Procedimiento sancionador

2. Curso Procedimiento Administrativo
Sancionador
Principio de culpabilidad y la discusión en
torno a la responsabilidad objetiva y la
responsabilidad subjetiva en el Derecho
Administrativo Sancionador
José Antonio Tirado Barrera
Marzo, 2019

3. Objetivos
• Comprender el fundamento del principio de culpabilidad en el derecho
administrativo sancionador.
• Analizar las normas generales que ordenan el principio de culpabilidad
en el procedimiento sancionador, según la LPAG.
• Entender las diferencias existentes en la aplicación del principio de
culpabilidad respecto de personas naturales y personas jurídicas.

4. Temario
1. Introducción.
2. El principio de culpabilidad: fundamento y contenido.
3. La responsabilidad objetiva.
4. La culpabilidad en las personas jurídicas.
5. Culpabilidad y programas de cumplimiento.

5. Contenido del principio de culpabilidad
Personalidad de la sanción Personas naturales
Personas jurídicas
Responsabilidad por el hecho Personas naturales
Principio de
Culpabilidad Personas jurídicas
Culpabilidad en sentido estricto Personas naturales
Culpa
Culpabilidad subjetiva Personas naturales
Dolo
Personas jurídicas
Defecto de organización

6. 1. Introducción

7. “Aceptada la identidad ontológica entre infracciones administrativas y
penales, apenas cabe duda de que la estructura de la infracción
administrativa debe caracterizarse por la presencia de la culpabilidad.”
(Manuel Gómez Tomillo)
Una idea inicial …

8. … al establecimiento de la responsabilidad administrativa solidaria.
… a la responsabilidad objetiva.
… a la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas.
… y sus consecuencias frente …

9. «La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o
activa constitutiva de infracción sancionable.» (TUO LPAG, art. 248.8)
«Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición
legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en
forma solidaria de las infracciones que, en su caso, comentan y de las
sanciones que se impongan.» (TUO LPAG, art. 251.2)
¿Responsabilidad? ¿Culpabilidad? ¿Solidaridad?

10. 2. El principio de culpabilidad: fundamento y contenido

11. El principio de culpabilidad en la LPAG
“La potestad sancionadora de todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)
10. Culpabilidad.- La responsabilidad es subjetiva, salvo los casos en que
por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad
administrativa objetiva.” (art. 248.10 LPAG)

12. ¿Qué es la culpabilidad para el Derecho Administrativo
Sancionador?
“(…) [un] juicio de reproche que se dirige al autor de una infracción
porque pudiendo haberse comportado conforme a derecho, no lo hizo.”
(Gómez Tomillo – Sanz Rubiales)

13. ¿Por qué es necesaria la culpabilidad para sancionar
(administrativamente)?
“Para la imposición de una sanción y las consecuencias derivadas de un
ilícito administrativo, no basta con que la infracción esté tipificada y
sancionada (…) sino que es necesario que se aprecie en el sujeto infractor
el elemento o categoría denominado culpabilidad. La culpabilidad es el
reproche que se hace a una persona, porque ésta debió haber actuado de
modo distinto de como lo hizo.” (STS de 27 de mayo de 1999)

14. • Personalidad de las sanciones: sólo se debe sancionar a quien cometió
la infracción. Por política legislativa se podría incluir al instigador o
facilitador, por ejemplo.
• Responsabilidad por el hecho: sólo se debe sancionar a quien cometió
la infracción, por realizar la conducta y no por ser quien es. Se sanciona
por hacer, no por ser.
• Imputación personal o culpabilidad en sentido estricto: sólo se puede
sancionar a quien esté en condiciones de entender el disvalor de la
acción.
• Imputación subjetiva: sólo se puede sancionar por conductas dolosas o
culposas.
Contenido de la exigencia de culpabilidad

15. “El principio de personalidad de las sanciones supone, pues, que la
sanción sólo puede recaer sobre los autores de la infracción. Ahora bien,
debe advertirse que podrán considerarse autores no sólo las personas
que solas o conjuntamente, realizan la acción u omisión tipificada como
infracción, sino también las que actúen por medio de otra de la que se
sirvan como instrumento (autoría mediata) o las personas situadas por
una norma con rango de ley en posición de garante.” (Angeles de Palma
del Teso)
Personalidad de la sanción

16. “Ésta es la denominación tradicional, no muy afortunada por cierto, que
se contrapone a la <responsabilidad de autor>. Con este principio se
quiere subrayar que la sanción no puede ir más allá del hecho concreto
enjuiciado sin que puedan tenerse en cuenta las circunstancias
personales del autor.” (Alejandro Nieto)
Responsabilidad por el hecho

17. Imputación personal
“(…) para que pueda considerarse culpable del hecho doloso o culposo a
su autor ha de poder atribuírsele normalmente a éste, como producto de
una motivación racional normal (…)” (Alejandro Nieto)

18. “La infracción administrativa se caracteriza por ser una acción u omisión típica e
imputable a su autor a título de culpa o dolo. El elemento subjetivo formaría parte
de la propia infracción. La acción típica sería antijurídica cuando ha sido realizada
por su autor de forma culposa o dolosa, sin la intervención de circunstancias que
eliminen la responsabilidad (…) Esta concepción de ilícito administrativo está
vinculada a la finalidad preventiva de la infracción y la consiguiente amenaza de
sanción.” (Angeles de Palma de Teso)
Exigencia de dolo o culpa

19. 3. La responsabilidad objetiva

20. La “responsabilidad objetiva” es la inexigibilidad de dolo o culpa en una
conducta para considerarla infracción, sin afectar la necesaria
concurrencia de otros elementos ni impedir la presencia de causas
eximentes de responsabilidad.
¿De qué hablamos cuando hablamos de “responsabilidad
objetiva”?

21. “Los administrados son responsables objetivamente por el incumplimiento
de obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así
como de las normas ambientales y de los mandatos o disposiciones
emitidas por el OEFA.” (Art. 18° de la Ley 29325)
Un caso de responsabilidad objetiva

22. “El proveedor es exonerado de responsabilidad administrativa, si logra
acreditar la existencia de una causa objetiva, justificada y no previsible que
configure ruptura del nexo causal por caso fortuito o fuerza mayor, de
hecho determinante de un tercero o de la imprudencia del propio
consumidor afectado.” (Art. 104° del Código de Consumo)
Un ejemplo de exoneración de responsabilidad

23. “(…) La contestación a la consulta escrita tendrá efectos vinculantes para los
distintos órganos de la SUNAT exclusivamente respecto del consultante, en
tanto no se modifique la legislación o la jurisprudencia aplicable (…)” (Código
Tributario, art. 95° - A)
Un caso hipotético: error de derecho inducido por la
Administración

24. 4. La culpabilidad en las personas jurídicas

25. Contenidos diferenciados de la culpabilidad para personas
físicas y para personas jurídicas
“(…) no es posible encontrar un concepto de culpabilidad único para los
casos en los que el infractor es una persona física que cuando es una
persona jurídica. En consecuencia, es preciso proceder a diferenciar
ambas situaciones.” (Gómez Tomillo – Sanz Rubiales)

26. “(…) para el caso de infracciones administrativas cometidas por personas
jurídicas, no se suprime el elemento subjetivo de culpa, sino que,
simplemente, ese principio se aplica de manera distinta a como se hace
respecto a las personas físicas.” (Manuel Gómez Tomillo)
La responsabilidad de las personas jurídicas

27. “(…) se trataría del juicio de reproche que se formula frente a una persona
jurídica porque ha omitido la adopción de las medidas de precaución que le
son exigibles para garantizar un desarrollo ordenado y no infractor de la
actividad relativa al hecho de la empresa.” (Manuel Gómez Tomillo)
Culpabilidad de las personas jurídicas por defecto de organización

28. “Cualquiera sea el régimen legal de contratación aplicable, están impedidos
de ser participantes, postores y/o contratistas:
(…)
Las personas jurídicas cuyos socios, accionistas, participacionistas, titulares,
integrantes de los órganos de administración, apoderados o representantes
legales formen o hayan formado parte, en los últimos doce (12) meses de
impuesta la sanción, de personas jurídicas que se encuentren sancionadas
administrativamente con inhabilitación temporal o permanente para
participar en procesos de selección y para contratar con el Estado (…)”
(D.Leg. 1017, art. 10.k)
¿Transmisión de responsabilidad?

29. La extinción de la responsabilidad administrativa en el caso de
las personas jurídicas
“Sin embargo, desde nuestro punto de vista, cuando la Ley es inequívoca
al afirmar que la sociedad absorbida, o las sociedades que se funden, se
extinguen, en nada se diferencia tal situación de las hipótesis en las que se
produce la muerte física de una persona natural o de los casos en los que
se disuelve definitivamente una sociedad (…)” (Gómez Tomillo y Sanz
Rubiales)

30. ¿Cabe la transmisión de las sanciones administrativas
impuestas a personas jurídicas?
• Transmisión de la sanción de la persona jurídica a los integrantes de la
persona jurídica (disolución y liquidación)
• Transmisión de la sanción de la persona jurídica a otra persona jurídica
(fusión, escisión)
• Incidencia de la etapa procedimental respecto de la posible transmisión de
sanciones administrativas: ¿cabe transmisión si no se ha iniciado el
procedimiento sancionador?

31. Un criterio inicial para discutir la transmisión de la
responsabilidad
“(…) si no existiese la posibilidad de imponer una sanción a una entidad
distinta de la que cometió la infracción, las empresas podrían eludir las
sanciones simplemente por el hecho de que su identidad se hubiese visto
modificada como consecuencia de reestructuraciones, cesiones u otros
cambios de carácter jurídico u organizativo.” (Sentencia del Tribunal de
Primera Instancia, Asunto T161/05, Hoeschst v. Comisión)

32. Un ejemplo de transmisión de responsabilidad por fraude a la
ley
“Las personas naturales o jurídicas a través de las cuales, por razón de las
personas que las representan, las constituyen o participan en su
accionariado o cualquier otra circunstancia comprobable se determine
que son continuación, derivación, sucesión, o testaferro, de otra persona
impedida o inhabilitada, o que de alguna manera esta posee su control
efectivo, independientemente de la forma jurídica empleada para eludir
dicha restricción, tales como fusión, escisión, reorganización,
transformación o similares.” (Ley de Contrataciones del Estado, art. 11
literal o])

33. “Excepcionalmente, y atendiendo a la gravedad y naturaleza de la infracción, las
personas que ejerzan la dirección, administración o representación del proveedor
son responsables solidarios en cuanto participen con dolo o culpa inexcusable en el
planeamiento, realización o ejecución de la infracción administrativa.” (Artículo 111°
del Código de Consumo)
“Además de la sanción que a criterio de la Comisión corresponde imponer a los
infractores, cuando se trate de una persona jurídica, sociedad irregular, patrimonio
autónomo o entidad, se podrá imponer una multa de hasta cien (100) UIT a cada
uno de sus representantes legales o a las personas que integran los órganos de
dirección o administración según se determine su responsabilidad en las
infracciones cometidas.” (D.Leg. 1034, art. 43.3)
“Teniendo en cuenta el grado de participación en la comisión de una infracción y los
criterios señalados en el artículo 9º del Reglamento, las sanciones se aplican a una o
más de las siguientes personas: a) Las personas naturales o jurídicas supervisadas
¿Responsabilidad conjunta?

34. “(…) Las infracciones cometidas por un consorcio durante la ejecución del
contrato se imputarán a todos los integrantes del mismo, aplicándose a
cada uno de ellos la sanción que le corresponda, sin excepción alguna.”
(Reglamento del D.Leg. 1017, art. 239°)
Responsabilidad solidaria de consorcios

35. 5. Culpabilidad y programas de cumplimiento

36. Culpabilidad y programas de cumplimiento
“(…) aceptado que forma parte del concepto de infracción administrativa la
culpabilidad y concebida esta como defecto de organización, parece claro que dicho
defecto dejará de existir en los casos en los que se haya implementado, antes de la
comisión de la infracción administrativa, un programa de cumplimiento ex ante
idóneo para prevenir la comisión de infracciones administrativas en el seno de la
persona jurídica.
No parece que se pueda cuestionar que existe una incompatibilidad conceptual
entre déficit organizativo y existencia de un programa de cumplimiento idóneo.
Reiteramos que si la organización hizo todo lo posible por evitar tal comisión de
infracciones administrativas, y pese a ello, esta tuvo lugar, no tiene ningún sentido
preventivo la imposición de sanción alguna, salvo que se incurra en una
constitucionalmente censurable responsabilidad objetiva.” (Manuel Gómez Tomillo)

37. Programas de cumplimiento como excluyente o atenuante de
culpabilidad
«Se plantea en este contexto la cuestión de si la implementación de
programas de cumplimiento, compliance programs, puede tener alguna
operatividad en el marco del Derecho Administrativo sancionador,
concretamente, excluyente o atenuante de la culpabilidad de la empresa.»
(Gómez – Tomillo y Sanz Rubiales)

38. Programa de cumplimiento en el caso de delitos de
corrupción internacional
“Artículo 17. Eximente por implementación de modelo de prevención
17.1. La persona jurídica está exenta de responsabilidad por la comisión
de los delitos comprendidos en el artículo 1, si adopta e implementa en
su organización, con anterioridad a la comisión del delito, un modelo de
prevención adecuado a su naturaleza, riesgos, necesidades y
características, consistente en medidas de vigilancia y control idóneas
para prevenir los delitos antes mencionados o para reducir
significativamente el riesgo de su comisión.” (Ley 30424 art. 17.1,
modificado por el Decreto Legislativo N° 1352)

39. Programas de cumplimiento en la Ley 30737
“Artículo 13. Implementación de programas de cumplimiento
13.1. Dentro del plazo de noventa días hábiles desde la entrada en vigor de la
presente ley, las personas incluidas en el artículo 9, deben iniciar la
implementación de un modelo de cumplimiento adecuado a su naturaleza,
riesgos, necesidades y características, consistente en medidas de vigilancia y
control idóneas para prevenir la futura comisión de delitos o para reducir
significativamente el riesgo de su comisión.
13.2. Dentro del plazo previsto en el párrafo 13.1, la persona comprendida debe
poner en conocimiento al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos sobre las
acciones realizadas para el cumplimiento del presente título.
13.3. El contenido del modelo de cumplimiento, atendiendo a las características
de la persona jurídica, se desarrolla conforme lo dispuesto en la Ley 30424,
modificada por el Decreto Legislativo 1352, y su reglamento, sin perjuicio de que
las personas jurídicas lo implementen con elementos adicionales basados en el
ISO 19600 y 37001 u optando por mayores estándares sobre la materia.”

40. Un ejemplo de programa de cumplimiento en el Derecho
Administrativo

41. Efectos de la adopción de un programa de
cumplimiento