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UNIVERSIDAD FERMÍN TORO
VICE-RECTORADO ACADÉMICO
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y JURÍDICAS
ESCUELA DE DERECHO
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
Alumna:
Bonilla Ramírez Abdel Nazareth
C.I.: 25.927.038
ARAURE, SEPTIEMBRE DE 2015
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
Nociones generales.
En relación a este tema, la doctrina más calificada –García de Enterría
y Tomás Ramón Fernández- expone que “la responsabilidad de la
Administración es la contrapartida a sus poderes de ejecutabilidad, por sí y
ante sí, de los actos que considera necesarios al cumplimiento de sus fines.
Lo contrario sería imposición arbitraria, ruptura de la legalidad”
Por ser precisamente la Administración la rama del Poder Público que
en mayor número de ocasiones compromete la responsabilidad del Estado,
nos dedicaremos a estudiar cuáles son las formas clásicas o típicas de
comprometer la responsabilidad del Estado a través de la gestión de la
función administrativa y que han sido reconocidas por la jurisprudencia
nacional En ese sentido analizaremos:
BASE CONSTITUCIONAL Y LEGAL.
La responsabilidad de la Administración se ve fundamentada, en
términos generales, en el precitado artículo 140 de la Constitución de 1999,
interpretado conjuntamente con la Exposición de Motivos, conforme a la cual
la Administración deberá responder patrimonialmente cuando los daños
causados por su actuación –actuación administrativa, falta en la prestación
de servicios, riesgo creado, inactividad e incluso actividad desarrollada por
terceros- le sean imputables a ésta.
En efecto, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, que
comenta la disposición constitucional (Art. 140) establece “…la obligación
directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran
los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios
públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas […] de los
entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales
funciones”.
Esa amplitud en la cual está contemplada la responsabilidad
patrimonial del Estado en la Constitución de 1999, da pie para analizar una
tipología de tal noción, estudiando, en concreto, la responsabilidad por
funcionamiento de servicios, riesgo creado, personas privadas en el ejercicio
de funciones públicas y por daños morales causados a los particulares. La
responsabilidad patrimonial del Estado es un principio fundamental del
Estado de Derecho y reconocido expresamente por el Estado Venezolano en
diversas disposiciones de la Constitución de 1999, entre las que se
encuentra el artículo 6, referido a los “Principios Fundamentales”, el cual
prevé que “…el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y las
entidades políticas que la componen es y será siempre democrático,
participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y
de mandatos revocables…”; y particularmente, el artículo 140, que señala
que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o
las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Además de las anteriores disposiciones, el régimen constitucional de
la responsabilidad patrimonial del Estado está reforzado en la Constitución
de 1999 a través del reconocimiento constitucional del derecho a la igualdad
ante la Ley (Art. 21), el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 26), el
derecho a la propiedad (Art. 115), el principio de la legalidad (Art. 137) y la
existencia de la jurisdicción contencioso administrativa (Art. 259), entre otros.
Asimismo, la Exposición de Motivos de la Constitución se encargó de
hacer más diáfano el régimen constitucional de la responsabilidad patrimonial
del Estado, al establecer la universalidad de tal noción, al hacer referencia
expresa a la obligación directa que tiene el Estado de responder
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de
sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por
cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas,
ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas
privadas en ejercicio de tales funciones.
El principio de responsabilidad patrimonial del Estado es parte
esencial del Estado de Derecho, pues éste, conjuntamente con los principios
de legalidad y de separación de los poderes, conforma la idea del
sometimiento del Estado al imperio de la Ley.
La responsabilidad patrimonial del Estado supone la obligación de
reparar un daño o un interés protegido, causado por una actuación –
independientemente de que ella sea ocasionada por actuaciones conforme a
derecho o por actuaciones que contravienen normas jurídicas- siempre que
dicho hecho dañoso sea atribuible a una persona y exista un nexo causal
entre la actuación y el daño.
En el ámbito del Derecho Civil, la responsabilidad puede ser
contractual, la cual se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio
causado deriva del incumplimiento de obligaciones establecidas en un
acuerdo celebrado en el marco de una relación jurídica; o extracontractual,
que deviene de la obligación de reparar y resarcir el daño causado a otro,
derivado de actuaciones lícitas o ilícitas que causen daño en la esfera
jurídica de los particulares. Ella se fundamenta en la infracción al principio
general de no causar daños a otros.
A su vez, se entiende que la responsabilidad extracontractual puede
ser de dos tipos, a saber: (i) directa, esto es, aquella producida por hecho
propio[1] e (ii) indirecta, esto es, aquella derivada de hechos de personas o
cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto responsable. En estos
supuestos la Ley presume la culpa del director o custodio que se aprovecha
de las personas o cosas sujetas a su dirección o guarda[2].
En nuestro caso, la responsabilidad que se genera cuando el Estado causa
daños que le son imputables por su actuación, es similar a la responsabilidad
extracontractual del Derecho Civil. Sin embargo, si bien los principios
civilistas informaron inicialmente la noción de responsabilidad patrimonial,
dicho tipo de responsabilidad del Estado ha evolucionado hasta tener un
carácter autónomo y desligado de la noción de responsabilidad civil, el cual
se basa en la objetividad: la imputabilidad del daño a la Administración.
En la actualidad, la mayoría de los ordenamientos jurídicos admiten
una tesis autónoma respecto de la del Derecho Civil, para determinar la
responsabilidad del Estado por los daños que ocasiona la actividad de sus
agentes en los administrados. En este sentido Cassagne ha señalado que:
“Si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las personas
jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado, por su actuación en el
ámbito del derecho público, pertenece al derecho administrativo”.
En Venezuela, ahora con apoyo más expreso de la Constitución de
1999, la doctrina ha propugnado una tesis integral de la responsabilidad
patrimonial, es decir, que derivará de todas las actuaciones de los órganos
estatales, y lo que es más importante, objetiva, esto es, independiente de
toda noción de intencionalidad (i.e. culpa, dolo).
El problema que se plantea aquí, sin embargo, es que el Estado actúa
tanto en el ámbito del Derecho Público, investido de sus prerrogativas –a
través de actos y contratos- como en el ámbito del Derecho Privado, sin
hacer uso de sus prerrogativas, pero también a través de hechos, actos y
contratos. De allí que los administrativistas entienden que la exclusión del
Derecho Civil del tema de la responsabilidad del Estado no debe ser
absoluta, pues queda para éste la parcela de las situaciones reguladas por el
Derecho Civil, es decir, “...cuando la Administración actúa en el campo del
derecho privado (v.g. gestión de bienes del dominio privado del Estado)”.
De otra parte, la carencia de una regulación específica para la
determinación de la responsabilidad del Estado en el ámbito del Derecho
Público ha contribuido a que no exista un claro deslinde entre las áreas que a
cada una de estas ramas del Derecho –Civil y Administrativo- corresponde
normar. Ciertamente, la ausencia de un marco regulatorio que contemple los
principios de la responsabilidad patrimonial del Estado como sujeto de
Derecho Público, ha llevado a la jurisprudencia a aplicar de manera directa, y
no por vía analógica, las disposiciones del Derecho Civil para establecerla.
Sin embargo, el principio general es que la responsabilidad del Estado
por los daños causados por las personas que emplee en el servicio público
se rige por el Derecho Público y no por los principios establecidos en el
Código Civil para las relaciones entre particulares, pues tal responsabilidad
debe tener reglas especiales que atiendan a la noción de interés público que
el Estado está llamado a satisfacer.
En ese sentido se pronuncia Nallar, cuando al hacer referencia al caso
argentino, califica a las normas de Derecho Civil que se refieren a la
Responsabilidad del Estado de “manifiestamente inconstitucionales” y
“víctimas de una “desubicación fundamental e inútil”: “fundamental” porque
no responden a los cimientos del sistema federal argentino, e “inútil” porque
en nada colaboran para configurar la responsabilidad del Estado, pues si
está prevista en las Constituciones provinciales, allí habremos de dirigirnos, y
de no ser así recurriremos a los principios de la Constitución Nacional”.
En opinión del mencionado autor, el recurrir a las normas de un
ordenamiento jurídico ajeno (i.e. el ordenamiento civil) para determinar la
responsabilidad del Estado produce inseguridad jurídica, dada la forma
“precaria” y “ociosa” en que dichas normas regulan el tema de la
responsabilidad, pues ellas además de referirse sólo a la responsabilidad
subjetiva e indirecta y desconocer la teoría del órgano, no llegan a explicar
cómo determinar la responsabilidad del Estado cuando actúa lícitamente[6].
Será necesario entonces, según el autor, buscar la solución al tema en los
principios generales del Derecho, “en particular aquellos que nacen a partir
del derecho natural, de la moral y del ordenamiento jurídico general del país
de que se trate”
CRITERIOS DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES.
En Venezuela –al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia,
en donde la construcción de la teoría de la responsabilidad patrimonial del
Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de
Conflictos y de los propios tribunales judiciales- el sistema de responsabilidad
patrimonial del Estado es producto del desarrollo o en ocasiones involución
jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Si bien en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad del Estado
encuentra consagración en disposiciones constitucionales que datan de 1830
–tal como fue explanado con anterioridad-, un sistema propio de
responsabilidad patrimonial del Estado se ha construido con base en
decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, y otros órganos de la
jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante que esos órganos para
determinar esa responsabilidad se servían, inicialmente, de las disposiciones
del Código Civil y luego, aunque con oscilaciones, postulando reglas propias
de derecho público.
En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción
contencioso-administrativa referidas a la responsabilidad del Estado se
fundamentaron en el sistema de responsabilidad previsto en el Código Civil.
Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo
del 11 de febrero de 1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs. Cadafe,
determinó la responsabilidad del Estado y, en consecuencia, condenó a la
República al pago de una indemnización a los particulares afectados, con
base en el artículo 1.193 del Código Civil, referentes a la responsabilidad civil
por guarda de cosas. Igual criterio mantuvo la Sala en casos posteriores, en
los que aplicó otras disposiciones del Código Civil para determinar la
responsabilidad del Estado.
El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a
normas del Derecho Civil fue mantenido por el Tribunal Supremo de Justicia,
con algunas excepciones, incluso durante la vigencia de la Constitución de
1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la responsabilidad
autónoma del Estado en su artículo 47.
Tal como sostiene Henrique Iribarren, la evolución jurisprudencial
venezolana en esta fase, encierra una paradoja, por cuanto “por un lado
todavía emplean el término “responsabilidad civil”, pero por el otro lado cada
vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad administrativa
extracontractual, propio y autónomo del derecho administrativo clásico”
LEY SOBRE EL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
La responsabilidad del funcionario se ha consagrado en distinto
cuerpos normativos, entre ellos la Ley Orgánica de la Administración Pública,
que la establece como principio fundamental y la Ley del Estatuto de la
Función Pública, que en su articulo 79 hace referencia a los distintos tipos de
responsabilidad en que pueden incurrir los funcionarios públicos al servicio
de la Administración. Esta ley en sintonía con la Constitución señala que los
funcionarios pueden incurrir en responsabilidad penal, civil, administrativa y
disciplinaria en el ejercicio de sus funciones.
La responsabilidad civil: afecta el orden patrimonial del funcionario, su
esfera de bienes y derechos, que pueden ser el resultado de una acción de
repetición por parte del Estado cuando éste haya tenido que responderle a
un tercero por un acto de un funcionario, o bien una acción directa del estado
contra el funcionario (ley contra la corrupción), o de un tercero directamente
contra el funcionario. Esta responsabilidad será exigible a través de un
órgano de la justicia ordinaria civil.
La responsabilidad penal: Deriva de la comisión de hechos típicos,
antijurídicos y culpables y teleológicamente contrarios a las reglas y
principios de orden estatal establecidos, puede ser causada directamente por
un hecho ilícito contra el estado o bien contra un tercero. Es exigible ante un
órgano de la justicia ordinaria penal, una vez que se produzca la
correspondiente sentencia.
La responsabilidad administrativa: Deriva del incumplimiento de
deberes formales, la omisión de actuación administrativa, o la actuación
ilegal ( no configurable en un hecho penal), que es llevada por la Contraloría
General de la República y que se manifiesta en los autos de responsabilidad
administrativa.
La responsabilidad disciplinaria: Puede incurrir el funcionario en
responsabilidad disciplinaria cuando infrinja o más bien entre en los
supuestos que el Estatuto de la Función Pública pueda establecer como
falta. La ley de Carrera Administrativa establece una variable de sanciones
que van desde la amonestación verbal hasta la destitución, la LOPA, prevé
sanciones pecuniarias para el funcionario público, esta sanción previo el
debido proceso, normalmente es impuesta por la máxima autoridad del
organismo.
La ley del Estatuto de la Función Pública agrega una nueva conducta
ilícita del funcionario, y es la que se da cuando este se encuentra en la
obligación de sancionar y no cumple con esa obligación, caso en el cual
puede ser sancionado por la autoridad superior con fundamento en los
reglamentos y demás leyes atribuidas al caso. (Art. 79 de la LEFP)
Otra responsabilidad determinada en la Ley del Estatuto (Art. 80), está
referida al funcionario que renuncia o compromete sus competencias de
dirección o de gestión en la función pública mediante actos unilaterales o
bilaterales, siendo responsable de los perjuicios causados a la República.
En lo que se refiere a la legitimación activa para proceder contra el
funcionario o funcionaria pública, ésta corresponde al Procurador General de
la República, por una parte, y al Ministerio Público, por la otra en virtud de la
disposición contenida en al artículo 81 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, que establece para el Ministerio Público la obligación de ejercer las
acciones judiciales para hacer efectiva las responsabilidades civiles,
administrativas y penales; debiendo seguirse el procedimiento previsto en el
Código Orgánico Procesal Penal. Asimismo, las responsabilidades penales y
civiles pueden ser instaladas por los particulares con la respectiva denuncia
ante el Ministerio Público.
LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO.
Según la LOTTT, la interpretación y aplicación de esa ley estará
orientada por los principios de justicia social, la solidaridad, la intangibilidad y
la progresividad de los derechos y beneficios laborales. En especial, la
LOTTT desarrolla dichos principios mediante los siguientes subprincipios:
Prioridad de la realidad sobre las formas o apariencias:
Prevalece la realidad sobre las formas o apariencias, así como en la
interpretación y aplicación de la materia del trabajo y la seguridad social.
Son nulas las medidas adoptadas por el patrono en fraude a esta ley,
así como las destinadas a simular las relaciones de trabajo y precarizar sus
condiciones. La nulidad declarada no afectará el disfrute y ejercicio de los
derechos que les correspondan a los trabajadores derivados de la relación
de trabajo.
Irrenunciabilidad de los derechos laborales
De conformidad con este principo, en ningún caso serán renunciables
los derechos contenidos en las normas y disposiciones de cualquier
naturaleza y jerarquía que favorezcan a los trabajadores.
Las transacciones y convenimientos solo podrán realizarse al término de la
relación laboral y siempre que versen sobre derechos litigiosos, dudosos o
discutidos, consten por escrito y contengan una relación circunstanciada de
los hechos que la motiven y de los derechos en ella comprendidos.
No será estimada como transacción la simple relación de derechos.
Los funcionarios del trabajo garantizarán que la transacción no violente de
forma alguna el principio constitucional de irrenunciabilidad de los derechos
laborales.
Igualdad y equidad de género
El Estado garantiza la igualdad y equidad de mujeres y hombres en el
ejercicio del derecho al trabajo. Los patronos aplicarán criterios de igualdad y
equidad, y están obligadas y obligados a fomentar la participación paritaria
en responsabilidades de dirección.
Principios de la administración de justicia
La legislación procesal, la organización de los tribunales y la
administración del trabajo, se orientarán con el propósito de ofrecer la
solución de los conflictos sobre derechos individuales o colectivos, mediante
una administración de justicia orientada por los principios de uniformidad,
brevedad, gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, concentración, prioridad
de la realidad de los hechos, la equidad, rectoría del Juez en el proceso,
sencillez, eficacia, accesibilidad, imparcialidad, idoneidad, transparencia,
autonomía, independencia, responsabilidad, atendiendo el debido proceso,
sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.
LEY DE LA CONTRALORÍA Y LA LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN.
El objetivo principal de la Ley Contra la Corrupción es crear
mecanismos preventivos y represivos que resulten eficaces para confrontar
la corrupción. Al artículo 1 de la Ley Contra la Corrupción establece:
"La presente Ley tiene por objeto el establecimiento de normas que
rijan la conducta que deben asumir las personas sujetas a la misma, a los
fines de salvaguardar el patrimonio público, garantizar el manejo adecuado y
transparente de los recursos públicos, con fundamento en los principios
de honestidad, transparencia, participación, eficiencia, eficacia, legalidad,
rendición de cuentas y responsabilidad consagrados en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, así como la tipificación de los delitos
contra la cosa pública y las sanciones que deberán aplicarse a quienes
infrinjan estas disposiciones y cuyos actos, hechos u omisiones
causen daño al patrimonio público".
La diferencia entre la Ley Contra la Corrupción y la ya derogada Ley
Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público es que la primera no es sólo
una ley represiva, ya que no se detiene únicamente en el establecimiento de
sanciones administrativas y penales contra los funcionarios públicos que
infrinjan las normas allí previstas, sino que se busca crear mecanismos
preventivos que procuran dotar de mayor transparencia la administración de
recursos públicos.
La Ley Contra la Corrupción desarrolla los principios establecidos en
el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
tal como se encuentra plasmado en el artículo 1 de la ley cuando señala
como uno de sus objetos el establecimiento de normas que rijan la conducta
que deben asumir las personas sujetas a la misma, a los fines de
salvaguardar el patrimonio público y garantizar el manejo adecuado y
transparente de los recursos públicos, con fundamento en los principios de
honestidad, transparencia, participación, eficiencia, eficacia, legalidad,
rendición de cuentas y responsabilidad.
Ese primer objetivo busca crear mecanismos de carácter preventivo,
es decir herramientas útiles para prevenir la corrupción, evitando que existan
las condiciones para que tales actos se produzcan.
El artículo 1 además se refiere a otro de los objetivos de la Ley Contra
La Corrupción. Se trata de la tipificación de los delitos contra la cosa pública
y las sanciones que deberán aplicarse a quienes violen esas disposiciones y
cuyos actos, hechos u omisiones causen daño al patrimonio público.
Este segundo objetivo es netamente represivo, pues, se trata de establecer
sanciones para los funcionarios públicos que incurran en actos que estén
tipificados como delitos o sanciones administrativas, y con ello se utiliza a la
sanción administrativa y la pena como mecanismos de disuasión frente a la
comisión de hechos de corrupción.
Capitulo III. los Funcionarios Públicos
1. consideraciones generales sobre los funcionarios públicos en el
marco de la legislación venezolana
Se consideran funcionarios públicos: las personas que ejercen funciones
públicas
El artículo 2 numeral 1 de la Ley Contra La Corrupción considera
funcionarios públicos a todas las personas que ejerzan funciones públicas
para la República en cualquiera de sus cinco poderes, legislativo, ejecutivo,
judicial, ciudadano y electoral, haciendo una descripción bastante amplia en
la que incluye a los que estén investidos de funciones públicas, permanentes
o transitorias, remuneradas o gratuitas, originadas por elección, por
nombramiento o contrato otorgado por la autoridad competente,
al servicio de la República, de los estados, de los territorios y dependencias
federales, de los distritos, del distritos metropolitanos o de los municipios, de
los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de
las universidades públicas, del Banco Central de Venezuela o de
cualesquiera de los órganos o entes que ejercen el Poder Público.
Según el artículo 3 numeral 2, también son considerados funcionarios
públicos los Directores y Administradores de las sociedades civiles y
mercantiles, fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones
constituidas con recursos públicos o dirigidas por alguna de las personas a
que se refiere el artículo 4 de la Ley, o cuando la totalidad de los aportes
presupuestarios o contribuciones en un ejercicio provenientes de una o
varias de estas personas represente el cincuenta por ciento o más de su
presupuesto o patrimonio; y los directores nombrados en representación de
dichos órganos y entes, aun cuando la participación fuere inferior al
cincuenta por ciento del capital o patrimonio.
Pero no solamente son los funcionarios públicos los que pueden entrar
dentro de los supuestos que establece la ley, por cuanto el numeral 3 del
artículo 3, hace referencia a "Cualquier otra persona en los casos previstos
en esta Ley", por lo que existe la posibilidad de que un acto que afecte el
patrimonio público sea cometido no sólo por funcionarios públicos, sino
también, por personas que no tienen una relación de función pública con la
administración. En este caso, la ley puede sancionar a esas personas y
puede establecerles sanciones administrativas o penas por determinados
hechos.

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RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN bdel bonilla

  • 1. UNIVERSIDAD FERMÍN TORO VICE-RECTORADO ACADÉMICO FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y JURÍDICAS ESCUELA DE DERECHO RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Alumna: Bonilla Ramírez Abdel Nazareth C.I.: 25.927.038 ARAURE, SEPTIEMBRE DE 2015
  • 2. RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN Nociones generales. En relación a este tema, la doctrina más calificada –García de Enterría y Tomás Ramón Fernández- expone que “la responsabilidad de la Administración es la contrapartida a sus poderes de ejecutabilidad, por sí y ante sí, de los actos que considera necesarios al cumplimiento de sus fines. Lo contrario sería imposición arbitraria, ruptura de la legalidad” Por ser precisamente la Administración la rama del Poder Público que en mayor número de ocasiones compromete la responsabilidad del Estado, nos dedicaremos a estudiar cuáles son las formas clásicas o típicas de comprometer la responsabilidad del Estado a través de la gestión de la función administrativa y que han sido reconocidas por la jurisprudencia nacional En ese sentido analizaremos: BASE CONSTITUCIONAL Y LEGAL. La responsabilidad de la Administración se ve fundamentada, en términos generales, en el precitado artículo 140 de la Constitución de 1999, interpretado conjuntamente con la Exposición de Motivos, conforme a la cual la Administración deberá responder patrimonialmente cuando los daños causados por su actuación –actuación administrativa, falta en la prestación de servicios, riesgo creado, inactividad e incluso actividad desarrollada por terceros- le sean imputables a ésta. En efecto, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, que comenta la disposición constitucional (Art. 140) establece “…la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios
  • 3. públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas […] de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones”. Esa amplitud en la cual está contemplada la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución de 1999, da pie para analizar una tipología de tal noción, estudiando, en concreto, la responsabilidad por funcionamiento de servicios, riesgo creado, personas privadas en el ejercicio de funciones públicas y por daños morales causados a los particulares. La responsabilidad patrimonial del Estado es un principio fundamental del Estado de Derecho y reconocido expresamente por el Estado Venezolano en diversas disposiciones de la Constitución de 1999, entre las que se encuentra el artículo 6, referido a los “Principios Fundamentales”, el cual prevé que “…el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables…”; y particularmente, el artículo 140, que señala que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”. Además de las anteriores disposiciones, el régimen constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado está reforzado en la Constitución de 1999 a través del reconocimiento constitucional del derecho a la igualdad ante la Ley (Art. 21), el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 26), el derecho a la propiedad (Art. 115), el principio de la legalidad (Art. 137) y la existencia de la jurisdicción contencioso administrativa (Art. 259), entre otros. Asimismo, la Exposición de Motivos de la Constitución se encargó de hacer más diáfano el régimen constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, al establecer la universalidad de tal noción, al hacer referencia expresa a la obligación directa que tiene el Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de
  • 4. sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones. El principio de responsabilidad patrimonial del Estado es parte esencial del Estado de Derecho, pues éste, conjuntamente con los principios de legalidad y de separación de los poderes, conforma la idea del sometimiento del Estado al imperio de la Ley. La responsabilidad patrimonial del Estado supone la obligación de reparar un daño o un interés protegido, causado por una actuación – independientemente de que ella sea ocasionada por actuaciones conforme a derecho o por actuaciones que contravienen normas jurídicas- siempre que dicho hecho dañoso sea atribuible a una persona y exista un nexo causal entre la actuación y el daño. En el ámbito del Derecho Civil, la responsabilidad puede ser contractual, la cual se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio causado deriva del incumplimiento de obligaciones establecidas en un acuerdo celebrado en el marco de una relación jurídica; o extracontractual, que deviene de la obligación de reparar y resarcir el daño causado a otro, derivado de actuaciones lícitas o ilícitas que causen daño en la esfera jurídica de los particulares. Ella se fundamenta en la infracción al principio general de no causar daños a otros. A su vez, se entiende que la responsabilidad extracontractual puede ser de dos tipos, a saber: (i) directa, esto es, aquella producida por hecho propio[1] e (ii) indirecta, esto es, aquella derivada de hechos de personas o cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto responsable. En estos supuestos la Ley presume la culpa del director o custodio que se aprovecha de las personas o cosas sujetas a su dirección o guarda[2].
  • 5. En nuestro caso, la responsabilidad que se genera cuando el Estado causa daños que le son imputables por su actuación, es similar a la responsabilidad extracontractual del Derecho Civil. Sin embargo, si bien los principios civilistas informaron inicialmente la noción de responsabilidad patrimonial, dicho tipo de responsabilidad del Estado ha evolucionado hasta tener un carácter autónomo y desligado de la noción de responsabilidad civil, el cual se basa en la objetividad: la imputabilidad del daño a la Administración. En la actualidad, la mayoría de los ordenamientos jurídicos admiten una tesis autónoma respecto de la del Derecho Civil, para determinar la responsabilidad del Estado por los daños que ocasiona la actividad de sus agentes en los administrados. En este sentido Cassagne ha señalado que: “Si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las personas jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado, por su actuación en el ámbito del derecho público, pertenece al derecho administrativo”. En Venezuela, ahora con apoyo más expreso de la Constitución de 1999, la doctrina ha propugnado una tesis integral de la responsabilidad patrimonial, es decir, que derivará de todas las actuaciones de los órganos estatales, y lo que es más importante, objetiva, esto es, independiente de toda noción de intencionalidad (i.e. culpa, dolo). El problema que se plantea aquí, sin embargo, es que el Estado actúa tanto en el ámbito del Derecho Público, investido de sus prerrogativas –a través de actos y contratos- como en el ámbito del Derecho Privado, sin hacer uso de sus prerrogativas, pero también a través de hechos, actos y contratos. De allí que los administrativistas entienden que la exclusión del Derecho Civil del tema de la responsabilidad del Estado no debe ser absoluta, pues queda para éste la parcela de las situaciones reguladas por el Derecho Civil, es decir, “...cuando la Administración actúa en el campo del derecho privado (v.g. gestión de bienes del dominio privado del Estado)”. De otra parte, la carencia de una regulación específica para la determinación de la responsabilidad del Estado en el ámbito del Derecho
  • 6. Público ha contribuido a que no exista un claro deslinde entre las áreas que a cada una de estas ramas del Derecho –Civil y Administrativo- corresponde normar. Ciertamente, la ausencia de un marco regulatorio que contemple los principios de la responsabilidad patrimonial del Estado como sujeto de Derecho Público, ha llevado a la jurisprudencia a aplicar de manera directa, y no por vía analógica, las disposiciones del Derecho Civil para establecerla. Sin embargo, el principio general es que la responsabilidad del Estado por los daños causados por las personas que emplee en el servicio público se rige por el Derecho Público y no por los principios establecidos en el Código Civil para las relaciones entre particulares, pues tal responsabilidad debe tener reglas especiales que atiendan a la noción de interés público que el Estado está llamado a satisfacer. En ese sentido se pronuncia Nallar, cuando al hacer referencia al caso argentino, califica a las normas de Derecho Civil que se refieren a la Responsabilidad del Estado de “manifiestamente inconstitucionales” y “víctimas de una “desubicación fundamental e inútil”: “fundamental” porque no responden a los cimientos del sistema federal argentino, e “inútil” porque en nada colaboran para configurar la responsabilidad del Estado, pues si está prevista en las Constituciones provinciales, allí habremos de dirigirnos, y de no ser así recurriremos a los principios de la Constitución Nacional”. En opinión del mencionado autor, el recurrir a las normas de un ordenamiento jurídico ajeno (i.e. el ordenamiento civil) para determinar la responsabilidad del Estado produce inseguridad jurídica, dada la forma “precaria” y “ociosa” en que dichas normas regulan el tema de la responsabilidad, pues ellas además de referirse sólo a la responsabilidad subjetiva e indirecta y desconocer la teoría del órgano, no llegan a explicar cómo determinar la responsabilidad del Estado cuando actúa lícitamente[6]. Será necesario entonces, según el autor, buscar la solución al tema en los principios generales del Derecho, “en particular aquellos que nacen a partir
  • 7. del derecho natural, de la moral y del ordenamiento jurídico general del país de que se trate” CRITERIOS DOCTRINARIOS Y JURISPRUDENCIALES. En Venezuela –al igual que lo ocurrido con esta institución en Francia, en donde la construcción de la teoría de la responsabilidad patrimonial del Estado es obra de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal de Conflictos y de los propios tribunales judiciales- el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es producto del desarrollo o en ocasiones involución jurisprudencial de la jurisdicción contencioso-administrativa. Si bien en nuestro ordenamiento jurídico la responsabilidad del Estado encuentra consagración en disposiciones constitucionales que datan de 1830 –tal como fue explanado con anterioridad-, un sistema propio de responsabilidad patrimonial del Estado se ha construido con base en decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, y otros órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante que esos órganos para determinar esa responsabilidad se servían, inicialmente, de las disposiciones del Código Civil y luego, aunque con oscilaciones, postulando reglas propias de derecho público. En efecto, las primeras decisiones dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa referidas a la responsabilidad del Estado se fundamentaron en el sistema de responsabilidad previsto en el Código Civil. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fallo del 11 de febrero de 1985, caso Leonor Cedeño Salazar vs. Cadafe, determinó la responsabilidad del Estado y, en consecuencia, condenó a la República al pago de una indemnización a los particulares afectados, con base en el artículo 1.193 del Código Civil, referentes a la responsabilidad civil por guarda de cosas. Igual criterio mantuvo la Sala en casos posteriores, en
  • 8. los que aplicó otras disposiciones del Código Civil para determinar la responsabilidad del Estado. El criterio de fundamentar la responsabilidad del Estado en base a normas del Derecho Civil fue mantenido por el Tribunal Supremo de Justicia, con algunas excepciones, incluso durante la vigencia de la Constitución de 1961, la cual proclamaba ya de manera expresa, la responsabilidad autónoma del Estado en su artículo 47. Tal como sostiene Henrique Iribarren, la evolución jurisprudencial venezolana en esta fase, encierra una paradoja, por cuanto “por un lado todavía emplean el término “responsabilidad civil”, pero por el otro lado cada vez empujan más hacia el sistema de responsabilidad administrativa extracontractual, propio y autónomo del derecho administrativo clásico” LEY SOBRE EL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. La responsabilidad del funcionario se ha consagrado en distinto cuerpos normativos, entre ellos la Ley Orgánica de la Administración Pública, que la establece como principio fundamental y la Ley del Estatuto de la Función Pública, que en su articulo 79 hace referencia a los distintos tipos de responsabilidad en que pueden incurrir los funcionarios públicos al servicio de la Administración. Esta ley en sintonía con la Constitución señala que los funcionarios pueden incurrir en responsabilidad penal, civil, administrativa y disciplinaria en el ejercicio de sus funciones. La responsabilidad civil: afecta el orden patrimonial del funcionario, su esfera de bienes y derechos, que pueden ser el resultado de una acción de repetición por parte del Estado cuando éste haya tenido que responderle a un tercero por un acto de un funcionario, o bien una acción directa del estado contra el funcionario (ley contra la corrupción), o de un tercero directamente contra el funcionario. Esta responsabilidad será exigible a través de un órgano de la justicia ordinaria civil.
  • 9. La responsabilidad penal: Deriva de la comisión de hechos típicos, antijurídicos y culpables y teleológicamente contrarios a las reglas y principios de orden estatal establecidos, puede ser causada directamente por un hecho ilícito contra el estado o bien contra un tercero. Es exigible ante un órgano de la justicia ordinaria penal, una vez que se produzca la correspondiente sentencia. La responsabilidad administrativa: Deriva del incumplimiento de deberes formales, la omisión de actuación administrativa, o la actuación ilegal ( no configurable en un hecho penal), que es llevada por la Contraloría General de la República y que se manifiesta en los autos de responsabilidad administrativa. La responsabilidad disciplinaria: Puede incurrir el funcionario en responsabilidad disciplinaria cuando infrinja o más bien entre en los supuestos que el Estatuto de la Función Pública pueda establecer como falta. La ley de Carrera Administrativa establece una variable de sanciones que van desde la amonestación verbal hasta la destitución, la LOPA, prevé sanciones pecuniarias para el funcionario público, esta sanción previo el debido proceso, normalmente es impuesta por la máxima autoridad del organismo. La ley del Estatuto de la Función Pública agrega una nueva conducta ilícita del funcionario, y es la que se da cuando este se encuentra en la obligación de sancionar y no cumple con esa obligación, caso en el cual puede ser sancionado por la autoridad superior con fundamento en los reglamentos y demás leyes atribuidas al caso. (Art. 79 de la LEFP) Otra responsabilidad determinada en la Ley del Estatuto (Art. 80), está referida al funcionario que renuncia o compromete sus competencias de dirección o de gestión en la función pública mediante actos unilaterales o bilaterales, siendo responsable de los perjuicios causados a la República. En lo que se refiere a la legitimación activa para proceder contra el funcionario o funcionaria pública, ésta corresponde al Procurador General de
  • 10. la República, por una parte, y al Ministerio Público, por la otra en virtud de la disposición contenida en al artículo 81 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece para el Ministerio Público la obligación de ejercer las acciones judiciales para hacer efectiva las responsabilidades civiles, administrativas y penales; debiendo seguirse el procedimiento previsto en el Código Orgánico Procesal Penal. Asimismo, las responsabilidades penales y civiles pueden ser instaladas por los particulares con la respectiva denuncia ante el Ministerio Público. LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO. Según la LOTTT, la interpretación y aplicación de esa ley estará orientada por los principios de justicia social, la solidaridad, la intangibilidad y la progresividad de los derechos y beneficios laborales. En especial, la LOTTT desarrolla dichos principios mediante los siguientes subprincipios: Prioridad de la realidad sobre las formas o apariencias: Prevalece la realidad sobre las formas o apariencias, así como en la interpretación y aplicación de la materia del trabajo y la seguridad social. Son nulas las medidas adoptadas por el patrono en fraude a esta ley, así como las destinadas a simular las relaciones de trabajo y precarizar sus condiciones. La nulidad declarada no afectará el disfrute y ejercicio de los derechos que les correspondan a los trabajadores derivados de la relación de trabajo. Irrenunciabilidad de los derechos laborales De conformidad con este principo, en ningún caso serán renunciables los derechos contenidos en las normas y disposiciones de cualquier naturaleza y jerarquía que favorezcan a los trabajadores.
  • 11. Las transacciones y convenimientos solo podrán realizarse al término de la relación laboral y siempre que versen sobre derechos litigiosos, dudosos o discutidos, consten por escrito y contengan una relación circunstanciada de los hechos que la motiven y de los derechos en ella comprendidos. No será estimada como transacción la simple relación de derechos. Los funcionarios del trabajo garantizarán que la transacción no violente de forma alguna el principio constitucional de irrenunciabilidad de los derechos laborales. Igualdad y equidad de género El Estado garantiza la igualdad y equidad de mujeres y hombres en el ejercicio del derecho al trabajo. Los patronos aplicarán criterios de igualdad y equidad, y están obligadas y obligados a fomentar la participación paritaria en responsabilidades de dirección. Principios de la administración de justicia La legislación procesal, la organización de los tribunales y la administración del trabajo, se orientarán con el propósito de ofrecer la solución de los conflictos sobre derechos individuales o colectivos, mediante una administración de justicia orientada por los principios de uniformidad, brevedad, gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, concentración, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad, rectoría del Juez en el proceso, sencillez, eficacia, accesibilidad, imparcialidad, idoneidad, transparencia, autonomía, independencia, responsabilidad, atendiendo el debido proceso, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles. LEY DE LA CONTRALORÍA Y LA LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN. El objetivo principal de la Ley Contra la Corrupción es crear mecanismos preventivos y represivos que resulten eficaces para confrontar
  • 12. la corrupción. Al artículo 1 de la Ley Contra la Corrupción establece: "La presente Ley tiene por objeto el establecimiento de normas que rijan la conducta que deben asumir las personas sujetas a la misma, a los fines de salvaguardar el patrimonio público, garantizar el manejo adecuado y transparente de los recursos públicos, con fundamento en los principios de honestidad, transparencia, participación, eficiencia, eficacia, legalidad, rendición de cuentas y responsabilidad consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como la tipificación de los delitos contra la cosa pública y las sanciones que deberán aplicarse a quienes infrinjan estas disposiciones y cuyos actos, hechos u omisiones causen daño al patrimonio público". La diferencia entre la Ley Contra la Corrupción y la ya derogada Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público es que la primera no es sólo una ley represiva, ya que no se detiene únicamente en el establecimiento de sanciones administrativas y penales contra los funcionarios públicos que infrinjan las normas allí previstas, sino que se busca crear mecanismos preventivos que procuran dotar de mayor transparencia la administración de recursos públicos. La Ley Contra la Corrupción desarrolla los principios establecidos en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal como se encuentra plasmado en el artículo 1 de la ley cuando señala como uno de sus objetos el establecimiento de normas que rijan la conducta que deben asumir las personas sujetas a la misma, a los fines de salvaguardar el patrimonio público y garantizar el manejo adecuado y transparente de los recursos públicos, con fundamento en los principios de honestidad, transparencia, participación, eficiencia, eficacia, legalidad, rendición de cuentas y responsabilidad. Ese primer objetivo busca crear mecanismos de carácter preventivo, es decir herramientas útiles para prevenir la corrupción, evitando que existan las condiciones para que tales actos se produzcan.
  • 13. El artículo 1 además se refiere a otro de los objetivos de la Ley Contra La Corrupción. Se trata de la tipificación de los delitos contra la cosa pública y las sanciones que deberán aplicarse a quienes violen esas disposiciones y cuyos actos, hechos u omisiones causen daño al patrimonio público. Este segundo objetivo es netamente represivo, pues, se trata de establecer sanciones para los funcionarios públicos que incurran en actos que estén tipificados como delitos o sanciones administrativas, y con ello se utiliza a la sanción administrativa y la pena como mecanismos de disuasión frente a la comisión de hechos de corrupción. Capitulo III. los Funcionarios Públicos 1. consideraciones generales sobre los funcionarios públicos en el marco de la legislación venezolana Se consideran funcionarios públicos: las personas que ejercen funciones públicas El artículo 2 numeral 1 de la Ley Contra La Corrupción considera funcionarios públicos a todas las personas que ejerzan funciones públicas para la República en cualquiera de sus cinco poderes, legislativo, ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral, haciendo una descripción bastante amplia en la que incluye a los que estén investidos de funciones públicas, permanentes o transitorias, remuneradas o gratuitas, originadas por elección, por nombramiento o contrato otorgado por la autoridad competente, al servicio de la República, de los estados, de los territorios y dependencias federales, de los distritos, del distritos metropolitanos o de los municipios, de los institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales, de las universidades públicas, del Banco Central de Venezuela o de cualesquiera de los órganos o entes que ejercen el Poder Público. Según el artículo 3 numeral 2, también son considerados funcionarios públicos los Directores y Administradores de las sociedades civiles y mercantiles, fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con recursos públicos o dirigidas por alguna de las personas a
  • 14. que se refiere el artículo 4 de la Ley, o cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio provenientes de una o varias de estas personas represente el cincuenta por ciento o más de su presupuesto o patrimonio; y los directores nombrados en representación de dichos órganos y entes, aun cuando la participación fuere inferior al cincuenta por ciento del capital o patrimonio. Pero no solamente son los funcionarios públicos los que pueden entrar dentro de los supuestos que establece la ley, por cuanto el numeral 3 del artículo 3, hace referencia a "Cualquier otra persona en los casos previstos en esta Ley", por lo que existe la posibilidad de que un acto que afecte el patrimonio público sea cometido no sólo por funcionarios públicos, sino también, por personas que no tienen una relación de función pública con la administración. En este caso, la ley puede sancionar a esas personas y puede establecerles sanciones administrativas o penas por determinados hechos.