Aprobadas las normas de modernización del Estado y Orgánica del Poder Ejecutivo, ¿Cómo articula al Estado Peruano el Nuevo Poder Ejecutivo? No hay respuesta única ni propósito único en la ley de la materia, y no se señala el tipo de Estado que se espera lograr, ya que éste depende del grado de influencia que para dicho bienestar general se requiera. Modernización y Poder Ejecutivo apuntan a una idea de dimensión o tamaño, y la referencia al tema más cercana la da la LOPE, que señala los ministerios y entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus objetivos y metas.

1. Estado y
Poder
Ejecutivo:
Ecualización
del cambio.
30 de julio
2009
Aprobadas las normas de modernización del Estado y Orgánica del Poder
Ejecutivo, ¿Cómo articula al Estado Peruano el Nuevo Poder Ejecutivo? No
hay respuesta única ni propósito único en la ley de la materia, y no se
señala el tipo de Estado que se espera lograr, ya que éste depende del
grado de influencia que para dicho bienestar general se requiera.
Modernización y Poder Ejecutivo apuntan a una idea de dimensión o
tamaño, y la referencia al tema más cercana la da la LOPE, que señala los
ministerios y entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o
varias áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el
cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para el logro de sus
objetivos y metas.
Artículo 1

2. Gestión Pública
Página2
Estado y Poder Ejecutivo: Ecualización del cambio.
Por Econ. Alfredo Espinal
I. De los Tótems tribales y del mundo “más allá”: ¿Cuánto hemos evolucionado?.
Como en toda sociedad que se organiza, de un modo civilizado (gracias a una educación adecuada, creativa y no
elitista), o bajo “Tótems” políticos, que en nombre de la democracia, prometen no prometer, y actuar en nombre de
una mayoría de la que dista, para legitimar su representatividad, Latinoamérica ha vivido y vive nuevos vientos de
renovación, de resurrección de antiguos mitos y de actualización (más bien frecuente respecto al ya conocido rito de
la modernidad y nuevo País –y por ende, Nuevo Gobierno-) de los mismos anhelos básicos: Justicia para todos, la
oportunidad del trabajo digno, servicios públicos que “sirvan”, y paz social. Las antiguas tribus han reencarnado, y
según la época, cincuentas, sesentas, etc., sus líderes adoptan denominaciones variopintas, “Dictadores”, “Partido”,
“El Caudillo”, “Presidente”, etc. Tales influencias no son ajenas a nuestro país, que las refleja también como parte de
la internacionalización, luego apertura externa y actualmente, globalización. En este escenario, las tribus locales,
modernamente Partidos y Políticos, han pasado a ser globales en los centros urbanos y mucho más territoriales que
antes, fuera de estos y el influjo globalizador y “moderno”. Todos, sin embargo, resultan feligreses de una buena
nueva, el Dios “Economía” al cual molesta el “ruido político”, que los feudos territoriales internos provocan con sus
confrontaciones y prácticas guerreras, contra el Gran Líder, Presidente, y que inspira este trabajo. Ya sea en pistas
aisladas o en una mezcla general, la transformación de ruidos (o su eliminación) en armonía se llama ecualización,
acción prácticamente indispensable si queremos "colorear" una señal de audio a nuestra manera, o si simplemente
buscamos acomodar cada pista por separado en el entorno de una mezcla, para que todas juntas convivan sin
pisarse entre ellas, ganando claridad, generando armonía y sensación de grandeza. Esta definición de sonido, es la
que aplicaremos para analizar la gestión pública respecto del Estado y su Poder Ejecutivo.
En el Perú, como en otras economías en desarrollo, se vive un proceso revitalizado1
Se denomina Códice a un documento con formato de libro moderno, de páginas separadas, unidas juntas por una
costura y encuadernadas, y es este el sentido que aquí será referido a las normas, o lenguaje de los Gobiernos, que
figurativamente, utilizaremos en alusión a la supraestructura formal que rige al Estado, Gobierno y Gestión Pública,
entendida esta como la estructuración de medios y recursos para el bienestar nacional y la prestación de servicios al
ciudadano que el Gobierno desarrolla a través de una organización ejecutiva y en dimensiones territoriales dadas.
Los entes que normalizan al Estado, integrado por el conjunto de la sociedad y sus instituciones, públicas y
privadas, son: el Poder Legislativo, dominio de las tribus políticas y cuyo propósito es de representación y de la
mejor interpretación de lo que el Estado requiere como reglas para alcanzar el bienestar nacional; el Poder
Ejecutivo, que representa al Gobierno y aglutina todas las formas de quehacer de la cosa pública; y, Poder Judicial,
que actúa en forma “independiente”, conforme al Capítulo VIII del Título IV de la Constitución Política, bajo los
signos de venganza y justicia distributiva de la Némesis griega. Aquí subyace la raíz del problema que no facilita la
ecualización del cambio hacia un Estado ordenado y un Gobierno que lidere el cambio mediante un buen Poder
Ejecutivo: Normas aprobadas por el Legislativo y propuestas por el Ejecutivo que resultan encontradas entre ambos
poderes del Estado, por el uso de conceptos, formas y contenidos discrepantes entre sí, y ello supuestamente bajo
la misma Ley, y que esconde pujas de poder, pero peor aún, desubicación política.
: “Actualmente, los gobiernos de
todo el mundo están trabajando en una línea que podemos denominar modernización del Estado. En términos
generales, el objetivo es la provisión de servicios con equidad, calidad, eficacia y eficiencia. Para ello, se trabaja
sistemáticamente en el incremento de las competencias de los empleados de la administración pública y en la
orientación al ciudadano como destinatario final de cualquier servicio. Esta conceptualización se concreta a través
de la implantación integrada de dos tipos de tecnologías: a) tecnologías de la información y la comunicación, tales
como Internet, intranet, correo electrónico, desarrollo de sistemas informáticos, uso de bases de datos, firma digital,
sistemas de información georeferenciada; y b) tecnologías de gestión, tales como planificación, control de gestión,
reingeniería de procesos, gestión de calidad, carta compromiso, gestión para resultados”, elementos presentes en
las normas de Modernización de la Gestión del Estado y del nuevo Poder Ejecutivo. Cabe entonces reflexión sobre
¿Qué es reforma y modernización en el Perú?, ¿Qué hay luego del “después”?, ¿En qué plazo?, ¿Qué grado de
desarrollo (se admite reformas como símil de modernización?) ¿Es viable? Parece haber más dudas que respuestas
y sobre ellas se intentará una explicación o al menos una reflexión, que justifique el titulo usado.
II. Los “Lex Codex” y las interpretaciones de sus “Exegetas”.
1
Se cita un atinado párrafo del artículo sobre este tema, de Raúl García (Universiablog).

3. Gestión Pública
Página3
Las discusiones y críticas hacia y desde el propio Estado, respecto a
su rol, protagonismo y nivel deseable de influencia o grado de
intervención, tienen ya un tiempo prolongado en nuestro País. En
algunos momentos, el énfasis de la discusión ha sido eminentemente
legal, pontificando que el anacronismo legal y su dispersión y sesgo
centralista, eran la causa de su lentitud y pobre efectividad. En otros
momentos, que la perdición del Estado era su “empleocracia”, o bien
su carácter “limeño”, o la corrupción e ineptitud de sus “burócratas”.
Entre los años 1990 al 2001, se puso de moda la Privatización como
“tarea” del Consenso de Washington, y se consideró generaría
estabilidad económica, y nuevamente el acceso del Estado a los
mercados internacionales de crédito, cerrados a la mayoría de los
países de la región desde los 80. Ello era un “modelo” de la reforma
del Estado y realizar el modelo constitucional de pluralismo
económico para que el Estado solo actúe por Ley subsidiariamente
en la actividad empresarial del Estado, tipo Petro Perú.
En enero del 2002, la Administración Toledo, sin más bienes notables
por privatizar, promulga la Ley N° 27658, Ley marco de
modernización de la gestión del Estado, cuya finalidad es la
obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de
manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando
y optimizando el uso de los recursos públicos, para construir un
Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Su
Tercera Disposición Complementaria y Final, dispone se promulgue
la nueva Ley del Poder Ejecutivo. Ello sucede 5 años después.
En diciembre del 2007 se aprueba la Ley N° 29158, nueva Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que busca ordenar la
estructura y funcionamiento de las entidades que conforman el Poder
Ejecutivo, de un lado adaptándolo al proceso de descentralización en
marcha, y por otro, promoviendo la modernización de la gestión del
Estado, siendo sus efectos prácticos dar inicio al proceso de
adecuación del Poder Ejecutivo, con el reordenamiento de las
entidades públicas, elaboración de las leyes de organización y
funciones para los ministerios bajo un enfoque descentralizado y
moderno, así como la entrada en vigencia de nuevas reglas de
creación y evaluación de entidades, entre otros.
La citada Ley N° 27658, en el artículo 1° declara “al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes
instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública
y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano”, pero estableciendo como sinónimo
de Estado a la Administración Pública Central, precisando el numeral 13.1 del artículo 13° que “Las demás acciones
que sobre reforma de la estructura del Estado requiera realizar el Poder Ejecutivo serán aprobadas por ley”, lo que
se señala conceptualmente en la definición2 de Poder Ejecutivo, integrado por la Presidencia de la República,
Consejo de Ministros, Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerios y Entidades Públicas del Poder Ejecutivo. La
Constitución Política establece el Estado como unitario y a su Gobierno, organizado bajo el principio de la
separación de poderes, resultando singular que no se haya precisado qué es y qué constituye el Estado, y dentro de
este, el Gobierno Nacional, parte del cual es el Poder Ejecutivo. Para que se constituya, efectivamente, un Estado
que sea moderno, además del soporte legal para poder “actuar” se requiere de las herramientas que concreten esta
decisión, del modelo que oriente la acción y del resultado que se espera sea el final del camino de la modernización.
Finalmente, si el Estado cambia será porque su recurso humano, cambió. En una perspectiva de tiempo histórico,
las decisiones para lograr un nuevo Estado, y un mejor Poder Ejecutivo, no se han sucedido en una secuencia
continuada y en una secuencia lógica, lo cual se muestra en el siguiente diagrama, para apreciar el devenir del
pensamiento estatal, ya que los Gobiernos se expresan a través de sus normas:
Diagrama I: Evolución histórica del marco normativo sobre Modernización y Poder Ejecutivo.
Años 2002 2003 2004 2007
Administración ----------------------------- Toledo ----------------------------------------------- 2006 ------------ García ---------
Elaboración: Propia del Autor
2
Artículo 2° de la LOPE (Ley N° 29158).
Ley N° 27680
Reforma Constitucional
Descentralización
Ley N° 27783
Ley de Bases de la
Descentralización
Ley N° 27867
Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales
Ley N° 28274
Incentivos para la integración y
conformación de Regiones
D. Leg. N° 955
Ley de Descentralización
Fiscal
Ley. N° 27972
Ley Orgánica de
Municipalidades
Ley N° 28273
Ley de Acreditación de los
Gobiernos Regionales y Locales
Ley. N° 29125
Fondo de Promoción a la
inversión pública regional y local
Ley N° 27658
Ley Marco Modernización del Estado
Ley N° 29158
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Ley. N° 29021
Ley de promoción para la fusión
de Municipalidades Distritales

4. Gestión Pública
Página4
Lo que evidencia el diagrama anterior es que para el diseño de la política nacional, en el marco de la Marcha de los
4 Suyos (Julio 2000) y Acuerdo Nacional (Julio 2002) derivado del primero, era prioridad modernizar al Estado y su
Gobierno, cuyo desorden e ineficacia no era percibido como viable, apostándose por la descentralización como
formula social y política de descomponer el macroproblema del bienestar nacional en piezas más pequeñas para su
solución regional, lo que se instrumenta con la regionalización y transferencia de competencias y funciones, a las
que se acompaña de enunciados (Descentralización Fiscal, Integración de Regiones), que la misma sociedad que
impulsó la Marcha de los 4 Suyos no hace propia, dándose cuenta la Administración García que la frondosidad
Municipal en pos de Rentas debía ser racionalizada, y en consecuencia, incentiva la fusión municipal, y apuesta por
el desarrollo económico vía inversiones privadas. En este escenario, para cumplir la Primera Disposición Transitoria
y numeral 22.4 del artículo 22° de la LOPE, referido a que el Poder Ejecutivo remite al Congreso los anteproyectos
de Ley de Organización y Funciones, de los Ministerios con competencias exclusivas y compartidas, la Presidencia
del Consejo de Ministros (que es el único Ministerio plenamente definido en la Ley) aprobó la Directiva N° 003-2008-
PCM/SGP (13.06.2008) con los lineamientos para la elaboración de la matriz de delimitación de competencias y
distribución de funciones y anteproyectos de LOF de los ministerios con competencias exclusivas y compartidas.
Resulta aquí muy pertinente revelar el mensaje detrás de esa Directiva, que con la norma que le insufla vida, la
LOPE, son el Códice Legal principal. Este mensaje se refiere al diseño lógico conceptual bajo el cual se materializa
el mandato de modernizar la gestión del Estado, mediante un Nuevo Poder Ejecutivo, construido sobre nuevas
bases, rito a ser seguido bajo la lectura del artículo 2° de la citada Directiva, en el siguiente orden sistemático:
Primero: Se formula la matriz de delimitación de competencias y distribución de funciones, cumpliendo con sus
lineamientos, y después de la consulta entre los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Local) y aprobada esta, provee
los componentes a ser referentes consensuados respecto a competencias y funciones, por atribución y descentralización;
Segundo: Establecido roles, limites de responsabilidad, y alcance funcional, entre los tres niveles de Gobierno, en base a
las matrices, se elabora el anteproyecto de Ley de Organización y Funciones del Ministerio, cuya estructura propone la
Directiva como Anexo 3, y parámetros normativos que la LOPE dispone especialmente en los artículos 3º, 6º 22º y 23º.
Tercero: Aprobada la Ley de Organización y Funciones, se formula el Reglamento de Organización y Funciones (ROF).
Nótese que en este diseño, las matrices operan como bisagra entre la LOF y el ROF, estableciendo hasta donde llega la
rectoría del Ministerio, hasta donde el carácter regulador y ejecutor del nivel regional y finalmente como el nivel local adecua su
actuación en su ámbito territorial, sin yuxtaponerse al regional.
Como la modernización de la gestión del Estado es un proceso, para aprobar la LOPE se ha interpretado en forma
pragmática, el artículo 106º de la Constitución Política reformada el año 2002, en el sentido que la Ley Orgánica que
requiere mayoría calificada de aprobación en el Legislativo es la Ley del Poder Ejecutivo, y las leyes de organización
y funciones de los ministerios, solo mayoría simple, siendo menos complicadas para modificación y formalizar sus
funciones generales. Esta disposición es importante porque se supone evita que en una Ley de Ministerio se
establezca una estructura innecesariamente detallada o incorpore aspectos accesorios que rigidizan la organización,
o elementos extraños o de carácter irregular respecto a la observancia de los procedimientos señalados en la propia
LOPE, que requieren ex profeso de la dación de una Ley, por ejemplo, para crear Entidades Públicas del Estado.
La LOPE establece en el artículo 22º: “Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a propuesta
del Poder Ejecutivo. El redimensionamiento y reorganización de los Ministerios se podrá hacer mediante Decreto
Supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros”. Si para refundar un Ministerio se requiere LOF
especifica, y para su diseño contar con una matriz consultada y aprobada por Decreto Supremo, y ROF derivado de
tal LOF también aprobado por Decreto Supremo, el redimensionamiento o reorganización del Ministerio que
obedece a Ley, solo por Decreto Supremo supone una acción ejecutiva que no requiere desandar el proceso
descrito. Le basta un Decreto Supremo, no requiere consultar a otro nivel de Gobierno, no demanda recorrer el
descrito mecanismo técnico y no toma en cuenta macroprocesos orientados a resultados, que pudiera afectar o
debilitar a otros Ministerios, en especial dada la operacionalización sectorial que en materia de competencias
compartidas establece la LOPE en el artículo 23º, numeral 23.3; “Dictar normas y lineamientos técnicos para el
otorgamiento y reconocimiento de derechos, a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones”. Lo
señalado se asume internalizado por el Poder Legislativo, sin embargo, no parece ser compartido con el Poder
Ejecutivo, el que ha propuesto las nuevas LOF de Ministerios, aprobándose a julio 2009 siete normas, pero de
espaldas a la eugenesia legislativa, con diferentes y opuestas orientaciones respecto del modelo comentado:
Leyes de Organización y Funciones, Ministerios con competencias exclusivas, aprobadas:
1. Relaciones Exteriores: Ley N° 29357 (13/05/2009). No requiere desarrollar matrices, aunque resulte conveniente al ser
materia transversal el comercio exterior y turismo, negociaciones internacionales comerciales, financieras y las obligadas por
Acuerdos, Aduanas, Aranceles y Normas Tributarias. Se ha aprobado bajo el criterio de competencias y funciones rectoras.

5. Gestión Pública
Página5
2. Interior: Ley N° 29334 (24/03/2009). No requiere desarrollar matrices. Es rector3 en la función y atribución del Orden Interno,
Policía Nacional del Perú y Fronteras. En ésta última también, y con base territorial, intervienen diversos Ministerios con
competencias compartidas, los que si deben elaborar sus matrices, en las que se debe establecer en forma amplia las
rectorías relevantes a este extremo, y su relación regional-local. En esta norma se aplica el concepto de área programática
de acción. No incluye el concepto funciones Rectoras.
Leyes de Organización y Funciones, Ministerios con competencias exclusivas y compartidas
i. De los siete Ministerios con Leyes de Organización y Funciones aprobadas, dos se organizan bajo áreas programáticas de
acción en tanto cinco adoptan el criterio de ámbitos de competencias;
, aprobadas:
3. Agricultura: D. Leg. N° 997 (13/03/2008), cuyo Reglamento de Organización y Funciones se aprueba por Decreto Supremo
N° 031-2008-AG. Según la Segunda Disposición Complementaria y Transitoria, el Ministerio debe elaborar y aprobar en
plazo no mayor de sesenta días hábiles su respectiva matriz de delimitación de competencias y funciones, de los tres niveles
de Gobierno. La LOF se ha aprobado bajo el modelo de Ámbitos de Competencias y Funciones Rectoras. No incorpora sin
embargo el concepto de Sector.
4. Producción: D. Leg. N° 1047 (14/05/2008). El Reglamento de Organización y Funciones, ha sido modificado parcialmente
por Decreto Supremo N° 018-2009-PRODUCE, para reflejar los efectos de la Ley N° 29271 que le transfiere las
competencias sobre las MYPES, y el Decreto Supremo Nº 009-2007-PRODUCE, que aprueba la fusión del Centro de
Entrenamiento Pesquero de Paita con el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero. De conformidad con la Tercera
Disposición Complementaria, Transitoria y Final del D. Leg. N° 1047, el Ministerio debe elaborar y aprobar en un plazo no
mayor de sesenta días hábiles su respectiva matriz de delimitación de competencias y distribución de funciones, de los tres
niveles de Gobierno, con opinión previa de esta Secretaría de Gestión Pública y de la Secretaría de Descentralización,
contrario a lo establecido en el numeral 1.2 del artículo 1º y Segunda Disposición Complementaria y Final de la Ley No.
27658, que señala una condición previa, responsabilidad de la Secretaria de Gestión Pública - PCM.
5. Ambiente: D. Leg. N° 1013 (26/06/2008). Por Decreto Supremo N° 007-2008-MINAM se aprueba el Reglamento de
Organización y Funciones. La LOF aprobada, en la Quinta Disposición Complementaria y Transitoria.- matriz de
competencias y funciones, señala que en plazo no mayor de sesenta días hábiles, se debe elaborar la matriz de delimitación
de las competencias y distribución de funciones de los tres niveles de gobierno, la misma que será aprobada por decreto
supremo, previa opinión favorable de la Secretaría de Gestión Pública y la Secretaría de Descentralización de la Presidencia
del Consejo de Ministros, extremo en el cual resulta valida la observación del numeral 4.. Se ha aprobado bajo el modelo de
Ámbitos de Competencia y Funciones Rectoras.
6. Transportes y Comunicaciones: Ley N° 29370 (03/06/2009). Tiene pendiente de aprobación el Reglamento de Organización
y Funciones, para el que se ha establecido un plazo de noventa días hábiles, y no se ha considerado se deba elaborar en
forma previa la matriz de delimitación de las competencias y distribución de funciones de los tres niveles de gobierno, ni su
aprobación por Decreto Supremo. Se ha aprobado bajo el modelo de Ámbitos de Competencias y Funciones Rectoras.
7. Trabajo y Promoción del Empleo: Ley N° 29381 (16/06/2009). Se aprueba bajo el criterio de área programática de acción y
tiene pendiente de aprobación el Reglamento de Organización y Funciones, para el que se ha establecido un plazo de
noventa días hábiles, y tampoco se ha dispuesto se deba elaborar en forma previa la matriz de delimitación de las
competencias y distribución de funciones de los tres niveles de gobierno, ni su aprobación por Decreto Supremo.
De lo analizado, se aprecian los siguientes problemas:
ii. De los cinco Ministerios con competencias exclusivas y compartidas, a los Ministerios de la Producción y del Ambiente se les
señala que deben lograr la aprobación de la matriz de delimitación de las competencias y distribución de funciones de los
tres niveles de gobierno, con la opinión previa de la Secretaría de Gestión Pública y de la Secretaría de Descentralización,
sin considerar los efectos del numeral 1.2 del artículo 1º y Segunda Disposición Complementaria y Final de la Ley Nº 27658,
iii. De los cinco Ministerios con competencias exclusivas y compartidas, a los Ministerios de Transportes y Comunicaciones y de
Trabajo y Promoción del Empleo, sus Leyes de Organización y Funciones no les señala elaborar ni lograr la aprobación de la
matriz de delimitación de las competencias y distribución de funciones de los tres niveles de gobierno.
Esta pluralidad de exégesis interpretativas de la Ley, dada una única Ley madre, deja sin uniformidad y simetría de
LOF a los Ministerios, genera dudas sobre las capacidades dialogantes del Legislativo y del Ejecutivo en el diseño
de las herramientas legales, y oscurece las perspectivas de hacia dónde se orienta el Estado, y Gobierno.
De otro lado resulta oportuno puntualizar que las competencias corresponden al Estado y su tipología en exclusivas
o compartidas no implica la exclusión de los demás respecto al que le ha sido encargada tal competencia. Para el
caso, se señala por ejemplo que si el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene competencias exclusivas en materia
de las relaciones con el resto del mundo y aspectos a ello inherentes, la exclusividad se refiere a la especialización
que el desempeño de tal competencia requiere. No obstante, de tal competencia y derivada o influyente en ella, se
realizan otras acciones por otros Ministerios, vinculantes a esta, como Protocolos y Convenios.
3
Ley N° 29158, artículo 4°, numeral 2, “Ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a …”, literal (d)

6. Gestión Pública
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III. Propósitos comunes, entendimientos diferentes: De ideas y Conceptos.
Como entelequia y construcción social integral, cabe preguntarse si la “Modernización” puede plasmarse sin el
Estado, y cuando se conceptualiza al Estado como determinante, ¿De qué modernización tratamos? En el primer
caso son acciones, articuladas o no, que no pueden ser impedidas y se transmiten en forma tangible e intangible a
consecuencia de la globalización y estandarización mundial, e impulsan tendencias orientadas a la reducción de lo
público y por ende, a la minimización de la política pública. Los desempeños gubernamentales se aproximan más o
menos a este propósito, pero en general hay una disminución ética y política del campo público, en beneficio,
naturalmente, del ciudadano y sector privado, que implica redefinición, por reacción o adaptación, del rol del Estado
en la creación de ambientes de cohesión socio económica. En el otro caso, el gravitacionismo estatal introduce la
línea de pensamiento que el mercado (y sus agentes), y por ende la sociedad, se comportan de manera predecible y
constante bajo ciertos estímulos provenientes de la aplicación coherente de las políticas públicas, lo que conduce a
un rol interventor. No es clara sin embargo, la “masa crítica” o dimensiones del Estado, y su influencia.
Y en este concierto, ¿Qué es modernización del Estado? La
respuesta más sencilla quizá está en los Considerando del
Decreto Supremo N° 030-2002-PCM, Reglamento de la Ley de
Modernización, que indica “la nueva gestión pública tendrá que
estar orientada al servicio del ciudadano, la persona humana y
a la obtención de resultados”, que dota de sentido pragmático
al artículo 44° de la Constitución Política, que enfoca los
deberes al sentido del bienestar general (Estado benefactor).
Pero, ¿Cómo articula al Estado el Nuevo Poder Ejecutivo? No
hay respuesta única ni propósito único en la ley de la materia, y
no se señala el tipo de Estado que se espera lograr, ya que
éste depende del grado de influencia que para dicho bienestar
general se requiera. Modernización y Poder Ejecutivo apuntan
a una idea de dimensión o tamaño, y la referencia al tema más
cercana la da la LOPE, que señala los ministerios y entidades
públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias
áreas programáticas de acción, las cuales son definidas para el
cumplimiento de las funciones primordiales del Estado y para
el logro de sus objetivos y metas. No define sin embargo que o
cual es el propósito de tales Áreas Programáticas.
En su Capítulo III, Título IV, se define cómo se integra el Poder
Ejecutivo, que comprende a los Organismos Públicos,
Comisiones, Programas y Proyectos Especiales, y Empresas
de Propiedad del Estado. De estos, se ha calificado ya a los
Organismos, por Decreto Supremo N° 034-2008-PCM, lo que
no es otra cosa que señalar la tipología que corresponde:
Organismo Público Ejecutor u Organismo Público
Especializado.
La Constitución Política dispone en el Titulo IV, las formas de coexistencia y poderes del Estado, separados en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada uno autónomo e independiente. Ello invita a preguntarse si en la producción
legislativa se tiene clara definición de Estado o Gobierno, o si se utiliza sinonimia entre Estado y Poder Ejecutivo, y
si así fuere, cómo se moderniza la Nación (que debe ser el “Estado” más los otros) sin los otros Poderes? Sí resulta
claro que, en el principio, fue la Modernización (2002), y consecuentemente, la modificación constitucional que dio
impulso a la Descentralización, estableciendo el marco descentralizador y configurando al Gobierno Regional como
actor central del Proceso y bisagra con el nivel Local, cuya Ley se aprueba en el año 2003.
No es claro ni ordenado, sin embargo, ni la estructura legal ni su instrumental conceptual, especialmente en tres
conceptos-fuerza: Gobierno, Competencias y Funciones. Se examina esos conceptos.
Gobierno: La Ley Marco de Modernización de la Gestión del
Estado aplica el criterio de Administración Pública Central,
como “direcciones, programas, dependencias, entidades,
organismos públicos descentralizados, comisiones y en
general toda instancia de la Administración Pública Central”. La
LOPE establece “los principios y las normas básicas de
organización, competencias y funciones del Poder Ejecutivo,
como parte del Gobierno Nacional”, sin definir este pero
precisando su conformación (Presidencia de la República,
Consejo de Ministros, Presidencia del Consejo de Ministros, los
Ministerios, y Entidades Públicas del Poder Ejecutivo:
Organismos Públicos, Comisiones, Programas y Proyectos
Especiales, Entidades Administradoras de Fondos Intangibles
de la Seguridad Social y Empresas de Propiedad del Estado).
El artículo 2° de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto, remite a las “Entidades del Gobierno
General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional,
Gobierno Regional y Gobierno Local”, que esta misma norma,
exclusivamente presupuestaria, agrupa Administración Central
(organismos representativos del Poder Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, y sus organismos públicos descentralizados, a las
Universidades Públicas y los Organismos Constitucionalmente
Autónomos; a los Organismos Reguladores; Organismos
Recaudadores y Supervisores; Fondos Especiales con
personería jurídica; y, Beneficencias y sus dependencias); Los
Gobiernos Regionales y organismos públicos descentralizados,
Gobiernos Locales y organismos públicos descentralizados.
En conclusión, hay confusión en los términos oficiales vigentes de las normas citadas, resultando la más consistente
la señalada en la Ley N° 28411 (08/12/2004), la cual establece ámbitos de dominio estatal y redondea la estructura
de la cosa pública: 1. Entidades del Gobierno General = Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local:;
2. Las Empresas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; 3. Los Fondos sin personería jurídica, los
cuales se financian total o parcialmente con fondos públicos; 4. Los organismos carentes de personería jurídica que
tienen asignado un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público, sin perjuicio de las

7. Gestión Pública
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particularidades que establezcan sus respectivas normas de creación, organización y funcionamiento; 5. El Fondo
Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE y sus empresas, en el marco de la
Ley Nº 27170, sólo y exclusivamente cuando así lo señale expresamente la Ley General; y, 6. Otras entidades
públicas no mencionadas anteriormente. Se ilustra tales “robustos” acuerdos nacionales de principios normativos:
Diagrama II: Organización del Estado, según legislación vigente y en materia de Modernización y Poder Ejecutivo.
Elaboración: Propia del Autor
Competencias: Se define como “ámbito de actuación material
o territorial de la entidad, según mandato constitucional o
legal”, en el Anexo 1 de la Directiva N° 003-2008-PCM/SGP
(Lineamientos para elaboración de la matriz de competencias y
funciones, y anteproyectos de ley de organización y funciones
de ministerios con competencias exclusivas y compartidas), y
como el “Conjunto de atribuciones propias e inherentes o
asignadas a un nivel de gobierno, provenientes de un mandato
constitucional y/o legal” en el artículo 2°, literal (d) del Decreto
Supremo N° 080-2004-PCM (Reglamento Ley del Sistema de
Acreditación de Gobiernos Regionales-Locales), pudiendo ser:
exclusiva, compartida y delegable. La LOPE, en su artículo 4°
las señala integradas por políticas nacionales y sectoriales,
ejercitadas a través de funciones y atribuciones pero no qué
son competencias exclusivas, y en el artículo 5°, en cuanto a
competencias compartidas con los Gobiernos Regionales y
Locales, se invoca procesos pero no su naturaleza. La Cuarta
Disposición Complementaria de la LOPE señala que “Las
competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo,
con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, serán
especificadas en las Leyes de Organización y Funciones de los
distintos ministerios de conformidad con la Ley de Bases de
Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la
Ley Orgánica de Municipalidades”, que son reguladas por las
Directivas Nº 002 y 003-2008-PCM/SGP, que establecen
lineamientos para la elaboración de los Anteproyectos de
Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios tanto de
competencias Exclusivas como de competencias Exclusivas y
Compartidas, y para este último grupo de Ministerios con la
presentación deberían formular una propuesta de matriz de
competencias y funciones de los tres niveles de gobierno. No
se aborda este concepto en la Ley Marco de Modernización de
la Gestión del Estado, pero si resulta claro que diferencia
funciones de competencias, y como contraste se indica que la
Ley N° 27816, Ley de Control Interno de la Entidades del
Estado, señala en el artículo 4°, referido a la implantación del
Control Interno, este debe ser “oportuno, razonable, integrado
y congruente con las competencias y atribuciones de las
respectivas entidades”, lo cual se mantiene en esta y otras
normas vinculadas, que señala un raciocinio que de las
competencias se desprenden atribuciones. El referente inicial
en una perspectiva histórica, que debió ser la base analítica, es
la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, cuyo
artículo 13º señala las clases de competencias: “13.1.
Competencias exclusivas: Aquellas cuyo ejercicio corresponde
de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno
conforme a la Constitución y la ley; 13.2. Competencias
compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más
niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los
procesos implicados. La ley indica la función específica y
Gobierno
General
Gobierno
Nacional
Gobierno
Regional
Gobierno
Local
Administración
Central
Poder
Ejecutivo
Poder
Legislativo
Poder Judicial
Organismos Constitucionalmente Autónomos
Ministerios
Organismos
Públicos
Ejecutores
Especializados
Reguladores
Técnicos
Universidades Públicas
Fondos Especiales con personería
Beneficencias y dependencias
Empresas del Gobierno Regional
Empresas del Gobierno Local
Fondos sin personería jurídica
Otras formas de organización
Organismos carentes
de Personería Jurídica
FONAFE
Comisiones
Programas-Proyectos Especiales
Empresas
La LOPE establece que el Poder Ejecutivo se constituye como
sigue:
Presidencia de la República
Consejo de Ministros
Presidencia del Consejo de Ministros
Ministerios
Entidades Públicas del Poder Ejecutivo
Organismos Públicos Ejecutores
Organismos Públicos especializados
Comisiones
Programas y Proyectos Especiales
Entidades Administradoras Fondos Intangibles Seguridad Social
Empresas de Propiedad del Estado

8. Gestión Pública
Página8
responsabilidad que corresponde a cada nivel; 13.3.
Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de
gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y
conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el
primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la
materia o función delegada. La entidad que delega mantiene la
titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce
la misma durante el período de la delegación”.
La definición que señala la Sentencia del Tribunal Constitucional del 05/06/2008, sobre el Expediente N° 0021-2007-
PUTC, resulta la más clara sobre qué es competencia: “…. la regulación de una materia, entendiéndose por ella el
ámbito de la realidad sobre el cual recaerá la facultad normativa...”. La exclusividad de una competencia debe
interpretarse en sentido genérico, siendo el Estado el que reserva para su ejercicio determinadas rectorías, las que
encarga para ejecución al Ministerio especializado, en el marco de una Ley que bajo la estructura de la LOPE, no
requiere carácter de orgánica4
4
La Constitución Política establece en el artículo 106° que estas leyes se procesan como otra cualquiera pero requiere para su aprobación, del
voto de más de la mitad legal del número de miembros del Congreso.
. No implica exclusión de otro Ministerio. Otro concepto que requiere precisión legal.
Se requiere establecer igualmente con claridad, que la Modernización de la gestión de Gobierno es un resultado de
la Reforma del Estado, y que esta reforma es inducida por la Descentralización, política permanente de Estado. Y a
su vez, entender que la herramienta de la Reforma es la estructuración de un Nuevo Poder Ejecutivo.
Funciones: La Directiva N° 003-2008-PCM/SGP señala al “Conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar
a la entidad, sus órganos y unidades orgánicas para alcanzar sus objetivos. Una función establece las atribuciones de
determinada instancia sobre una competencia material”. El Decreto Supremo N° 080-2004-PCM, Reglamento de la Ley Nº
28273, Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales, en el literal e) del artículo 2°, señala son “Acciones
que desarrolla un nivel de Gobierno para ejecutar las competencias que tiene asignadas por mandato constitucional y/o legal.
Las funciones de los Gobiernos Regionales y Locales son aquellas contenidas en sus respectivas leyes orgánicas”. Como
antecedente, se indica que la Directiva N° 005-CND-P-2005, en el numeral 3.1 del artículo 3°, define función sectorial, como “la
función específica correspondiente a la materia definida por Ley para ser ejercida por el Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales o Gobiernos Locales, según corresponda…”, siendo, en el otro extremo, preocupante el uso de categorías alternas,
como muestra el artículo 19° de la LOPE, que usa una disyunción lógica al nominar el propósito del articulado “Competencias o
funciones del Presidente del Consejo de Ministros” como si se tratase de opciones simétricas.
Los conceptos estudiados, especialmente en cuanto a funciones, demanda de parte del Poder Legislativo y del
Ejecutivo, su revisión, alineamiento y precisión, tal que los operadores del Sector Público apliquen consistentemente
lo mismo, bajo un proceso permanente, norte para generar los documentos técnicos y de gestión en los cuales,
tanto herramientas como significados, no dejen duda para el diseño de procedimientos, diseño organizacional y
medición de resultados, con el ciudadano como dimensión del Estado, preocupación que fuera manifiesta desde el
inicio de este artículo.
Conclusiones de lo desarrollado: Necesarias “Vueltas de Tuerca”.
Se ha establecido que por construcción social y política, los Poderes Legislativo y Ejecutivo institucionalmente tienen
una clara diferenciación y especialización funcional, concurriendo ambas al objetivo del Bienestar Nacional, en sus
diferentes dimensiones territoriales, formas de organización de Gobierno y estructura formal a este efecto.
Asimismo, se ha vislumbrado que en los conceptos fuerza sobre los que descansa la nueva estructura formal del
Poder Ejecutivo, en especial los conceptos sobre competencias que la Ley de Bases de la Descentralización señala
como punto de partida para el empoderamiento a los Gobiernos Regionales y Locales, y consecuentemente, el
efecto en “redimensionamiento de funciones y responsabilidades de aquellas entidades” como señala claramente la
LOPE en el último párrafo de su artículo 5º, no se encuentran alineados con las demás normas concurrentes y con
las definiciones que sobre la misma unidad de análisis, el Gobierno Nacional, se mantienen en los actuales sistemas
rectores, que la LOPE establece a nivel de sistemas administrativos en once, hecho que no asegura la continuidad
de las acciones de modernización de la Gestión del Estado.
Se puede establecer, aunque sin acreditar inobjetablemente, que la LOPE ha sido diseñada bajo una suerte de
seguro administrativo (Quiébrese en caso de emergencia!) al señalar un camino laborioso para crear, fusionar o
disolver solo por ley a Ministerios, pero su redimensionamiento y reorganización solo mediante Decreto Supremo,
sin indicar que la organización es hija de la LOF y son vinculantes, y que la dimensión del Ministerio y por ende del
Estado, lo que fuera objeto de reflexión inicial de este trabajo, es dependiente de las funciones efectivas que se
ejecutan (se asume que las funciones establecidas son totalmente ejecutadas) y requiere adecuar la LOF.

9. Gestión Pública
Página9
Resulta necesario que para una gestión homogénea, medible, transparente y comparable, se tenga un único modelo
de Ley de Organización y Funciones, lo que implica efectuar las modificaciones necesarias en las normas de
Ministerios ya aprobadas y que fuera materia de análisis en el Capítulo II, de otra forma, deberíamos entonces
preguntarnos ¿Para que una Ley Orgánica si las normas subsidiarias tienen las formas y contenidos que le parece o
que logra imponer a su turno, el Legislativo y el Ejecutivo?.
En una posición analítica panorámica, y partiendo de las normas que instauran a la descentralización como política
permanente del Estado, lo que es razonable al contrastar las experiencias de larga data en descentralización de la
Comunidad Europea (Italia, Francia) y Latinoamérica (Colombia, Argentina, Ecuador, con efectos recentralizadores)
así como de otras naciones, igualmente resulta en curiosidad metódica (no metodológica, pues se asume la plena
aplicación de las preceptivas jurídicas de la Ley Nº 26889 – Ley Marco para la producción y sistematización
legislativa), que los conceptos tutelares de dicha norma no hayan sido desarrollados in extenso en las normas de la
modernización de la gestión del Estado y Orgánica del Poder Ejecutivo.
Como reflexión última del proceso seguido en la normalización de la Modernización de la Gestión del Estado y
formalización del nuevo Poder Ejecutivo, se requiere de un significativo profesionalismo en el Poder Legislativo y en
el Poder Ejecutivo para establecer claros procesos técnicos y consensos, y no las lamentables consecuencias de
normas bajo modelos alternativos, para un mismo Estado y como herramienta de Gobierno, con las deplorables
perdidas de horas de trabajo legislativo para modificar las leyes aprobadas, adoptando un modelo u otro, dejando de
lado otras normas que esperan su turno a veces hasta la exasperación, y con un Poder Ejecutivo que no ha sabido
defender o fortalecer los procesos en los cuales ha puesto un voto de confianza en la labor de sus Gabinetes. A este
respecto se debe poner el acento y la sensibilidad social, tan ausente en muchos casos de producción legislativa, en
la búsqueda y fortalecimiento de los modelos de gestión pública y la cooperación intergubernamental que contribuye
a hacer efectiva la capacidad de servicio del Estado a la población, antes que la abundancia o teoría de la cantidad
de funciones, programas o recursos que se transfiere, debiendo enfatizarse lo que funciona y no simplemente lo que
se muda de un operador nacional a un operador sub nacional..
Finalmente, se planteó interrogantes sobre ¿Qué es reforma y modernización en el Perú?, ¿Qué hay luego del
“después”?, ¿En qué plazo?, ¿Qué grado de desarrollo (se admite reformas como símil de modernización?) ¿Es
viable?, respecto de lo que se puede afirmar que en tanto no se tenga un ideario común y sostenido, nacional, tales
preguntas seguirán sin una respuesta completa y contundente.
Biografía:
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com
Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 25/Agosto 2009 y Año 3 - Nº 26/Septiembre 2009,
Ediciones Caballero Bustamante, República del Perú (www.gestionpublica.org.pe)