Este documento presenta una estrategia del gobierno de Panamá para reformar el sistema nacional de adquisiciones públicas. La estrategia se basa en las mejores prácticas internacionales y tiene como objetivo mejorar la eficiencia y transparencia del sistema para que las adquisiciones públicas puedan cumplir mejor con las prioridades del gobierno y las necesidades de los ciudadanos. La estrategia propone fortalecer la agencia de adquisiciones públicas de Panamá para que lidere la reforma y estandarización del sistema a nivel n

1. República de Panamá
Dirección General de Contrataciones Públicas
MEJOR PROVISIÓN DE SERVICIOS
A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE
ADQUISICIONES PÚBLICAS
Febrero de 2009

2. Dirección General:
Edilberto Ruiz Miró
Elaboración del Documento
Dirección General de Contrataciones Públicas
Banco Mundial
Revisión y edición de diagramación:
Marissa Echevers
Francia de Rojas
Fotografías:
Cortesía de la Autoridad de Turismo de Panamá
DGCP
Diagramación:
Studio F&Y
Mejor Provisión de Servicios a
Los Habitantes de Panamá.
Estrategia para la reforma del sistema
nacional de adquisiciones públicas.
Febrero de 2009

5. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
1 Presentación
Este documento contiene el Plan Estratégico del Gobierno de Panamá para la reforma estructural y la
modernización del sistema de adquisiciones en el país.
Este Plan Estratégico es producto del avance del sistema de adquisiciones en los últimos años. Las dinámi-
cas alcanzadas y la capacidad institucional que hemos desarrollado nos han dado la experticia y la confianza
para avanzar hacia un sistema nacional de adquisiciones que pueda tener máximo de impacto en la produc-
tividad y la gobernabilidad, así como en los servicios para los ciudadanos.
Este Plan tiene en cuenta la más reconocida experiencia disponible en todo el mundo. Está basado en la
convicción de que un buen sistema de adquisiciones exige la activa participación de todos los involucrados,
sistemas efectivos y políticas relevantes, y no solamente un marco legal o regulatorio. También se basa en
los principios medulares internacionalmente reconocidos para las adquisiciones públicas: transparencia,
competencia y uso óptimo de recursos con la mejor relación costo-calidad en favor de la comunidad.
Este Plan posicionará a Panamá en la vanguardia de los sistemas de adquisiciones, no solo en el contexto
de América Latina, sino a nivel internacional, en consonancia con los objetivos de desarrollo nacional y de
fortalecimiento de la economía que todos los panameños estamos construyendo juntos.

6. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
El Gobierno está convencido de que una clave
para el fortalecimiento de la administración pú-
blica en Panamá es garantizar que el sistema de
adquisiciones públicas sea efectivo, estratégico y
confiable.
6

7. 2 Una nueva visión
de las adquisiciones públicas
Las comunidades que más valoran a sus gobiernos son aquellas servidas por administraciones públicas
que logran transformar con eficacia la visión política y las prioridades sociales en programas con excelente
ejecución que benefician a amplios sectores de la población.
El Gobierno está convencido de que ese es el papel central de la administración pública: reforzar el valor de
los servicios brindados a la comunidad, mediante una toma de decisiones más informada, una prestación
eficiente de los servicios y altos niveles de transparencia, que estimulen la plena confianza del público
El papel del Sistema de Adquisiciones del Sector Público (también llamado Sistema Nacional de Contra-
tación Pública) es convertir eficientemente el presupuesto en bienes, obras y servicios para la comunidad.
En Panamá, las adquisiciones públicas responden por el 17% del Producto Interno Bruto (PIB) y por más
de un tercio de todos los gastos del Gobierno. Las adquisiciones públicas son el principal instrumento del
Gobierno para brindarle servicios públicos y bienes a la sociedad.
Sin embargo, el Gobierno reconoce que por muchos años la práctica administrativa de Panamá no ha vin-
culado sólidamente los planes de desarrollo con el presupuesto y con los procesos de gasto, especialmente
mediante adquisiciones. Esto ha tenido como consecuencia retrasos en los procesos de adquisición y falta
de ejecución de una parte sustancial del presupuesto de inversión cada año.
Es necesario lograr que la Planificación Estratégica y las prioridades nacionales se conviertan de manera
más efectiva en beneficios para la comunidad. Se necesita un fortalecimiento de la administración pública
que garantice que los presupuestos sean correctamente definidos y autorizados para la ejecución de los
proyectos y programas seleccionados, los cuales a su vez deben estar ligados a los planes de las entidades
y de las prioridades de política.
El Gobierno está convencido de que una clave para el fortalecimiento de la administración pública en Pa-
namá es garantizar que el sistema de adquisiciones públicas sea efectivo, estratégico y confiable, y que esté
involucrado con todas las etapas de desarrollo de los servicios y su prestación oportuna.
Cuando los procesos de adquisición son débiles, las prioridades del Gobierno y las de la comunidad no son
atendidas, la gobernabilidad se empobrece y la confianza pública se ve afectada. Sin una estrategia de planifica-
ción de adquisiciones no puede haber planificación y control del presupuesto ni una administración eficiente.

8. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Estos problemas son comúnmente observados en nuestro país, tanto a nivel nacional como regional, y el
gobierno ha iniciado sustanciales reformas para solucionarlos.
Un paso importante ha sido el desarrollo de una nueva legislación de adquisiciones y contratación pública.
Este ha sido el cimiento para una administración de adquisiciones más sólida y para un fortalecimiento de
la rendición de cuentas y la transparencia de las adquisiciones. De similar importancia ha sido la creación
de una agencia de adquisiciones separada –la Dirección General de Contratación Pública (DGCP)–, con
la misión de convertir las adquisiciones públicas de Panamá en una función efectiva y estratégica con be-
neficios sustanciales para la productividad y la gobernabilidad. La Dirección General de Contrataciones
Públicas ha comenzado a proporcionar liderazgo y orientación a la administración de adquisiciones en el
sector público panameño.
Estas iniciativas han sido bien recibidas por el sector privado y conducirán a aumentar la transparencia para
8
la comunidad en general.
El gobierno está buscando consolidar esas iniciativas mediante el presente Plan Estratégico. La experien-
cia internacional indica que las reformas legislativas e institucionales son apenas el comienzo. Para que el
sistema de adquisiciones llegue a ser totalmente efectivo es importante que las funciones de la Dirección
General de Contrataciones Públicas estén apoyadas por sistemas adecuados, mejoramiento de procesos,
tecnología y alta experticia.
Este Plan traza una nueva fase para el desarrollo de la contratación pública en Panamá, que redundará en
beneficios significativos para el desarrollo económico y el bienestar de la comunidad, y para el afianzamien-
to de la reputación de la administración pública panameña.

9. 3 La Experiencia
Internacional
El Gobierno considera que en la reforma de las adquisiciones públicas hay muchas lecciones que ya han
sido aprendidas por otros países que tienen una buena gestión en este campo y que pueden ser invaluables
para configurar las nuevas orientaciones para Panamá.
Los gobiernos alrededor del planeta están reconociendo cada vez más la importancia de las adquisiciones
públicas en la provisión de servicios para la comunidad y la generación de beneficios económicos. Los
avances internacionales le han dado gran impulso a reformas en las adquisiciones desde distintos ángulos,
como ha ocurrido con la creación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y
la Organización Mundial para el Comercio (WTO), el surgimiento de organizaciones no gubernamentales
como Transparencia Internacional y la emergencia de los grandes acuerdos de comercio como la Unión
Europea y en nuestro continente, el NAFTA, MERCOSUR, CARICOM y el Mercado Común Centro-
americano.
Numerosas iniciativas han sido abordadas en la comunidad internacional para fortalecer el desempeño de
las adquisiciones. Entre ellas se han incluido la especialización y profesionalización de las oficinas de ad-
quisiciones, la estandarización de procesos y documentos, el desarrollo de nuevos mecanismos de compra
como los Convenios Marco, la incorporación de las tecnologías informáticas, el uso de la información
producida por el sistema para conocer y aprovechar mejor el mercado y apalancar al gobierno dentro de
él, una sólida rendición de cuentas e integración de la planificación de los gobiernos nacional y regionales
con los procesos de desarrollo presupuestal.
Ha habido también reformas en los métodos y procesos. El cumplimiento de los objetivos finales del
presupuesto ahora involucra la identificación y selección de soluciones óptimas, como escoger entre arren-
damiento o compra, o como establecer asociaciones entre el sector público y el privado, acuerdos sobre
niveles de servicio (Service Level Agreements), apalancamiento de procesos para el conjunto de un sector,
evaluación y monitoreo comparado de desempeño, etc. Todos estos son elementos nuevos en el ámbito
de las adquisiciones públicas, que se están volviendo cada vez más complejas. La experiencia internacional
muestra que una buena o mala selección de las opciones de adquisición puede significar una diferencia de
hasta 500% o aún más en el costo-beneficio de los resultados para la comunidad.
En respuesta a la necesidad por incrementar la productividad y capacidad de respuesta de los gobiernos en
todo el mundo, se ha dado una tendencia de la gestión por alejarse del enfoque reglamentarista y el detalle

10. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
de los procesos y acercarse a una perspectiva que valora los resultados y el impacto en la comunidad, como
se ilustra en la Figura 1.
Esta tendencia ha estado cambiando el modo como las adquisiciones públicas son realizadas en las mejo-
res administraciones públicas del mundo. Los funcionarios de adquisiciones ahora requieren estar mucho
más calificados y tener un sólido soporte de sistemas de gestión y tecnología. Esta orientación hacia un
mejor desempeño y hacia resultados eficientemente obtenidos está exigiendo que la toma de decisiones
se asiente en gestión basada en conocimientos especializados e información más bien que en procesos
detallados y en controles.
En los países en que la única función directiva central en adquisiciones ha sido el marco legal, es común
que cada organismo haya desarrollado sus propios procedimientos, a menudo con diversidad de interpre-
taciones de la legislación y con diferencias en la documentación específica, términos y condiciones de los
10 contratos y modalidades de reporte. Estas tendencias diversas han minado la calidad de la planificación
estratégica y presupuestal, han reducido la capacidad del sector privado para entender los procesos guber-
namentales y han menguado la transparencia y la eficiencia. Dentro de un ambiente descoordinado como
éste, muchas oportunidades de eficiencia se pierden y los riesgos de corrupción aumentan.
La Tabla 1 muestra algunas de las tendencias más relevantes en el plano internacional. Nótese que las polí-
ticas esenciales se plantean objetivos de eficiencia, efectividad y promoción del desarrollo nacional, que las
orientaciones tienden a ser centralizadas y estandarizadas y que la gestión suele ser descentralizada.
Para abordar estas cuestiones, un importante desarrollo en el plano internacional ha sido el abordaje de re-
formas institucionales que han promovido la creación de agencias centrales de adquisiciones. Éstas tienen
el propósito de establecer la unidad de acción y orientar el sistema en su conjunto.
Pautas de gobernabilidad
FIGURA 1.
Tendencias Internacionales en
el Manejo de Adquisiciones.
Procesos
ocesos Desempe
e
Desempeño
conformidad con las regulaciones

11. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
TABLA 1.
Comparación entre Distintas Modalidades de Dirección, Legislación, Control y Gestión en el campo de las Adquisiciones
Públicas en Países Seleccionados
PAIS POLÍTICAS ESENCIALES LEGISLACIÓN CONTROL GESTIÓN
Australia • Value for Money • Financial Management • Políticas básicas centra- • Gestión de contra-
(Nacional) • Competencia & Accountability Act les tos descentralizada
• Rendición de cuen- 1997: le da fuerza a las • Auditoria y seguimiento y delegada
tas y transparencia líneas directivas para central • Desarrollo de
• Eficiencia, efectivi- adquisiciones y a las • Legislación y regulación contratos descen-
dad instrucciones del Titular central tralizado
• Ética de cada entidad. No • Liderazgo y planificación • Rendición de cuen-
• Desarrollo de la establece procesos en central tas descentralizada
Industria detalle • Plataforma de adquisicio-
nes electrónicas central
11
Canadá • Mejor valor por • Regulaciones bajo la • Políticas básicas centra- • Gestión de contra-
toda la vida ley de Administración les tos descentralizada
• Eficiencia Financiera. Enfoque en • Auditoria y seguimiento • Algunos contratos
• Acceso, Imparciali- políticas de contrata- central centralizados
dad ción y no en procesos • Liderazgo y planificación • Desarrollo de
• Competencia operativos central contratos descen-
• Transparencia • La Junta de Tesorería • Plataforma de adquisicio- tralizado
• Desarrollo de define la política de nes electrónicas central • Rendición de cuen-
Industria contratación y líneas tas descentralizada
directivas
Hong • Value for money • Junta Directiva Central • Políticas básicas centra- • Gestión y desarro-
Kong • Sinceridad de Licitaciones les llo de contratos
• Competencia • Auditoria y seguimiento centralizada
central
• Liderazgo y planificación
central
• Plataforma de adqui-
siciones electrónicas
central
Singapur • Value for Money • Líneas directivas y • Políticas básicas centra- • Gestión y desarro-
• Imparcialidad reglas del Ministerio de les llo de contratos
• Sinceridad Finanzas • Auditoria y seguimiento delegados
• Competitividad central
• Liderazgo y planificación
central
• Plataforma de adqui-
siciones electrónicas
central
Reino • Value for money • La Oficina de Comercio • Políticas básicas centra- • Gestión y desarro-
Unido • Competencia del Gobierno (Oficina les llo de contratos
• Consistencia de Hacienda) define • Auditoria y seguimiento descentralizados
• Eficiencia las directivas sobre central • Algunos contratos
• Efectividad mejores prácticas y • Liderazgo y planificación centralizados
las reglas de procedi- central • Rendición de cuen-
miento • Plataforma de adquisicio- tas descentralizada
nes electrónicas central
EE.UU. • Bienes y servicios • Las Regulaciones de • Políticas básicas centra- • Algunos contratos
más beneficiosos Adquisiciones Federa- les centralizados
• Competencia les son guiadas por los • Auditoria y seguimiento • Catálogo electróni-
• Desarrollo de la procesos central co centralizado
industria justo y • Liderazgo y planificación • Delegación sustan-
transparente central cial
• Plataforma central de ad-
quisiciones electrónicas

12. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
El Gobierno ha reconocido la necesidad de este rol especializado y ha creado la Dirección General de
Contrataciones Públicas para guiar la introducción de las mejores prácticas de adquisiciones dentro de
la administración pública panameña. Para este Plan Estratégico, la Dirección General de Contrataciones
Públicas tendrá el rol principal en la coordinación, de establecimiento de procedimientos y estándares, y de
administración y supervisión de las varias otras iniciativas a seguir.
12

13. Un Plan Estratégico
4 para las Adquisiciones Públicas
en Panamá
Como se acaba de mencionar, el Gobierno ha dado ya dos grandes pasos consistentes con las mejores
prácticas internacionales para la reforma de las adquisiciones públicas: la reforma a la ley de contratación
y el fortalecimiento institucional. Estos pasos han provisto las bases para la modernización de las adquisi-
ciones y de la gestión pública. La Dirección General de Contratación Pública, como nueva agencia central
de adquisiciones, proporciona, por primera vez, un mecanismo para estandarizar los procesos de adquisi-
ciones, implementar los sistemas de información, fortalecer el buen gobierno de los contratos y ocuparse
de la planificación de las adquisiciones para darle soporte a la ejecución del presupuesto y la realización del
Plan Nacional de Desarrollo.
Esas dos bases son el soporte esencial del Plan Estratégico para las Adquisiciones Públicas en Panamá.
Sus objetivos son lograr eficiencia y agilidad en la provisión de bienes y servicios a los ciudadanos, lograr
alta eficacia e impacto al menor costo posible y promover el desarrollo equilibrado y sólido de la economía
nacional en todo el territorio. Por esta vía, mejorar la calidad de gobierno y con ella el nivel de vida de los
habitantes de Panamá y la solidez de su economía.
Los principios que rigen este Plan Estratégico son, esencialmente: garantizar plena transparencia a todos
los actores que participan en las adquisiciones y a la comunidad; promover la competencia de manera que
siempre los ciudadanos tengan acceso a los mejores servicios y se incremente sustancialmente el número
de proveedores del Estado; combatir decididamente la corrupción, eliminar crecientemente los riesgos de
que se presente y lograr un comportamiento ético de todos los participantes en los procesos de adquisi-
ción.
El Plan Estratégico requerirá que la contratación pública esté más orientada hacia las necesidades del desa-
rrollo económico y social del país, las tendencias del mercado y la participación de la sociedad. El sistema
de adquisiciones proveerá las metodologías, la información y los controles que de manera más efectiva
vinculen la gestión del presupuesto con los servicios a la comunidad.
Este Plan Estratégico garantizará que los procesos de planificación se establezcan para asegurar que las
adquisiciones estén coordinadas y alineadas con los procesos presupuestales. La coordinación de procesos
también será establecida para asegurar que las dependencias del Gobierno puedan combinar entre si sus
compras para ahorrar millones de Balboas cada año.

14. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Este Plan Estratégico permitirá establecer nuevos procesos de adquisiciones que se basarán en procedi-
mientos comunes de todas las entidades realizados con documentación estándar. Este hecho fortalecerá la
transparencia y la eficiencia, y racionalizará la gestión de proyectos y la prestación de servicios a la comuni-
dad. Se espera que tan solo la implementación de los nuevos sistemas basados en información ahorre cerca
de 45 millones de Balboas cada año, por mejores precios y procesos más eficientes.
Será establecido un sistema de seguimiento y evaluación mucho más firme, que fortalecerá la rendición de
cuentas así como el buen desempeño de la función de adquisiciones.
El marco básico mediante el cual este Plan Estratégico proveerá los resultados descritos se presenta en la
Figura 2.
Al plantear este marco, el Gobierno ha identificado que el éxito del Plan exige disponer de funcionarios
14
con sólidos conocimientos especializados. Una lección muy importante de la experiencia internacional es
que la experticia en adquisiciones debe ir mucho más allá del conocimiento de la legislación sobre contra-
tación pública. La administración eficiente y eficaz de la función de adquisiciones requiere conocimiento
y dominio de muchos temas, como gestión de riesgo, optimización de soluciones, relación calidad-precio,
mercados, incentivos, planificación y evaluación.
Figura 2.
Plan Estratégico para las Planificación y
Adquisiciones Públicas en Panamá. presupuesto
planes de adquisiciones
coordinación con el
presupuesto
Seguimiento y Estandarización
evaluación
• Procesos estándar
Rendición de cuentas • Documentos estándar
Indicadores en línea • Codificación y catálogo
Control eficiente invisible estándar
ÁREA
ESTRATÉGICA
Información
Capacitación y
acreditación • Procesos estándar
Uso de la tecnología
Acreditación de oficinas informática
estándares profesionales • Producción y uso de
información
Apalancamiento
en el mercado
• Mejort uso de mecanismos
de adquisición
• Convenios marcos

15. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
Este Plan Estratégico modernizará las adquisiciones públicas y convertirá a Panamá en un líder de la admi-
nistración pública en América Latina
Para implementar este Plan, han sido definidas seis áreas claves de reforma. Estos desarrollos no serán la
culminación de la reforma del sistema de adquisiciones y la contratación pública sino más bien el comienzo
de un proceso indefinido de mejoramiento continuo.
4.1. Tecnología de Información y Uso de la Información
El Gobierno reconoce que en Panamá los procesos de adquisiciones públicas de corte tradicional no
proveen información útil sobre su desempeño, resultado e impacto. Por esta razón, el Gobierno está com-
prometido en continuar la introducción de nueva tecnología en este campo y para el efecto está siendo 15
diseñado ya un sistema de adquisiciones electrónicas (e-adquisiciones).
La tecnología informática y una estrategia sólida para el uso de la información automatizarán muchos
de los procesos más rutinarios de las adquisiciones y lograrán que la toma de decisiones informada sea
una realidad para las adquisiciones del sector público. La tecnología de la información también permitirá
abordar la mayoría de los requerimientos de seguimiento y evaluación necesarios para tener un sistema de
adquisiciones efectivo y para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas. Esta tecnología también
incrementará la competencia y reducirá los costos.
La tecnología es esencial en las adquisiciones para que sea eficaz el proceso de planificación. Conservar un
sistema de administración de información en papel significaría que la información de gestión estratégica y
los correspondientes análisis jamás serían fácilmente disponibles y que las opciones de reforma e introduc-
ción de nuevos métodos de adquisiciones serían difíciles. Las nuevas modalidades de adquisición, como
los Convenios Marco, son imposibles de administrar sin ayuda de la tecnología. El buen gobierno se ve
significativamente fortalecido por la propagación y el uso de tecnología de adquisiciones e información. El
Anexo 1 muestra las características y alcance de las adquisiciones electrónicas y el Anexo 2 identifica los
aspectos esenciales de las licitaciones con apoyo electrónico.
La Dirección General de Contrataciones Públicas será responsable de la implementación de las
adquisiciones electrónicas en todos los ámbitos del Gobierno. Este proceso será por etapas e ini-
cialmente concentrado en un servicio de información con facilidades para el registro y monitoreo
de proveedores y capacidad de descargar documentos de licitación, cargar propuestas de proveedo-
res, realizar compras por catálogo y administrar Convenios Marco. Habrá un sistema completo de
licitación electrónica en el cual se publicarán oportunidades, se realizarán las descargas y cargas de
documentos de licitaciones (incluyendo una urna electrónica segura para almacenarlos), se brindará
apoyo a los procesos de evaluación de propuestas y paralelamente se generará la información reque-
rida para propósitos de análisis y evaluación. Parte de este proceso será la implementación en línea
de documentos estándar para la formulación de pliegos de licitación, presentación de propuestas, la
definición de criterios de evaluación y la elaboración de contratos.

16. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
También será desarrollado un Sistema de Información para la Administración de Adquisiciones, incluyen-
do capacidades de seguimiento y evaluación, flujos de administración y controles de proceso.
El plan de implementación de la estrategia de adquisiciones electrónicas incluye los aspectos siguientes, que
ya se están desarrollando:
Marco:
- Acceso electrónico a políticas de adquisiciones, regulaciones y guías de procedimiento.
- Integración con el proceso presupuestal.
• Desarrollo de capacidades:
16 - Capacitación en línea para proveedores.
• Registro:
- Registro electrónico de proveedores con inscripción única, la cual permite recibir avisos e infor-
mación personalizada.
- Registro electrónico de compradores.
• Preparación y publicidad:
- Planificación de adquisiciones.
- Preparación de proyectos.
- Aviso anticipado mediante notificación electrónica sobre licitaciones y planes de adquisiciones
relativos a licitaciones actualmente en preparación en entidades públicas.
- Publicación en línea de todas las oportunidades de licitación y adjudicaciones.
- Rastreo y actualización de posibles proponentes.
- Documentos estandarizados de licitación en línea.
• Selección de proveedores:
- Descarga de documentos de licitación, enmiendas y dibujos técnicos electrónicos incluido acceso
abierto.
- Recibo y respuesta a preguntas (de compradores y proveedores).
- Carga de documentos de licitación de proveedores con transmisión segura, almacenamiento se-
guro y acuse de recibo.
• Manejo de contratos
- Seguimiento y evaluación de procesos.
- Archivo de contratos con capacidad de búsqueda por parte del público.
- Coordinación e intercambio de archivos para ser evaluados
- Pagos electrónicos.
- Convenios marco electrónicos con capacidad de recibir órdenes de compra.

17. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
El plan de implementación de adquisiciones electrónicas incluirá:
- Entrenamiento para proveedores y compradores
- Ajustes normativos
- Estandarización de procedimientos y documentos
- Acceso público al sistema de adquisiciones para fortalecer la transparencia
- Realización en línea de los procesos de adquisición (e-licitaciones, e-adquisiciones menores, e-
Convenios Marco).
El desarrollo de las adquisiciones gubernamentales electrónicas automáticamente promoverá reformas
como el uso de documentos estándar y la adopción de procesos estandarizados, pero no intervendrá en la
toma de decisiones de adquisición de las entidades públicas individuales.
17
Los ahorros generados por el desarrollo tecnológico y el aprovechamiento de la información producida se
estiman en más de 40 millones de Balboas por año. La implementación se extenderá por tres años.
4.2. Estandarización de procesos y de documentos
El Gobierno es consciente de la falta de consistencia entre las entidades gubernamentales –y aún dentro de una
misma entidad– de los procesos de contratación, los registros, las formas y la documentación. Esta heterogenei-
dad tiene un impacto enorme en la pérdida de transparencia, eficiencia e impacto de las adquisiciones guberna-
mentales e incrementa el tiempo y los costos que los proveedores deben enfrentar cuando participan en ellas.
Durante años, cada entidad ha definido sus propias regulaciones de adquisiciones, utilizando sus instru-
mentos particulares y sus propias formas de adquirir. Este es uno de los obstáculos más importantes a la
modernización de las adquisiciones y también impone una pesada carga sobre los proveedores.
La estandarización de los procesos de adquisiciones tiene un significativo impacto sobre la transparencia,
el seguimiento y evaluación, la capacidad administrativa, la competencia y la eficiencia y efectividad de
muchos procesos. Existen muchos niveles en los cuales el Gobierno estandarizará las adquisiciones, inclu-
yendo los siguientes:
- Estándares de documentos (pliegos) de licitación.
- Estándares de términos y condiciones de los contratos.
- Estándares de plantillas y formas usadas para las licitaciones.
- Estándares de Procesos.
- Estándares de códigos y clasificaciones de bienes y servicios.
- Estándares de vocabulario de adquisiciones.
- Estándares de informes (con posibilidades de personalización).
- Estándares de acreditación para adquisiciones.
- Códigos de conducta comunes.

18. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
En estas áreas se seguirán unos principios simples y claros que puedan ser fácilmente desarrollados. En
algunos casos se utilizará el soporte de especialistas.
El Gobierno es consciente de la prioridad que debe tener la inclusión de estos asuntos en el centro del
escenario político y que sean plenamente definidos y establecidos para todo el Gobierno. La Dirección
General de Contrataciones Públicas desarrollará, con carácter de urgencia, las políticas relativas a este ám-
bito. En cuanto sea posible, la Dirección General de Contrataciones Públicas garantizará que las opciones
adoptadas en Panamá sean compatibles con los estándares internacionales.
4.3. Apalancamiento del Gobierno en el
mercado
18
Esta reforma proveerá los sistemas y regulaciones que
habiliten a las entidades para apalancar el poder de com-
pra del Gobierno, con el propósito de obtener precios
más bajos y la mejor relación costo-calidad, con proce-
sos más ágiles para acelerar la prestación de servicios a
la comunidad.
Una de las principales características del Sector Públi-
co es su poder de compra. Se trata de un potencial que
puede ser aprovechado o desaprovechado. Cuando se
crean mecanismos de agregación y direccionamiento de
la demanda pública, ese gran volumen de adquisiciones
se convierte en una capacidad enorme. En nuestro país,
sin embargo, ésta a menudo es dilapidada por las entida-
des gubernamentales individuales que se encargan de las
adquisiciones sin ninguna referencia a las iniciativas de
adquisición que se están llevando a cabo en otras partes
del gobierno. Además de ser ineficiente, esta fragmenta-
ción reduce la transparencia y aumenta sustancialmente
los riesgos de corrupción. La fragmentación elimina la
capacidad del Gobierno para promover empresas gran-
des y pequeñas y para equilibrar la distribución de la
economía entre las diferentes regiones del país. La eco-
nomía de Panamá necesita este apoyo urgentemente, ya
que es fuerte en servicios y comercio, pero débil en ca-
pacidad productiva. Además, las actividades económicas
dinámicas están concentradas en el corredor del canal,
mientras que el resto del país permanece sin motores de
crecimiento significativos.

19. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
Los Convenios Marco, recientemente introducidos en Panamá, están diseñados para solucionar este y
otros problemas. Esta forma de contratación es una respuesta efectiva a la necesidad de un mejor desem-
peño de la gestión y es ampliamente utilizada en muchos otros países.
En esencia, los Convenios Marco serán el instrumento principal de adquisición cuando su objeto son
bienes o servicios de uso común en un gran número de entidades públicas (como artículos de oficina, me-
dicamentos, vehículos o suministro de combustibles). El Anexo 3 contiene un análisis de las características
de los Convenios Marco en la experiencia mundial, cuyas lecciones serán aprovechadas para su desarrollo
en el país.
Los Convenios Marco involucrarán tres fases:
- Un proceso de preparación para definir las condiciones de agregación de la demanda.
19
- Una licitación para seleccionar un grupo de proveedores de los bienes y servicios involucrados
durante un período determinado.
- Un mecanismo para el envío de órdenes de compra u órdenes de servicios a dichos proveedores
por todas las Entidades participantes.
Entre las ventajas de los Convenios Marco, se incluyen las siguientes:
Baja en los precios de contratación:
- Agregación de la demanda y rendimientos a escala, y
- Mayores volúmenes y mayor certeza para los proveedores, lo cual permite mejorar su planificación
de inventarios.
Reducción en los costos de proceso:
- Muchas órdenes de compra por un largo período en un solo proceso contractual, y
- Bajos costos de manejo de los contratos u órdenes de compra.
Reducción del tiempo de adquisición:
- Los Convenios Marco pueden eliminar la mayor parte del tiempo gastado en licitaciones gracias a
las compras múltiples.
- El convenio marco puede ser establecido desde antes que comience el año presupuestal y empezar
a ejecutarse el primer día de éste.
Posibilidad de usarse para promover el desarrollo regional:
- Mejora la oferta en áreas remotas.
- Estimula la inversión en zonas de más bajo desarrollo relativo.

20. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Mejoría de la atención de emergencias y adquisiciones urgentes:
- Acceso inmediato a los bienes y servicios incluidos.
- Precios competitivos.
Mejoramiento del buen gobierno:
- Los elementos de centralización implícitos en los Convenios Marco permiten establecer unos
controles y supervisión de Gobierno considerablemente más fuertes, y una reducción de la discre-
cionalidad, del contacto con los proveedores y de los riesgos de corrupción oficial.
- La estandarización del proceso implícita en los Convenios Marco fortalece el potencial para apli-
caciones tecnológicas, con muchos beneficios en términos de supervisión, manejo de información
y eficiencia.
20
Los ahorros esperados se estiman en 20 millones de Balboas por año, solamente por reducción de precios.
Como parte del Plan Estratégico del Gobierno, la aplicación de los Convenios Marco será ampliamente
extendida en Panamá. La Dirección General de Contrataciones Públicas ordenará su uso y vigilará su aca-
tamiento.
4.4. Acreditación, Profesionalización y Experticia
El Gobierno es consciente de que un requisito de esta reforma es contar con especialistas que tengan eleva-
dos conocimientos y experticia, para que el sistema de adquisiciones aborde las responsabilidades descritas
y sea un instrumento de transformación efectiva de los presupuestos en resultados para la comunidad.
En el pasado, las adquisiciones eran una tarea simple, y con excepción de cierto conocimiento legal, no se
requería de una experticia especial. Por esta razón, por muchos años los operadores de las adquisiciones en
nuestro país no han sido reconocidos como especialistas. Hoy en día, la capacidad de los funcionarios de
adquisiciones para desempeñarse con altos niveles de competencia e integridad es una exigencia insoslaya-
ble de una administración efectiva. Un sistema que busque mejores resultados, y proporcione la flexibilidad
necesaria para lograrlo, requiere mucho más de sus funcionarios que la simple conformidad con los proce-
sos. Dichos funcionarios deben ser educados en los nuevos principios de adquisiciones, en las políticas y
en las técnicas aplicables en su respectivo nivel jerárquico. Además, deben ser sensibles a los ambientes de
negocios y a los entornos comunitarios en que operan.
Por estas razones, el Gobierno pondrá en funcionamiento un sistema de acreditación de los funciona-
rios de adquisiciones mediante el cual formalmente reconocerá sus niveles de habilidad y experticia. Este
sistema de acreditación será basado en competencias. Bajo esta orientación, no habrá un único nivel de
entrenamiento para los especialistas en adquisiciones, sino más bien una estrategia de obtención de títulos,
como es común a muchas otras profesiones. La mayoría de los funcionarios requerirán solamente un ni-
vel básico de acreditación (PF1) correspondiente a responsabilidades de adquisiciones básicas, como por

21. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
ejemplo artículos de oficina. Para adquisiciones más complejas y adquisiciones estratégicas de alto riesgo
se necesitarán niveles de calificación sucesivamente más altos (PF2, PF3). Bajo este enfoque de competen-
cias, la experiencia que ya existe podrá ser reconocida, incluso cuando no exista una calificación formal. La
Figura 3 muestra el marco previsto.
Figura 3.
La capacidad de adquisición dentro de
Requerimientos de Competencia
cada entidad será también usada como Profesional en Adquisiciones CAD
base de la acreditación de nivel de las ofi- ENA
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cinas de adquisición del sector público. ES
Los niveles de acreditación determinarán ION
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Públicas contratará un especialista en O PF1 LES
Recursos Humanos para desarrollar esta
política y sus respectivos reglamentos, así
como un programa de capacitación en
asociación con una o más instituciones
educativas. El modelo de acreditación de oficinas de adquisiciones se basará en una lista de requisitos
para cada nivel que pemita que cada oficina se auto-clasifique, sin perjuicio de que ésta sea revisada por
un sistema de evaluación externa. La acreditación será transparente al público y por tanto masivamente
difundida.
4.5. La Planificación de Adquisiciones y el Proceso del Presupuesto
Un componente crítico de esta reforma es institucionalizar la planificación de las adquisiciones y alinearlas
firmemente con el proceso presupuestal. Sin planificación de las adquisiciones y un vínculo muy cercano
con el presupuesto (tanto nacional como propio de las entidades) la rendición de cuentas por costos y
tiempos se ve seriamente reducida. Sin estos planes y vínculos, la formulación y manejo del presupuesto
es significativamente más difícil y la planificación estratégica pierde relevancia. Al mismo tiempo, los pro-
veedores no obtienen señales oportunas y claras para preparar su capacidad y sus ofertas.
Una de las reformas más importantes será asegurar que la gestión de las adquisiciones y la administración
financiera estén más estrechamente relacionadas de modo que garanticen una efectiva y oportuna presta-
ción de servicios a la comunidad. Esto también requerirá que los planes del Gobierno Nacional y de los
organismos sean más rigurosos y transparentemente interconectados con los programas y proyectos que
convierten los planes en resultados para la comunidad.

22. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Los elementos claves de esta reforma se observan en la Figura 4.
Figura 4.
Planificación y Presupuestación
Conciliación del
presupuesto e
informes
Ejecución de Rastreo del gasto
adquisiciones renegociación rastreo
Especificación y de aprobaciones
publicación Gestión de presupuestarias por
Negación adquisiciones por items ajustes de
y aprobación Anuncio de presu- items y selección presupuesto
22 puesto por items de documento
Presupuesto por especificación y
items del año definición en
Desarrollo de
en curso detalles
programa
Planeación pluri-anualidad
estratégica impacto en costos
Borradores de
de operación
documentación
Plan Nacional metodología de
costo-beneficio
Funciones de las presupuesto
planes de
Entidades adquisiciones
prioridades de política
análisis de
necesidades
contingencias
Esta reforma se guía por la convicción de que la planificación estratégica del desarrollo provee las bases
para el abordaje de los presupuestos anuales del nivel nacional y de las entidades, mientras que la planifica-
ción de las adquisiciones sienta las bases para la ejecución del presupuesto.
Como parte de esta reforma, un plan de adquisiciones en cada entidad será un insumo obligatorio en el
proceso presupuestal anual en todos los niveles de la Administración. Estos planes estarán sujetos a nego-
ciación en los procesos de presupuesto. Los fondos que finalmente sean aprobados contra cada ítem de
gasto regularán la rendición de cuentas del presupuesto y de los programas.
Las entidades no tendrán autoridad legal para comprometerse contractualmente en compras sin los fondos
equivalentes aprobados en el presupuesto. Los fondos que no sean gastados también se verán reflejados
en el análisis de desempeño de cada entidad, que examinarán la consistencia entre los planes y las acciones
realizadas.
La planificación de las adquisiciones requerirá que las entidades desarrollen la capacidad de estimar de forma
precisa tanto los costos de los programas y proyectos como los plazos para su ejecución. Estas estimaciones

23. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
son esenciales para una buena gestión y un buen gobierno. La planificación de las adquisiciones incluirá
todas las áreas: bienes, obras públicas, servicios y consultorías.
La vinculación de los planes de una entidad y el gobierno nacional requerirán que cada entidad especifique:
– Objetivos de la entidad e indicadores de desempeño para esos objetivos.
– Individuos responsables por la medición del desempeño.
– Sistemas de seguimiento y evaluación efectivos para monitorear el desempeño.
– Procesos de revisión para ajustar los planes y actividades de acuerdo con el desempeño.
El Gobierno exigirá que los presupuestos sean identificados en objetivos específicos de las entidades y a
su vez de acuerdo con ítems individuales de costo, incluyendo los rubros de las adquisiciones. Las compa-
raciones por ítem con el gasto del año anterior serán tabuladas con explicaciones donde haya variaciones
23
sustanciales. Los inventarios del año anterior y las diferencias entre los gastos reales y los presupuestados
serán indicadores de desempeño claves. Algunos de éstos indicadores serán reportados directamente por
PanamaCompra.
Los formatos y protocolos para incluir ítems de adquisiciones en la fase de negociación del presupuesto
serán desarrollados y regulados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

24. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
4.6. Seguimiento y Evaluación. Informes
El Gobierno es consciente de que para que haya una gestión eficaz y con rendición de cuentas en las adqui-
siciones, deben existir mecanismos de seguimiento integral y presentación de informes que hagan posible
las evaluaciones de desempeño de un período de análisis a otro.
Existe una necesidad urgente de establecer un seguimiento de desempeño en las adquisiciones por medio
de puntos de referencia establecidos y formatos de reportes que faciliten el mejoramiento del desempeño
nacional de un periodo de reporte a otro. Estos reportes serán generados con apoyo de la tecnología elec-
trónica de adquisiciones cuando esta sea generalizada, lo cual permitirá que otros tipos de análisis especí-
ficos sean generados por bajo costo y cuando se necesiten.
Los mecanismos tradicionales de control, basados en autorizaciones previas, revisión legal, análisis de
24 soportes y a veces estudios ex-post, normalmente pueden encontrar errores de proceso pero no pueden
localizar la corrupción, la ineficiencia o la falta de impacto.
El nuevo sistema tecnológico propiciará una capacidad de seguimiento y evaluación que permita revisar
ágilmente los patrones de compra de las organizaciones y funcionarios individuales, seguir el avance de los
ejercicios de adquisiciones, rastrear el progreso en la administración de los contratos, rastrear la historia
de los proveedores, revisar los resultados de las evaluaciones de las licitaciones en términos de costos y de
funcionarios, revisar la publicidad de licitaciones, revisar los licitantes que han sido pre-aprobados, etcétera,
así como hacer posibles reportes de todos los aspectos de las adquisiciones, tanto por procesos individua-
les como en agregaciones variadas.
La aplicación de tecnología dará soporte a una capacidad de seguimiento y evaluación que produzca todo
lo descrito, de tal modo que los administradores de las adquisiciones puedan estar totalmente informados
a bajo costo. También se precisa este nivel de capacidad para hacer posible plena transparencia para la ad-
ministración, la auditoría, los negocios y la sociedad civil.
Este nuevo avance de los mecanismos de control es totalmente compatible con el nuevo enfoque de la
Contraloría General de la Nación.
La capacidad de seguimiento y evaluación estará en posibilidad de facilitar evaluaciones de desempeño con
base en estándares internacionales, como la provista por la Comisión de Apoyo al Desarrollo de la Organi-
zación para la Cooperación Económica y el Desarrollo (DAC/OECD), que ya ha sido aplicada dos veces
en Panamá. Igualmente, el sistema de seguimiento y evaluación permitirá el rastreo de desempeño según
cronogramas a cualquier nivel, como es requerido por una buena gerencia y por la transparencia. Esto se
implementará en la medida en que las adquisiciones electrónicas entren en operación. Mientras el sistema de
adquisiciones electrónicas entra en plena operación, los sistemas de información existentes serán fortalecidos
con el uso de los mencionados estándares de comparación internacionales. La Dirección General de Contra-
taciones Públicas será responsable de implementar estas reformas y establecer los estándares de reporte.

25. 5 Implementación
Estas reformas estratégicas transformarán sustancialmente las adquisiciones del Gobierno en Panamá, así
como el manejo del presupuesto, y facilitarán para nuestro país una toma de decisiones y una planificación
basadas en información. Otras reformas seguirán inevitablemente en el mediano plazo, especialmente por
la necesidad de un amplio desarrollo de capacidades y de nuevas políticas integrales para aprovechar el
potencial de las adquisiciones. Estas reformas impactarán a la mayoría de las entidades gubernamentales.
Es claro que el papel de la Dirección General de Contrataciones Públicas no es inmiscuirse en el qué o el
cuándo de las adquisiciones de las entidades públicas, sino en el cómo, es decir, en establecer los sistemas
coherentes y la coordinación que hagan posibles una planificación más efectiva de las adquisiciones y el pre-
supuesto, consolidación y apalancamiento de las compras a través de los Convenios Marco, y un escenario
tecnológico que dinamice los procesos, aborde el seguimiento y la evaluación y fortalezca la competencia
y la transparencia. Desde este marco, el conjunto de reformas establecidas para el corto y mediano plazos
consolidarán sustancialmente las adquisiciones y la Administración Pública de Panamá en su conjunto.
En el desarrollo de estas reformas, particularmente las relativas a las adquisiciones gubernamentales elec-
trónicas y los Convenios Marco generalizados, será necesario que la Dirección General de Contrataciones
Públicas desarrolle las políticas de adquisiciones y los procesos que las aplican. Se seguirá un enfoque de-
sarrollo de políticas con base en principios, el cual garantizará que los objetivos básicos establecidos para
las adquisiciones públicas sean mantenidos en todo momento.
La Dirección General de Contrataciones Públicas, en su calidad de agencia líder especializada, establecerá
un plan operativo específico para cada una de las 6 áreas de reforma definidas en éste Plan Estratégico. Para
dar inicio a este programa, la Dirección General de Contrataciones Públicas coordinará grupos de trabajo
que explorarán cada área en detalle y establecerán las fases de desarrollo correspondientes para establecer
planes de trabajo y los cronogramas correspondientes
Cada área de reforma estará respaldada por un equipo de trabajo coordinado por la Direccción General
de Contrataciones Públicas y conformados por personal suyo y funcionarios de otros organismos, como
por ejemplo, del Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Obras Públicas y otros ministerios
o entidades. Cada equipo tendrá un líder que será responsable de los resultados. Este proceso estratégico
de planificación incluirá a todos los involucrados, tanto del sector público como del privado, evitando que
agendas secundarias entorpezcan significativamente las reformas.

26. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Este procedimiento se aplicará a los procesos de desarrollo de la reforma ilustrados en la Figura 5.
Figura 5.
Desarrollo e Implementación de la Reforma Planificación y presupiesto
Estandarización
Información
Apalancamiento de mercadeo
VISIÓN
Capacitación y acreditación
Y METAS
Seguimiento y evaliación
26
Recursos y Entes Aspectos por
limitaciones involucrados reformar
Planes y acciones y Acciones
Pesponsabilidad de cambio
Principales pasos a seguir
La Dirección General de Contrataciones públicas promoverá y dirigirá la ejecución derivada de las estrate-
gias descritas. Será responsabilidad suya lograr que las reformas abarquen el corto y el largo plazos, y que
desde el comienzo tengan impacto permanente y sostenible. Los principales pasos que deberán ser tenidos
en cuenta son los siguientes:
5.1. Liderazgo y Gestión
La Dirección General de Contrataciones Públicas desarrollará la capacidad de dirección y gerencia necesaria
para llevar a cabo las reformas propuestas. En todas las areas estratégicas se buscará construir consensos,
para asegurar que los programas de reforma se adelanten con la mayor legitimidad y celeridad posibles. Los
principales pasos previstos son:
a. Lograr la inclusión de las reformas estratégicas de adquisiciones dentro de las prioridades de la
política nacional.
b. Construir y mantener el soporte político a la reforma.

27. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
c. Estimar los ahorros y beneficios de cada etapa de proceso y hacerlos conocer ampliamente.
d. Desarrollar dentro de la Dirección General de Contrataciones Públicas las capacidades requeridas
para orientar y dar sostenibilidad a la reforma.
e. Convocar a todo el personal de la organización por medio de talleres y construir consensos con el
apoyo de un facilitador.
f. Designar los responsables de cada área de reforma y sus equipos de apoyo.
g. Definir metas semanales de avance y exigir los reportes respectivos.
h. Identificar mentores en distintas áreas del sector público.
i. Establecer los indicadores claves de desempeño.
j. Crear un consejo asesor consultivo permanente de proveedores.
5.2. Estrategia de Comunicaciones 27
Como parte de su función orientadora, la Dirección General de Contrataciones Públicas también desa-
rrollará una amplia estrategia de comunicaciones para promover, tanto en el sector público como entre
los ciudadanos, la comprensión de la importancia y alcance de las adquisiciones, poniendo en evidencia lo
que está en juego, lo que debe cambiarse, el esfuerzo requerido para lograrlo y los plazos estimados. Las
principales actividades previstas son:
a. Difundir ampliamente la visión estratégica y sus objetivos mediante acciones planificadas de co-
municación masiva.
b. Incidir en los tomadores de decisiones mediante acciones planificadas de comunicación focalizada.
c. Calcular el ahorro logrado en tiempos, costos y precios, así como otros beneficios, y difundirlos
por los medios masivos.
d. Difundir masivamente los desarrollos emprendidos y los beneficios esperados.
e. Realizar periódicamente encuestas sobre la percepción de los ciudadanos y de los empresarios
acerca de la modernización de las adquisiciones.
5.3. Adquisiciones Electrónicas
La Dirección General de Contrataciones públicas acelerará el establecimiento de un sistema electrónico de
adquisiciones en todas las entidades de Gobierno. Esta opción elevará la transparencia, facilitará y promo-
verá la competencia y orientará procesos sencillos y estandarizados. La primera fase será la introducción
de las licitaciones electrónicas y posteriormente se abordarán las compras menores electrónicas. Los prin-
cipales pasos previstos son los siguientes:
a. Identificar y nombrar a un responsable del desarrollo recursos humanos en adquisiciones electró-
nicas.
b. Poner en marcha un plan de implementación de adquisiciones electrónicas, incluyendo una defini-
ción de logros y beneficios esperados.

28. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
c. Desarrollar procesos y sistemas estandarizados en las entidades.
d. Revisar la reglamentación.
e. Desarrollar una estrategia de fortalecimiento de los proveedores.
f. Establecer un plan de comunicaciones para involucrar a los empresarios.
g. Implementar la descarga de bases y la carga plena de propuestas para licitaciones.
h. Establecer los mecanismos de seguridad y reserva de propuestas.
i. Desarrollar apoyos electrónicos para la evaluación de propuestas.
j. Desarrollar facilidades de reporte, incluyendo consultas personalizadas.
k. Diseño e implementación de sistema de adquisiciones menores electrónicas, incluyendo un plan de
comunicaciones orientado a vincular al sector privado en el diseño del sistema y como oferente.
5.4. Estandarización de Procesos y Documentos
28
La Dirección General de Contrataciones Públicas trabajará con las grandes oficinas de adquisiciones del
sector público en la implementación de estándares de procesos y documentos. Esta estrategia simplificará
los procesos, elevará la eficiencia y aumentará la transparencia. Los pasos requeridos incluyen:
a. Nombrar un coordinador de procesos de estandarización.
b. Identificar los tipos de proceso de adquisición y categorías de bienes y servicios a los que se apli-
cará la estandarización.
c. Estudiar y adaptar las mejores prácticas internacionales.
d. Crear grupos de trabajo para del desarrollo de la estandarización, con el apoyo de expertos inde-
pendientes cuando fuere necesario.
e. Incluir representantes del sector empresarial en todo el proceso.
f. Diseñar y emprender un proceso de sensibilización y capacitación.
g. Mantener a los medios masivos informados sobre los avances del proceso.
5.5. Convenios Marco
La Dirección General de Contrataciones Públicas creará una Unidad de Convenios Marco que se hará
cargo de promover y dirigir una amplia gama de esta modalidad de adquisiciones para todas las entidades
públicas. Mediante ellos se simplificarán los procesos y se reducirán los costos. Esta estrategia asegurará un
fortalecimiento de la capacidad de negociación del sector público gracias a la creación y manejo de escalas,
permitirá que los precios de pago sean más competitivos y reducirá los costos de almacenamiento. Los
pasos principales son los siguientes:
a. Revisar la capacidad y los sistemas para el desarrollo, manejo y monitoreo de Convenios Marco.
b. Crear la Unidad de Convenios Marco.
c. Comenzar a desarrollar Convenios Marco adicionales a los ya existentes, para dar cuenta del 20%
de las adquisiciones menores en el primer año (incluyendo medicinas), 35% en el tercero y 50% en
el quinto.

29. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
d. Revisar los planes de adquisiciones de las entidades para fomentar y apoyar el uso de Convenios
Marco.
e. Lograr que todas las entidades tengan acceso en línea a las órdenes de compra y a los pagos de los
Convenios Marco.
f. Lograr acceso nacional a Convenios Marco (desarrollo de facilidades e incentivos adecuados para
las órdenes de compra en las zonas más remotas).
g. Realizar una intensa cobertura de medios de comunicación para explicar y promover los Conve-
nios Marco e informar sobre sus avances e impactos.
5.6. Acreditación y Capacitación
La Dirección General de Contrataciones Públicas promoverá el desarrollo de capacidades para la gestión
29
óptima y con alta productividad de las adquisiciones, tanto en el sector público como en el universo de los
proveedores. Esta estrategia deberá fortalecer tanto la gestión de las adquisiciones como la rendición de
cuentas, para impulsar mejores resultados con altos niveles de transparencia. Los principales pasos previs-
tos son los siguientes:
a. Iniciar el desarrollo de un plan de calificación en adquisiciones para compradores y proveedores,
en asociación con una institución educativa (énfasis en operaciones de adquisición y uso de infor-
mación).
b. Especificar los niveles de calificación para los directores de adquisiciones y del personal de sus
oficinas.
c. Desarrollar los parámetros para la acreditación de las unidades de adquisiciones según su califica-
ción.
d. Implementar el esquema de acreditación de unidades de adquisiciones.
e. Consolidar programas de entrenamiento y calificación.
f. Informar permanentemente sobre oportunidades y avances en los medios de comunicación
5.7. Planificación de Adquisiciones
La Dirección General de Contrataciones Públicas trabajará conjuntamente con el Ministerio de Economía
y Finanzas en el desarrollo e implementación de procedimientos efectivos para asegurar la planificación de
las adquisiciones y su integración con el proceso presupuestal. De este modo se logrará mayor eficiencia
en las adquisiciones y mejor gestión de los proyectos, a la vez que se reforzará la rendición de cuentas. Los
principales pasos previstos son:
a. Contratar a una persona para el desarrollo de esta área y asignarle responsabilidades y plazos.
b. Desarrollar un modelo de planificación de adquisiciones.
c. Establecer vínculos con el Ministerio de Economía y Finanzas para coordinar la planificación de
adquisiciones con el presupuesto e impulsar el modelo respectivo en todo el sector público.

30. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
d. Coordinar con las máximas autoridades del sector público las directrices necesarias para logar el
acatamiento del sistema de planificación de adquisiciones y presupuesto en todo el aparato del
Estado.
e. Producir información para los medios de comunicación sobre los nuevos procesos.
f. Desarrollar plantillas para la planificación de adquisiciones y para el monitoreo por proyectos y
programas en asociación con el Ministerio de Economía y Finanzas (incluir una estrategia especial
con el Ministerio de Obras Públicas).
g. Adoptar el sistema de codificación (UNSPSC) para adquisiciones, acomodarlo al presupuesto y
aplicarlo a los catálogos electrónicos.
h. Establecer un sistema de seguimiento y evaluación con indicadores clave de desempeño para la
planificación y presupuestación de las adquisiciones.
i. Desarrollar un ranking de calidad y efectividad de la planificación y gestión presupuestal de las
adquisiciones en las entidades públicas (planes versus resultados y gastos).
30
j. Difundir las nuevas metodologías en las entidades y capacitar los responsables de aplicarlas.
k. Definir el mandato para el siguiente ciclo presupuestal.
l. Consolidar los vínculos entre adquisiciones, presupuesto y control.
5.8. Seguimiento y Evaluación
La Dirección General de Contrataciones Públicas promoverá la introducción de una metodología unicá
de seguimiento y evaluación de las adquisiciones públicas, que servirá para conocer los avances logrados,
rendir cuentas a la sociedad y permitir comparaciones internacionales en línea. Este mecanismo fortalecerá
tanto la transparencia como la gestión. Los principales pasos previstos son los siguientes:
a. Definir los indicadores clave de desempeño.
b. Crear la obligación de recolectar la información esencial.
c. Crear una Unidad de Inteligencia de Mercado.
d. Crear un sistema de “control invisible e inteligente” de las adquisiciones.
e. Producir y difundir estadísticas públicas sobre el desempeño de las adquisiciones.
f. Facilitar a los ciudadanos la consulta y análisis.
g. Producir informes periódicos para los medios de comunicación.

31. Anexos

32. Este orden de implementación por fases de las adqui-
siciones públicas electrónicas es consistente con las
experiencias de muchos otros países con diferentes
enfoques y modelos, y es el enfoque recomendado
por el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desa-
rrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo.

33. 1 Anexo.
Adquisiciones Electrónicas
El avance del Sistema Nacional de Adquisiciones está estrechamente asociado al desarrollo de las adqui-
siciones con soporte electrónico.
El desarrollo de un sistema de adquisiciones electrónicas deberá ser modular y basarse en estándares abier-
tos. Estos estándares deberán ser siempre especificados en las solicitudes de propuestas para la contrata-
ción de quienes desarrollen el sistema y en ningún caso serán negociables.
El sistema completo incluirá los siguientes módulos:
• Información electrónica • Administración de catálogos
• Manejo de proveedores • Creación de demanda
• Inserción en el presupuesto y manejo • Manejo de órdenes
de la planificación • Manejo de compradores
• Licitación electrónica • Reglas para los compradores
• Adquisiciones menores electrónicas • Pagos electrónicos
• Subastas electrónicas • Manejo de sistemas de la información
• Administración de contratos • Seguridad.
Es importante que los servicios y funciones de adquisiciones electrónicas en línea sean implementados por
etapas, y cada etapa subdividida en pasos más pequeños, para lograr correspondencia con los recursos y
el modelo de desarrollo y negocios. Esto significa un abordaje basado en gerencia de riesgo, preferible a
un “Big-Bang” que traería un alto riesgo de incompatibilidad con las necesidades del usuario, las políticas
y los recursos.
La complejidad y el costo, así como los requisitos legislativos, los problemas de integración y experticia,
y el entendimiento de los varios sub-componentes, significan que el camino preferible y más prudente
de esta implementación por etapas esté estructurado sobre los lineamientos que se pueden apreciar en la
Tabla A1.

34. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Tabla A1
Fases de Implementación de Adquisiciones Públicas
34
Este orden de implementación por fases de las adquisiciones públicas electrónicas es consistente con las
experiencias de muchos otros países con diferentes enfoques y modelos, y es el enfoque recomendado por
el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo. Este es un
proceso de diseño óptimo ya que:
• Facilita los cambios institucionales y la modernización del servicio; y
• Empieza por las funciones más simples para llegar a las más complejas por un camino de desarro-
llo controlado
• Afronta desde un principio las partes más grandes del gasto.
De modo se logrará una introducción de las adquisiciones públicas electrónicas más rápida, menos costosa
e institucionalmente más sólida.
PanamaCompra permitirá acceso a documentos de invitación y a presentación de propuestas totalmente
estandarizados. Para ello, los cambios institucionales requeridos son sustanciales, particularmente con re-
lación a la agilización y estandarización de procedimientos y al estímulo a las empresas para que hagan uso
de la información.

35. 2 Anexo.
Adquisiciones Electrónicas
Conceptos iniciales
En el ámbito internacional licitación (tendering en inglés) se refiere a la selección de proveedores para los ca-
sos de adquisición e bienes y servicios de alto valor y poco volumen y de adquisición de bienes y servicios
que no son bienes ordinarios de mercado.
Los procesos de Licitación (tendering) se distinguen de los de Adquisiciones Menores (purchasing en inglés),
que son los referidos a procesos de selección de proveedores para la adquisición de bienes y servicios
tienen un bajo valor unitario relativo y están fácilmente disponibles en el mercado por su carácter de mer-
cancías comunes.
Los sistemas de Licitación pueden ser electrónicos, en papel o mixtos. Los países desarrollados están esta-
bleciendo procesos de Licitaciones exclusivamente electrónicos por razones de transparencia, promoción
de la competencia, reducción de gastos administrativos y solidez del control. En los procesos mixtos se
presenta una barrera entre la información digital entregada por los proponentes que utilizan las facilidades
electrónicas y la información en papel, que dificulta la estricta comparación. La conversión en electrónica
de la información suministrada en papel por los proponentes tiene riesgos de error, corrupción e incom-
parabilidad. Por estas razones es recomendable la adopción de Licitaciones Electrónicas.
Descripción básica
1
El sistema de licitaciones electrónicas tiene cinco elementos básicos :
• el ajuste y modernización de todos los sistemas tradicionales de tendering
• la publicación de toda la información relevante a la licitación en una sola página de Internet,
• la creación de capacidad transaccional para recibir propuestas e interactuar por vía electrónica,
• facilidades para la vigilancia del público,
• capacidad de utilizar la información obtenida por el sistema para mejorar el conocimiento sobre el
mercado.
1 Este anexo se basa en los análisis realizados por los Bancos Multilaterales (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, Banco
Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y Fondo Nórdico de Desarrollo) y publicados en “The Multilateral Development Banks e-GP Website”,
www.mdg-egp.org.

36. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Estos elementos se orientan a lograr los tres objetivos centrales de las adquisiciones gubernamentales elec-
trónicas: gobernabilidad, eficiencia y avances del desarrollo balanceado y el crecimiento económico.
Capacidades funcionales del sistema de licitaciones electrónicas
Las capacidades funcionales básicas que constituyen un servicio de licitaciones electrónicas son las si-
guientes:
Registros
• Registro de proveedores electrónico.
• Inscripción en el sitio Web para todos los efectos de información (recepción de avisos personali-
zados, subida de propuestas, recepción de enmiendas, consultas de la cuenta propia).
36
Estándares
• Estándares de proceso incluidos en el sistema para su realización paso a paso
• Catálogo único de bienes, obras y servicios
• Formas electrónicas estandarizadas para los planes de adquisición
• Formas electrónicas estandarizadas para documentos de licitación
• Formas electrónicas estandarizadas para la presentación de propuestas
• Formas electrónicas estandarizadas para la calificación de propuestas
• Formas electrónicas estandarizadas para las actas de apertura
• Formas electrónicas estandarizadas de contratos.
Vinculación con el presupuesto
• Vínculos entre el aplicativo de licitaciones y el de presupuesto para efectos de preparación (planes
definitivos de licitación y disponibilidad presupuestal), apertura (publicación de proceso y asegura-
miento presupuestal), contrato (firma del contrato y transferencia presupuestal) y pago (informes
de avance o entrega y giro presupuestal).
Publicación y búsqueda
• Publicación de planes de adquisición
• Aviso con anticipación de las licitaciones que estén siendo preparadas en las entidades públicas
• Alerta personalizada por correo electrónico a los proveedores sobre nuevas licitaciones y enmien-
das
• Alerta personalizada por correo electrónico y SMS sobre enmiendas, incluyendo recibo de recep-
ción
• Facilidades de búsqueda inteligente por sector, tipo de proceso, localidad, tipo de negocio, montos
y otras variables
• Información sobre procesos adjudicados.

37. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
Descargas
• Descargas de documentos de licitación estandarizados y de dibujos técnicos
• Descarga de enmiendas y aclaraciones.
Carga y almacenamiento
• Carga de propuestas y dibujos técnicos en plantillas estandarizadas
• Almacenamiento electrónico de sus ofertas por parte de los proveedores
• Posibilidad de que los proveedores modifiquen las ofertas almacenadas
• Posibilidad para los proveedores de seguimiento en línea de sus ofertas.
Calificación de propuestas
37
• Módulo para calificación electrónica de propuestas en los casos en que sea aplicable
• Planilla electrónica para calificación de propuestas por expertos.
Contrato y post-contrato
• Un primer acercamiento al manejo de contratos (indicadores básicos)
• Una herramienta para la producción y uso de información inteligente sobre los mercados y sobre
el comportamiento de proveedores y compradores.
Archivos
• Archivo de propuestas ya calificadas (podría ser con posibilidad de ser consultadas por el público)
• Archivo de contratos con la posibilidad de ser consultados por el público.
Seguridad y auditoría
• Seguridades sobre la identidad de los proponentes
• Capacidad de auditar las huellas de los procesos y los reportes de acceso, así como toda la infor-
mación de gestión del proceso.
Rendición de cuentas y uso inteligente de información
• Reportes estandarizados con indicadores de eficiencia y resultado
• Facilidades de búsqueda personalizada
• Producción de información para los analistas de situaciones de mercado
• Trazabilidad sobre el comportamiento de los participantes (compradores, proveedores, centros de
pago, etc.).

38. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
Criterios a tener en cuenta
Comprensión del proceso
• Es esencial que los alcances y requerimientos del proceso de licitaciones electrónicas sean com-
prendidos por: i) las altas autoridades del estado; ii) los funcionarios participantes en el proceso
de implantación del sistema; iii) los proveedores; iv) los medios de comunicación; v) el público en
general. Para cada uno de estos grupos deberá haber una estrategia comunicacional específica.
• También es fundamental que los requisitos funcionales y operacionales del sistema sean bien en-
tendidos por el proveedor de servicios y sus responsabilidades sean claramente delineadas.
Progresividad y mapa de ruta
38
• El establecimiento de los procedimientos de licitación electrónica se logra progresivamente. Si la
gestión de las reformas a la documentación, los protocolos de seguridad y las interfaces tecnoló-
gicas en las entidades lo permiten, estas etapas pueden ser combinadas.
• Deberá hacerse un mapa de ruta para guiar todo el proceso. El mapa de ruta comienza con una
definición clara y exacta del punto de llegada, luego define los puntos intermedios de la ruta y
finalmente los recursos, procesos y responsabilidades.
Marco legal
• Dado que los procedimientos de licitación electrónica son parecidos a los de las licitaciones tradi-
cionales, se espera que las leyes y estándares vigentes seas aplicables. En algunos casos puede ser
necesario una interpretación prospectiva y sistemática de la ley acorde con el nuevo contexto.
• Las operaciones y características del servicio de licitación electrónica deben ser consistentes con
los requisitos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Estos Bancos tienen
algunos estándares mínimos y condiciones que deben garantizadas para que los sistemas de adquisi-
ciones gubernamentales electrónicas puedan ser aplicados a los empréstitos, donaciones y créditos
que ellos proveen. Tales estándares y características están diseñados para garantizar que los patrones
básicos de buen gobierno se apliquen a dichos recursos. Estos elementos constituyen un estándar
sobre las funciones y características del sistema de licitación electrónica a ser desarrollado.
Principio de publicidad y transparencia
• Un eje de licitaciones electrónicas es poner a la vista del público toda la información, excepto la
que exija reserva porque corresponde a propuestas aún no evaluadas.
• Sólo para el número muy limitado de contratos que involucran la seguridad del Estado, algunas
partes de la documentación y de los procedimientos de reporte serán reservados.

39. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
Conectividad
• Panamá tiene suficiente conectividad en todo el país como para que los procesos de licitación sean exclu-
sivamente electrónicos. Un proveedor que no tenga acceso al Internet no está calificado para licitar.
• Está comprobado que la provisión de información en un sitio único de Internet sobre los pro-
cesos de licitación generará dinámicas de involucramiento en el uso de este sitio de Internet por
parte de las Entidades Públicas y los proveedores.
Pilotos
• Cualquier aplicativo o módulo de licitaciones electrónicas sólo se pondrá en operación después de
un proceso de prueba que provea certeza sobre su aplicabilidad y seguridad.
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• Un pequeño número de Entidades contratantes relevantes serán utilizadas para hacer el piloto de
los sistemas, incluida la entidad responsable de las obras civiles.
• La contratación de obras públicas está entre los tipos de contratación más exigentes para licitacio-
nes electrónicas, de modo que requiere un grupo de trabajo especial para su desarrollo.
Fases posteriores
• Una vez creado el sistema de licitaciones electrónicas, será oportuno emprender nuevos avances,
que incluyen manejo electrónico de contratos, gerencia de ejecución y gestión de garantías.
Descripción de las principales capacidades operativas del sistema
Acceso al Sistema
• El acceso al sistema será abierto, igualitario y sin restricciones para todos los posibles licitantes,
consultores y público en general.
• Para aquellos que deseen enviar información o recibir en línea alertas, notificación de enmiendas o
aclaraciones, deberá establecerse una aplicación de registro en Internet. Este registro será gratuito.
• Se aplicará el principio de registro e identificación única (single sign-on). Un único registro deberá
permitir a los licitantes y consultores el uso múltiple en el mismo sistema electrónico de los dife-
rentes proyectos de las distintas áreas del gobierno.
• El sistema adquisiciones gubernamentales electrónicas deberá ser interoperable a través de es-
tándares abiertos con productos tecnológicos de Información y comunicaciones de uso común.

40. MEJOR PROVISIÓN DE
SERVICIOS A LOS HABITANTES DE PANAMÁ
El sistema deberá tener estar totalmente basado en Internet (Internet based approach), accesible a
los usuarios por medio de los navegadores fácilmente disponibles y generalmente utilizados.
• Los documentos a descargar deberán ser legibles a través de estándares abiertos con una amplia
variedad de software de oficina comúnmente utilizado. Si algún software especializado fuese nece-
sario, este deberá ser descargable (ej. software para leer documentos en formato PDF) sin ningún
costo y compatible con los sistemas y el software de oficina comúnmente utilizados. De la misma
manera, los requisitos para entrega de propuestas electrónicas, cuando estos sean posibilitados,
deberán basarse exclusivamente en interfases de estándar abierto con software de oficina común-
mente usado. Si no fuere así, el software de entrega de propuestas deberá estar disponible en línea,
provisto por el sistema de la Autoridad Contratante que lo requiera.
• Los documentos originales deberán ser siempre electrónicos.
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• El principio de no discriminación entre información y transacciones electrónicas y las basadas en
papel deberá verse reflejado en el sistema, en tanto en cuanto sea práctico.
• El sistema deberá operar en una aplicación comercial que garantice su confiabilidad, seguridad y
garantía de oportunidad para operaciones que son sensibles al tiempo en que se ejecutan y cierran.
Registro de proveedores
• El registro electrónico de proveedores nacionales podrá elaborarse sin pedirles información algu-
na. Para ello deberá basarse en el registro mercantil, bajo el supuesto de que todas las entidades
registradas en él están en capacidad de contratar con el Estado. Adicionalmente el registro podrá
enriquecerse con información sobre tamaño de empresa, actividades y antecedentes, mediante
interoperabilidad con las bases de datos de impuestos, seguridad social, mercado laboral y reque-
rimientos del sistema judicial.
• Los criterios para el registro de proveedores extranjeros se presentan en el acápite siguiente.
Autenticación
• Muchos países no utilizan requisitos de firma digital y certificación digital, pues les bastan proce-
sos de identificación electrónica. Independientemente de la opción que se tome, deberán aplicarse
los criterios que se sintetizan enseguida.
• El proceso de certificación deberá certificar a los licitantes por un periodo de tiempo razonable (al
menos un año) y no se exigirá a los licitantes una certificación para cada proceso de licitación.
• El proceso de certificación deberá mantenerse abierto permanentemente para que los licitantes
puedan enviar peticiones de certificación en cualquier momento y así permitir que se registren con
antelación a futuros procesos de selección.

41. ESTRATEGIA PARA LA REFORMA DEL
SISTEMA NACIONAL DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
• El proceso de certificación deberá permitir que los proponentes internacionales tomen las accio-
nes necesarias para la certificación en sus propios países, sin la necesidad de viajar.
• El proceso de certificación deberá aceptar una firma electrónica o una certificación o firma digi-
tal expedida por las autoridades de certificación en el país en el que se encuentre el licitante, o el
proceso deberá aceptar la presentación de documentos electrónicos o en papel que certifiquen la
autenticidad del representante del proponente, aceptando que tal documentación pueda ser obte-
nida por medio de los procedimientos comunes en el país del proponente (por ejemplo, no deberá
ser exigida una notarización en consulado o embajada).
• El proceso de certificación no requerirá a los licitantes que presenten información obligatoria con
origen fuera del país de dichos licitantes.
• El examen y consulta aceptará la práctica de algunos países en donde los licitantes no necesitan 41
ser pre-inscritos. En su caso, la acreditación debe ser agenciada sólo por el proponente ganador,
a quién se le dará una cantidad de tiempo razonable para este propósito (estipulada de antemano
en los documentos de licitación). En el evento de incumplimiento, se aplicará una penalidad y el
contrato se adjudicará al segundo licitante en la lista.
Estándares
• Un sistema de licitaciones electrónicas se basa en estándares. Sin ellos es apenas un sistema de
tendering tradicional que utiliza computadoras. Los estándares son la base de la simplificación,
eficiencia, transparencia, estimulo a la competencia y garantía de rendición de cuentas y provisión
de información que caracterizan al sistema.
• El concepto de estándar se refiere a formas que no pueden ser modificadas, salvo en aspectos
previstos por ellas mismas y relativos a información variable, como entidad contratante, fechas y
cronogramas, cantidades y otras similares.
• Los estándares, por tanto, no son modelos o guías, sino estructuras que solo pueden ser modifica-
das por la autoridad central responsable de la dirección operativa del sistema de contratación.
• Los estándares deberán ser suficientemente amplios para poder aplicarse de manera general y a la
vez específicos para distintos sectores y situaciones.
• Habrá unos cuantos estándares de proceso, adecuados a los procesos típicos obligatorios.
- El catálogo de bienes, obras y servicios es único y no admite modificaciones por los opera-
dores del sistema.
- Las formas para planes de adquisición podrán diferenciarse en dos o tres alternativas por
tamaño de entidad.