Notas para la impugnación de la Ley Nacional de Extinción de Dominio aprobada en México en Agosto de 2019.

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INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY NACIONAL DE EXTINCION DE DOMINIO
Por: Jorge E. de Hoyos Walther1
Jaleyna de la Peña Molina2
El 9 de agosto de 2019 se publica la Ley Nacional de Extinción de Dominio (LNED), legislación
que a su vez deriva de una reforma al artículo 22 de la Constitución Federal. La Ley de referencia
es un instrumento adecuado para combatir la delincuencia organizada, corrupción y sancionar
otros delitos de alto impacto social.
Sin embargo, existen diversos preceptos de esta que pueden poner en riesgo las libertades y
seguridad jurídica de los ciudadanos. La nueva ley amplió excesivamente los supuestos normativos
en los cuáles puede intentarse la extinción de dominio. Aunque los fines del legislador son
correctos, las medidas autorizadas para lograrlos son excesivos.
Por virtud de esta Ley, el Gobierno puede privar a un particular de la propiedad de sus bienes,
sin indemnización alguna, y sin audiencia previa. La ley anterior tenía objetivos restringidos, es
decir, estaba enfocada en el combate al secuestro, delitos contra la salud, trata de personas y
delincuencia organizada. Esta nueva legislación crea una acción civil independiente, en la cual se
amplían los supuestos de procedencia de la extinción de dominio. La LNED será aplicable para
perseguir y asegurar bienes que pudieran tener relación con hechos ilícitos, tales como
encubrimiento, corrupción, operaciones con recursos de procedencia ilícita, delitos cometidos por
funcionarios públicos, entre otros. El fin es adecuado, los medios son desproporcionados.
1 Director del área de litigio complejo en De Hoyos y Aviles. Correo: jorge.dehoyos@dha.mx
2 Presidente de la Comisión Jurídica de COPARMEX Nacional. Abogada litigante. Correo:
Jaleyna.delapena@dha.mx

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La LNED tendrá un impacto indeseable en el sector financiero e inmobiliario Esta legislación
afecta algunos conceptos básicos del principio de certeza jurídica: 1) El principio de buena fe, 2)
La irretroactividad de la ley, 3) La prescripción de derechos y obligaciones, 4) El Federalismo.
Estos principios de derecho resultan de importancia para el desarrollo económico en el País,
especialmente en el sector inmobiliario y financiero ya que:
a. En el sector financiero, las operaciones de crédito usualmente tienen sustento en
garantías otorgadas por los acreditados. Cada operación de crédito esta soportada
en un análisis meticuloso acerca de la certeza jurídica de la garantía mobiliaria o
inmobiliaria, de tal suerte que la institución financiera pueda pronosticar con
razonable certeza los riesgos asociados a la misma.
b. En el sector inmobiliario, todo desarrollo urbano parte del supuesto de la certeza
jurídica en la tenencia de la tierra. Los inversionistas y entidades financieras
comprometen sus recursos, con base en un análisis objetivo de la situación de los
terrenos en que planea realizarse un complejo industrial, comercial, turístico o
habitacional.
c. En el sector asegurador, las compañías que aseguran los títulos de propiedad
juegan un rol fundamental para poder ejecutar proyectos inmobiliarios. La falta de
certeza jurídica imposibilita a las compañías aseguradoras a emitir una póliza de
seguro respecto de un inmueble determinado.
En el caso de LNED, resulta inconstitucional, ya que se afectan los referidos principios, según
explicamos enseguida:
1. El principio de buena fe del derecho civil, implica una presunción general que protege a
los inversionistas, desarrolladores y empresas aseguradoras, cuyos intereses quedan
salvaguardados una vez que han realizado un análisis objetivo de la situación registral de
un bien mueble o inmueble.

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a. La LNED trastoca este principio. So pretexto de consagrar la buena fe (artículo 15
LEND) el mismo precepto impone cargas de prueba, que en realidad obligan al
comprador, institución financiera o aseguradora, a comprobar fehacientemente la
buena fe.
b. Es decir, en lugar de tener la presunción a favor, ahora deberán probar la buena fe,
ya que de otra manera podría extinguirse el dominio de los bienes que fueron
objeto de la operación inmobiliaria o financiera.
c. El legislador nacional pasó por alto la reforma al artículo 22 de la Constitución de
marzo de 2019. Antes de esta fecha, la Constitución exigía probar la legítima
procedencia del bien y la buena fe. En la reforma de marzo de 2019 se elimina el
segundo requisito, es decir, el Constituyente eligió que no fuera necesario probar
la buena fe. Una interpretación progresista del nuevo texto Constitucional impone
concluir que con este cambio al artículo 22, el poder reformados de la Constitución
tuvo la intención de ampliar los derechos fundamentales de los Gobernados. Por el
contrario, el legislador nacional, en la nueva LNED, en forma regresiva exige de
nuevo probar tal extremo, lo cual resulta inconstitucional.
2. Extinción de garantías sobre los bienes. La misma ley dispone que además de extinguirse
el dominio, podrán extinguirse las garantías y derechos reales, principales o accesorios.
a. La regla general para extinguir derechos accesorios sobre un inmueble no tuvo
cambio en la LNED. El artículo 214 de la LNED corresponde al 46 de la ley anterior.
b. La actual ley, al igual que la anterior, repite el vicio de no mandar llamar como parte
dentro del procedimiento de extinción a los acreedores registrales o personas con
interés. Por el contrario, les deja la carga de indagar y en su caso solicitar su
intervención dentro del procedimiento.
c. El artículo 24 de la Ley anterior ley queda igual, como segundo párrafo del artículo
86 de la LNED.
d. Como novedad, el primer párrafo del artículo 86, establece que el procedimiento
de extinción de dominio es “universal” lo cual tiene una connotación importante, y
además, dispone que las personas interesados (entre ellos los acreedores) serán

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notificados por edictos y por internet. No queda claro si es una publicación especial
para el acreedor específico o general para cualquier interesado.
e. Se elimina el artículo 18 de la anterior ley, el cual disponía que en los casos en que
los bienes ya hubieran sido embargados por otra autoridad, podrían los mismos
quedar en posesión del depositario que se hubiere designado por la misma.
f. El artículo 234 de la LNED equivale al 54 de la anterior. Hay cambios importantes
en esta norma, en relación con el orden de prelación:
i. La LNED dispone que al venderse los bienes que sean objeto de esta acción,
se pagaran en primer lugar los “gastos de administración”, lo cual no se
ordenaba en la ley previa.
ii. La ley previa disponía el orden de aplicación del producto de la venta,
señalando en primer lugar a la víctima del ilícito, y en segundo a los
acreedores reconocidos.
iii. La LNED cambia este precepto, establece tres niveles de aplicación de los
recursos producto de la venta, pero excluye a los acreedores. No están en
el orden de prelación.
iv. En cambio, un nuevo artículo, el 236, dispone que el Juez en la sentencia
identificará quienes son los acreedores y el orden de prelación entre estos.
Pero no indica que los acreedores, ni personales y reales, tengan prelación
en relación con las personas o programas sociales indicados en el artículo
254.
v. Con ello, los acreedores se podrán ver privados de sus derechos, sin que se
haya seguido el procedimiento ordinario de concurso de créditos, conforme
lo dispone la Ley de Concursos Mercantiles, o la legislación de cada Entidad
Federativa, según sea el caso.
3. Imprescriptibilidad de la acción. El artículo 11 de la LNED dispone que la acción para
extinguir el dominio es imprescriptible tratándose de bienes con origen ilícito, y de 20 años
de bienes con destino ilícito.

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a. En ambos casos resulta excesiva la disposición, y violatoria del artículo 17
Constitucional. El derecho fundamental de acceso a la justicia exige que cualquier
acción esté sujeta a un plazo. Las leyes ordinarias deben contener plazos y términos
para el ejercicio de los derechos. De otra forma se crea incertidumbre entre los
destinatarios de la norma. Además, los plazos deben ser razonables, es decir,
suficientes y adecuados para el fin que pretenda lograrse con ellos.
b. Resulta evidentemente inconstitucional no sujetar a plazo la acción de extinción de
dominio, por lo que respecta a bienes de origen ilícito. En segundo lugar, el plazo
de veinte años para bienes de destino ilícito resulta excesivo, es una restricción a
derechos fundamentales excesiva y desproporcionada. No es apropiada para el fin
Constitucional que pretende lograr y por ende, ambas resultan inconstitucionales.
c. Esta medida irracional, junto con la modificación al principio de buena fe,
ocasionará que entidades financieras, aseguradoras y desarrolladores inmobiliarios
carezcan de certeza respecto de cualquier operación inmobiliaria que estén
ejecutando.
4. Retroactividad de la LNED. El artículo sexto transitorio de la LNED viola directamente el
artículo catorce Constitucional, ya que dispone que la nueva ley podrá aplicarse en forma
retroactiva. Es decir, será aplicable a cualquier procedimiento que se inicie por el Gobierno,
aun cuando el mismo se refiera a operaciones inmobiliarias o comerciales de fecha previa
a la entrada en vigor de la ley.
a. La ley que se analiza contiene normas adjetivas y sustantivas. No se trata de una
legislación procesal en forma exclusiva, en cuyo caso sería entendible el tema de la
retroactividad.
b. Por el contrario, esta Ley modifica el ámbito de aplicación, los supuestos de
procedencia, y crea obligaciones nuevas para adquirentes de bienes. Por esta
razón, no puede aplicarse en forma retroactiva, la misma debe regir únicamente
para actos realizados a partir de la entrada en vigor de la norma.

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5. El concepto de “justo título” para efectos de la prescripción adquisitiva también es
modificado por la LNED en su artículo 12. Debido a la anomalía en la tenencia de la tierra
en muchos lugares del País, la institución de la prescripción adquisitiva es una herramienta
que permite blindar operaciones inmobiliarias. El concepto de “justo título” es
indispensable para tal fin. Con la LNED, este mecanismo queda reducido a nada, ya que
con el nuevo concepto de “justo título” será imposible purgar vicios de los inmuebles por
medio de prescripción.
6. Inconstitucionalidad de la figura de prueba preconstituida. El artículo 126 de la Ley
Nacional de Extinción de Dominio dispone que los datos de prueba provenientes de la
carpeta de investigación serán prueba “pre constituida.” Este precepto repite la fórmula
que la Primera Sala de la Suprema Corte ya declaró inconstitucional previamente en un
caso relacionado con la legislación del Estado de México. En el amparo directo en revisión
2298/2018, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia analizó el artículo 45, párrafo
tercero, de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de México.
a. La Primera Sala concluyó entonces que el artículo 45, párrafo tercero, de la Ley de
Extinción de Dominio del Estado de México es inconstitucional, por transgredir los
14 y 16, en relación con el artículo 22 de la Constitución.
b. La norma cuestionada desequilibra las fuerzas al suponer la perfección de la
prueba. Como afirmó la Corte en su momento, en materia penal la información de
una carpeta de investigación no constituye prueba, sino solo datos de pruebas. Eso
implica que debe carecer de peso probatorio para todos los efectos jurídicos hasta
en tanto no sea sometida a un juicio con ciertas formalidades mínimas y con
garantía de defensa.
7. Medida cautelares: Inconstitucionalidad de la presunción de necesidad de decretarla. De
acuerdo con el artículo 175 de la Ley, hay dos momentos en que resulta posible dictar
medidas cautelares: durante el juicio y antes del juicio. Tratándose del segundo supuesto,

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la medida cautelar tramitará a petición directa por el Ministerio Público y se notificará la
medida cautelar a la Persona Afectada inmediatamente después de ejecutada ésta.
a. El artículo 177 establece los requisitos debe cumplir el Ministerio Público para
solicitarla: (1) determinar con precisión el o los Bienes que pide sean objeto de la
medida, describiéndolos de ser posible para facilitar su identificación, y (ii)
acreditar el derecho que le asiste para pedirla.
b. El problema se presenta por el contenido del último párrafo de este artículo, que
señala: “dada la naturaleza de la acción, se presume la necesidad de decretarla.”
c. Esta regulación prácticamente releva al Ministerio Público de probar que ha
reunido un estándar probatorio mínimo para solicitar la medida cautelar de
aseguramiento de bienes, la cual puede traer consigo la inmovilización provisional
e inmediata de fondos, activos, cuentas y demás valores e instrumentos financieros
que se encuentren dentro del sistema financiero o en instituciones similares u
homólogas.
d. Consideramos que esta presunción es una limitación al derecho de defensa, que
no tiene una razón objetivamente válida. Constituye un desvió de poder por parte
del legislador. La doctrina reconocida por la SCJN en torno a las medidas
precautorias, ha sido en el sentido de que el solicitante debe acreditar dos
extremos: 1) El peligro en la demora y 2) La apariencia del buen derecho. Esta tesis,
fue creada en relación con la suspensión en materia de amparo, en realidad aplica
a toda medida precautoria.
e. Por ende, resulta incorrecto el legislador haya creado esta presunción en favor del
demandante, sin exigirle prueba razonable, como sucede en el derecho procesal
para todas las medidas precautorias.
8. Invasión de esferas competenciales. Si bien es cierto que la reforma a la Constitución
transfirió a la Federación la facultad exclusiva para legislar en materia de “extinción de
dominio”, tal reforma debe entenderse en el marco del respeto absoluto al Federalismo,

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así como lo dispuesto por el artículo 124 de la Constitución Federal. Así, la transferencia
de facultades a la Federación es exclusivamente en materia de “extinción de dominio”,
pero no alcanza otras áreas del derecho civil. En específico, el legislador federal no tenía
facultades para legislar en áreas del proceso de creación o extinción de derechos reales,
tales como “justo título”, “buena fe” y “concurso de acreedores no comerciantes”.
9. Control político de la Constitucionalidad. Existen diversos mecanismos de control
constitucional para anular esta norma. Dentro de los mecanismos de control político
previstos en el artículo 105 de la Constitución están la Controversia Constitucional y la
Acción de Inconstitucionalidad. La primera puede iniciarla cualquier Entidad Federativa,
por invasión de esferas competenciales. La segunda, minorías parlamentarias, el Fiscal
General o la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en ambos casos dentro del plazo
de 30 días. Hasta donde tenemos conocimiento, la Comisión Nacional de Derecho
Humanos promovió la acción de inconstitucionalidad, la cual se tramite actualmente ante
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
10. Juicio de amparo. De la misma manera, los gobernados están legitimados para promover
el juicio de amparo para defenderse en contra de la ley. El objetivo del amparo es lograr
que la ley no sea aplicada a la empresa que lo promueva, y eventualmente lograr la
anulación de los preceptos inconstitucionales. Hay dos momentos para reclamar la LNED.
Como autoplicativa y como heteroaplicativa.
a. El plazo para reclamar la ley como autoaplicativa era en los 30 días siguientes a la
publicación de la ley, sin esperar el acto concreto de aplicación.
i. La gran ventaja de esta ruta, era anticiparse a los hechos y lograr en el
mediano plazo una resolución de amparo en la cual se proteja a la empresa
en contra de la aplicación de los preceptos legales específicos que trastocan
el principio de buena fe registral.
ii. Ello permitía al quejoso tener seguridad en todas las operaciones que
realice, eliminando la incertidumbre que provoca la LNED.

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iii. En esta línea de acción el reto es acreditar el interés para promover el
amparo desde este momento. Sin embargo, creemos que existen
argumentos suficientes para superar este obstáculo.
iv. El plazo de 30 días para promover el amparo venció el 23 de septiembre
de 2019. Varios centenares de amparos fueron promovidos con motivo de
la publicación de la ley.
b. El segundo momento para impugnar la ley es a partir del primer acto de aplicación
de la misma. El plazo es de quince días a partir del primer acto de aplicación de la
ley. En este sentido, debe tenerse presente que el acto de aplicación de la ley puede
provenir de la autoridad, de otro particular, o incluso, en algunos casos, provenir
del mismo quejoso. Pueden haber diversos escenarios para actualizar esta
hipótesis por lo cual es necesario revisar caso por caso. A partir del mes de agosto
de 2019, cualquier empresa inmobiliaria o financiera pudiera estar incurriendo en
un acto de aplicación de la LNED, y por tanto, detonarse su oportunidad para
promover el amparo indirecto en contra de la ley.
Si necesita más información no dude en contactarnos.