La historia argumental de la película “Luces del Mas Allá”, producida el año 2007 por Shawn Williamson para Universal Pictures, utiliza el antiguo concepto griego del Tria Mera que significa tres días o el tercer día. “De acuerdo con la Biblia” explica el productor “.. en el tercer día, Cristo se levantó. En el tercer día, algo sucede”. Y uno de los personajes del film dice que si en el tercer día, Cristo se levantó entre los muertos, qué hace el Diablo el tercer día?. Así, el film gira sobre tal sobrenatural manifestación en el tercer día, cuando el personaje central al salvar a una persona que está destinada a morir al tercer día, esta se convertirá en una persona maligna y psicópata, capaz de cometer actos violentos y terribles. Bajo tal influencia determinista, recordamos los tres momentos clave de la Planificación en el Perú: El inicio, datado en 1962, con la creación del Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social –Consejo Nacional del Desarrollo Económico y Social- e Instituto Nacional de Planificación (INP) bajo el pensamiento de la Alianza para el Progreso; La Abolición, año 1992, se desactiva el INP y se transfiere varias de sus funciones al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para fortalecer el proceso de Estabilización y Ajuste Estructural; y, La Refundación, primero con la Ley Nº 28522 (2005), Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y luego con el D. Leg. Nº 1088 (2008), en el marco del TLC Perú-USA, que abroga a la primera. La Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) señala al Sistema de Planificación Estratégica como uno de los Sistemas Administrativos a través de los cuales se desarrolla la materia correspondiente, en tanto lo “estratégico” es también remitido en la Ley Nº 28927, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2007, a la programación estratégica y medición de resultados, a cargo del MEF, que también es responsable de los limites de déficit o gastos no financieros establecidos en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) como elemento presupuestario sustancial. Ello nos invita a acuñar el neologismo “Presuplanificación” como la síntesis entre el presupuesto y planificación, estratégicos, mas no como fusión entre tales sistemas administrativos, independientes y con Administraciones propias. Tal es el Tria Mera “bíblico” de la Planificación en el Perú, cuya exégesis no es parte de este trabajo, desarrollándose si la relación “intima” entre presupuesto estratégico y planificación estratégica, y sus aspectos fundamentales: Carácter, vigencia y rectoría real respecto a la formal.

1. Gestión Pública
y Planificación
Estratégica:
¿Estamos en la
era de la Presu-
planificación?.
20 de julio
2011
La Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) señala al Sistema de
Planificación Estratégica como uno de los Sistemas Administrativos a través de los
cuales se desarrolla la materia correspondiente, en tanto lo “estratégico” es también
remitido en la Ley Nº 28927, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año
Fiscal 2007, a la programación estratégica y medición de resultados, a cargo del
MEF, que también es responsable de los limites de déficit o gastos no financieros
establecidos en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) como elemento
presupuestario sustancial. Ello nos invita a acuñar el neologismo “Presuplanificación”
como la síntesis entre el presupuesto y planificación, estratégicos, mas no como
fusión entre tales sistemas administrativos, independientes y con Administraciones
propias.
Artículo 18

2. Política y Gestión Pública
Página2
Gestión Pública y Planificación Estratégica: ¿Estamos en la era de la Presuplanificación?.
Por Econ. Alfredo Espinal
“Tria Mera”.
La historia argumental de la película “Luces del Mas Allá”, producida el año 2007 por Shawn Williamson para Universal
Pictures, utiliza el antiguo concepto griego del Tria Mera que significa tres días o el tercer día. “De acuerdo con la Biblia”
explica el productor “.. en el tercer día, Cristo se levantó. En el tercer día, algo sucede”. Y uno de los personajes del film
dice que si en el tercer día, Cristo se levantó entre los muertos, qué hace el Diablo el tercer día?. Así, el film gira sobre
tal sobrenatural manifestación en el tercer día, cuando el personaje central al salvar a una persona que está destinada a
morir al tercer día, esta se convertirá en una persona maligna y psicópata, capaz de cometer actos violentos y terribles.
Bajo tal influencia determinista, recordamos los tres momentos clave de la Planificación en el Perú: El inicio, datado en
1962, con la creación del Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social –Consejo Nacional del
Desarrollo Económico y Social- e Instituto Nacional de Planificación (INP) bajo el pensamiento de la Alianza para el
Progreso; La Abolición, año 1992, se desactiva el INP y se transfiere varias de sus funciones al Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) para fortalecer el proceso de Estabilización y Ajuste Estructural; y, La Refundación, primero con la
Ley Nº 28522 (2005), Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN) y luego con el D. Leg. Nº 1088 (2008), en el marco del TLC Perú-USA, que abroga a la primera.
La Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) señala al Sistema de Planificación Estratégica como uno de
los Sistemas Administrativos a través de los cuales se desarrolla la materia correspondiente, en tanto lo “estratégico” es
también remitido en la Ley Nº 28927, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2007, a la programación
estratégica y medición de resultados, a cargo del MEF, que también es responsable de los limites de déficit o gastos no
financieros establecidos en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) como elemento presupuestario sustancial. Ello
nos invita a acuñar el neologismo “Presuplanificación” como la síntesis entre el presupuesto y planificación, estratégicos,
mas no como fusión entre tales sistemas administrativos, independientes y con Administraciones propias.
Tal es el Tria Mera “bíblico” de la Planificación en el Perú, cuya exégesis no es parte de este trabajo, desarrollándose si
la relación “intima” entre presupuesto estratégico y planificación estratégica, y sus aspectos fundamentales: Carácter,
vigencia y rectoría real respecto a la formal.
I. Análisis Fundamental.
La categoría “Planificación” en nuestra realidad latinoamericana, y en especial la peruana, siempre a la mitad de camino
entre socialismo y capitalismo pero sin apostar a ninguno de ellos, ha tenido en la esfera pública y también en la privada
el carácter de producto sectario, juguete peligroso y eficaz medio de elitismo profesional intraorganización, en tanto su
evolución y carácter ha estado asociada a su epidermis política antes que a su naturaleza. De allí que este apartado del
trabajo será dedicado a establecer la caracterización del proceso, en tiempos recientes, al haber más referentes y sólida
base conceptual mucho más moderna y técnica que la de su proletaria y ya lejana iniciación.
A continuación, algunos hechos en los que la planificación y la estrategia han sido recreadas en el fuego del cambio:
1. El Jueves 9 de Noviembre 1989 cae el Muro de Berlín, RDA, bajo el precedente de las reformas impulsadas por
Gorbachov en la Rusia Comunista, y con ello también caen los fundamentos de los instrumentos asociados a esta
ideología, principalmente la planificación centralizada estratégica y programática.
2. El Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992 y que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, crea la
Unión Europea, conocido como Tratado de la Unión Europea (TUE), nueva etapa en la integración europea ya que
permite la puesta en marcha de la integración política. Establece una Unión Europea formada por tres pilares: las
Comunidades Europeas, la política exterior y de seguridad común (PESC) y la cooperación policial y judicial en
materia penal (JAI). El Tratado establece una ciudadanía europea, refuerza las competencias del Parlamento
Europeo y pone en marcha la unión económica y monetaria (UEM). Además, la CEE se convierte en la
Comunidad Europea (CE). Parte sustancial de su lógica económica social descansa en la planificación estratégica
y mecanismos que aseguren su ejecución. El Acuerdo de Lisboa (2009) ratifica tal aserto y la iniciativa ciudadana.
3. El ciclo de crisis internacionales (Entre las más destacas, las de Japón -1992-, México -1994-, Asia -1997-, Rusia -
1998-, Brasil -1998-, Argentina -2001- y USA -2008) arroja serias dudas sobre los modos, métodos y sobre todo,
determinantes tomados en cuenta en el diseño de escenarios, actores y relaciones entre procesos, para planificar.
En este desorden y angustia financiera, se vuelve los ojos a los académicos, que si muestran teoría empírica de éxito.

3. Política y Gestión Pública
Página3
Así, tenemos, las siguientes referencias conceptuales válidas para Perú, y cualquier gestor público:
Cuadro 1: Principales fundamentos.
Referentes Fundamentos conceptuales
FODA (1965) Es una metodología para estudiar la situación competitiva en su
mercado (situación externa) y características internas (situación interna)
de la empresa, estableciendo Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y
Amenazas. La situación interna se compone de dos factores
controlables: fortalezas y debilidades, mientras que la situación externa
se compone de dos factores no controlables: oportunidades y
amenazas. Es la herramienta estratégica por excelencia más utilizada
para conocer la situación real en que se encuentra la organización y
facilita identificar opciones estratégicas.
Learned, Christensen, Andrews y Guth como sistematizadores de la
investigación empírica de Albert Humphrey (Stanford University)
Business policy, Text and cases, 1965, Homewood Il, published by
Richard D. Irwin
Marco Lógico (1969) El Enfoque del Marco Lógico (EML) es un método de gestión de
proyectos (basado en objetivos), cuyo propósito es ofrecer una
estructura al proceso de planificación y comunicar información clave a
los tomadores de decisión, relativa a la evolución del proyecto desde su
misma gestación. Puede entenderse también como un sistema de
planificación por objetivos, cada actividad del proyecto responde a
logros medibles que se desprenden de uno o varios objetivos.
Leon Rosemberg y Lawrence Posner
Logical Framework Approach, A flexible tool for participatory
development, in The Journal of Agricultural Education and Extension,
Volume 2, Issue 4, 1996
Pensamiento sistémico (1978) Presenta un método innovador para superar las deficiencias que
ocasiona aplicar un método puramente científico. Separa la resolución
de problemas, de la estéril aplicación de los métodos técnicos y
científicos, y se concentra en el arte y diseño necesarios para resolver
problemas de una manera creativa y amena, incorporando el
pensamiento sistémico.
Robert Ackoff
The Art of Problem Solving: accompanied by Ackoff's Fables. John Wiley
& Sons: New York. Illustrations by Karen B. Ackoff.
Planificación (1980) El punto de vista de Porter es que existen cinco fuerzas que determinan
las consecuencias de rentabilidad a largo plazo de un mercado o de
algún segmento de éste. La idea es que la corporación debe evaluar sus
objetivos y recursos frente a éstas cinco fuerzas que rigen la
competencia industrial: Amenaza de entrada de nuevos competidores;
Rivalidad entre competidores; Poder de negociación de los proveedores;
Poder de negociación de los compradores; y, Amenaza de ingreso de
sustitutos.
Michael Porter
Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and
Competitors.
Prospectiva estratégica (1996) La prospectiva estratégica surge en la escuela francesa del 1957 como
el diseño de los futuribles, donde la anticipación de escenarios posibles
y probables incorpora la incertidumbre que acompaña a cada set de
posibilidades viables, opciones-decisiones y la relación inversa: a menor
información mayor incertidumbre.
Michel Godet y Fabrice Roubelat
Creating the future : the use and misuse of scenarios
Long range planning, vol. 29, N°2, April 1996, published by Long range
planning bulletin.
Cuadro de Mando Integral (1997) Este nuevo sistema combina medidas tradicionales financieras (basadas
en el desempeño pasado), con factores no financieros, diseñados para
generar negocios en el futuro, y muestra cómo usar medidas en cuatro
categorías –desempeño financiero, conocimiento de los clientes,
procesos internos del negocio y aprendizaje/crecimiento– para alinear
las iniciativas individuales, organizacionales y multi-departamentales, e
identificar nuevos procesos que cumplan los objetivos de los clientes y
accionistas.
Robert S. Kaplan y David P. Norton
The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action
Harvard College Publishing
Elaboración: Del Autor, en base a la bibliografía citada. En medio de las crisis citadas, la Resilence surge como caso de éxito en plena crisis.
El lector especialista podrá disentir de esta lista corta estableciendo que hay más fundamentos teóricos y metodológicos
y estaría en lo cierto, pero esta selección es, a juicio del Autor, la que el mejor perfil instrumental presenta frente a las
características y modelo estructural prevaleciente en la Republica del Perú (Mayo 2011) como se explicará adelante.
Veamos ahora el marco institucional peruano, para el análisis fundamental.
Para cumplir su misión, el Gobierno distingue funciones sustantivas (justifican exista el Organismo) de las funciones de
administración interna, relacionadas con actividades como el planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización,
recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios
materiales y servicios auxiliares, entre otras, las que están organizadas en once Sistemas Administrativos (Ley Nº
29158, artículos 3º y 46º) y tienen por finalidad el regular la utilización de los recursos públicos en las entidades de la
Administración Pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso, siendo los sistemas del Presupuesto Público y de
Planeamiento Estratégico independientes; el lugar común entre ambas resulta ser el uso de los recursos públicos con
los cuales financian sus actividades. El principio de independencia y de especialización de tales sistemas descansa en
su alcance a nivel nacional, transversalidad entre niveles de Gobierno y la rectoría de la cual ambos están dotados.
No obstante lo indicado, la Ley Nº 28927 (12/12/2006), Ley del Presupuesto del sector público para el año fiscal 2007,
en el articulo 10º y siguientes, incorpora la implementación del presupuesto por resultados; puede ser coincidencia, pero
el carácter rector de la planificación estratégica había sido ya establecido poco antes por la Ley Nº 28522 (25/05/2005)
arrebatando al MEF varias prerrogativas en esta materia que había asumido desde 1992, en especial la gestión para

4. Política y Gestión Pública
Página4
resultados, materia muy sensible al MEF, creándose CEPLAN y disponiendo la rectoría del ente planificador el artículo
3º, literal e), que señalaba ”Realizar el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica basada en resultados que
permita el asegurar la modernización de la gestión gubernamental para que contribuya a alcanzar los objetivos trazados
e informar al país sobre el avance de su cumplimiento”. Tal mandato es mediatizado en la nueva Ley del CEPLAN (D.
Leg. Nº 1088, que abroga a la Ley Nº 28522), que dispone en el artículo 4º, numeral 4 “Desarrollar los procesos y las
acciones para el monitoreo de la gestión para resultados de mediano y largo plazo, en coordinación con el Consejo
Nacional de Competitividad, basada en los diferentes instrumentos de planeamiento estratégico y con orientación hacia
la promoción de la modernización administrativa y el logro de estándares de eficiencia al servicio del ciudadano, así
como de la mejora de los índices de competitividad del país para aprovechar las oportunidades que la dinámica
internacional ofrece en el marco de los tratados internacionales de promoción, asociación y cooperación económica y
comercial de los que el Perú es parte”. Esto define que ahora de la Competitividad se deriva el Desarrollo Nacional.
Resulta fácil comprobar que el énfasis, corte temporal y el foco de acción entre ambas formulas legales, ha sufrido un
cambio dramático a favor del MEF, que ve así su producto estrella, “Presupuesto por Resultados”, blindado legalmente.
Habiendo sido conjurado el marco legal controversial, desarrollaremos ahora sumariamente el mismo para establecer la
orientación de las preferencias de Gobierno peruano, en materia de planificación:
Cuadro 2: Marco legal para lo estratégico.
Normativa peruana Contenidos
Ley Nº 27245 (26/12/1999) Artículo 9º: El MEF elaborará y publicará cada año el Marco
Macroeconómico Multianual que incluye proyecciones macroeconómicas
comprendiendo los supuestos en que se basan, que cubran 3 años: el
año para el cual se está elaborando el presupuesto y los dos siguientes.
Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
Decreto Supremo Nº 171-2003-EF (26/11/2003) Artículo 1º Definiciones. f) Plan de Desarrollo Concertado: Documento
orientador del desarrollo regional o local y del proceso del presupuesto
participativo, que contiene los acuerdos sobre la visión de desarrollo y
objetivos estratégicos de la comunidad en concordancia con los planes
sectoriales y nacionales.
Reglamento de la Ley marco del presupuesto participativo, Ley Nº
28056.
Ley Nº 28112 (28/11/2003) Título preliminar quinto.- El Presupuesto Público asigna los fondos
públicos de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto
determinadas en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, en los
planes estratégicos de las entidades del Sector Público y la
disponibilidad de ingresos programada
Ley marco de la administración financiera del sector publico
Ley Nº 28411 (08/12/2004) Artículo XIV: El proceso presupuestario debe orientarse por los
Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los
resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de
los ejercicios futuros.
Artículo 71.- Planes y Presupuestos Institucionales, Plan Estratégico
Institucional (PEI) y Plan Operativo (POI)
71.1 Las Entidades, para la elaboración de sus POI y Presupuestos
Institucionales, deben tomar en cuenta su PEI que debe ser concordante
con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional
Concertados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertados
(PDLC), según sea el caso.
71.2 El Presupuesto Institucional se articula con el Plan Estratégico de
la Entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a través de
los Planes Operativos Institucionales, en aquellos aspectos orientados a
la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de las
metas y objetivos de la Entidad, conforme a su escala de prioridades.
71.3 Los POI reflejan las Metas Presupuestarias que se esperan
alcanzar para cada año fiscal y constituyen instrumentos administrativos
que contienen los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando
las tareas necesarias para cumplir las Metas Presupuestarias para dicho
período, así como la oportunidad de su ejecución, a nivel de cada
dependencia orgánica.
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto
Ley Nº 28927 (12/12/2006) Articulo 10º Se establece la aplicación de la gestión presupuestaria
basada en resultados, promoviendo en su etapa de incorporación,
instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica,
metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto
de evaluación.
Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2007
D. Leg. Nº 1088 (28/08/2008) Artículo 10º, Funciones generales: (2). Apoyar al Presidente del Consejo
de Ministros en el cumplimiento de la función de coordinación de la
planificación estratégica concertada en el marco del Sistema Nacional
de Planeamiento Estratégico, según lo establecido por el inciso 11 del
artículo 19º de la Ley Nº 29158 y, en consecuencia, formular y actualizar
el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, mediante la coordinación
multisectorial, interinstitucional e intergubernamental, según las reglas
establecidas por la directiva respectiva.
Ley del sistema nacional de planeamiento estratégico y del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico
Elaboración: Del Autor.

5. Política y Gestión Pública
Página5
Largo
Plazo
Mediano
Plazo
Corto
Plazo
De lo reseñado notará el lector que varios planes estratégicos han sido citados en las glosas legales que acaba de ver,
cuya organización secuencial, prelación o contenido, esas normas no precisan o brindan para su aplicación, proveyendo
más bien la exegesis legal el devenir y articulación jerarquía-tiempo histórico, que se muestra en la siguiente vista,
tomada de Nelson Shack, experto peruano en materia presupuestaria, y al que se ha incorporado la escala temporal:
Diagrama 1: Escala del proceso de planificación y presupuesto.
Fuente: Shack, Nelson, “Presupuestar en América Latina”, Taller de expertos, nelson_shack@yahoo.com. Escalado en plazos por el Autor.
Hasta el momento, hemos examinado los elementos referenciales centrales del proceso relacionado a la planificación, y
de su revisión debemos establecer tres hitos en los que consideramos vale la pena detenernos, para mejor entender su
complejidad y establecer el por qué se les considera aspectos vulnerables:
a. Marco temporal: No se cuenta con definición legal que precise la cobertura de Mediano-Largo Plazo.
Se define como corto plazo al periodo anual representado por el Plan Operativo Institucional y el Presupuesto respectivo
según establece el artículo 71º de la Ley Nº 28411, de observancia obligatoria para toda entidad que maneja recursos
públicos, y comprende los tres niveles de Gobierno, conforme a las prelaciones del numeral 71.1 de la citada Ley, y que
en el caso del Gobierno Regional adquiere la denominación de Plan Anual, bajo interpretación1 del artículo 32º de la
Ley Nº 27867. El mediano y Largo plazo no están definidos en términos de años que cada uno contiene (numeral 71.2
de la Ley Nº 28411) como sí estableciera el reglamento (Decreto Supremo Nº 054-2005-PCM) de la fenecida Ley de
CEPLAN (Ley Nº 28522) que definía 10 años como largo plazo, 5 años como mediano plazo y un año como corto plazo
(artículo 10º). Tal ausencia se hace ostensible con el plazo de tres años que señala el MMM (Articulo 9º, Ley Nº 27245)
y que la Ley Nº 27958 (modifica la Ley Nº 27245) confirma corresponde2 al mediano plazo (Articulo 10º) y que el “Plan
Bicentenario: El Perú hacia el 2021”, página 5, anatematiza “La programación multianual de mediano plazo, en la que se
establecen metas anuales para periodos por lo regular de cinco años, tiene mayor nivel de detalle y constituye el
principal instrumento para la ejecución del plan, con indicadores y metas que permiten un seguimiento y una evaluación
efectivos para introducir los correctivos necesarios o efectuar las reformulaciones que correspondan en caso de que las
condiciones del entorno varíen”. En la misma página se señala como largo plazo 10 años. Este traslape hace que al no
tenerse un horizonte definido se tenga planes con diferentes alcances y cortes temporales.
b. Tecnología conceptual: Categorías conceptuales confusas.
Se utiliza los términos herramientas e instrumentos con indiferencia entre si y generalmente como sinónimos, siendo los
primeros referidos a metodologías y desarrollos como el análisis FODA, enfoque del Marco Lógico, Factores Críticos,
etc., y los segundos remiten a las construcciones que los primeros facilitan: Programación Presupuestaria Estratégica,
Indicadores de Resultados, Matriz de gestión descentralizada, etc. Como se verá adelante, este es un punto clave y se
1
La gestión del Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan Anual y el
Presupuesto Participativo Regional, aprobados de conformidad con políticas nacionales y en cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente.
2
El Marco Multianual deberá comprender, como mínimo: 1. Una Declaración de Principios de Política Fiscal, suscrita por el Ministro de Economía y
Finanzas, en la que se presentarán los lineamientos de política económica y los objetivos de la política fiscal de mediano plazo, incluyendo las
medidas de política y los estimados de los resultados del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales, de los Gobiernos Locales, de las
Empresas Públicas y del Sector Público No Financiero.

6. Política y Gestión Pública
Página6
aprecia en la forma en que se parte de una construcción del Análisis externo e interno de la cual no se decanta con una
construcción racional el identificar y posicionar objetivos y el fijar estrategias, y donde el establecer la Visión y Misión, es
un ejercicio casi independiente o adaptativo, comparado con la orientación conceptual del presupuesto para resultados
(no hay explicación para referirlo como “por” ya que no es un fin en ningún caso) según se grafica a continuación:
Diagrama 2: Modelo de Planeamiento Estratégico.
Fuente: Medianero, David; Metodología de planeamiento estratégico en el sector público: conceptos esenciales, Revista Moneda 129, BCRP.
c. Diseño institucional: La planificación deviene en término dependiente del presupuesto estratégico.
Uno de los objetivos de CEPLAN es “Promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos con visión
prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo de los aspectos teóricos que los sustentan, aplicando un
enfoque nacional contextualizado en el ámbito internacional, con prioridad en las relaciones y oportunidades que tienen
su origen en los acuerdos internacionales de los que el Perú es parte”, y este se materializa en las diferentes propuestas
y opiniones para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) y los planes nacionales, sectoriales,
institucionales y subnacionales; por Resolución Nº 009-2009/CEPLAN/PCD, se aprueba la Directiva para la formulación
del PEDN 2010-2021, cuya denominación posterior sería el “Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021” comentado, y en
cuya página 6 se indica: “Siguiendo un enfoque de planeamiento por resultados, se desagregó cada objetivo nacional en
un número de objetivos específicos, para los que se definió a su vez un conjunto de indicadores y metas, así como
acciones estratégicas, proyectos y programas nacionales….. Con ello se busca facilitar la articulación de los planes
estratégicos de desarrollo con los planes estratégicos institucionales y los respectivos presupuestos, contribuyendo a
una mayor eficacia de la gestión del Estado, a la calidad del gasto público y a la transparencia de la gestión
presupuestal así como a la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los resultados de la gestión estatal”. Lo reseñado
indica que la orientación de la planificación es correlacional al eje presupuestal, como establece el MEF:
Diagrama 3: Presupuesto para resultados y Planificación.
Fuente: MEF, Hacia una gestión presupuestaria basada en resultados, PPT, 2008

7. Política y Gestión Pública
Página7
Analicemos ahora qué es presupuesto para resultados (PPR) y su eficacia como medio planificador. El PPR se sustenta
en que su aplicación implica migrar de un enfoque inercial y centrado en el costeo de sus insumos hacia un modelo de
financiamiento que vincula recursos públicos asignados a las entidades públicas con los resultados que deben lograr en
beneficio de su público objetivo, haciendo uso sistemático de la información de desempeño y las prioridades de política.
La base del PPR es la Estructura Funcional Programática, que claramente debe identificar al programa y sus productos.
Ello implica una reconfiguración de la clasificación presupuestaria existente, sin abandonar el historial de programación
previa, priorizando competencias y rectorías establecidas por efecto de la LOPE y las nuevas Leyes de Organización y
Funciones de Ministerios y su distribución de competencias y funciones, y reglas internacionales de clasificación. Un
problema básico del análisis es la percepción del tiempo: Resolver problemas evidenciados hoy pero cuya eclosión
surge como parte de un proceso desestimado ayer, por lo que la remediación adoptada hoy nace desfasada en eficacia.
¿Es esto nuevo? Si, y conforme al Glosario3 del MEF, se ha definido los siguientes términos fuerza:
Presupuesto por Resultados (PPR):
Es una manera diferente de realizar el proceso de asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación del
Presupuesto Público. Implica superar la tradicional manera de realizar dicho proceso, centrado en instituciones (pliegos,
unidades ejecutoras, etc), programas y/o proyectos y en líneas de gasto o insumos; a otro en el que eje es el Ciudadano
y los Resultados que éstos requieren y valoran.
Programación Presupuestaria Estratégica (PE):
Proceso en el que se relacionan resultados con los productos, acciones y los medios necesarios para su ejecución, los
cuales se basan en la información y experiencia existente (evidencias). Este proceso se realiza con la finalidad de
solucionar un problema crítico que afecta a una determinada población (condición de interés). Se aplica en las fases de
programación y formulación presupuestal y comprende el diseño de estrategias e intervenciones articuladas del Estado
para la generación de cambios específicos en alguna condición de bienestar del ciudadano. Estos cambios son los
resultados. El producto concreto de la aplicación de la PPE es el Programa Estratégico (PE), que bajo la óptica de
mejorar el bienestar ciudadano, provee un conjunto de insumos, productos y resultados articulados causalmente. La
particularidad del PE es que se diseña, en sus etapas iniciales, independientemente de los que las instituciones ya
vienen haciendo, y con el objeto de definir una hoja de ruta que, bajo el enfoque del uso de evidencias, permite proveer
bienes y servicios públicos para lograr el resultado deseado.
El proceso constructivo de presupuesto para resultados orientado a PE, sigue el esquema siguiente:
Diagrama 4: Programación presupuestal para resultados.
Fuente: Herrera Sunción, Víctor, Coordinador Regional ppr, MEF, Perú; “Gestión por resultados y programas presupuestales estratégicos”; ppt.
Pero, cómo conciliar el tema de los marcos temporales y rectorías entre presupuesto y planificación?
3
Puede consultarse en: http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_glossary&Itemid=100297&lang=es.

8. Política y Gestión Pública
Página8
Comenzaremos por articular gráficamente el presupuesto estratégico con la planificación estratégica (el primer recuadro
izquierdo del Diagrama 3 muestra la interpretación MEF de la prelación de instrumentos), ilustrándose el paso de lo que
se denomina “Condición de interés” o problema, a “Condición de bienestar” o solución, y que justifica la existencia de los
Programas Estratégicos (Versión MEF), y de otro lado, confirma el mandato disminuido actual respecto a la versión
inicial (Ley vs. D. Leg.) del proceso de planificación estratégica, conforme los propósitos y objetivos contenidos en el D.
Leg. Nº 1088, siendo la superposición de plazos en las dos líneas superiores (3 y 5 años) muy clara; las herramientas
para los dos instrumentos (Programa Estratégico y Planeamiento Estratégico) igualmente se muestran estructurados:
Diagrama 5: Presupuesto para resultados y Planificación Estratégica.
Elaboración del Autor; Para mayor desarrollo y explicación del marco conceptual, véase Espinal, Alfredo, “Gestión Pública para resultados: El Quinto
Elemento” en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 29/Diciembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.
Se desprende de las interrelaciones graficadas dos restricciones: (a) Esta metodología y ambos instrumentos (PpR, PE)
muestran clara filiación sectorial, sin una interface territorial estructurada (sub nacional) que haga las veces de bisagra y
facilite la transitividad entre Planes Estratégicos y Planes Regionales-Locales, lo que requiere una construcción a través
de otra metodología complementaria (Matriz de gestión descentralizada); (b) El presupuesto para resultados, como
metodología de carácter concurrente, requiere ser dotado de funcionalidad integral y generar procesos tracto sucesivos
al instrumento4 que sintetiza el enfoque de la Nueva Gestión Pública, Creación del valor Público, rasgo ahora ausente.
En el siguiente apartado se desarrolla el proceso planificador de forma integral, incorporando la Gestión Pública hasta el
nivel de Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) como instrumento meta del proceso, con enfoque pragmático.
II. Gestión Pública y Presuplanificación.
Nuestro propósito de analizar la planificación estratégica, uno de los procesos de Estado más complejos técnicamente,
políticamente controvertido, y a su vez más oscuro, decisionalmente y en cuanto al diseño del Gobierno para dotar de
sinergia a los sistemas administrativos tanto del presupuesto estratégico y de planificación estratégica, precisando y
normalizando su carácter, vigencia y rectoría real respecto a la formal, exige una elevada carga de síntesis y reducción,
para no escapar al formato de articulo bajo el cual el presente trabajo ha sido estructurado.
4
Moore, H Mark [1998] Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público. Ed. Paidós Ibérica, SA. Barcelona y Ed. Paidós, SAICF, Buenos
Aires. Para más detalle conceptual y orientador, consúltese: www.nationalschool.gov.uk, link de la prestigiosa National School of Government (2005).

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Por ello, en el diagrama siguiente se formaliza el proceso desde la etapa auroral de la decisión dentro del Modelo de
Gestión Pública, hasta el largo plazo y la meta explicita del horizonte fijado al 2021 conforme al Plan Bicentenario. Antes
de desarrollar sintéticamente el derrotero y conceptualización subyacente, es conveniente indicar que ni el presupuesto
ni la planificación, estratégicos, son independientes a la estructura institucional y al diseño total del Gobierno, y que en
el ejercicio de construcción de los programas estratégicos se presenta un problema transversal e intergubernamental de
definición de qué debe entenderse por resultado, el grado de participación de instituciones responsables y aportantes al
resultado final, mecanismos de verificación del cumplimiento de la “formula” con que se logra el bien público esperado y
el grado de control sobre los recursos públicos requeridos vs. disponibles, en un espacio territorial con filiación sectorial:
Diagrama 6: Proceso integrado de Programación y Planificación, Estratégica.
Elaboración del Autor en base a los fundamentos principales enunciados en el Cuadro 1. Box de la Programación Presupuestal tomado de Medianero,
David, “Marco conceptual del proceso de planeamiento estratégico en el sector publico”, (http://www.upc.edu.pe/bolsongei/).
El proceso se inicia en el diseño de Poder Ejecutivo que, dotando de contenido a las Políticas de Estado establecidas en
la Constitución Política, pasa por definir objetivos y concluye con un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, que les
señala las metas que bajo un parámetro temporal de largo plazo, será el estado de desarrollo con bienestar esperado; la
ruta critica de planificación propuesta se compone de fases sustanciales asociadas a un número ordinal, que se explica:
[1] Bajo el marco de la Constitución Política y Economía Social de Mercado5, se interpreta la dimensión de Reforma y
Modernización del Poder Ejecutivo con que se define el modelo de gestión, ámbito, diseño estructural y propósitos
permanentes. Ello se visibiliza en la estructura del Poder Ejecutivo, establecido en su Ley Orgánica, Leyes de
Organización y Funciones de Organismos y Entidades Públicas y Leyes de creación de los Sistemas Funcionales.
[2] Los modelos de gestión y diseño deben proveer los inputs con los cuales poder valorar objetivamente el propósito
del Estado y de su institucionalidad y estructura, aplicando la conocida herramienta “Diagrama de Abell” para
definir el propósito expresado como Misión, según tres dimensiones: ¿A quién se satisface?, ¿Qué se satisface?,
¿Cómo6 se satisfacen las necesidades?. La misión responde al propósito que justifica la existencia institucional.
5
Mayor análisis teórico económico (Escuela de Friburgo-Walter Eucken, 1891-1950) y político ver “Estado, Gobierno y Elecciones Presidenciales: “El
retorno de los Brujos”, de Espinal, Alfredo, Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 43/Febrero 2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.
6
En el contenido de Políticas, especialmente su objeto, se requiere diferenciar necesidades sociales de problemas públicos; mayor detalle en “La
Política de las Políticas y la Gestión Pública: Sumario sobre el caso peruano”, de Espinal, Alfredo, en Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº
35/Junio 2010, Parte I y Nº 36/Julio 2010, Parte II Ediciones Caballero Bustamante, Perú.

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[3] La Misión debe estar traducida en una norma que define su ámbito de competencia y la hace diferente y sinérgica
a la de los demás Organismos y Entidades Públicas, y conlleva a un análisis de dimensión y alcance institucional,
en donde intervienen los criterios de funciones sustantivas y funciones de administración interna, que a su vez son
los insumos para el tejido de sistemas funcionales y sistemas administrativos. Define igualmente Rectorías.
[4] El cumplimiento de la Misión requiere se identifique las líneas de acción (que la economía7 define: nivel de escala
y de alcance) y su especialización sustantiva en sectores, incorporando los elementos que en forma permanente
hacen posible la provisión de bienes públicos, sus procesos y los factores de éxito detrás de estos, que resultan
imprescindibles, lo que se define mediante la Metodología de Factores Críticos, y que proporciona las líneas de
producción completas y suficientes a ese efecto.
[5] Determinadas las líneas de acción, corresponde establecer el ciclo instrumental de políticas públicas en el marco
de las políticas nacionales, estableciendo mediante pensamiento sistémico los objetivos prioritarios, lineamientos,
contenidos de las políticas públicas (en función a las propuestas de Gobierno), la producción de bienes públicos
(escala y alcance) y la provisión de los mismos. En cada instancia8 se define Unidades de gestión e Iniciativas.
[6] La provisión de bienes públicos (respuesta al Qué, Quienes, Cómo, del Diagrama de Abell) se debe estructurar en
competencias y funciones organizadas en una matriz que, con orientación intergubernamental y en condición de
aditividad sectorial, generen procesos esenciales basados en factores de éxito. La integración de estas matrices
debe responder a Políticas Nacionales, Públicas y Sectoriales, precisadas en Planes Operativos y Presupuestos,
cuyo objetivo visible en Normal funcionamiento, Actividades y Proyectos, provee el insumo9 para construir el PPE.
[7] La Matriz de Competencias y Funciones permite estructurar el Mapa de Funciones Sustantivas, que constituyen el
menú de bienes públicos generados, distribuibles, según la Misión señalada en la conformación de Organismos y
Entidades Públicas y que se debe corresponder con los Objetivos establecidos.
[8] Con la definición de bienes públicos y objetivos, y dimensionada la capacidad instalada y Modelo de Gestión para
atender al público objetivo se requiere construir Escenarios considerando oportunidades, amenazas, involucrados,
factores de decisión, determinantes y vectores de éxito, según probabilidad de riesgo e incertidumbre diseñados.
[9] Los escenarios viables son analizados bajo análisis FODA para determinar Potencialidades, Limitaciones, Riesgos
y Retos; esta fase demanda en el plano estratégico tener un conocimiento completo y estructural acerca de lo que
es escalable, lo que es de tracto sucesivo y lo que no puede ser aditivo. Tal característica es de alta importancia al
resultar del análisis FODA el determinar opciones estratégicas (según corresponda al desarrollo, sobrevivencia –
en el plano de la actividad empresarial del Estado-, crecimiento o mantenimiento) relacionadas a Objetivos.
[10] Las opciones estratégicas definen los resultados que se pretenden alcanzar y se soportan en los análisis previos y
se consistencia con las metodologías de prospectiva estratégica y pensamiento sistémico. Su verificación debe ser
establecida a través del Cuadro de Mando Integral. Notese que del análisis FODA debe claramente establecerse
las opciones estratégicas identificadas en el Diagrama con el sobre cuadro sombreado en el área FODA.
[11] El Cuadro de Mando Integral (o Balanced Scorecard) traduce las opciones estratégicas en rutas críticas al ser una
herramienta de gestión que sirve para implementar, y no para formular estrategias, y como tal valida objetivos pero
establece su medición con indicadores, incorpora metas e iniciativas, a través de las que debe desarrollarse cada
componente, en línea con la programación y formulación presupuestal y su diseño de estrategias e intervenciones
articuladas del Estado para la generación de cambios específicos en alguna condición de bienestar del ciudadano.
[12] Consecuencia de construirse este CMI se puede formular la Programación Presupuestal, como ilustra el Diagrama
5, articulando Misión con Metas. Ésta articula la Condición de Interés con la Condición de Bienestar, esperada, a
través del conocido Marco Lógico, en el cual se integra los elementos del CMI ya descrito (Ver Diagrama 4).
[13] Este intervalo, Misión-Metas, debe ser a su vez articulado e integrado entre Planificación Sectorial y Planificación
Territorial, conforme a la naturaleza de los planes que las normas vigentes consideran, que es un espacio a la
fecha ausente de contenido conceptual e instrumental, que asegure metas y objetivos, integrales y articulados.
[14] Finalmente, y según la naturaleza y filiación de los objetivos, procesos esenciales y metas, se debe sintetizar tales
metas en un colectivo sinérgico de impacto esperado, pues no basta colectar tales metas sin criterio de aditividad.
Esta Hoja de Ruta resulta solo una apretada síntesis del cómo se desarrolla la articulación presupuesto-planificación, en
un marco estratégico, y a juicio del Autor, evidencia carencia de instrumentos y correspondientes herramientas que
faciliten la construcción de modelos de gestión, de construcción de planes y mecanismos de agregación de estos en
función de sector-territorio y de marco temporal; adicionalmente, la profusión de políticas, políticas nacionales, políticas
sectoriales, políticas públicas, lineamientos de políticas, y denominaciones equivalentes, enrarece el ambiente técnico y
ralentiza los aspectos de diseño y elección de cursos de acción, no teniéndose además el recurso humano suficiente y
7
La economía de escala se presenta al producirse mayor nivel de bienes públicos con costos proporcionalmente más bajos (dimensión institucional
respecto al nivel de los bienes proporcionados) y es de alcance cuando llega a más demandantes o puede entregar mayores bienes al consumidor,
reduciendo costos en el proceso de distribución.
8
Este tema ha sido extensamente abordado en “La Política de las Políticas y la Gestión Pública: Sumario sobre el caso peruano”, Espinal, Alfredo, en
Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 35/Junio 2010, Parte I y Nº 36/Julio 2010, Parte II Ediciones Caballero Bustamante, Perú.
9
El marco teórico e instrumental puede consultarse en ““Procesos Esenciales” para el rediseño del Poder Ejecutivo”, de Espinal, Alfredo, en Revista
Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 27/Octubre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.

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familiarizado en tales metodologías, insistiendo el Gobierno en privilegiar a Gerentes Públicos especialistas en sistemas
administrativos en lugar de la búsqueda de expertos en funciones sustantivas, que finalmente son los que hacen posible
la generación y distribución de los bienes públicos.
Conclusiones: ¿Qué ocurre al tercer día?.
Si consideramos llegado el tiempo de la Planificación Estratégica, el tercer día de la profecía, entonces esta debe
recuperar el lugar que como Rector le ha sido dado, y precisar con el MEF que el presupuesto es un efecto y no causa,
pero a su vez debe reconocerse que como todo proceso en Política, cada espacio de poder vacio es ocupado por el
más fuerte, y ese ha sido el caso del MEF de nuestros días, que ante ausencias de liderazgo y de una institución que
asuma el reto de ordenar y orientar los esfuerzos gubernamentales asumió una tarea que excede sus competencias, por
lo que para ordenar las materias y contar con los elementos técnico políticos suficientes, se requiere:
1. Definir y establecer con sencillez y precisión metodológica, las pautas para estructurar los procesos que conducen a
determinar la Misión, estructura del Poder Ejecutivo, diseño de políticas, fijación de objetivos determinación de escenarios y
objetivos y determinación de metas, en un marco de estructuras legales y normas generadas como efecto del análisis y como
causa del análisis, error casi tradicional en nuestra Gestión Publica.
2. Precisar roles en términos de Estado, dado que el tema es complejo, pues demanda definir alcance e intensidad de Reforma y
Modernización del Estado, pasando por capacidad instalada institucional (dimensión del Estado, pregunta sin respuesta a la
fecha), condiciones de escala y alcance de bienes públicos, público objetivo y calidad del gasto.
3. Claridad de metas, notándose esfuerzos técnicos serios de parte de CEPLAN, MEF y algunos Ministerios (Mujer y Desarrollo
Social, Educación, etc) para desarrollar los aspectos estratégicos e instrumentales, pero a su vez ese mismo esfuerzo revela
espacios de poder y decisión que vienen siendo llenados en forma creciente y no objetada por el MEF, y dentro del MEF por la
Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) como evidencia las recientes Directivas y Lineamientos (Directiva N° 001-
2011-EF/68.01, Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública; Resolución Directoral Nº 002-2011-EF/76.01,
Lineamientos para la programación y formulación del presupuesto del sector público 2012) que se sostienen en la asignación
del presupuesto como el factor de cohesión, asignando responsabilidades en ambos temas a la DGPP, bajo el marco del
MMM.
4. Liderazgo: La Presidencia del Consejo de Ministros está ausente en ese modelo de gestión estratégica, quedando de lado o no
considerando contar con la madurez mínima para completar el ciclo de presupuesto por resultados y de planificación
estratégica (caso de Chile y los Ministerios separados en ambas materias) que es asociada a Reforma y Modernización del
Estado, para generación de valor público y Gobierno Electrónico. En ese mismo sentido, la nueva formulación de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo resulta impostergable10, indicándose que la denominada Área Programática de Acción es escollo
a los nuevos Clasificadores de Resultados Finales (Anexo 6 - Resolución Directoral Nº 002-2011-EF/76.01) y una batalla sin
ganadores entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, hasta la fecha.
5. Integralidad: No obstante lo indicado, resulta necesario cerrar las brechas y debilidades anotadas a lo largo de este trabajo y
prestar atención a los instrumentos como el Plan Anual, Plan de Desarrollo Concertado, Plan de Competencias, etc, que las
normas de nivel sub nacional señalan como responsabilidad de los Gobiernos Regionales y Locales, de los cuales el proceso
de gestión estratégica orientada a resultados, se sitúa aun lejana y capitalina.
La apilación de Planes no conforma un colectivo ni siquiera una biblioteca temática, por ello se requiere además tener
en cuenta que las metas solo tienen sentido si provienen de un ejercicio de escenarios, opciones estratégicas y líneas
de acción, ya que debe establecerse cuáles resultan en resultados, cuáles son insumos de resultados y cuáles terminan
antes del plazo meta y cuáles exceden tal plazo, para tener un real proceso de planificación estratégica con bienes
públicos definidos y costeados, basados en presupuesto para resultados que cumpla con los enunciados institucionales
declarados. Finalmente, este proceso debe generar un modelo de Gestión Pública basado en la generación del valor
público, que es más que solo gasto eficiente y calidad de gasto, rasgo sobre el cual se asume existen las condiciones
adecuadas, y nada privilegia más el carácter financiero presupuestal, que mantener la misma estructura organizacional
sobre lo que necesitamos cambios sustanciales, lo que genera pesimismo sobre el “resultado” esperado.
Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de
Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional
Mayor de San Marcos, Perú.
Email: alfrespinal@hotmail.com
Artículo publicado como Especial en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 48/Julio 2011, Ediciones Caballero
Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)
10
Este extremo y la relación causa-efecto se desarrolla en “Estado y Poder Ejecutivo: Ecualización del cambio”, de Espinal, Alfredo, en Revista
Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 - Nº 25/Agosto 2009 y Año 3 - Nº 26/Septiembre 2009, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.