La expedición de la Ley 99 de 1993 en Colombia constituyó una política pública ambiental de iniciativa gubernamental que creó el Ministerio del Medio Ambiente y reorganizó las Corporaciones Autónomas Regionales. El proceso involucró estudios, participación de sectores interesados y consenso entre actores políticos para definir objetivos y acciones que respondieran a necesidades ambientales y permitieran un manejo sostenible de recursos. Aunque se presentaron intereses particulares, la ley logró integrar visiones y establecer un marco jurídico que ha gui

1. 1. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
MBA-GESTION PUBLICA
POLÍTICAS PUBLICAS I.
INOCENCIO MELÉNDEZ JULIO
Prof: Manuel Rodríguez
Bogotá D.C, Agosto 25 de 2003
ANÁLISIS DEL PROCESO DE LA GESTION AMBIENTAL EN COLOMBIA A
PARTIR DEL TESTIMONIO DE MANUEL RODRÍGUEZ SOBRE LA
EXPEDICIÓN DE LA LEY 99 DE 1993, DENTRO DEL MARCO
CONCEPTUAL DE IVES MENY EN SU OBRA LAS POLÍTICAS PUBLICAS.
Para Ives Meny, una política pública es el resultado de la actividad de una
autoridad titular de poder político y de legitimidad gubernamental. En éste
contexto y teniendo en cuenta el testimonio de Manuel Rodríguez en su
condición de último director del Inderena y de primer Ministro del Medio
Ambiente, encontramos que el proceso de expedición de la Ley 99 de 1993, la
creación del Ministerio del sector y la reorganización de las CARs, y de la
ordenación jurídica de la política y de la gestión ambiental en Colombia.,
constituyó una verdadera política pública de iniciativa gubernamental, en la que
participaron los distintos sectores interesados en el medio ambiente. Es así,
como éste proceso se presentó como un programa de acción gubernamental
en un sector de la sociedad, en un espacio geográfico, en donde se movilizaron
recursos económicos, humanos y físicos en un proceso de trabajo, para luego
convertirlos en acciones, que culminaron con la ejecución del contenido de una
política que se tradujeron en acciones no sólo de las instituciones públicas, sino
también de los sectores de la comunidad a quienes afectan las decisiones de
las autoridades públicas en materia ambiental. Es así, como luego de analizar
el Gobierno del Presidente Gaviria, las distintas posibilidades sobre la
modernización del sistema de gestión ambiental y después de descartar la
creación del DARNARE como departamento administrativo como máxima
autoridad ambiental, la Comisión Ambiental, y decidirse por la creación del
Ministerio del Medio Ambiente, encontramos que la acción gubernamental se
perfiló hacia la definición de un contenido de la política, que estableciera un
programa para definir el sector de intervención, el problema tratado, y los
elementos que fundamenten la acción de quien toma la decisión. Esta política
pública, estuvo influenciada por un entorno externo constituido por la
expectativas de la Cumbre de Rió sobre medio ambiente y desarrollo, y por un
entorno interno, constituido por la convocatoria, elección y sesiones de una
Asamblea Nacional Constituyente en 1991 y la debilidad del sistema de gestión
ambiental cuya autoridad estaba en cabeza del INDERENA.
En materia ambiental, debía pensarse entonces en la orientación normativa de
la política pública, para lo cual debía definirse unos objetivos específicos, el
cual debía permitir la participación de la comunidad en los escenarios de poder
donde se tomen decisiones que afecten a la comunidad, como instrumento de
control al ejercicio de la gestión pública. En el caso que nos ocupa el éxito
político de la creación del sistema de gestión ambiental consistió en que los
analistas identificaron a manera de competencia social, el público, los sectores

2. sociales, individuos, grupos e instituciones destinatarios de la política pública
ambiental que se pretendía, tanto a aquellos que los afectaba directamente,
como indirectamente. Por ello, intervinieron el Director de Planeación Nacional,
El Presidente Gaviria, Los Ministerios con funciones afines, los Congresistas,
las ONGs ambientalistas, la sociedad civil, los industriales, y hasta la
comunidad internacional.
Teniendo en cuenta que una política pública se compone de todo aquello que
los actores gubernamentales deciden hacer o no hacer, es necesario plantear
el proceso implementación de una política pública, en tanto la ejecución de las
actividades demandaba una gestión interna, en la que se movilizan recursos
para la realización de actividades concretas y realizables. La gestión de las
políticas públicas, implica la implementación de un sistema de medición de la
gestión, en tanto el producto produzca efectos o impactos y encubra un cambio
social, es decir, el efecto produzca una causa. Esa causa moviliza el sistema
de acción estatal, que es la formulación, implementación o puesta en marcha
de una política publica, de manera que tanto el impacto como el efecto sea
medible al momento de la evaluación tanto institucional como parte de las
personas que tienen el derecho a exigir la rendición de cuentas a sus
autoridades.
Creo que lo mas importante del proceso de expedición de la Ley 99 de 1993,
es que estuvo precedida de estudios, y de posiciones intergubernamentales
que en lo posible se trató de consensuar, hasta el punto que logró al interior del
Gobierno y con el liderazgo del entonces Presidente Cesar Gaviria, se logró
presentar el proyecto de Ley al Congreso de la República, ya que como política
pública que implicaba un giro en el manejo de la política ambiental, requería
que estuviera contenido en una Ley de la República. La importancia de la
creación del Ministerio del Medio Ambiente, radica en la trascendencia que
deben darle los Gobiernos al tema, ya que al ser un Ministro la Máxima
autoridad ambiental, implica que sus funciones van a estar respaldadas por la
voluntad del Estado, de la máxima autoridad de planeación, política y
económica que es el Presidente de la República. El Ministro opina en el
Consejo de Ministros, y sus propuestas tienen la naturaleza de agencia política
en materia ambiental.
Así las cosas, encontramos como lo señala el Profesor Manuel Rodríguez, el
proyecto despertó sumo interés en los Congresistas, hasta el punto de que
tanto en Senado como en Cámara hubo que designar una ponencia colegiada,
y ello aumentó el lobby del Gobierno al proyecto, hasta el punto que no sólo
había que estar en permanente contacto con los ponentes y los congresistas,
sino en la realización de foros regionales, de gobernadores, alcaldes y ONG,
de tal manera que se garantizara el éxito del proyecto de Ley. El consenso
político que logró generarse fue tan interesante, que el proyecto pasó a la
plenaria de la Cámara el día 15 de diciembre de 1993 y al día siguiente fue
aprobado en último debate. Esta actuación del Congreso y de la actividad del
Gobierno, muestra como las políticas públicas estatales deben comenzar por
generar consenso al interior del mismo Estado, de sus distintos actores
políticos. Es la respuesta a que finalmente se introdujeron articulados que
inicialmente no estaban previstos, tales como la creación de 34 Corporaciones

3. Autónomas Regionales, ante la presión de los Congresistas, motivados tal vez
por intereses burocráticos, en doble sentido, tanto para le creación de nuevas
CARs, como evitar la supresión de algunas de las existentes y la redefinición
de sus jurisdicciones. Otro asunto controvertido fue la creación de cinco
institutos de investigación, y la composición del Consejo Directivo, y la
designación del Gerente General por parte de este y no del Presidente de la
República.
El testimonio del Profesor Manuel Rodríguez muestra, que el surgimiento o
formulación de la política pública ambiental, que luego se llevara a la Ley 99 de
1993, partió de la identificación de necesidades colectivas de la comunidad y
de la necesidad de dotar al Estado de herramientas para adoptar una política
ambiental sostenible, es decir llevar el tema a la agenda institucional, que
implicó impulsar la adopción de medios concretos para responder y administrar
los programas que generen impactos y sirvan de respuestas eficaces a las
demandas que el Estado recibe. La mejor lección, es que la improvisación debe
ser ajena a todo proceso de adopción de una política gubernamental. En este
caso, se comenzó con la definición de cuatro retos, que se convirtieron el punto
de partida del programa y eran: Participar de manera activa en la Asamblea
Nacional Constituyente, de tal manera que se incorporaran elementos
normativos de una Constitución ambientalista; La otra es la participación activa
en la Cumbre de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
reorganizar el sector ambiental; y adelantar proyectos prioritarios en materia
ambiental, de tal manera que se formulara una política ambiental coherente,
sostenible y participativa.
Es importante, identificar los problemas que originan la intervención pública, y
para ello Meny sugiere que debe señalarse fases de definición del problema y
de la formulación de demandas, y el otro estadio –señala-, es el de las
estrategias de respuestas desplegadas frente a las demandas. Lo anterior, no
implica que en el proceso de formulación no se incurra en respuestas, que en
la implementación o puesta en marcha, deba corregirse o reorientarse. En el
caso que nos ocupa, vemos como se incluyeron elementos, que inicialmente no
estaban previstos y que fue producto de la demanda de los distintos actores, en
los que en algunos casos primaron intereses colectivos, técnicos y de
eficiencia; mientras que en otros primaron intereses regionales, burocráticos,
de poder, y políticos. El gobierno debió ceder, sacrificando el diagnóstico
formulado, para generar el consenso político que permitiera sacar el proyecto
hacia adelante. A manera de conclusión, encontramos que el proceso de
expedición de la Ley 99 de 1993, como instrumento de adopción de una política
pública, goza en términos generales del atributo de estar fundada en
diagnósticos y estudios serios, con gran capacidad de respuesta a los vacíos y
debilidades del sistema de gestión ambiental para la época, que permitió
integrar los distintos sectores de la sociedad y gubernamentales, para
implementar un sistema, que como toda obra humana después de un periodo
de vigencia debe ser reformulado, en aquello que requiere acciones, tales
como la desburocratización de las CARs. Esto nos conduce a establecer que
para que una política pública sea efectiva, requiere voluntad política del
Gobierno para sacarla adelante.