Gestión Pública y Gestión del Agua: Game of Thrones?.

Gestión
Pública y
Gestión
del Agua:
Game of
Thrones?.
mayo 21
2012
La historia de “Canción de Hielo y Fuego, I” evoca un mundo ficticio medieval, en un
continente llamado Poniente pero también en otro vasto continente oriental,
conocido como Essos. La mayor parte de los personajes son humanos pero a
medida que la novela avanza aparecen otras razas (Otros del Norte y Dragones del
Este), supuestamente extintas al principio de la trama. La serie producida por HBO
sobre la novela citada, tiene tres líneas argumentales: la crónica de la guerra civil
dinástica por el control de Poniente entre varias familias nobles; la creciente
amenaza de los Otros, apenas contenida por un inmenso muro de hielo que protege
el norte de Poniente; y el viaje de Daenerys Targaryen, la hija exiliada del rey
asesinado en otra guerra civil hace quince años, que busca un retorno reivindicante
al Poniente. Con el Agua como Reino cuyos derechos son reclamados, tal historia
parece contemporáneamente rediviva en nuestra Nación, y en un paralelismo de
ficción, el conflicto entre neo ambientalistas y Gobierno por la suerte de un tema
convertido en emblemático –y precedente-, la necesidad de un Estado de ejecutar
“la solución final” a tal conflicto mutando a Estado-Gobierno (entelequia que parecía
extinguida) inclinado a variar las reglas del juego (predictibilidad) de Estado, y una
Gestión Pública, reactiva, que aspira reasumir su rol –descuidado-.
Articulo 28

Gestión Pública y Gestión del Agua: Game of Thrones?.
Por Econ. Alfredo Espinal
Game of Thrones: Fantasía rediviva en los Andes Peruanos.
La historia1 de “Canción de Hielo y Fuego, I” evoca un mundo ficticio medieval, en un continente llamado Poniente pero
también en otro vasto continente oriental, conocido como Essos. La mayor parte de los personajes son humanos pero a
medida que la novela avanza aparecen otras razas (Otros del Norte y Dragones del Este), supuestamente extintas al
principio de la trama. La serie producida por HBO sobre la novela citada, tiene tres líneas argumentales: la crónica de la
guerra civil dinástica por el control de Poniente entre varias familias nobles; la creciente amenaza de los Otros, apenas
contenida por un inmenso muro de hielo que protege el norte de Poniente; y el viaje de DaenerysTargaryen, la hija
exiliada del rey asesinado en otra guerra civil hace quince años, que busca un retorno reivindicante al Poniente. Con el
Agua como Reino cuyos derechos son reclamados, tal historia parece contemporáneamente rediviva en nuestra Nación,
y en un paralelismo de ficción, el conflicto entre neo ambientalistas y Gobierno por la suerte de un tema convertido en
emblemático –y precedente-, la necesidad de un Estado de ejecutar “la solución final” a tal conflicto mutando a Estado-
Gobierno (entelequia que parecía extinguida) inclinado a variar las reglas del juego (predictibilidad) de Estado, y una
Gestión Pública, reactiva, que aspira reasumir su rol –descuidado-,con2 el “discreto encanto de la burguesía”.
I. La naturaleza hídrica y la naturaleza humana: Cuestiones contextuales.
La caracterización3 del Perú, señala que se encuentra situado en la parte central y occidental de América del Sur (UTM
N7970840.422; E552505.422; ZONA 18). Su territorio está conformado por una superficie continental de 1.285.215,60
km² de superficie, lo que representa el 0.87% del planeta, que se distribuyen en región costeña 136.232,85 km² (10,6%),
región andina 404.842,91 km² (31,5%) y la región amazónica 754.139,84 km² (57,9%); en el extremo septentrional del
territorio peruano se encuentra el río Putumayo a 0º02´00" latitud sur, el extremo meridional se encuentra a orillas del
mar en Tacna a 18º21´03" latitud sur; el extremo oriental está en el río Heath en Madre de Dios a 68º39´00" longitud
oeste y el extremo occidental se encuentra en Punta Balcones en Piura a 81°19'35".
El agua dulce constituye solo 1% de la totalidad del agua existente en el mundo. El Perú es un país privilegiado, con el
5% del agua potable total mundial. Globalmente, es claro la escasez del agua, según estadísticas y estudios científicos,
es un hecho real, y es un recurso que, según ONU para el Medio Ambiente y el Desarrollo, es ya un tema geopolítico,
estimándose que al 2025 la demanda superará más del 50% de la capacidad de suministro, en términos conservadores.
La población mundial, cuya tasa de crecimiento es acelerada, abre fundadas dudas sobre la capacidad del planeta para
lograr sostener ese crecimiento y actividades vinculadas, partiendo de 6,840,207,003 millones de habitantes (Banco
Mundial, 2010) que hoy somos. El agua ha pasado de ser un recurso económicamente inferior a liderar la lista de los
suministros insuficientes, con más de 500 millones de personas marginadas de contar con ella, en forma regular.
El Perú ostenta 106 cuencas con tres vertientes: i) Del Pacífico, con53 ríos que desembocan a lo largo de la costa y
abarca aproximadamente 280.000 km2; esta vertiente cubre la mayor demanda de agua, con uso sustancialmente
agrícola; ii) Del Atlántico, con 44 ríos, y un área aproximada de 956,000 km2albergandola mayor cantidad de agua y la
menor demanda; y, iii) Del Titicaca, con 9 ríos y un área de 48.000km2 de uso agropecuario limitado. El agua admite dos
tipos de uso: Consuntivo, uso del recurso que no se devuelve en forma inmediata al ciclo del agua (por ejemplo,
agricultura), y No Consuntivo, es la situación opuesta (por ejemplo, hidroelectricidad). Su utilización no es proporcional,
vale decir, la cantidad de agua disponible no es correlacional al agua aprovechable, y además, tiene una distribución
geográfica desigual y se sujeta a diferentes estacionalidades, teniendo a la línea cordillera como factor influyente en la
disposición espacial y los ciclos hidrológicos. Con ello, poco más de un tercio del agua aprovechable es utilizado en la
vertiente del Pacifico, y en las otras dos vertientes se tiene un uso menor. Casi 2.8 millones no acceden a agua potable.
La abundancia de agua en la zona occidental de costa, donde 53 cuencas desembocan en el Océano Pacífico es focal y
paradójica en su dependencia, representando el 1,8% del total de recursos hídricos del país, facilitando poco más del
80% del PBI y siendo lugar de residencia del 70% de la población. El mayor consumidor es Lima-Callao (Se abastece
fundamentalmente del Río Rímac, uno de las más contaminados del Perú y probablemente de América Latina, y del Rio
1
Obra de George R. R. Martin, Título original: A Song of Ice and Fire I - Game of Thrones, Editorial: Gilgamesh, Año publicación: 2006 (1996).
2
Film francés dirigida por Luis Buñuel, que narra la historia de Don Rafael Costa, embajador de Miranda, y el matrimonio Thévenot, invitados a cenar
en casa del matrimonio Sénechal, pero hay una confusión y los cinco deben ir a un restaurante. Al llegar se dan cuenta de que no podrán cenar
porque el dueño del lugar ha muerto. A partir de este momento, las reuniones entre este selecto grupo de burgueses se verán interrumpidas por una
serie de eventos extraordinarios, algunos reales y otros producto de la imaginación de los personajes.
3
Según http://es.wikipedia.org/wiki/Geograf%C3%ADa_del_Per%C3%BA

Chillón)y concentra de igual forma, la mejor infraestructura de tratamiento, pero aun así, el suministro de agua potable
resulta económicamente indiferente al utilizarse agua potabilizada para riego de áreas verdes, uso doméstico y como
insumo de las industrias de todo tipo (contaminantes o no); por el lado de saneamiento, la ciudad vierte más de 400
millones de metros cúbicos de aguas servidas al año, sin instalaciones o tratamientos por tipo de emisores (hospitales,
químicos, etc.) sin un sistema que recicle este recurso y facilite su reutilización en actividades que no demandan agua
potabilizada. La concentración de la demanda y los problemas de agotamiento y declive en la fuente del recurso hídrico
se evidencia con la declinación de aguas superficiales de los ríos Caplina, Sama y Locumba en Tacna, y reducción de
los volúmenes en las cuencas de Moquegua, Arequipa y Puno. El 92 % del agua dulce en el Perú es consumida por la
agricultura y ganadería, siendo la disposición de ese alto uso bajo formas tradicionales de inundación y siendo pocas las
obras de represamiento e irrigación tecnificada, inexistentes estructuras de drenaje o sistemas por goteo y aspersión.
El Diagnóstico Ambiental del Perú, formulado por la Comisión Multisectorial creada por Resolución Ministerial Nº 025-
2008-PCM, Resumen Ejecutivo, precisa: “En función de la geografía del país las tierras de aptitud para la agricultura y
laganadería son el recurso más escaso del país y comprenden apenas el 7% del territorio nacional, y están distribuidas
en forma muy puntual. La tierra arable representa apenas 0,155 hectáreas por habitante, y la mayor parte de las tierras
cultivadas se ubican en zonas de escasa aptitud para las actividades agrícolas (en laderas y zonas de escasa fertilidad).
Los emigrantes a la selva se ubican en zonas no aptas para la agricultura y ocupan las tierras sin respetar el
Reglamente de Capacidad de Uso Mayor. Las usuales prácticas agronómicas han promovido el deterioro de los suelos
agrícolas por erosión, salinización y pérdida de la fertilidad, siendo la causa de menor producción y paulatino
empobrecimiento de los agricultores y ganaderos y tiene una relación directa con la pobreza rural. En el país se dispone
de 77.600 m3 de agua por habitante, y es la mayor de América Latina. Sin embargo la disponibilidad del recurso hídrico
es muy heterogénea en el territorio nacional. El uso del agua para consumo se estima en 20 mil millones de m3 al año
de aguas superficiales, y de 1.500 millones de m3 de aguas subterráneas. La agricultura de regadío utiliza el 80% del
agua; las industrias y los municipios el 18%; y la minería el 2%. Los principales problemas son el incremento del estrés
de agua en la zona costera; el deterioro de las cuencas; la escasa eficiencia del riego; y el escaso tratamiento de los
efluentes o aguas servidas. La minería es la actividad extractiva de mayor importancia económica, social y ambiental del
país, y el soporte de las exportaciones y de la recaudación de impuestos. Sin embargo, a pesar de su importancia, esta
actividad está generando protestas sociales y la mayor parte delos conflictos en el interior del país se relacionan con la
actividad minera. En la última década la minería formal ha mejorado significativamente su desempeño ambiental. El
Estado y las empresas deben ser muy claros en fomentar una minería con responsabilidad social y ambiental, y dar los
pasos para mejorar la percepción de la población respecto a esta actividad”. Complementamos esa información: En la
costa reside el 54,6 % de la población censada (2007), mientras que la sierra alberga al 32,1% y la selva el 13,3% de la
población. La costa dispone de menos de 2 % del recurso. El lado de los Andes que da hacia el Atlántico, y con la selva,
tiene el 98% del agua y poco menos de la mitad de población. El potencial de agua dulce superficial en el país es poco
más de 2 mil billones de metros3. Sin embargo este potencial disminuye año tras año como consecuencia del deshielo
de la Cordillera de los Andes.
Adicionalmente al uso básico e intensivo y poco estructurado del recurso, subsisten y se siguen generando problemas
de contaminación de agua relacionados con uso minero, industrial y urbano. 16 de los 53 ríos de la costa se encuentran
contaminados por relaves mineros y vertederos poblacionales, y no pocos ríos de la sierra muestran igual degradación,
así como otros ríos de selva, en este caso por actividades fundamentalmente ilícitas y ausencia de control ambiental.
En el año 2008, el Grupo Agua, generó una investigación4 realizada entre abril y junio, iniciativa llamada “Construyendo
una Cultura del agua en el Perú”, con el fin de identificar la percepción que tienen los hombres y mujeres de algunas de
las principales ciudades del país, como: Lima, Piura, Arequipa e Iquitos, respecto a la escasez del agua y respectivos
hábitos de consumo de los usuarios, financiado por el Banco de Cooperación Internacional del Japón (JBIC),utilizando
una metodología cualitativa y cuantitativa, la cual comprendió dinámicas grupales y entrevistas a profundidad, así como
1.306 encuestas efectivas a mayores de 18 años, hombres y mujeres, oyentes frecuentes de RPP y residentes de las
ciudades de Lima, Piura, Arequipa e Iquitos, cuyas conclusiones cuantitativas son las siguientes:
• Las personas cuentan con los conocimientos básicos sobre prácticas del cuidado del agua y sobre todo un aspecto
positivo es que el 66,4% de los consultados piensa que personas como ellas podrían hacer algo para evitar la
contaminación de las aguas, lo cual indica que existe una base de recepción favorable.
• El 62,8% de los casos menciona comportamientos específicos sobre el ahorro del agua, por lo que uno de los
objetivos de la campaña deberá apuntar a articular dichos conocimientos con la acción.
• Sin embargo, la problemática del agua en cuanto a su posible escasez, parece no ser un asunto que preocupa
actualmente a las personas en el Perú: Sólo el 36,6% considera que en el país tenemos escasez de agua.
4
Estudio de percepción sobre el agua y hábitos de consumo de la población, Agosto 2008, disponible en http://www.wsp.org

• Las personas no vinculan lo suficiente los problemas del calentamiento global y el cuidado del medio ambiente con
los problemas del agua: Sólo 2,3 % menciona la contaminación del agua, ríos o mares; y sólo 8,3% menciona la
escasez del agua como una consecuencia del cambio climático.
• A pesar de que los servicios básicos de agua y de saneamiento son considerados como indispensables, 43,6 %
considera que paga mucho o demasiado por ella. Sólo un 27,9% estaría dispuesto a pagar más por los servicios
siempre y cuando se garantice que las aguas residuales sean tratadas antes de ser eliminadas al mar o a los ríos.
• Las personas declaran tomar medidas para ahorrar el consumo de agua. Sin embargo, no ocurre lo mismo con
medidas destinadas a evitar los problemas derivados de la contaminación delas fuentes de agua. Sólo el 23,7%
considera que las fuentes de agua están poco o nada contaminadas.
• Un 30% no cuenta con el conocimiento del significado de agua potable y desconoce que el agua que bebemos
requiere de algún procedimiento adicional para asegurar que no afecte a la salud.
II. Institucionalidad y aspectos sociales y económicos.
¿Cómo caracterizar el problema del agua? Hay tres posibles frentes que pueden ayudar a explicar las bases racionales
del problema, no restringido a sus características técnicas ni a las naturales, sino a la inconformidad socio económica
derivada del uso, o ausencia, del recurso: a) Usos económicos basados en la Propensión al uso del agua; b) Conflicto
entre Crecimiento y Desarrollo; y, c) Densidad Estatal, vinculada al capital natural o recurso. Una aclaración instrumental
previa al desarrollo de tales frentes: Las estadísticas de respaldo o evidencia de la dinámica de la problemática, no
tienen un carácter transversal (no se cuenta con estudios integrados generalizados de, por ejemplo, aprovechamiento
de cuencas5por piso altitudinal e industrias emplazadas o usos del recurso -consuntivo, o no- o de sus mecanismos de
dependencia –superficial, subterráneo, napa, etc.-) ni se cuenta con valoración económica de sus servicios ambientales,
orientada a servir de línea de base a una planificación ambiental. Por ello, el análisis será eminentemente cualitativo,
basado en postulados teórico conceptuales e interpretación de los hechos públicos destacados, sobre la materia.
Respecto a Usos económicos basados en la Propensión al uso del agua, entendiendo por propensión a la vocación o
índice de comportamiento determinado por la relación entre dos variables directamente dependientes (por ejemplo, las
horas de riego respecto a la disponibilidad de caudal),el problema surge por la percepción ciudadana y consecuente
aplicación intuitiva y excluyente de dos principios: La Teoría de Externalidades negativas, y la Teoría del Segundo Mejor
(vinculado a los usos alternativos del recurso), respecto a la aparición de actividades económicas, de igual o diferente
naturaleza a la prevaleciente, pero en escala y alcance, diferentes; por ejemplo, la aparición de la gran empresa agrícola
en una cuenca con pequeños productores (según regulaciones de las Juntas de Regantes, se asigna el agua según las
necesidades declaradas y se mantiene el estatus al usarse el recurso).Si una empresa6 realiza actividades para
agenciarse beneficios, modificando el entorno en que se desarrolla, sin asumir todos los costes directos o derivados de
tal modificación, trasladando a otros –o no compensándoles–tales costes, posiblemente la sociedad en general, incurre
en externalidades negativas al asumir algunos de esos costes. De otro lado, la Teoría del Segundo Mejor indica7 que “si
una economía, por razón de las condiciones y restricciones que ocurren en el mundo real, no puede funcionar en el
punto óptimo de plena libertad y competencia perfecta para todos sus actores, entonces no es posible saber a priori el
grado de regulación o medidas de intervención estatal al efecto, y se adopta el mejor nivel de competencia socialmente
tolerable para funcionar; vale decir, es probable que un país funcione mejor con una mayor cantidad de restricciones e
interferencias estatales, que sin ellas”. La conjunción de esos principios y la pluralidad de las interpretaciones sociales
(decisión emocional respecto a decisión racional) que los pobladores de un área determinada adopten (según función
de producción individual, tradición, acumulación de capital, etc.) ante un evento que modificará el escenario en el cual
se ha logrado un estado socio económico equilibrado, generará rechazo por la potencial aparición de externalidad
negativa y se invocará a las restricciones e interferencias estatales, de no ser suficientemente asegurada una situación
en la cual se genere externalidades positivas (tal que la situación futura [Sf] > situación presente [Sp]), lo cual se
complejizará si es el propio Estado que abjura de la “Solución Segundo Mejor” y sostiene que sus decisiones son
Pareto-eficientes.
Respecto al Conflicto entre el Crecimiento y Desarrollo, este se evidencia en el nivel de “apropiación” (o ajenitud) de la
población en relación a las actividades que modificarán el estatus existente sobre el recurso, respecto a su existencia o
posibilidad de uso –o utilización real- del mismo, y su mejor aprovechamiento alternativo, y la forma social en que ese
mejor aprovechamiento les podría ser transmitido, individual y colectivamente, o no, o generarles un beneficio diferencial
(crecimiento) que les excluiría al modificarse todas las demás condiciones del entorno (efectos del desarrollo y rezagos
5
Salvo naturalmente los estudios específicos de Impacto Ambiental (EIA), y desarrollos particulares de alguna característica seleccionada, para fines
de Concesión, Explotación y Desarrollo de Proyectos, Públicos y Privados.
6
Empresa o Persona, o Grupos de tales. Ronald Coase (Nobel de Economía 1991–Costes de Transacción) postula la actual teoría de Externalidades.
7
Lipsey, Richard y Lancaster,Kelvin (1956), ”The General Theory of the Second Best”, Review of Economic Studies (1956).La cita es de Graziani,
Economista argentino autor de “Hitler ganó la guerra”

en la población del área de influencia del proyecto que no tiene las condiciones para evolucionar y ha crecido solamente
a raíz del aporte directo del Proyecto). Ello acciona dos principios aún más ancestrales que los anteriores: la Eficiencia
Ambiental y el Mercado, definiendo latu sensu a la Eficiencia Ambiental como la máxima minimización posible de los
principales efectos ambientales ante alguna modificación sobre esta (de emisiones atmosféricas de polvo,
deforestación, agotamiento de acuíferos, partículas, gases, ruido, vibraciones, vertimientos, residuos -degradables o no,
descarte de materias primas, entre otras, hasta la deliberada mutación antrópica de recursos naturales, como captación
y uso consuntivo de agua, ocupación de cauces y biotopos, degradación de acuíferos, inserción de especies no nativas,
contaminación por derrames de combustible y otros, como cambios en accesibilidad, afección de servicios, a la fauna, a
paisajes naturales, vegetación, hábitat, etc.)., mediante las medidas necesarias para evitar los efectos negativos sobre
el entorno y objetivos medioambientales según la escala y magnitud del impacto, la gravedad y su duración, y la
dificultad técnica para corregir el mismo; ello, respecto a los procesos dinámicos que el desarrollo del mercado genera
sobre la eficiencia ambiental, y de ambos frente al rol regulador del Estado. Bajo tal contexto, Mercado refiere a las
condiciones influidas por la intervención que afecta al agua, sea de este como un insumo (actividades consuntivas),
para su uso final (potabilizada), paisajístico, o de similar naturaleza, que se refleja en las cantidades producidas o
demandadas de bienes en los cuales –directa o indirectamente- el recurso facilita, depende o procura (un caso simple
es el de ampliación de las áreas bajo riego ante la ejecución de un proyecto en la zona, por la demanda de productos
frescos que deben cultivarse por encima de la cantidad usual, variando no solo la cantidad demandada sino la demanda
misma, que requiere más agua; o, industrias cuyos vertientes no son tratados apropiadamente y afectan agua destinada
a consumo urbano). Si tal conjunción ocurre en ausencia de mecanismos correctores o compensatorios (por restitución
del recurso natural o de las condiciones previas a su aprovechamiento), la sola valoración económica y compensación a
quienes acrediten estar o ser afectados resultará insuficiente y generará distorsiones valorativas tales, que conducirá al
desequilibrio y protesta en forma individual (situación futura respecto a valor presente y agotamiento de la
compensación), colectiva (cambios en el mercado urbano-rural) y demandará programas de apoyo social de algún nivel
de Gobierno, en algún momento.
Respecto a la Densidad Estatal, es un nuevo concepto8que se expone y fundamenta en el Informe sobre el Desarrollo
Humano del Perú, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Capitulo “Por una densidad del Estado al
servicio de la gente” (Lima, PNUD, 2010), índice que se sostiene sobre cinco indicadores principales: el número de
médicos por cada 10 mil habitantes, la tasa de asistencia a la escuela secundaria, porcentaje de viviendas con acceso a
servicios de agua, desagüe y electricidad, y porcentaje de la población con partida de nacimiento y DNI (El documento
citado nos presenta evidencia sobre la presencia -o su ausencia-del Estado en el territorio, y a nivel de departamentos
evidencia hay “más” Estado en la costa, menos en sierra -especialmente la sierra sur- y aún menos en selva. Esta
percepción se torna muy difusa a nivel de provincias: se nota que el Estado está más presente en la costa y en la zona
andina central que está más ligada a Lima, (parte de Junín, Pasco y Huancavelica; y en las capitales departamentales,
independientemente de si están en la costa, sierra o selva, lo que llevaría a concluir que el problema principal de la
presencia estatal estaría en el grado de articulación entre las ciudades principales del país y su entorno inmediato).Tal
“ausencia de Estado”, ante la presencia de un Proyecto que alterará la situación presente del entorno en el cual el
recurso –o su uso- será afectado, crea en la población una paradoja, sobre cómo el mercado se genera alrededor del
Proyecto y este tiene prestaciones y las bondades que los indicadores de Densidad estatal miden, pero sin Estado. Ello
impulsa a la población a contrastar dos principios: Bienes Públicos y Valor Público. Considerando el rol del Estado y su
función asignación9, ello nos remite a la percepción de la población, de las brechas generadas entre el beneficio
económico que implica para el Estado la aparición de nuevas actividades económicas por el uso alternativo –o su
aprovechamiento- del recurso en su área de residencia habitual, respecto a las prestaciones recibidas del Estado, en
forma de bienes públicos; y donde, tal condición hace que despierte en la población una sensación intuitiva de sub
valoración padecida, entendiendo10 por valor público al “…valor creado por el Estado a través de servicios, leyes,
regulaciones y de otras acciones. En una democracia, este valor es definido en última instancia por el público mismo. Es
determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a través de una variedad de medios y reflejados a través de
las decisiones de los políticos/as electos/as”. Resulta como corolario de la percepción ciudadana bajo las condiciones
resaltadas, que el Estado deviene en un concepto lejano e institución insensible o presente según su conveniencia y de
un modesto valor público, por lo que endosan los cargos de brechas y escaso valor público generado a la actividad
económica que irrumpe en su espacio, patrocinada por permisos estatales.
Para relacionar los frentes analizados, y “disparadores” de las situaciones problematizadas allí descritas, se utilizará una
diagramación según el modelo Conjetura de Pascal, cuyo diseño conceptual consiste en confrontar la incertidumbre con
8
Para un análisis más amplio, consultar: “Gestión Pública y Estado: El “tamaño”, …. ¿si importa?”, Espinal, Alfredo, en Revista Gestión Pública y
Desarrollo, Año 5 - Nº 51/Octubre 2011 (Parte I) y Nº 52/Noviembre 2011 (Parte II).
9
Bienes y servicios generados en el Estado provistos a través de la regulación, reducción de fallos de la competencia, provisión de bienes públicos
exclusivos, regulación de externalidades y corrección de asimetría y fallos de información.
10
Como establecenKelly, G. y Muers, S, “Creando Valor Público: Un marco analítico para la Reforma del Servicio Público”. 2003.

respecto a la naturaleza del problema mediante la maximización del valor esperado de los estados de la misma y que en
el análisis inicial sobre información asimétrica (o incompleta, e interacción estratégica) se planteaba como alternativa
para la valoración de una apuesta justa o incluso como la valoración del costo óptimo de una sanción. El proceso lógico
del análisis establece que entre la naturaleza del uso del recurso y el efecto derivado (crecimiento y desarrollo) el factor
que es determinante es la inversión (en el análisis sea pública o privada no altera sustancialmente el efecto, aunque si
el sentido e intensidad de la intervención –Por su dimensión de costos, a cargo del Poder Ejecutivo, o de Gobiernos Sub
Nacionales, según reglas del Sistema nacional de Inversión Pública- y compromisos institucionales) al darle al recurso o
a su entorno un valor añadido que era potencial mas no efectivo; La inversión, en presencia de una Densidad Estatal de
nivel aceptable y visible, conduce inevitablemente al Desarrollo. Ello se advierte en el siguiente ideograma:
El caso ha sido acotado para el agua, pero el sentido del análisis, con las extensiones y adaptaciones del caso, también
es válido para otros recursos, o capital natural.
Veamos ahora lo que respecta a Institucionalidad.
1. La Ley Nº 26842, Ley General de Salud (Julio 1997), contiene disposiciones respecto al agua como componente de
la protección de la salud pública y componente de la provisión de los servicios de salud, en forma de entorno o como
parte de los procesos, señalando (artículo 99º) que residuos procedentes de establecimientos donde se fabriquen,
formulen, envasen o manipulen sustancias y productos peligrosos deben someterse al tratamiento y disposición que
señalan las normas respectivas; o, precisando que (artículo 104º) toda persona natural o jurídica, está impedida de
efectuar descargas de desechos o sustancias contaminantes en el agua, sin haber adoptado las precauciones de
depuración del modo que señalen las normas sanitarias y de protección del ambiente. También indica (artículo 107º)
que el abastecimiento de agua, alcantarillado, disposición de excretas, reuso de aguas servidas y la disposición de
residuos sólidos, quedan sujetos a las disposiciones que dicta la Autoridad de Salud competente, la que vigilará su
cumplimiento. Bajo el enfoque de Salud moderna, es parte de las acciones preventivas y de buenas prácticas.
2. El D. Leg. Nº 997, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura
–MINAG- (Marzo 2008), establece que el Sector Agrario es competente (artículo 4º) en los recursos hídricos y tiene
como funciones específicas (artículo 6º) dictar las normas para la gestión integral, social, eficiente y moderna de los
recursos hídricos. La Primera Disposición Complementaria y Final crea la Autoridad Nacional del Agua –ANA-, como
organismo público adscrito al Sector, responsable de dictar las normas y establecer procedimientos para la gestión
integrada y sostenible de los recursos hídricos, y entidad encargada de elaborar la Política y Estrategia Nacional de
Recursos Hídricos y el Plan Nacional de Recursos Hídricos.
3. El D. Leg, Nº 1013, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de creación, organización y funciones del Ministerio del
Ambiente –MINAM- (Mayo 2008), señala que es objeto del MINAM la conservación del ambiente, de forma que se
propicie y asegure el uso sostenible, responsable, racional y ético de recursos naturales y del medio (de los que el
agua es parte sustantiva) que los sustenta, de manera que permita contribuir al desarrollo integral social, económico
y cultural de la persona humana, en permanente armonía con su entorno, y así asegurar a la generación actual y a
las futuras, el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida. El Sector Ambiental
comprende el Sistema Nacional de Gestión Ambiental como sistema funcional, que integra al Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental, al Sistema Nacional de Información Ambiental y al Sistema Nacional de Áreas

Naturales Protegidas por el Estado; así como la gestión de los recursos naturales, en el ámbito de su competencia,
de la biodiversidad, cambio climático, manejo de los suelos y de los demás ámbitos temáticos que se establecen por
ley.
4. La Ley Nº 29338, Ley de Recursos Hídricos (Marzo 2009), constituye el referente obligatorio en la materia, siendo su
propósito el regular el uso y gestión de los recursos hídricos, comprendiendo estos al agua superficial, subterránea,
continental y bienes asociados a este recurso, extendiéndose al agua marina y atmosférica, en lo aplicable. Dentro
de sus alcances, cita el agua es recurso natural patrimonio de la Nación, renovable, vulnerable y estratégico para el
desarrollo sostenible, el mantenimiento de los sistemas y ciclos naturales que la sustentan y la seguridad de la
Nación. Declara de interés nacional y de necesidad pública la gestión integrada de los recursos hídricos para lograr
eficiencia y sostenibilidad en el manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos; el efecto, dispone la creación del
Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, señalando a la ANA como el órgano rector, y coordinador, a
nivel de los Ministerios del Ambiente, Agricultura, Energía y Minas, Salud, Producción y Vivienda, Construcción y
Saneamiento, haciendo lo propio con los Gobiernos Sub Nacionales. EL ANA se adscribe al Ministerio de
Agricultura, y forma parte del sistema, como órganos permanentes, los Consejos de Cuenca, que se crean a
iniciativa de los Gobiernos Regionales, para participar en la planificación, coordinación y concertación para el
aprovechamiento sostenible del agua en su ámbito respectivo. La Sexta Disposición Complementaria Final indica la
ANA puede adscribirse al Ministerio del Ambiente una vez culminado el proceso de implementación y operatividad
de dicho Ministerio.
El Decreto Ley Nº 25962, Ley Orgánica del Sector Energía y Minas –MEM- (Diciembre 1992), no señala disposición que
se refiera al agua en términos particulares, pero si la normativa específica a sus actividades, las cuales se describe:
5. El Decreto Ley Nº 25844, Ley de Concesiones Eléctricas (Noviembre 1992), incorpora la autorización del uso de los
recursos naturales de propiedad del Estado, cuando corresponda, remite a las fuentes de aguas reservadas a favor
de Proyectos Especiales de Irrigación y/o Hidroenergéticos de alcance regional y nacional, se entenderá emitida con
la resolución de la Autoridad de Aguas que apruebe el expediente técnico en la parte que corresponde a las obras
de capacitación y devolución de las aguas al cauce natural o artificial respectivo y autorice su ejecución, previa
observancia del acuerdo de compensación económica para la recuperación de las inversiones y para la cobertura de
los gastos de operación y mantenimiento de las nuevas obras de infraestructura hidráulica y de las condiciones de
uso hidroenergético y se agrega que la licencia de agua para fines de generación de energía hidroeléctrica será
otorgada automáticamente por la Autoridad de Aguas previa verificación que se haya ejecutado las obras ciñéndose
estrictamente a las características, especificaciones y condiciones del expediente técnico aprobado. Esta norma da
adicionalmente diversos mandatos y orientaciones en tal temática, y ha sido adecuada permanentemente en cuanto
a los referentes del marco legal vigente a su promulgación inicial.
6. El Decreto Legislativo Nº 109, Ley General de Minería (cuyo Texto Único Ordenado se aprobó por Decreto Supremo
Nº 014-92-EM, de Junio 1992) entre otras disposiciones, indica que en caso de que una labor general11 alumbre
aguas que contengan materias minerales utilizables, el aprovechamiento de éstas corresponderá al concesionario
de la labor general, salvo pacto en contrario; señala también que el concesionario tiene derecho usar las aguas que
sean necesarias para el servicio doméstico del personal de trabajadores y para las operaciones de la concesión, de
conformidad con las disposiciones legales sobre la materia. Se resalta igualmente que para solicitar licencia de la
autoridad competente, el proyecto de construcción del área o de depósitos de desechos minero metalúrgicos deberá
incluir medidas para evitar la contaminación de las aguas en particular, y del medio ambiente en general.
7. La Ley N° 26221, Ley Orgánica de Hidrocarburos (cuyo Texto Único Ordenado se aprobó por Decreto Supremo Nº
042-2005-EM, Octubre 2005), entre otras disposiciones precisa (artículo 82º) que las personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, que desarrollen actividades de Hidrocarburos, tienen derecho a utilizar el agua, grava,
madera y otros materiales de construcción que sean necesarios para su operaciones, respetándose los derechos de
terceros y en concordancia con la legislación pertinente y que podrán gestionar permisos, derechos de servidumbre,
uso de agua y derechos de superficie, así como cualquier otro tipo de derechos y autorizaciones sobre terrenos
públicos o privados, que resulten necesarios para que lleven a cabo sus actividades. Los perjuicios económicos que
ocasionase el ejercicio de esos derechos deberán ser indemnizados por quienes ocasionen tales perjuicios.
En términos generales, toda actuación sobre un recurso natural (en forma directa, o indirecta) afecta su ambiente, y esta
es una temática que se sujeta a un complejo sistema legal, el cual se lista a continuación, en forma indicativa:
a. Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611).
b. Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley N° 28245).
c. Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Ley N° 29325).
11
Labor general es toda actividad minera que presta servicios auxiliares, tales como ventilación, desagüe, izaje o extracción a dos o más concesiones
de distintos concesionarios.

d. Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (Ley N° 27446).
e. Política Nacional del Ambiente (Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM).
f. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada y sus modificatorias (Decreto Legislativo N° 757).
g. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley N° 26821).
h. Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica (Ley N° 26839) y Reglamento
aprobado por Decreto Supremo N° 068-2001-PCM.
i. Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 27308) y Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 014-2001-AG.
j. Título XIII del Código Penal, Delitos contra la Ecología (Decreto Legislativo N° 635, modificado por Ley N° 29263).
k. Ley de Áreas Naturales Protegidas (Ley N° 26834).
l. Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de
las Comunidades Campesinas y Nativas (Ley Nº 26505, modificada por Ley Nº 26570 y Ley Nº 29261).
m. Ley General de Residuos Sólidos (Ley N° 27314) y Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 057-2004-PCM.
n. Ley General de Salud (Ley N° 26842).
o. Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972).
p. Ley que establece la obligación de elaborar y presentar planes de contingencia (Ley Nº 28551).
q. Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación (Ley Nº 28296).
r. Reglamento de Investigaciones Arqueológicas (Resolución Suprema Nº 004-2000-ED) y Resoluciones conexas.
s. Ley que Regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos (Ley Nº 28256).
Formalizado el esquema institucional, al menos lo principal y sustantivo, veamos los instrumentos, no sin establecer que
por la naturaleza sectorial (división de competencias que el Estado encarga a Ministerios) de la intervención, y su efecto
a nivel sub nacional, el recurso y su aprovechamiento solo difiere respecto al uso y responsabilidad administrativa, pero
se sujeta a un proceso que trata de asegurar su conservación, mejor aprovechamiento y sostenibilidad.
8. Condiciones operativas: El Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, Decreto Supremo Nº 001-2010-AG, señala
que (artículo 4º)“La administración del agua y de sus bienes asociados la ejerce de manera exclusiva la Autoridad
Nacional del Agua. Los gobiernos regionales y locales participan a través de los Consejos de Recursos Hídricos de
Cuenca y de conformidad con sus respectivas leyes orgánicas. Asimismo, participan los usuarios organizados en la
forma que señala la Ley y el Reglamento”. Las características normadas principales, son:
Base Legal Disposición normativa
Interés público e interés de la Nación
Reglamento, artículo 5º
1 Para efectos de la Ley entiéndase por interés público, aquel que corresponde a un
grupo mayoritario, sin determinar a un grupo social o una circunscripción territorial en
particular. El interés público prevalece sobre los intereses individuales que se le
opongan o lo afecten.
2 El interés de la Nación o nacional es aquel interés público que beneficia al Estado y
prevalece sobre cualquier otro.
Condiciones generales para el uso de los
recursos hídricos
Ley Nº 29338, artículo 34º
El uso de los recursos hídricos se encuentra condicionado a su disponibilidad. El uso
del agua debe hacerse en forma eficiente y con respecto a los derechos de terceros y
promoviendo se mantengan o mejoren las características físico químicas del agua, el
régimen hidrológico, la salud pública y seguridad nacional.
Entidades públicas vinculadas con la
gestión de recursos hídricos
Las entidades públicas vinculadas con la gestión de recursos hídricos que articulan sus
acciones con la ANA, en el marco de la Ley y el Reglamento, son las siguientes:
a. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS;
b. Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú - SENAMHI;
c. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería - OSINERGMIN;
d. Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA;
e. Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú - DICAPI;
f. Proyectos especiales hidráulicos e hidroenergéticos, regionales, nacionales y
binacionales;
g. Autoridades ambientales sectoriales competentes; y,
h. Entidades prestadoras de servicios de saneamiento.
Usos de agua y prioridad
Ley Nº 29338, artículos 35º a 43º
Uso primario: Utilización directa y efectiva, en las fuentes naturales y cauces públicos
de agua para satisfacer necesidades humanas primarias (alimentos, aseo, etc). No
requiere autorización administrativa. Es inocuo al ambiente. Se condiciona a: No alterar
las fuentes de agua en cantidad y calidad; No afectar los bienes asociados a esta.
Uso poblacional: Es la captación de una fuente o red pública, debidamente tratada,
para satisfacer necesidades humanas básicas. Se ejerce mediante Derechos de Uso.
Uso productivo: Es la utilización en procesos productivos o previos a estos. Se ejerce
mediante Derechos de Uso. Las prioridades son: 1. Agrario, pecuario, agrícola; 2.
Acuícola y pesquero; 3. Energético; 4. Industrial; 5. Medicinal; 6. Minero; 7. Recreativo;
8. Turístico; 9. Transporte.

Derechos de uso de agua
Ley Nº 29338, artículos 44º a 72º
El uso del agua (salvo uso primario) requiere contar con un Derecho otorgado por el
ANA y el Consejo de Cuenca que corresponda. Los derechos son:
Licencia de uso: Derecho otorgado al titular para el uso con un fin y en un lugar
determinado, conforme al ordenamiento legal, para uso consuntivo o no. Permite las
inversiones en tratamiento, transformación y reutilización; el excedente se entrega al
ANA. Faculta a utilizar las Servidumbres previstas en la Ley.
Permiso de Uso: De superávit, derecho de duración indeterminada y ejercicio eventual,
para usar una cantidad indeterminada de agua de fuente natural, declarado por la
ANA; De aguas residuales, facultad de uso de una cantidad de agua de filtraciones.
Autorización de uso de agua: De plazo no mayor a dos años, facultándose el uso de
una cantidad anual para cubrir necesidades de agua derivadas o relacionadas a la
ejecución de estudios, ejecución de obras, lavado de suelos.
Vertimientos de agua residual
La ANA autoriza los vertimientos de aguas tratadas a un cuerpo natural de agua
continental o marina, previa opinión técnica de las Autoridades Ambiental y Salud,
sobre cumplimiento de Estándares de Calidad –ECA- y Límites Máximos Permisibles –
LMP-. Si el vertimiento puede afectar la calidad del cuerpo receptor, vida acuática o
bienes asociados a este, ANA dispondrá medidas adicionales que hagan desaparecer
o disminuyan el riesgo de la calidad del agua.
Evaluación de Impacto Ambiental
Sin perjuicio de lo indicado en la Ley Nº 27446, Ley del sistema nacional de evaluación
del impacto ambiental, para la aprobación de los estudios de impacto ambiental que se
relacionan al recurso hídrico, se debe contar con la opinión favorable de la ANA.
Reserva de recursos hídricos
Es un derecho especial intransferible que se otorga por Resolución del ANA, para el
desarrollo de Proyectos, que reserva un volumen de agua para su uso consuntivo o no
consuntivo, en el marco del plan de gestión de los recursos hídricos de la cuenca. Se
otorga por el periodo de elaboración de los estudios y de ejecución del proyecto
separadamente, y no faculta al uso del agua. Los derechos establecidos en el
Reglamento incluyen la capacidad técnica y financiera del solicitante.
Elaboración: Del Autor, en base a las normas citadas.
9. Condiciones ambientales: El Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del sistema nacional de
evaluación del impacto ambiental, cita (artículo 14º) la evaluación de impacto ambiental es un proceso participativo,
técnico administrativo, destinado a prevenir, minimizar, corregir y/o mitigar, e informar, acerca de los potenciales
impactos ambientales negativos que pudieran derivarse las políticas, planes, programas y proyectos de inversión, e
intensificar sus impactos positivos. Tal proceso además comprende medidas que aseguren, entre otros, cumplir los
Estándares de Calidad Ambiental, Límites Máximos Permisibles, y otros parámetros y requerimientos aprobados
según la legislación ambiental vigente. Los resultados de evaluación de impacto ambiental deben ser utilizados por
la Autoridad Competente para la toma de decisiones respecto a la viabilidad ambiental del proyecto, aporatndo a su
mayor eficiencia, bajo los mandatos, criterios y procedimientos de tsl normativa. Las rasgos principales, son:
Ámbito de la Ley
Están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley, las políticas, planes y
programas de nivel nacional, regional y local que puedan originar implicaciones
ambientales significativas; así como los proyectos de inversión pública, privada o de
capital mixto, que impliquen actividades, construcciones, obras, y otras actividades
comerciales y de servicios que puedan causar impacto ambientales negativos
significativos.
Obligatoriedad de la certificación
ambiental
No podrá iniciarse la ejecución de proyectos ni actividades de servicios y comercio a
que remite el articulo precedente y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o
local podrá aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan
previamente con la certificación ambiental contenida en la Resolución expedida por la
respectiva autoridad competente.
Instrumentos de gestión ambiental del
SEIA
Los instrumentos de curso obligatorio son:
Declaración de Impacto Ambiental – DIA (Categoría I)
Estudio de Impacto Ambiental semi detallado – EIAsd (Categoría II)
Estudio de Impacto Ambiental detallado – EIAd (Categoría III)
Evaluación Ambiental Estratégica - EAE
Procedimiento para la certificación
ambiental
El procedimiento para la certificación ambiental constará de las etapas siguientes:
1. Presentación de la solicitud;
2. Clasificación de la acción;
3. Evaluación del instrumento de gestión ambiental;
4. Resolución; y,
5. Seguimiento y control.
Autoridad competente para otorgar la
Certificación Ambiental
Salvo que la Ley disponga algo distinto, la Autoridad competente a quien corresponde
solicitar la Certificación Ambiental, es aquella del Sector correspondiente a la actividad
del titular por la que este obtiene sus mayores ingresos brutos anuales. Si alguno de

los aspectos relacionados al proyecto de inversión (emplazamiento, infraestructuras,
instalaciones, uso de recursos naturales u otros) es regulado por otra Autoridad
Sectorial, la Autoridad receptora competente de la solicitud de Certificación Ambiental
debe requerir la opinión de la citada Autoridad, según se considere necesario de
acuerdo a la evaluación realizada durante la etapa de clasificación del proyecto.
Proyectos de Inversión que están sujetos
al SEIA
El SEIA está orientado a la evaluación de los proyectos de inversión públicos, privados
o de capital mixto, que por su naturaleza pudieran generar impactos ambientales
negativos de carácter significativo, aun cuando en algunos casos particulares no esté
prevista la posibilidad que generen dichos impactos significativos por encontrarse en
fases de prospección, exploración, investigación u otros, o por su localización o
circunstancias particulares; tales casos estarán sujetos a las modalidades de
evaluación de impacto ambiental para las categorías I y II, según corresponda, según
la legislación sectorial, regional o local aplicable.
Proyectos, actividades, obras y otros no
comprendidos en el SEIA
Deben ser desarrollados de conformidad con el marco legal vigente, debiendo cumplir
el titular de los mismos todas las normas legales emitidas para el manejo de residuos
sólidos, aguas efluentes, emisiones, ruidos, suelos, conservación del patrimonio natural
y cultural, zonificación, construcción y otros que pudiera corresponder.
Elaboración: Del Autor, en base a las normas citadas.
De las condiciones formales analizadas, resulta claro que si una actividad (de titular público, privado o mixto) se orienta,
o influye (en nivel y forma específica), a la explotación del recurso agua (uso poblacional o productivo), concurren al
menos dos instancias administrativas de tracto sucesivo: La Certificación Ambiental que reviste la forma de un Derechos
de Uso de Agua según las condiciones específicas sustentadas, y la evaluación de este bajo un marco amplio, uno o
algunos de los instrumentos de gestión ambiental del SEIA, con la intervención del sector correspondiente y la Autoridad
Ambiental que establece la normativa.
El término “Autoridad competente” admite en verdad, diversas interpretaciones, concesiones administrativas y acuerdos
de aplicación, según el sector y la dimensión de la actividad objeto de certificación y de evaluación de impacto ambiental
o algún instrumento conexo (La Evaluación Estratégica Ambiental es instrumento en etapa auroral y larvaria aún) y dada
la concurrencia de varios sectores (MINAM, MINAG, MEM, MC, MINSA, MTC, como más visibles) la intervención será
en función a la dimensión, complejidad y caracterización del componente agua, sea como propósito central o accesorio.
Esta pluralidad de instancias y concurrencia de sectores, más aún cuando en el proyecto objeto de ejecución, el recurso
no es exclusivo y la pérdida natural en el proceso de su captación, utilización y reuso implica que otros usuarios intuyan
una menor cantidad real o potencial del recurso para usos alternos, del cual puedan disponer, reflejan que resulta de la
mayor urgencia establecer la evaluación estratégica y determinar bajo una perspectiva nacional y territorial, la prioridad
de aprovechamiento y nivel de tecnología incremental, como factor de decisión de asignación de uso.
III. Conclusiones: Acción y Reacción, Efectos Sombra.
Prescribe el artículo 14º del Reglamento del SEIA, que “La evaluación de impacto ambiental es un proceso participativo,
técnico-administrativo, destinado a prevenir, minimizar, corregir y/o minimizar ….… potenciales impactos ambientales
negativos …” enfatizando el carácter concurrente de los actores involucrados, influyentes e influidos, y como parte de la
estructura de la evaluación preliminar (artículo 41º) para el análisis de clasificación del Proyecto, para la Certificación
respectiva, tal evaluación contendrá como mínimo: a) Datos generales del titular y de la entidad autorizada para la
elaboración de la evaluación preliminar; b) Descripción del Proyecto; c) Aspectos del medio físico, biótico, social, cultural
y económico; d) Plan de Participación Ciudadana; e) Descripción de los posibles impactos ambientales; f) Medidas de
prevención, mitigación o corrección de los impactos ambientales; g) Plan de seguimiento y control; h) Plan de cierre o
abandono; i) Cronograma de ejecución; y, j) Presupuesto de implementación. Este Plan de Participación Ciudadana es
el que facilita la realización de la Audiencia Pública que sea pertinente, conforme a lo que la Autoridad Competente
determine según el Decreto Supremo Nº 002-2009-MINAM, y que en esencia, constituye12 la Licencia Social.
En torno al agua, han sido tres los más visibles recientes eventos, acompañada por una beligerante movilización social:
a) El Problema Tacna: En su punto más trágico en Febrero 2012, se argumenta que el Proyecto Especial Tacna (PET)
definió el año 2007 la existencia de un déficit de agua de 8.450 Lt/s. En la provincia capital, que alberga casi al 90%
de la población, la oferta hídrica bordea los 500 Lt/s de agua, la que resulta insuficiente en los veranos y obliga a
tomar agua represada para compensar el déficit, señalándose que Southern para ampliación de la Concentradora
12
Para una mejor fundamentación técnico formal, véase: Espinal, Alfredo, “Gestión Pública y Consulta Previa: Némesis de la “Licencia Social”, en
Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 53/Diciembre, 2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.

de Toquepala, tiene una licencia hídrica de 1.950 Lt/s, 80% de ellos extraídos de la provincia de Candarave, que
señala déficit de agua. Para la población y agricultores, el resultado es que la minería usa más agua que la
disponible para la población.
b) El Problema Juliaca-Puno: En su punto más trágico en Junio 2011, y para poner fin a los actos de violencia en Puno,
con seis fallecidos, originada en la percepción de contaminación de la cuenca y Lago Titicaca se promulgó el
Decreto Supremo N° 032-2011-EM, que deroga al Decreto Supremo N° 083-2007-EM, por el cual se otorgó una
concesión dentro de los 50 km. de la frontera binacional a la mina Santa Ana, de Bear Creek Mining Company. La
normativa dispone además que en plazo no mayor de 60 días se dicten disposiciones para prohibir las actividades
mineras en los distritos Huacullani y Kelluco, Provincia de Chucuito. Por otro lado, el D.S. N° 033-2011-EM dicta la
adecuación de los petitorios mineros en trámite a lo establecido en el Decreto Supremo Nº 023-2011-EM, que
establece el reglamento del procedimiento para la aplicación del Derecho de Consulta a los Pueblos Indígenas para
las Actividades Minero Energéticas.
c) El Problema Cajamarca: En su punto más trágico en Diciembre 2011 y suspensión de la inversión en Minas Conga,
el proyecto planteaba trasvasar el agua de cuatro lagunas —Mala, Chica, Azul y Perol— hacia tres reservorios que
se construirán cerca del lugar de origen de las mismas. También se tiene previsto depositar la roca removida sobre
la laguna Azul. El informe final del peritaje recomienda también ampliación de reservorios, el establecimiento de una
veeduría para el cuidado del agua y la colocación de puntos de control sobre caudales. Está en dilucidación.
Lo que tienen en común estos problemas es un argumento visibilizado, el agua –y su actual o potencial escasez, para el
uso o práctica actual de sus demandantes- pero los argumentos sustanciales recaen en la protesta por los efectos de la
débil Densidad del Estado, y los difusos roles referidos a las competencias y funciones, sobre todo respecto de qué nivel
de Gobierno es, a final de cuentas, el llamado a resolver las brechas de atención de bienes públicos y de trasladar a la
población local, el efecto positivo generado por los Proyectos implantados en su espacio territorial que, por su dimensión
y mecanismos legales, sectoriales y ambientales, aprueba el Gobierno Nacional.
La agenda de las protestas, con el agua como “Leif Motiv”, se expresa, en términos matemáticos, como binomio, ergo el
agua es un problema, pero aliado a: Canon inadecuado, a Recursos insuficientes, a Decisiones centralistas, a Lejanía
del Estado, a Ausencia de desarrollo, a Deterioro ambiental, o argumentos comparables, tipo [Dado A, luego B]. Ello ha
conducido a soluciones de conflicto entre neo ambientalistas y Gobierno, diferentes, interpretándose casuísticamente al
mismo Estado (y bajo el mismo marco legal merced al cual se aprobaran Expedientes para ejecutar Proyectos, por la
Autoridad competente),en el primer caso, a respetar la Autorización para uso de agua y la ejecución del proyecto pero
buscando alternativas de fuentes del recurso; en el segundo caso, a cancelar la autorización por una norma equivalente
a la que dio origen a la inversión (con la demanda internacional ante la entidad internacional en materia de inversiones),
y en el tercer caso, creando unilateralmente un procedimiento administrativo (peritaje) imprevisto en el marco legal. Sin
embargo, el efecto final en los tres casos, es que el recurso natural enarbolado en el conflicto, sigue sin modificación en
su situación actual (ni mejoras, ni mejor práctica de uso, de consumo o de reducción de pérdidas), sea por el Gobierno
de nivel nacional o por el Regional, dada la paralización de la intervención privada.
De otro lado, la necesidad de Estado para ejecutar “la solución final” a un conflicto que desafía la Gobernabilidad, y cuyo
núcleo es la débil presencia de ese Estado (incluso, o más bien, el nivel Regional) ha empujado a una decisión donde el
procedimiento administrativo y las condicionalidades formales y técnicas analizadas y fundamentadas en la normativa
citada, han sido alteradas unilateralmente quebrando los principios de Servicio al Ciudadano, específicamente en cuanto
a Simplicidad y Predictibilidad, que señala13 el artículo II de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, mutando
a Estado-Gobierno (entelequia que parecía extinguida) inclinado a variar las reglas del juego, en condiciones en donde
la conducta de los Gobiernos de Latinoamérica se debate entre decisiones unilaterales de nacionalización (Argentina y
Bolivia) con base precisamente en el manejo y disposición de recursos naturales, y la economía social de mercado.
Finalmente, la Gestión Pública, reactiva y sin reflejos ante la dinámica del problema, aspira reasumir su rol –descuidado-
sin mayor fortuna, y se desconcierta frente a su propia Ley Orgánica14 y el Principio de Organización e Integración, con
la iniciativa, más bien personal, del Ministro15 Pulgar Vidal (MINAM) al señalar “El Estado está reforzando aquello que
siempre debió tener y que el ciudadano cuestiona continuamente: el rol de garante, de árbitro, el rol equilibrador de las
13
Artículo II: (3). Simplicidad: la gestión elimina todo requisito y procedimiento innecesario. Los procesos deben ser racionales y proporcionales a los
fines que se persigue cumplir; (5). Predictibilidad: la gestión brinda información veraz, completa, confiable y oportuna, que permita conciencia bastante
certera acerca del resultado de cada procedimiento.
14
Ley Nº 29158, artículo V. Las entidades del Poder Ejecutivo: 1. Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda,
sobre la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y superposición de funciones. 2. Coordinan y cooperan de manera continua y
permanente con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en el marco de la Ley y la Constitución Política del Perú. 3. Se relacionan con los
otros Poderes del Estado y Organismos autónomos, con arreglo a la Constitución Política del Perú y la ley. 4. Ejercen con imparcialidad y neutralidad
los poderes que les han sido conferidos
15
Past Director Ejecutivo ONG ambientalista “Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA, según entrevista en el Programa Agenda política,
Canal N, ver en:http://peru21.pe/2012/04/23/impresa/gobierno-exige-cronograma-cumplimiento-minera-2021152

relaciones de los diferentes actores de la inversión privada, comunidades y entidades del gobierno. También destacó
que, a partir de esta decisión política en el tema Conga, habrá una actualización de normas ambientales mineras para la
industria extractiva”. Debe resaltarse que la problemática descrita al inicio de este apartado, tiene dos características
que, más propiamente corresponden a funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, y Secretarias respectivas,
en Descentralización (administrativa, funcional y fiscal) y Gestión Pública (Leyes de Organización y Funciones del Poder
Ejecutivo, Competencias y funciones, Sistemas Funcionales y Administrativos, Administración de la Gestión Pública), y
se relacionan con la función de coordinación y liderazgo de políticas públicas, funcionamiento y programa de Gobierno.
¿Se contaba (cuenta) con los mecanismos previstos legalmente y vigentes para una solución estructurada y orientada a
una rápida y efectiva Densidad del Estado en los ámbitos territoriales donde se ubican esos Proyectos, y eventualmente
en todos aquellos ámbitos donde se apelaría al mismo procedimiento espejo, para lograr una suerte de Plan Marshall, y
el mejorar las condiciones de entorno y mayor gasto público a la medida? La respuesta sencilla, es SI.
El artículo 96º, Del financiamiento y cofinanciamiento, de la Ley Nº 29338, señala “El Estado, a través de sus entidades
públicas en los diferentes niveles de Gobierno, prioriza el financiamiento o cofinanciamiento de estudios y la ejecución,
rehabilitación y equipamiento de obras de infraestructura hidráulica que tengan por objeto el lograr la reducción de
pérdidas volumétricas de agua, aprovechamiento eficiente y conservación de los recursos hídricos en la infraestructura
hidráulica16 pública. La Novena Disposición Complementaria Final señala que el Reglamento (de la Ley) establece los
mecanismos de promoción de la inversión privada en infraestructura hidráulica, que no provenga de fondos públicos.
El Reglamento, a este efecto, establece en el artículo 215º, Promoción de la inversión privada, que “El Estado promueve
la participación de la inversión privada en la construcción y mejoramiento de nuevas obras de infraestructura hidráulica,
así como en la prestación de los servicios de operación y mantenimiento de las mismas, mediante los contratos de
asociación público-privada u otros mecanismos previstos en legislación correspondiente. Asimismo, promueve el
fortalecimiento de las organizaciones de usuarios de agua, a fin de lograr la mayor eficiencia en la operación y
mantenimiento de la infraestructura hidráulica a su cargo y en el uso de los recursos hídricos”. En el artículo 217º indica
“Las asociaciones público privadas, son modalidades de participación de la inversión privada en las que se incorpora
experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el
objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos”.
Suplementariamente, esta vigente la Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del Sector
Privado, más conocida por Ley de Obras por Impuestos, Ley Nº 29230, para mejorar el nivel de eficiencia de la inversión
pública, especialmente en departamentos con importantes presupuestos de Canon, y es novedosa herramienta para
mejorar la calidad de la inversión en las obras y servicios de infraestructura de los Gobiernos Sub Nacionales.
Aporta sinergia asimismo, el Decreto de Urgencia Nº 054-2011, que establece medidas excepcionales para agilizar la
ejecución de proyectos de inversión pública y otras medidas, como indica su artículo 1º “… prevenir que el mayor
deterioro del entorno internacional y la sub ejecución de la inversión pública de los Gobiernos Regionales y Locales
implique un riesgo para el crecimiento económico durante los próximos meses. La inejecución de Proyectos regionales
con impacto nacional y de gran inversión, obviamente cae en tal propósito.
Si los problemas eran carencia de infraestructura de agua para uso poblacional, o productivo para actividades primarias,
o uso concurrente, y dado que los proyectos privados tienen un diseño técnico y al menos dos alternativas para definir la
mejor solución técnica para el proceso productivo y uso de los recursos naturales, costos de inversión y ambientales, y
la sostenibilidad de contingencias, podemos concluir lo siguiente:
a. El procedimiento administrativo que se sigue para las aprobaciones que el marco legal vigente establece, constituye
un resultado de las Reglas que entre dos partes resulta explicito cumplir, y de ello depende la confiabilidad y nivel de
riesgo de negocios que se asume al comprometer recursos en una inversión; si el Plan de Participación Ciudadana
se ha cumplido de acuerdo a las previsiones normativas, debe haber igualmente una salvaguarda para influencias
que no corresponde a una clara información y más aun clara determinación de efectos, costos económicos aliados a
estos, y el soporte social (tarea de Gobierno) que se prevea cuando las compensaciones recibidas se agoten, con la
creación preferible, de mercados y la no proyecto-dependencia exclusiva de estos.
b. Si el problema real, derivado o visibilizado por la presencia del Proyecto, es la ausencia del Estado o su débil acción
y se espera “obras públicas”, lo institucionalmente razonable sería establecer primero la necesidad objetiva (mucho
de lo que la población local demanda, no resultan obras ni lógicas ni prioritarias para el análisis del nivel nacional, ni
tampoco lo es, en buena cuenta, el método “participativo” con que se elige el en qué invertir) validado mediante un
16
El artículo 104º de la misma Ley, señala la ANA-Consejo de Cuenca, aprueba la ejecución de obras de infraestructura pública o privada que se
proyecten en los cauces y cuerpos de agua naturales o artificiales asi como en los bienes asociados al agua correspondiente. En el caso de grandes
obras hidráulicas y de transvase entre Cuencas, la ANA aprueba su ejecución.

peritaje del proceso (acción licita y deseable bajo la Ley Nº 28056, además como Monitoreo Social) y establecer su
articulación a las actividades y creación de infraestructura y dotación de equipamiento, directo o conexo, hidráulico
que el Proyecto ha definido, concordando con el inversionista los cambios o modificaciones para crear condiciones
sinérgicas, de haber una solución técnica viable.
c. Si lo que la población del ámbito del Proyecto, y el nivel Sub Nacional, lo que tienen claro es el efecto esperado pero
no el mecanismo ni la solución técnica para lograr la articulación17 entre su necesidad y el problema que resuelve el
proyecto respecto a su injerencia en el recurso, entonces bajo los artículos 215º o 217º del Reglamento citado se
puede formular esta; o por efecto de responsabilidad social, previo acuerdo, el inversionista podría formular el
Proyecto bajo formato SNIP y el nivel de Gobierno respectivo hacerlo suyo, para su ejecución.
d. De resultar finalmente en una dificultad técnica, más bien sospechosa de lentitud burocrática, se puede impulsar
además de la medida citada, su concurso vía una Asociación Público Privada o bajo Obras por impuestos, como
adelanto o como un swap de tributos futuros cuando se ingrese a la etapa de operación.
Como es fácil advertir, si hubiese una Gestión Pública por lo menos comprometida, pudiera diseñarse alguna solución a
medida y los problemas suscitados se hubieran reducido al plano bajo el cual se gestaron: convencimiento político de
las autoridades de Gobierno para una interpretación política de una realidad territorial concreta, y no insistir en discutir
técnicamente una solución a un problema materia de debate político. Lo lógico es si se han monitoreado y documentado
experiencias (de Proyectos) en los que se advierte vulneración del equilibrio ambiental, dentro de la PCM se debió dar
un contexto de análisis integrado, sectorial e interinstitucional para dotar de mayor rigor, actualidad y articulación lógica
y técnica a los parámetros, procesos, competencias y funciones involucradas.
Cerramos las conclusiones con una sugerencia final, propuesta teniendo en cuenta el principio de Valor por Dinero que
es usual en los procesos de adquisiciones y contrataciones del Sistema Administrativo de Abastecimiento: dado que los
Proyectos respecto de los que infunde a priori una percepción social en la población –en el sentido que les afecta en
forma negativa y es apropiada restándoles su disponibilidad para sus actividades tradicionales y consumo humano; o de
antecedentes para evitar repeticiones de casos probados de daño y externalidades negativas– de dañar el ambiente y el
recurso agua, sin restitución de daños, se ubican en zonas con poblaciones reducidas, o en alturas de poca actividad
diversa y con carencia de mercados o lejanía de estos, y de resultar accesibles, no tienen la dimensión o condiciones
para ser proveedores o suministradores acordes a la dimensión de demandas de proyectos públicos de envergadura, se
puede establecer procesos de creación de mercados o de ejecución encargada al inversionista privado, para que las
ejecute por cuenta del Gobierno respectivo, bajo condicionalidades objetivas y según características de complejidad,
mercado, proceso y complementariedad Proyecto Privado-Proyecto Publico. Este rasgo, ausencia de mercados, no es
parte de la agenda de coordinación por ninguno de los lados en controversia, y es en si misma, un asunto en el que la
Gestión Pública debía efectuar sus más valiosos aportes. Hoy, se nota desconcertada, y desconectada del Gobierno.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: gobernaphenom@hotmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 58/Mayo 2012 y Nº 59/Junio 2012, Partes I y II
respectivamente, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)
17
Un rasgo técnico, y legal, propio de un proyecto es que se diseña y ejecuta con una delimitación de tiempo, de objetivo identificado y de metas,
siendo una solución particular; una necesidad es una condición que se aborda desde el Gobierno mediante un Programa, y se despliega en forma
sostenida hasta lograr ciertos resultados medidos por indicadores.

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