aguada.
A pesar de estos avances, aún existe el desafío de aumentar la disponibilidad y acceso equitativo de
áreas verdes a nivel nacional. Además, de acuerdo a lo recomendado en Reyes y Figueroa (2010),
debiera avanzarse en generarse más información actualizada y sistematizada de las áreas verdes de
cada región para conocer un diagnóstico más detallado e integral.
2.3. Condiciones que afectan las características de las Áreas Verdes
En el caso de la mantención, el factor principal que determina que las características del servicio
difieran entre comunas es la zona geográfica, debido a las diferencias que presentan las regiones de
Chile en cuanto a las condiciones del suelo y el clima.
El año 2014 se realizó un estudio sobre caracterización de áreas verdes y sus costos de mantención
por macro zonas geográficas (Reyes et al. 2014). Para realizar esto, se estudió una muestra de
comunas representativas de cada zona. Dividió a las regiones en las 5 macro zonas (Norte, Norte
chico, Centro, Sur y Austral). En este estudio se muestra cómo la zona geográfica afecta las
características de las áreas verdes. En efecto, Reyes et al. (2014) encontraron diferencias en cuanto
a la estructura y distribución de las áreas verdes según la zona en que se encuentran ubicadas las
comunas.
En general, encontró que la macro zona centro presenta una mayor cantidad de áreas verdes que
el resto de las macro zonas, y que en la zona del norte chico las áreas verdes son más escasas.
Además, encontró que las áreas verdes en la zona austral tienden a tener una mayor cobertura de
césped, en la zona centro presentan más cantidad de árboles y maicillo, mientras que en el resto de
las macro zonas tienen una mayor cobertura de suelo desnudo. Las áreas verdes de la zona norte,
9 El indicador de accesibilidad propuesto en dicho estudio (IAc) muestra que en una comuna de bajos ingresos (La Pintana) el 19,6% de la
población tiene acceso a un área verde de al menos 5.000 m2 a 300 m de su vivienda; en una comuna de ingresos medios (San Miguel)
el 45,3% y en una comuna de altos ingresos (Vitacura) el 74,1% de la población.

30
norte chico y sur son más similares entre sí que con las áreas verdes del centro y la macro zona
austral. Además, la mayor cantidad de árboles se encuentran en áreas verdes de la macro zona
centro, sur y austral.
En relación a la distribución, encontró que las áreas verdes se concentran en algunas partes de las
ciudades, dejando vacíos en otros sectores, lo cual indica que la construcción de nuevas áreas verdes
debe considerar una mejor distribución.
Con respecto al tamaño mínimo de las áreas verdes, la Fundación Mi Parque ha señalado que
construyen áreas verdes de tamaño mínimo de 1.000 m2
para sus proyectos porque dicha superficie
permite la inclusión de los elementos mínimos de una plaza vecinal: vegetación, juegos infantiles,
mobiliario, y una buena superficie de cobertura vegetal (Reyes, 2010)
3. Descripción del servicio
3.1. Marco legal
Las principales fuentes legales que entregan el marco normativo para este servicio son las
siguientes:
- Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades: El artículo 5º (letra c) se refiere a
“administrar los bienes nacionales y municipales de uso público”, y el artículo 25 establece
que la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y ornato deberá velar por
la construcción, conservación y administración de las áreas verdes de la comuna.
- Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno Administración Regional Nº 19.175: El Gobierno
Regional (GORE) en conjunto con el Consejo Regional (CORE) gestionan y autorizan el acceso
a financiamiento para la construcción de áreas verdes a través del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional (FNDR) o los Programas de Mejoramiento Urbano (PMU).
- Ley General de Urbanismo y Construcción: en su Ordenanza, entrega la definición oficial de
lo que constituye un área verde en nuestro país.
- Ordenanza General de Urbanismo y Construcción: norma la planificación urbana,
incorporando el nivel nacional, regional, intercomunal y comunal. Señala los instrumentos
de planificación territorial, y establece los usos de suelo.
- Planos Reguladores y Ordenanzas Municipales: los primeros están constituidos por las
normas acerca de condiciones de higiene y seguridad en edificios y espacios urbanos, y a la
relación funcional entre laszonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento,
y se refiere al uso del suelo o zonificación. Los segundos son “normas generales y
obligatorias y son aplicables a la comunidad” (LOC Municipalidades, art. 12), y pueden
abordar las diferentes funciones municipales.
3.2. Flujogramas del servicio y sus prestaciones

31
3.2.1. Flujograma de la prestación de Construcción de áreas verdes

32
3.2.2. Flujograma de la prestación de Mantención de áreas verdes
3.3. Síntesis del servicio y sus prestaciones
El servicio de Áreas Verdes y Jardines comprende la construcción y mantención de áreas verdes y
jardines y su equipamiento. Se entenderá por área verde la definición oficial de “superficie de
terreno destinada preferentemente al esparcimiento o circulación peatonal, conformada
generalmente por especies vegetales y otros elementos complementarios”10
.
Al respecto, se plantea la necesidad de realizar una distinción sobre los diferentes tipos de áreas
verdes que tienen que ser construidos y mantenidos por los municipios. Por una parte, es necesario
que se explicite que deben ser incluidas sólo áreas públicas en la cuantificación de metros cuadrados
existentes, y que posean algún porcentaje de especies vegetales con respecto a su superficie total.
Por otra parte, se releva la importancia de distinguir las funciones que cumplen, con las
consiguientes diferencias de beneficios que aportan como de requerimientos de inversión y
mantención. Existen: i) áreas verdes multifuncionales, cuyo tamaño y equipamiento permiten su
uso simultáneo por parte de diferentes grupos etarios; ii) otras asociadas a vialidad como
bandejones centrales, platabandas y rotondas, que cumplen una función ornamental y ecológica,
pero que no han sido diseñadas para el uso por parte de la comunidad; y iii) otras cuya función es
netamente deportiva, como canchas y multicanchas.
10 Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, Capítulo 1, Disposiciones Generales.

33
Tabla 2: Resumen de las prestaciones que componen el servicio de Áreas Verdes y Jardines
Áreas Verdes y Jardines
Ámbitos 1. Construcción 2. Mantención
Descripción y
objetivo
Gestionar el proceso de construcción de Áreas
Verdes
Proveer la mantención de áreas verdes y
jardines municipales directamente o a través
de terceros
Producto
Final
Áreas verdes equipadas y aptas para su utilización Áreas verdes y jardines con sus respectivos
equipamientos en buen estado de mantención
Etapas Identificación necesidades y oportunidades
Municipio detecta posibles AV e incorpora
solicitudes de ciudadanía
Elaboración proyecto
Equipo municipal elabora proyecto para
construcción de nueva AV para obtener
financiamiento municipal, regional o del nivel
sectorial
Elaboración licitación
Una vez aprobado el proyecto y su
financiamiento, el equipo municipal elabora las
bases de licitación
Supervisión contratista
Durante la ejecución de las obras, municipio
desarrolla acciones de supervisión y monitoreo
para garantizar cumplimiento del contrato
Recepción
Municipio gestiona la recepción de las obras
Servicio provisto directamente
Elaboración plan de acciones de mantención
permanentes
Catastro de áreas verdes a mantener y
confección de un cronograma de actividades
de mantención
Compra de equipos y materiales
Adquisición de equipos, herramientas y
materiales (semillas, fertilizantes, etc.)
Realización de acciones de mantención
permanentes
Ejecución de las acciones mantención
planificadas
Realización de acciones extraordinarias
Ejecución de acciones requeridas a causa de
fenómenos climáticos, accidentes, etc.
Servicio contratado a terceros
Elaboración licitación
Equipo municipal elabora bases de licitación y
lleva a cabo el proceso (llamado a concurso,
evaluación de propuestas, pagos a contratista)
Supervisión contratista
Conjunto de acciones de monitoreo y
seguimiento de las actividades realizadas por el
contratista
Insumos - Personal municipal
- Sistema de Información
Georreferenciado
- Materiales de oficina
- Traslados
Servicio provisto directamente
- Personal municipal
- Equipos, herramientas y materiales
- Vehículos y combustible
- Uniformes e indumentaria
Servicio contratado a terceros
- - Equipo de licitación
- Materiales de oficina
- Equipo supervisor
- Vehículos inspectores
Actores
directos
- Municipios
- Contratistas
- Municipios
- Contratistas

34
4. Percepciones acerca del servicio
En base a la información recolectada a través de la encuesta telefónica a usuarios y usuarias, los
focus group llevados a cabo, las entrevistas a autoridades y funcionarios municipales y los talleres
municipales, se presentan los principales hallazgos acerca de su valoración, dimensiones clave,
evaluación y expectativas acerca del funcionamiento del servicio y sus prestaciones. En cada punto
se utiliza información proveniente de las diferentes fuentes según sea pertinente. En cada caso, se
chequea si existen diferencias estadísticamente significativas según sexo y por edad. Para el caso de
la edad, se clasificó a los encuestados en 4 tramos etarios, que tienen que ver con el momento del
ciclo de vida asociado a cada edad: jóvenes (18 a 29 años), adultos jóvenes (30 a 45 años), adultos
(46 a 60), y adultos mayores (61 años y más).
Posteriormente, se incluye la opinión de las autoridades municipales sobre la posibilidad de
implementación de estándares básicos en los servicios abordados, acerca de la existencia de sistema
de indicadores para el monitoreo del cumplimiento, y sobre hitos de la ruta de implementación
identificados por ellos.
4.1. Valoración y dimensiones clave
Para la ciudadanía el servicio de Áreas Verdes corresponde a uno de los más valorados dentro de
los considerados en este estudio. Independiente del uso que hagan de dichos espacios, la función
ornamental de las áreas verdes es valorada positivamente por la mayoría de quienes participaron
en focus group. La principal preocupación acerca de plazas y parques comunales con un deficiente
nivel de mantención - o definitivamente sin mantención – es que se conviertan en focos de
inseguridad para la población aledaña y para la comuna en general. Con respecto a las diferentes
funciones que pueden cumplir las áreas verdes en un territorio, cabe señalar que los participantes
en los focus group espontáneamente entendieron que se trataba de plazas y parques, sin referirse
ni considerar en su análisis otro tipo de áreas verdes, como aquellas asociadas a vialidad.
En concordancia con lo anterior, la información aportada por la encuesta telefónica muestra que el
servicio de Áreas Verdes ocupa el tercer lugar de mayor uso dentro del conjunto de los servicios
considerados, con un 40,7% de menciones en general. Si se analiza según sexo, se observa que un
porcentaje algo superior de mujeres (46,5%) que de hombres (36,3%) menciona este servicio como
uno de los más usados. Comparando en función de la edad de los encuestados, se observa que a
son los jóvenes y los adultos jóvenes quienes declaran tener un uso más frecuente de plazas y
parques que adultos y adultos mayores. Entre éstos últimos no existen diferencias en el porcentaje
de menciones para este servicio, que ronda el 30%. En cambio, esta cifra sube a 41% cuando se trata
de adultos jóvenes, y alcanza el 57,6% para los jóvenes.
Desde el punto de vista de las autoridades municipales, se observa que Áreas Verdes es considerado
como relevante tanto por el uso que le dan los usuarios y usuarias como por su función ornamental.
El grado de priorización que le atribuyen varía entre los municipios, desde aquellos que lo
consideran un eje en la gestión, hasta otros que le dan importancia en la medida en que un nivel de
funcionamiento deficiente puede ser fuente de reclamos de los usuarios y usuarias.

35
Los participantes del taller municipal realizado con los participantes de la Mesa de Directores de
Administración y Finanzas Municipales enfatizaron que la prestación más relevante desde la
perspectiva de los municipios es la de Mantención, pues la Construcción suele ser realizada por
privados o por otras entidades públicas, dejando al municipio circunscrito a un rol de apoyo en el
proceso de diseño, y/o de fiscalizador del desarrollo de las obras.
Para los funcionarios municipales entrevistados, los principales ámbitos que caracterizan el nivel de
calidad con que se entrega el servicio corresponden al porcentaje de superficie de áreas verdes que
cuenta con mantención, la satisfacción usuaria con el servicio y la cantidad de reclamos efectuados
por la ciudadanía, y al estado de la mantención efectiva en áreas verdes comunales. Es importante
señalar que no siempre estos indicadores tienen una medición sistemática, y que desde su punto
de vista, la prestación principal es la de Mantención, pues sólo en casos puntuales el municipio se
ve involucrado en la construcción de nuevas áreas verdes.
Como aspectos a mejorar para elevar el estándar con que es provisto el servicio son mencionados
por los funcionarios municipales la intensificación en la tecnificación del riego, un aumento de
frecuencia de mantención y garantizar la fiscalización efectiva del estado de mantención de las áreas
verdes, especialmente el rol de contraparte técnica de los contratistas – tanto de mantención como
de construcción - . En algunos casos se menciona la necesidad de generar indicadores verificables
que den cuenta del servicio. Respecto de la disyuntiva entre externalizar a terceros o internalizar la
mantención de las áreas verdes, existen diferentes estrategias vistas como óptimas para tener un
menor costo y un aumento de la calidad. Acerca de este punto, se constata diversidad en las
respuestas entre municipios pertenecientes al mismo grupo según FIGEM.
Los participantes de los focus group se refirieron a las principales dimensiones que para ellos dan
cuenta de la calidad del servicio de Áreas Verdes en general. Señalaron que lo más relevante es que
la plaza o parque cuente con un nivel adecuado de mantención y limpieza, de forma que el área sea
efectivamente “verde” y los usuarios y usuarias se sientan motivados a hacer uso; que tenga una
iluminación suficiente; y que sea un espacio seguro para diferentes tipos de usuarios. En síntesis, lo
fundamental es que cada plaza o parque esté verde, limpio, iluminado y seguro, de lo contrario
aseguran que esos espacios terminan siendo usados por usuarios que atemorizan al resto (pandillas,
etc.), desincentivando su aprovechamiento. En la misma línea, las dimensiones clave de
funcionamiento para los encuestados son Mantención y limpieza (50%), Seguridad (49%) e
Iluminación (49%). En cuanto a la mención de Mantención y Limpieza no se observan diferencias
por sexo, en cambio en el caso de Seguridad se constata que los hombres (55,1%) la mencionan en
mayor proporción que las mujeres (43,3%), sucediendo lo contrario en el caso del atributo de
Iluminación (44% hombres y 54,5% mujeres). Respecto a diferencias en función de la edad de los
encuestados, se constata que las para cada grupo etario las tres dimensiones referidas son también
las más relevantes. No obstante, varía el orden de prioridad. En el caso de los adultos, “Seguridad”
(55,1%) e “Iluminación” (52,9%) se sitúan por sobre “Mantención y limpieza” (44,2%), mientras que
para los adultos jóvenes “Iluminación” es la categoría que recibe mayor porcentaje de menciones
(60,6%), seguida de “Seguridad” (52,2%). A continuación se presenta una tabla de las dimensiones
más relevantes según grupos de edad.

36
Tabla 3: Aspectos más importantes (3) para prestar un buen servicio de Áreas Verdes por Edad
Aspectos Jóvenes Adultos jóvenes Adultos Adultos mayores Total
Cantidad 11,9% 7,8% 6,2% 11,8% 9,3%
Tamaño 4,5% 7,3% 7,0% 8,1% 6,5%
Mantención y Limpieza 56,7% 45,4% 44,2% 52,3% 49,8%
Cercanía 4,2% 10,7% 5,5% 4,1% 5,9%
Equipamiento (juegos, bancas, máquinas) 23,8% 30,9% 33,2% 30,3% 29,3%
Seguridad 50,2% 52,2% 55,1% 34,5% 49,1%
Iluminación 41,2% 60,6% 52,9% 45,5% 49,4%
Que tenga vegetación 35,2% 19,7% 30,7% 24,0% 28,6%
No sabe 0,0% 0,0% 4,0% 1,2% 1,4%
No responde 0,0% 1,6% 4,6% 4,6% 2,6%
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta telefónica a usuarios y usuarias de servicios municipales
Para las autoridades municipales, se trata de un servicio cuya importancia es reconocida, pero
presenta diferentes niveles de priorización en cada administración municipal. Para ellos el primer
desafío es lograr mantener limpios y verdes las plazas y parques existentes, y una vez logrado eso,
se plantean temas como mejorar el diseño y el equipamiento. La pregunta por la distribución
territorial de plazas y parques y por el tamaño óptimo aparece una vez que están consolidadas las
dimensiones anteriores.
4.2. Evaluación
De acuerdo a información provista por la encuesta telefónica, un 51% de los encuestados estuvo de
acuerdo con que las plazas y parques de la comuna “En general están en buen estado de
mantención”, si bien un tercio de ellos (35%) estuvo también de acuerdo con la frase “Las del sector
central de la comuna, pero no las de barrios y poblaciones”. Esta postura también se constató en
los focus group realizados. La mayoría de los participantes de los focus group sostiene que es común
que las áreas del sector central de la comuna sean de mayor calidad o tengan un mejor nivel de
mantención que las de barrios y poblaciones, y en ese sentido, demandan una mayor equidad al
respecto. Por otra parte, en algunas comunas expresan que es común que se construyan o
remodelen plazas o parques y posteriormente no reciban mantención adecuada, por lo que no son
usadas por los vecinos y vecinas, generando focos de inseguridad y suciedad.
Respecto de una evaluación general del servicio, la nota promedio con que fue calificado por los
encuestados equivale a un 5,3. Cabe destacar que un 26% del total de encuestados evalúa el servicio
con nota inferior a 4.
4.3. Expectativas
Si se analiza la información proveniente de la encuesta, en general se observa que un 80% del total
de encuestados declara que la plaza o parque más cercano a su vivienda se encuentra a 10 o menos
minutos caminando. Desde el punto de vista de la edad de los encuestados, se observa que jóvenes
y adultos jóvenes viven a 10 minutos o menos de un área verde en similar proporción (84% y 89,1%),
y lo mismo sucede entre adultos y adultos mayores (76,1% y 73,1%).

37
Por otra parte, los participantes de los focus group radicaron sus expectativas en contar con plazas
y parques mejor equipados, y con mejor nivel de mantención de las especies vegetales.
Con respecto a la expectativa de mejoras en el servicio, para los encuestados corresponde al servicio
que mayor cantidad de menciones recibe cuando son consultados acerca de “De los siguientes
servicios, cuáles son los tres servicios que el Municipio debe poner mayor esfuerzo en mejorar”,
alcanzando un 41,5%. Esto lo sitúa en el primer lugar de menciones, en conjunto con los servicios
de Alumbrado Público (39,9%) y Recolección de Residuos (38,8%). En este punto se advierte una
importante diferencia según sexo: los hombres entregan un 50,9% de menciones, cifra de que
disminuye con fuerza en el caso de las mujeres, pues asciende a un 32,4%. Para ellas, el servicio más
prioritario en su mejora es el de Alumbrado Público. Considerando las menciones sobre el servicio
de Áreas Verdes de acuerdo a la edad de los encuestados, no existen diferencias relevantes entre la
cantidad de menciones que hacen jóvenes (40,4%), adultos jóvenes (44,2%) y adultos (44,7%). No
obstante, los adultos mayores presentan un porcentaje menor (36,9%) que el resto de los grupos,
donde es posible establecer diferencias significativas con los adultos jóvenes y los adultos.
5. Estándares básicos de cantidad y calidad del servicio de áreas verdes
Los estándares básicos de cantidad y calidad propuestos para ambas prestaciones del servicio
buscan dar cuenta del nivel y modo de funcionamiento del servicio en sus dimensiones clave. Deben
ser utilizados conjuntamente, pues cada uno por sí solo no basta para abarcar la totalidad de la
prestación. Cada estándar básico está compuesto por uno o más indicadores, que tienen por
objetivo entregar una medida acerca del atributo con el cual están relacionados.
Si bien los valores utilizados para el cálculo de cada indicador pueden variar por considerar las
particularidades de cada comuna, el estándar es el mismo para todas. Por ejemplo, parte del
estándar básico de mantención es el indicador de frecuencia de mantención, que se espera sea
cumplido al 100% por todas las comunas. Sin embargo, la frecuencia semanal específica de
mantención deseable o pertinente para cada comuna, sector de ella, o bien para cada plaza o parque
específico varía según características como la intensidad de uso, el nivel de vandalismo, las especies
vegetales presentes, la localización, etc.
Para la elaboración de estándares fueron considerados la revisión de la literatura y de la normativa,
el criterio de Sonia Reyes y Emardo Hantelmann, miembros del panel de expertos del grupo, y las
percepciones de usuarios y usuarias que participaron de los focus group desarrollados, así como la
opinión de los funcionarios y autoridades municipales.
5.1. Consideraciones acerca del uso de indicador “Metros cuadrados de áreas verdes por
habitante”
Tal como se señaló anteriormente en este capítulo, el indicador más usado para medir la cantidad
de áreas verdes ha sido “los m2
de áreas verdes por habitante”. Como ya se señaló, este indicador
utilizado por sí solo presenta deficiencias y por tanto debe ser complementado con otros
indicadores que diferencien los tipos de áreas verdes (principalmente en parques, plazas y
bandejones), la distribución de éstas y sus tamaños. A pesar de lo anterior, este indicador es un

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