JOSE HENRRY FLORES DIAZ https://emprendelambayequeperu.com/

1. 1
ANÁLISIS, INVESTIGACIÓN Y APLICACIÓN DE
POLÍTICA PÚBLICA DE VIVIENDA SOCIAL
EN EL PERÚ
Curso: Economía para la Gestión Pública
José Henrry Flores Díaz
Lima, 3 de diciembre de 2022

2. 2
1. Introducción
La presente monografía pretende reflexionar sobre la Política Pública de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS).
El MVCS se creó en julio del 2002, en medio de una situación que se puede
resumir en lo siguiente en materia de Vivienda: el Sector estaba sin rumbo, con
actores dispersos y más de 10 millones de peruanos que carecían de una
vivienda digna. Se considera una vivienda digna a aquella vivienda que cuenta
con -cuando menos- piso de cemento, techo, dos ambientes separados,
servicios de agua-desagüe y de energía eléctrica, además de título de propiedad.
En estas circunstancias, y ante la ausencia de una política definida por el Estado,
muchas familias peruanas de menores recursos “formularon” su propia política
pública de vivienda, basada en dos ejes: la invasión y la autoconstrucción.
El MVCS representó un intento de respuesta del Estado ante el problema
mencionado. La institución orientó su accionar en el sentido de la gestión pública
moderna, enfatizando su rol promotor y facilitador, no constructor ni financiador
directo. Esto de cara al fracaso de experiencias anteriores como el Banco Central
Hipotecario, FONAVI, ENACE y el Banco de Materiales.
El MVCS incorporó como organismo adscrito al Fondo MiVivienda (FMV),
institución creada en 1998 y que estaba enfocada en incentivar a los Bancos a
promover el mercado inmobiliario a través de créditos hipotecarios dirigidos a
segmento de los sectores medios emergentes. Para este fin, el FMV había
desarrollado el Crédito MiVivienda, que se basó en dos componentes: el fondeo
ofrecido a los Bancos y la cobertura del riesgo. Por su parte, el MVCS desarrolló
el Programa Techo Propio, aprendiendo de las buenas prácticas en América
Latina, con apoyo del BID. Necesitando un operador para Techo Propio, decidió
que fuese el FMV quien lo opere. Los inicios fueron difíciles por la pobre
respuesta de los Bancos y de las empresas constructoras.
A partir del 2006 el FMV advirtió un considerable descenso en la demanda de su
fondeo al Crédito MiVivienda. Esto se debió a que los Bancos “descubrieron” el
amplio potencial del segmento MiVivienda, tomaron conciencia de que éste
representaba una inversión muy rentable para sus propios fondos. Si bien esto
representaba una buena noticia para el FMV -pues había conseguido a cabalidad
el propósito de que el Sector Privado atienda con sus recursos y a su riesgo este
segmento del mercado- la propia institución no lo aceptaba. Pensaba que los
funcionarios no estaban haciendo el esfuerzo suficiente para convencer a las IFIs
de las bondades del Crédito MiVivienda.
El accionar del Programa Techo Propio, por su lado, si bien ha resultado correcto
y se inserta en el concepto de Gestión Pública moderna, no resulta suficiente
para aliviar el enorme déficit habitacional en el Perú. Y es que a pesar del
esfuerzo del Programa, cada año el número de hogares que se forman es
largamente superior al número de viviendas que se construyen.
Veamos esto en más detalle: la demanda insatisfecha en términos de vivienda
en el Perú se estima en más de 1,5 millones de viviendas (Política Nacional de
Vivienda 2018). Pero este problema se ve agravado si consideramos que

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aproximadamente el 56 % de las familias con necesidad de una vivienda no
tienen la capacidad de compra para acceder a ella (Banco Mundial 2015). Así
mismo, se advierte que solo 9 de los 24 departamentos del país concentran el
80 % de las necesidades de vivienda nueva.
Por el lado de la oferta de viviendas, ésta está muy concentrada en Lima
Metropolitana, y además que no atiende a los segmentos de menores ingresos
relativos. La oferta que se coloca a través de esquemas de financiamiento
atiende en exceso los mercados en los departamentos en Lima, La Libertad e
Ica, mientras que los departamentos de Piura y Junín tienen una demanda poco
atendida. La oferta formal de vivienda anual que se coloca a través de esquemas
de financiamiento cubre solo alrededor del 30% de la formación de nuevos
hogares.
El parque habitacional existente no es suficiente para satisfacer las necesidades
de vivienda; sin embargo, presenta oportunidades para el aprovechamiento a
través de la densificación y la diversificación de soluciones habitacionales. La
producción de vivienda formal en Lima presenta un dinamismo importante que
responde de forma desproporcionada a la demanda y que destaca por ser la
región con los costos de suelo más elevados relativos al costo de los proyectos.
Frente a este contexto del sector, el Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento (MVCS) tiene pendiente resolver los siguientes problemas (Banco
Mundial 2015):
▪ La producción de vivienda social (VS) no es un negocio rentable para los
desarrolladores inmobiliarios, ni hay incentivos ni obligaciones por su parte
para construir VS junto a la vivienda para las familias de niveles de ingresos
más altos. Por ello, no se construye lo suficiente y el suelo se destina
predominantemente a vivienda para los segmentos de ingresos medios y
altos. Esto ocurre con excepción de aquellos limitados esfuerzos del Estado
en los que, a través de licitaciones de terrenos para el desarrollo inmobiliario,
ha condicionado un área mínima a ser destinada para vivienda social.
▪ La vivienda no es asequible para las familias peruanas de menores recursos
relativos. Cuando la vivienda es rentable para el desarrollador, no es
asequible para las familias. Esto explica que los subsidios se destinen a la
clase media, y que la opción más utilizada por las familias de ingresos bajos
para resolver su problema de vivienda sea la auto-construcción y la
informalidad.
▪ Las alternativas de provisión de vivienda social están fomentando un modelo
de ciudad no sustentable. Las ciudades en el Perú han sido el resultado de
una expansión urbana orgánica y espontánea debido a las invasiones y la
provisión de vivienda social en las afueras de las ciudades donde se encuentra
suelo barato, que usualmente carece de acceso a los servicios públicos. Este
crecimiento fragmentado ha generado una serie de problemas para las
familias, como la fragmentación social y económica, la falta de accesibilidad,
la polución y la congestión.
▪ Las políticas públicas del Sector Vivienda no están logrando cerrar la brecha
del número de soluciones habitacionales que se requieren, y esto desincentiva

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a los actores: los gobiernos locales no ven la necesidad de planear o zonificar,
los desarrolladores no buscan el mix de tipos de vivienda que mejore su
rentabilidad, y las familias no ahorran con fines de vivienda, porque ven muy
lejana la posibilidad de conseguir que una IFI les financie la compra de una
vivienda. Esto explica que la mayoría de los peruanos recurra a soluciones
informales.
▪ La invasión trae consigo una serie de grandes sobrecostos cuando el Estado,
después de años, trata de dar calidad de vida a las familias con soluciones de
saneamiento, energía, vías y servicios de salud y educación. Además, la
autoconstrucción representa un problema: la familia construye ella misma con
el poyo de un maestro de obra. Así, no se cuenta con un mínimo de garantías
de que la vivienda este bien construida, tanto por lo que se refiere a
cimentación como a las estructuras.
▪ Un problema adicional es la falta de información confiable para orientar y
apoyar la promoción del acceso a la vivienda social en el Perú. Por ejemplo,
no se cuenta con información disponible acerca de la demanda y de la oferta
de vivienda por segmento y ubicación; no se transparentan los costos de
construcción que asumen los desarrolladores; no se conocen ni la ubicación
ni el tamaño de terrenos que el Estado podría poner a disposición para
aumentar la oferta de vivienda social.
2. Análisis de políticas públicas implementadas en el Perú
para abordar el problema identificado
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (en adelante MVCS) se
creó el año 2002, en circunstancias que el país no contaba con una Política
Pública de Vivienda Social. El Gobierno del Perú había realizado varios intentos
para responder a la necesidad de vivienda social: el Banco Central Hipotecario
–BCH, el Fondo Nacional de Vivienda –FONAVI, la Empresa Nacional de
Edificaciones –ENACE, el Banco de Materiales –BANMAT. Lamentablemente
todos estos intentos resultaron fallidos.
Las características más saltantes de la grave situación del país en materia de
vivienda social, en medio de la cual se creó el MVCS, se pueden resumir en lo
siguiente:
▪Un sector totalmente desarticulado y sin rumbo: Al no existir una Política
Pública sectorial, el Sector Vivienda no tenía una orientación clara, y por ello
era incapaz de definir estrategias ni de articular entre los múltiples actores.
▪Actores dispersos: Los actores estaban cada uno por su lado y tratando de
hacer las cosas de la mejor manera, pero sin articular esfuerzos. Así, la
Demanda (las familias sin una solución de vivienda digna), la Oferta (las
empresas constructoras, los propietarios de terrenos urbanos y las entidades
financieras), las entidades del Estado (municipalidades, Registros Públicos) y
otros (universidades, notarías, empresas de saneamiento, Colegio de
Arquitectos, Colegio de Ingenieros).
▪Enorme déficit habitacional: Alrededor de 10 millones de peruanos carecían
de viviendas con condiciones mínimas de habitabilidad. De acuerdo con el INEI

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(2018), el Déficit Habitacional es el conjunto de requerimientos que tiene la
población para contar con una vivienda digna. Éste distingue el Déficit
Cuantitativo del Cualitativo. Así, el DÉFICIT CUANTITATIVO considera la
carencia de viviendas aptas para cubrir las necesidades habitacionales de los
hogares que no poseen viviendas, de tal manera que cada vivienda pueda
albergar en su interior a un solo hogar. Por otro lado, el DÉFICIT CUALITATIVO
considera las deficiencias en la calidad de la vivienda, ya sea materialidad
(paredes y pisos), espacio habitable (hacinamiento) y servicios básicos (agua
potable, desagüe y electricidad). En esta línea, el déficit habitacional en el Perú
sería el siguiente: Déficit Cuantitativo: 400 mil viviendas; Déficit Cualitativo: 1,1
millones de viviendas. (Política Nacional de Vivienda 2018)
▪Financiamiento orientado a las familias de mayor capacidad adquisitiva:
Las instituciones financieras intermediarias –IFIs (Bancos, Cajas Municipales,
Cajas Rurales, Financieras, Edpymes) venían ofreciendo diferentes productos
orientados a satisfacer las necesidades de sus clientes personas naturales.
Dentro de ellos se destacaba de manera notoria el Crédito Hipotecario, pero los
Bancos tenían criterios de evaluación que dejaban fuera a buena parte de la
población de recursos medios.
▪Priman las invasiones y la autoconstrucción: Para las familias peruanas de
menores recursos relativos, que constituyen el grueso de la población, solo
quedaba el recurso de invadir y autoconstruir. Así, la Invasión se constituyó en
la práctica, y ante la ausencia de una política pública definida, en la “Política de
Vivienda” del Estado peruano. Esto tiene consecuencias muy negativas, como
el crecimiento desordenado de las ciudades, la ocupación de zonas de alto
riesgo y la consiguiente pésima calidad de vida de muchas familias condenadas
a vivir sin servicios de agua, desagüe o energía eléctrica.
El recién creado MVCS incorporó como organismo adscrito al FMV, quien venía
operando desde 1998. El FMV definió como su objeto social el dedicarse a la
promoción y financiamiento de la adquisición, mejoramiento y construcción de
viviendas, así como a la realización de actividades relacionadas con el fomento
del flujo de capitales hacia el mercado de financiamiento para vivienda.
Para este fin, el FMV estructuró el producto “Crédito MiVivienda”, que buscaba
incentivar a las IFIs a financiar la vivienda de las familias peruanas de segmentos
emergentes que no tenían acceso a los créditos hipotecarios tradicionales. En
este sentido dio forma a dos productos complementarios para impulsar los
créditos: el fondeo a las IFIs y la cobertura del riesgo crediticio. Paralelamente,
la institución hizo importantes esfuerzos por organizar la oferta de vivienda, a
través de ferias inmobiliarias en diferentes ciudades del Perú. Si bien el impacto
fue limitado ante el tamaño del déficit habitacional, el FMV se presentó como una
alternativa moderna de gestión, al no pretender reemplazar al sector privado ni
en el rol constructor ni en el de financiamiento, a diferencia de los esfuerzos
fallidos anteriores (Fonavi, Enace o Banco de Materiales). Así vino operando los
primeros años, y se pudo jactar de ser una institución pública que hacía bien las
cosas: promovía el mercado y tenía una morosidad prácticamente nula. En este
marco, el primer día del año 2006, mediante la Ley N° 26912, el FMV se convirtió
en Sociedad Anónima. El FMV se convirtió en una empresa estatal de derecho
privado, comprendida bajo el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de
la Actividad Empresarial del Estado –FONAFE.

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El objeto social del FMV como empresa mantuvo prácticamente la línea de su
constitución original, enfatizando la mirada moderna de un Estado promotor y
facilitador de la iniciativa privada. A partir de su conversión, la institución pasó a
ser supervisada por la Superintendencia de Banca Seguros y AFP –SBS, así
como por la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú –
CONASEV.
La motivación principal de la conversión del FMV a empresa se sustentó en su
nueva orientación estratégica: titulizar sus créditos, de manera de generar la
liquidez que requería su operación de fondeo a las IFIs sin tener que recurrir al
Presupuesto Público. Esto implicaba, esencialmente, que todos los créditos
generados por las IFIs debían nacer estandarizados, es decir, evaluados con
criterios similares y formalizados en formatos iguales. Esto permitiría al FMV
hacer paquetes de hipotecas y luego venderlas -a través de subastas- a los
inversionistas institucionales en el mercado de valores. Luego de una serie de
coordinaciones muy bien desarrolladas, el FMV estuvo listo para iniciar su
proceso de titulación, pero se vio afectado por la conocida como “Crisis de los
Bonos Basura” que se inició a fines del año 2007 en los Estados Unidos.
Volviendo al MVCS, la institución definió los siguientes lineamientos estratégicos:
▪Respetar un rol promotor y facilitador, no ejecutor ni financiador
▪Reducir el déficit habitacional de arrastre y absorber la demanda residencial
derivada de la formación de nuevos hogares
▪Mejorar el entorno habitacional de la población en extrema pobreza radicada
en asentamientos humanos
▪Propiciar el ordenamiento, crecimiento, conservación y mantenimiento de los
centros de población
▪Maximizar la eficiencia interna del Sector Vivienda y su impacto respecto de
sus diversos públicos objetivo
Con la finalidad de “aterrizar” su estrategia, el Ministerio diseñó y reglamentó el
Programa Techo Propio. Para ello contó con el asesoramiento del Banco
Interamericano de Desarrollo –BID, quien además de dar el financiamiento inicial
de 200 millones de dólares para el subsidio habitacional, contribuyó con el diseño
de la Política Pública de Vivienda, al compartir las buenas prácticas de los países
de América Latina en el campo de la vivienda social. En este sentido, una de las
primeras acciones del equipo directivo del flamante MVCS visitó y conoció en
detalle las experiencias exitosas en materia de política de vivienda en Chile,
Brasil, Colombia, Ecuador y México. A partir de estas visitas y de la evaluación
de las experiencias, se diseñó el Programa Techo Propio.
La característica diferenciadora de este Programa de Vivienda Social fue la de
subsidiar la demanda directa, a través del Bono Familiar Habitacional –BFH. Este
es un subsidio entregado por única vez a familias de menores recursos relativos
para ayudarlas a pagar el precio de la vivienda. De acuerdo con este concepto,
surge el concepto del ABC de la Vivienda: “A” del ahorro que la familia debía
hacer -equivalente a 10 % del valor de la vivienda-, “B” del subsidio o Bono (BFH)
-equivalente al 45 % del valor de la vivienda- entregado por el Estado a la familia
y “C” del crédito que la familia debía conseguir en una IFI -equivalente al saldo

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para cancelar el valor de la vivienda-. La IFI, a su vez, estaría incentivada por el
Fondeo y la Cobertura del Riesgo que el FMV ofrecía.
El recientemente creado MVCS tenía listo el lanzamiento su producto estrella:
Techo Propio. Pero no había resuelto un tema fundamental: el de definir quién
sería el operador de este. Finalmente la Alta Dirección del Ministerio determinó
que el operador más adecuado sería el FMV, quien venía teniendo un buen
desempeño con su Crédito MiVivienda –CMV.
De acuerdo con información obtenida a través de una entrevista en profundidad
con uno de los que resultaran actores y testigos de excepción de este proceso
(Fernandini, 2022) se resalta que el FMV recibió el encargo de operar el
Programa Techo Propio, y lo hizo a regañadientes. Este “encargo” obligó al FMV
a cambiar totalmente su estructura orgánica, pasando de ser una “boutique
financiera” con alrededor de 20 funcionarios, a una organización de más de 100.
En la práctica, el FMV pasó a tener, al lado de la “niña de sus ojos” (CMV), a la
“hija recogida” (Techo Propio). El entrevistado resalta que este detalle no fue
sopesado por la alta dirección del MVCS.
El Programa Techo Propio se concibió para atacar el déficit habitacional a través
de tres modalidades de intervención:
▪Adquisición de Vivienda Nueva (AVN): Esta modalidad contempló
comprometer al Sector Privado a construir viviendas nuevas en sitio nuevo, lo
que requeriría en la práctica crear nuevas urbanizaciones. Esto requería
conseguir terrenos para uso urbano a bajo precio relativo, así como gestionar
el cambio de uso de estos terrenos cuando resultara necesario, efectuar las
obras de habilitación urbana, incluyendo la dotación de servicios de agua y
saneamiento, la dotación de energía eléctrica, y la coordinación intersectorial
para dotar a las nuevas urbanizaciones de transporte público, comisarías,
centros de salud y escuelas públicas, entre otras.
▪Construcción en Sitio Propio (CSP): Esta modalidad consideró el subsidio
estatal para fomentar la construcción de viviendas en un terreno de propiedad
de la familia de menores recursos. Era esencial que la propiedad del terreno
estuviera regularizada. Esta modalidad, sumada a la anterior, atacarían el
déficit cuantitativo, de aproximadamente 400 mil viviendas.
▪Mejoramiento de Vivienda (MV): Esta modalidad pretendió el mejoramiento de
viviendas existentes, reforzando la estructura, los techos, los pisos y los
servicios. Esta modalidad atacaría el déficit cualitativo, de aproximadamente un
1,5 millones de viviendas.
Estas tres modalidades de intervención se platearon desde el inicio del Programa
Techo Propio, y se pensó que AVN sería la “estrella”. Las modalidades CSP y MV
eran consideradas complementarios. Veamos en detalle cada una de ellas:
En la modalidad de AVN, el valor de la vivienda no debe superar los S/ 109,200.
En este caso, el BHF es de S/ 40,250. Los criterios de elegibilidad para que la
familia reciba el subsidio son:
a) El Grupo Familiar deberá estar conformado por un jefe de Familia, que
declarará a uno o más dependientes que pueden ser su cónyuge o su
conviviente, sus hijos, hermanos o nietos menores de 25 años, sus hijos
mayores de 25 años con discapacidad, o sus padres o abuelos.

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b) El jefe de Familia no debe haber recibido apoyo habitacional previo del Estado,
a sea de Enace, de Fonavi, del BanMat o del FMV.
c) El Ingreso Familiar Mensual (IFM) no debe exceder de S/ 3,715, y
d) No deben contar con una propiedad, sea vivienda, terreno propio o aires
independizados
Para que se desembolse el BFH, el GF debe haber conseguido el financiamiento
complementario de parte de una IFI.
En el caso de la modalidad de CSP, los requisitos son los mismos que en AVN
pero cambia una condición: el Grupo Familiar debe tener un terreno de su
propiedad. En este terreno, una Entidad Técnica (ET) les construye un módulo
de vivienda de 35 M2. A diferencia de la modalidad AVN, en esta modalidad la
familia no necesita financiamiento complementario, pues la ET les construye una
solución de acuerdo con el valor del subsidio. Una debilidad muy fuerte de esta
modalidad, y que aún no se ha enfrentado, es que la ET es quien canaliza los
BFH para las familias beneficiarias. Es esta medida, las familias quedan
supeditadas a las ET, quienes cobran un rol de dominio.
La tercera modalidad, MV, establece un subsidio para, como su nombre lo indica
mejorar la vivienda, sea en su estructura, en sus pisos, en sus paredes o en sus
techos.
La implementación del Programa Techo Propio contó con un “champion” de la
política -el ministro Carlos Bruce, “Techito”, entre los años 2003 y 2005- que se
comprometió absolutamente con su difusión (Fernandini 2022). Los medios de
comunicación le dieron amplia cobertura y el Programa fue ampliamente
aceptado por parte de la población, que la consideraba a Techo Propio -de
acuerdo con todas las encuestadoras de la época- como lo mejor que hacía el
Gobierno. Pero el resultado objetivo fue que el impacto del Programa no lograba
enfrentar el tema de fondo: el déficit seguía creciendo, pues es dinámico.
Sucedió que cada año se formaban más nuevas familias que las viviendas que
se producían, por lo que el déficit habitacional, antes que disminuir, crecía. Las
soluciones Techo Propio no cubrían ni siquiera la nueva demanda que se
generaba cada año.
Por otro lado, un aspecto que no se contempló en el diseño original del Programa
fue el efecto de la nueva demanda de terrenos en el precio del suelo. Y esta
variable resulta fundamental para la producción de viviendas en el rango de
precios de Techo Propio; es una consecuencia directa de la Ley de la Oferta y la
Demanda. De acuerdo con información obtenida de fuente directa (Fernandini,
2022) el precio máximo del suelo que soportaba la estructura de costos de un
proyecto Techo Propio era del equivalente de 5 dólares por metro cuadrado. Pero
por lo señalado, sucedió que cada vez resultó más difícil encontrar suelo
urbanizable en ese rango de precios. Esto trajo como consecuencia que los
proyectos Techo Propio se concentraran cada vez más en ciudades de
provincias, antes que el Lima donde la necesidad era más urgente.
Otro aspecto que resultó vital fue el relativo al comportamiento de las empresas
privadas constructoras. Resulta que, en los primeros años de Techo Propio,
éstas no se interesaron en participar. El MVCS tuvo que hacer denodados
esfuerzos para comprometer la participación de las empresas más reputadas (y
financieramente más sólidas) del medio. En su defecto, aparecieron empresas

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de pequeña y mediana envergadura que, con más entusiasmo que eficacia,
entraron a participar. El problema de estas empresas fue que, dado su
relativamente escasa “espalda financiera”, no eran capaces de adquirir los
macro-lotes necesarios para desarrollar sus proyectos. Esto llevó, sobre la
marcha, a que el MVCS desarrollara una aplicación del esquema del fideicomiso,
en lo que se dio a conocer como “Fideicomiso Techo Propio”, a fin de que el dar
las garantías al propietario del terreno a participar, junto con el promotor, en el
desarrollo del respectivo proyecto. Este mismo esquema de Fideicomiso
posibilitó el desembolso de dinero al proyecto, tanto del BFH como del Crédito
complementario de las IFIs, lo que de otra manera se dificultaba por la falta de
suficientes garantías del Desarrollador.
También resulta muy interesante comentar el comportamiento de las IFIs en el
financiamiento de la vivienda social. Durante los primeros años, éstas mostraron
un total desinterés, y fue necesario explicarles a través de sendas visitas las
ventajas que les ofrecían el fondeo y la cobertura de riesgo del FMV. Las primeras
IFIs en interesarse fueron las instituciones microfinancieras (cajas municipales,
cajas rurales, financieras y edpymes) pero se constató que, debido a su
relativamente pequeño patrimonio, éstas copaban rápidamente su capacidad de
tomar el fondeo del FMV. En el caso de los bancos grandes, estos prácticamente
limitaron su participación con el CMV, pero en este caso pronto comprendieron
que este segmento era muy buen pagador, por lo que empezaron a financiar el
segmento MiVivienda (segmentos medios) con sus propios recursos.
Un de los aspectos más desafiantes fue el de entender la respuesta de las
familias a las que se orientaba el Programa Techo Propio. Y es que a pesar de
que aparecía una desconexión en mente de los peruanos de menores recursos:
por un lado el reconocimiento de los beneficios del Programa y por otro la duda
de si cada uno podía resultar beneficiario. Se desarrollaron muchos espacios de
diálogo con importantes segmentos de la población en diferentes ciudades del
país, en los que se explicaban de manera concreta todos los detalles referidos a
requisitos y procedimiento de postulación. Sin embargo, en el diálogo posterior
se abría la participación a los ciudadanos asistentes y siempre planteaban la
misma pregunta: “Soy maestro…, soy enfermera…, son policía…, soy indepen-
diente…, ¿Techo Propio es para mí?” (Fernandini 2022). La respuesta era
siempre la misma: Si, es para todos los ciudadanos peruanos que cumplen los
requisitos de un máximo de ingresos, que no tienen vivienda y que tienen por lo
menos un dependiente. Esto planteó y plantea el reto de la comunicación como
aspecto fundamental en la implementación de una política pública.
Durante el primer semestre del 2006, la escasa demanda de fondeo del FMV por
los Bancos durante el 2006 dio pie a una pequeña “crisis” (Fernandini, 2022). El
asunto no fue que no se dieran créditos al segmento MiVivienda (sector medio
emergente), sino que los Bancos lo hacían con sus propios recursos. A todas
luces, habían comprobado el gran potencial de este mercado, con excelente
repago de sus préstamos.
En este contexto, el Directorio del FMV exigió a sus ejecutivos que se esfuercen
más arduamente en persuadir a los Bancos a utilizar los recursos de fondeo. Se
produjeron intensas discusiones (Fernandini 2022) en el sentido de que quizá
esto podía leerse como una señal de que el FMV había cumplido su rol inicial: si
los Bancos financiaban con sus propios recursos -y en condiciones competitivas-
la demanda de viviendas de las familias de los sectores medios emergentes,

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podría pensarse que se había cumplido la misión primigenia de la Institución.
Pero esa no era la mirada de la mayoría del Directorio, que insistía en que los
Bancos usaran su fondeo.
Evaluando la eficacia del FMV en el propósito de aliviar el déficit habitacional a
lo largo de las tres últimas décadas, se desprenden dos grandes aspectos:
▪Su accionar está en la línea de una institución pública moderna. Se afirma esto
en consideración de su propio lineamiento estratégico esencial, cual es el de
respetar que las soluciones de vivienda las diseñen, produzcan, financien y
vendan empresas privadas, y que el FMV actúe como un promotor y facilitador
de estas soluciones.
▪A pesar de lo señalado en el punto anterior, es evidente que el FMV no ha
logrado aliviar el déficit habitacional, que crece cada año dado que la
producción de soluciones habitacionales ni siquiera cubre el crecimiento anual
de la demanda, producto de las nuevas familias que se forman en el país.
▪Por otro lado, la oferta de vivienda social se concentra en Lima y la costa norte
del Perú.
▪Un asunto adicional para considerar es que, a pesar del tiempo transcurrido, no
se ha logrado establecer algún mecanismo de “banco de tierras” que permita
retirar del mercado especulativo tierras urbanizables que posibiliten el
desarrollo de proyectos Techo Propio.
3. Revisión de políticas públicas según
la experiencia internacional
En el diseño del Programa Techo Propio, el MVCS se inspiró en la experiencia
de algunos países latinoamericanos, como Chile, Ecuador, Colombia y México
(Fernandini 2022). A continuación se presentan los lineamientos de los
programas de vivienda social que sirvieron de modelo de buenas prácticas:
▪La experiencia chilena
En Chile, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) impulsa un programa
de vivienda social en que es el Sector Privado el que diseña, construye, financia
y vende las soluciones habitacionales. En este proceso, el MINVU apoya con
subsidios directos a la demanda a las familias de sectores socioeconómicos
medios y bajos. Así, en el caso chileno la política de vivienda se centra en brindar
el subsidio habitacional. Ellos definen este subsidio como una ayuda económica
otorgada por el Estado en apoyo de una familia para la adquisición de una
vivienda, la cual puede ser nueva o usada, urbana o rural, o bien, se puede
utilizar para construcción en un sitio propio. Este subsidio habitacional es
otorgado como complemento del ahorro familiar y a los créditos hipotecarios o
aportes de terceros que puedan conseguir. Los subsidios se orientan tanto a la
compra como a la construcción y mejoramiento de una vivienda. Veamos esto
en detalle, de acuerdo con la información que el MINVU comparte en su portal:
La primera modalidad es la conocida como “Fondo Solidario de Elección de la
Vivienda”. Esta modalidad está dirigida a las familias de menores ingresos
relativos. Al no contar con una vivienda, el grupo objetivo está en situación

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social vulnerable. Este subsidio contempla adquirir o alquilar una vivienda -sea
casa o departamento, nueva o usada-, sin crédito hipotecario. Cubre tanto
zonas urbanas como rurales.
La segunda modalidad contempla el subsidio para familias de sectores medios.
Esta modalidad está dirigida a las familias de sectores medios que no son
propietarias de una vivienda, pero cuentan con capacidad de ahorro y además
tienen la posibilidad de complementar el valor de ésta con recursos propios o
crédito hipotecario. Este subsidio, permite adquirir una vivienda nueva o usada.
La tercera modalidad, conocida como “subsidio de Leasing Habitacional”, está
dirigida a ciudadanos capaces de ser sujetos de crédito y que puedan pagar un
alquiler, pero que no sean propietarios de una vivienda ni tengan capacidad de
generar ahorro suficiente para postular a otros sistemas de subsidio habitacional.
El monto del subsidio fluctúa de acuerdo con el precio de la vivienda y al barrio.
▪La experiencia ecuatoriana
En Ecuador, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) diseñó a
inicios de la década de 2000 un programa de vivienda social con apoyo del BID,
que inspiró directamente al Programa Techo Propio. Lamentablemente con el
cambio de Gobierno no se sostuvo este programa, y a la fecha no existe.
▪La experiencia colombiana
En Colombia se estudió la experiencia de METROVIVIENDA, institución del
Gobierno Local (Alcaldía Mayor) de Bogotá, que promueve la construcción y
adquisición de vivienda de interés social en la ciudad, a fin de garantizar a los
sectores más vulnerables y desfavorecidos una vivienda y un hábitat digno, que
les brinde acceso a servicios públicos, zonas de recreación, áreas para
equipamientos urbanos, y en general, de espacios que promuevan el ejercicio
efectivo los derechos humanos integrales. Para llevar a cabo su función actúa
como operador inmobiliario del distrito que organiza, garantiza y articula una
oferta diversificada y una demanda de vivienda de interés social, a la vez que
contribuye a una urbanización planificada, incluyente y ambientalmente
sostenible.
Entrando en más detalle, se señala que la Institución compra lotes en distintos
lugares de Bogotá para luego venderlos a constructores para que ellos
desarrollen proyectos de vivienda social. Así, el objetivo de METROVIVIENDA es
estabilizar el precio de la tierra para evitar la especulación y favorecer de esta
manera a la gente que necesita comprar vivienda económica. Como ventaja para
el desarrollador se tiene que la Institución se compromete a entregar el terreno
con las vías trazadas y con las instalaciones de agua y energía, así como con
las licencias correspondientes. Además, se tienen definidos los terrenos para el
centro de salud, la escuela y el parque del conjunto residencial, quedando el
Gobierno Local en la responsabilidad de construirlos, en coordinación con las
entidades correspondientes del Gobierno Nacional. En la prospección de
terrenos, la Institución prospecta bolsones de hectáreas, de acuerdo con el Plan
de Ordenamiento Territorial. El precio en el que METROVIVIENDA vende los lotes

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a los desarrolladores es fijado en función de recuperar el monto de lo invertido
en el costo de la tierra sumado al de la instalación de los servicios.
▪La experiencia mexicana
México cuenta con la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), institución que actúa
como impulsora del desarrollo de los mercados primario y secundario en materia
de vivienda a través de garantías o diversos instrumentos financieros destinados
a la construcción, adquisición y mejora de la vivienda (ver portal institucional).
La razón de ser de SHF es impulsar el desarrollo del mercado de crédito a la
vivienda, mediante el otorgamiento de garantías destinadas a la construcción,
adquisición y mejora de la vivienda social, así como promover el incremento de
la capacidad productiva y del desarrollo tecnológico relacionados con la vivienda.
SHF se define como un Banco de 2do piso, pues atienden a su público objetivo
a través de las instituciones financieras intermediarias.
Por lo señalado se advierte que, desde el año 2000, la tendencia de los países
latinoamericanos es la de definir su política en el sentido de que sea el Sector
Privado el que provea de las soluciones de demanda de vivienda de los
diferentes segmentos del mercado, mientras el Estado ha definido su rol como
el de impulsar el mercado y facilitar las soluciones.
4. Elaboración de propuesta de políticas públicas, siguiendo
la metodología de análisis del impacto regulatorio −RIA
El Análisis del Impacto Regulatorio o RIA (por sus siglas en inglés) constituye
una herramienta creada en el marco de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico -OECD que se basa en un conjunto de buenas prácticas
y lecciones aprendidas a lo largo del tiempo por los países miembros. Estas
buenas prácticas han dado lugar tanto a recomendaciones relativas a aspectos
procedimentales como sustantivos de la regulación (ESAN 2016).
El Ciclo del RIA considera las siguientes seis etapas:
▪Definición del problema
▪Identificación de objetivos
▪Identificación de alternativas
▪Análisis de impacto
▪Comparación de alternativas
▪Implementación y evaluación
Del Ciclo señalado, desarrollaremos las tres primeras etapas.
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA:
A pesar del esfuerzo desplegado por el Estado, el déficit habitacional continúa
creciendo año a año, pues el número de hogares que se forman es superior al
número de viviendas que se construyen. Por otro lado, la oferta de nuevas
viviendas se concentra Lima y la costa norte del Perú.

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IDENTIFICACIÓN DE OBJETIVO:
Reducir y tender a cerrar en el tiempo la enorme brecha de vivienda en el Perú,
considerando tanto el déficit cuantitativo (400 mil viviendas) como cualitativo (1
millón 100 mil viviendas).
IDENTIFICACIÓN DE ALTERNATIVAS:
La política de vivienda, materializada en el Programa Techo Propio, considera
tres modalidades de intervención: la Adquisición de Vivienda Nueva (AVN), la
Construcción en Sitio Propio (CSP) y el Mejoramiento de Vivienda (MV).
La modalidad AVN contempló comprometer al Sector Privado a construir
viviendas nuevas en sitio nuevo, lo que requeriría en la práctica crear nuevas
urbanizaciones. Esto requería conseguir terrenos para uso urbano a bajo precio
relativo, así como gestionar el cambio de uso de estos terrenos cuando resultara
necesario, efectuar las obras de habilitación urbana, incluyendo la dotación de
servicios de agua y saneamiento, la dotación de energía eléctrica, y la
coordinación intersectorial para dotar a las nuevas urbanizaciones de transporte
público, comisarías, centros de salud y escuelas públicas, entre otras.
La modalidad CSP considera el subsidio estatal para fomentar la construcción de
viviendas en un terreno de propiedad de la familia de menores recursos. Era
esencial que la propiedad del terreno estuviera regularizada. Esta modalidad,
sumada a la anterior, atacarían el déficit cuantitativo, de aproximadamente 400
mil viviendas.
La modalidad MV pretendió el mejoramiento de viviendas existentes, reforzando
la estructura, los techos, los pisos y los servicios. Esta modalidad atacaría el
déficit cualitativo, de aproximadamente un 1,1 millones de viviendas.
ANÁLISIS DE IMPACTO:
El Programa Techo Propio tiene ya 20 años de establecido, y se ha podido
mantener a través de los sucesivos gobiernos desde el año 2002.
En su modalidad de vivienda nueva, viene desarrollándose año a año,
convocando la participación cada vez más empresas desarrolladoras y de
instituciones financieras. Pero a pesar de ello, el déficit habitacional sigue
creciendo. Esto ocurre porque cada año se forman más nuevos hogares que la
oferta de vivienda nueva.
Por otro lado, el dinamismo del Programa ha provocado un aumento de precios
de los terrenos que podrían destinarse a vivienda social. Este es un resultado
esperable por el funcionamiento de la Ley de la Oferta y la Demanda en este
mercado.
El hecho de dejar totalmente a la iniciativa privada el desarrollo de los proyectos,
lo que se inicia con la localización del suelo, ha producido que la oferta de
viviendas se concentre en Lima y las principales ciudades de la costa norte del
Perú.
Contra lo que se esperaba, la modalidad Construcción en Sitio Propio -CSP es
la que se ha convertido en la “estrella” del Programa. Cuenta con la facilidad de
que no requiere de la búsqueda de suelos, pues se parte de que el beneficiario
es propietario de un terreno. El problema que se advierte es que se ha dejado

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prácticamente el manejo de CSP a las Entidades Técnicas -ET. Ellos debían ser
los constructores de las soluciones, pero en la práctica organizan la demanda.
Pareciera que han tomado un posicionamiento demasiado grande.
Finalmente, la modalidad de Mejoramiento de Vivienda -MV no ha tenido el
desarrollo esperado, máxime considerando que la autoconstrucción de viviendas
por los sectores populares domina la escena.
Lo señalado plantea el desafío de repensar el Programa y buscar nuevas
modalidades de intervención que permitan impulsar sus resultados de manera
más decidida.
COMPARACIÓN DE ALTERNATIVAS:
Las tres modalidades de intervención con las que se diseñó el Programa Techo
Propio no son excluyentes.
Esto se sustenta en el hecho de que para las familias que no tiene una vivienda
el Programa ofrece el subsidio AVN, mientras que para las familias que cuentan
con un terreno propio ofrece el subsidio CSP, y para las familias que tienen una
vivienda -aunque precaria- ofrece el subsidio MV.
Como se advierte, se trata de modalidades complementarias, pues cada una se
ajusta a la particular necesidad de la familia.
IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN:
Para la implementación de la política, el Ministerio de Vivienda definió como
operador de Techo Propio al Fondo MiVivienda. De acuerdo con información
obtenida a través de una entrevista en profundidad con uno de los que resultaran
actores y testigos de excepción de este proceso (Fernandini, 2022) se resalta
que el FMV recibió el encargo y lo hizo a regañadientes. El FMV pasó a promocio-
nar, al lado de la “niña de sus ojos” (Crédito MiVivienda), a la “hija recogida”
(Techo Propio). El entrevistado resalta que este detalle no ha sido sopesado por
la alta dirección del MVCS.
En la práctica, las tres modalidades de intervención del Programa Techo Propio
han tenido comportamientos diversos.
5. Conclusiones y recomendaciones
La presente monografía ha pretendido brindar una mirada integral a la política
de vivienda implementada por el Estado peruano desde el año 2002 y
materializada a través del Programa Techo Propio. Del análisis realizado se han
obtenido las siguientes conclusiones:
1. El Sector Vivienda venía atravesando una profunda crisis. La carencia de una
vivienda digna afectaba a alrededor de 4 millones de peruanos, y la falta de
una política pública fue suplida por la respuesta de la población, con la
invasión y la autoconstrucción.
2. En este marco, el Fondo MiVivienda se creó en 1998 como un intento de
respuesta del Estado. Se pretendió orientar la institución en el sentido de la

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gestión pública moderna, enfatizando su rol promotor y facilitador, no
constructor ni financiador directo. Esto de cara al fracaso de experiencias
anteriores como el Banco Hipotecario, FONAVI, ENACE y el Banco de
Materiales.
3. Desde su creación en el año 2002, el Ministerio de Vivienda recibió como
entidad adscrita al Fondo MiVivienda (antes estaba adscrita al MEF). El
flamante Ministerio definió su estrategia de intervención en materia de
vivienda en la misma línea que tenía en Fondo MiVivienda. Así, definió su rol
como promotor y facilitador de manera que sea el sector privado el que diseñe,
construya, financie y venda las soluciones de vivienda.
4. El Fondo MiVivienda nació como una “boutique financiera”, con una estructura
de solo 20 profesionales, enfocados en promover el mercado inmobiliario para
los sectores medios emergentes a través del Crédito MiVivienda, que se basó
en dos productos: el fondeo ofrecido a las IFIs y la cobertura del riesgo
crediticio.
5. El Ministerio de Vivienda necesitaba un operador para el Programa Techo
Propio (su programa estrella), y decidió que fuese el Fondo MiVivienda quien
lo opere, por lo que su estructura creció, debido a este encargo, de 20 a 120
funcionarios.
6. A partir del año 2006 se advirtió un agotamiento del Crédito MiVivienda,
producto estrella del Fondo MiVivienda. Esto se produjo porque los llamados
Bancos grandes encontraron en el segmento MiVivienda un potencial de
negocios muy rentable para sus propios fondos.
7. El accionar del Fondo MiVivienda como operador del Programa Techo Propio,
si bien ha resultado correcto y se inserta en el concepto de Gestión Pública
moderna, no resulta suficiente para aliviar el enorme déficit habitacional en el
Perú.
8. En los 20 años de ejecución del Programa Techo Propio no se ha producido
una reflexión profunda sobre la pertinencia del diseño original. Las tres
modalidades propuestas (AVN, CSP y MV) quedaron como la Ley de Moisés,
“grabadas en piedra”.
Se han identificado ocho oportunidades para que el Programa, manteniendo su
rol promotor y facilitador, impulse de manera más efectiva el desarrollo de la
vivienda social en el Perú. Estos son: (a) impulsar proyectos de vivienda social
en el segmento Techo Propio a través de fideicomisos que coordinen con los
gobiernos locales la provisión de terrenos, orienten los proyectos hacia las
regiones del país en función del déficit de vivienda y contratar a las empresas
privadas constructoras y comercializadoras; (b) brindar asistencia técnica a la
autoconstrucción de viviendas, que es la opción preferida de más del 70 % de
los peruanos, y; (c) impulsar la capacidad de financiamiento hipotecario de las
instituciones micro-financieras a través de la participación de Fondos de
Inversión que les compren cartera.

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Se han identificado y se proponen tres nuevas modalidades de intervención a fin
de potenciar la eficacia de la política:
▪ Techo Propio en la modalidad de Alquiler-Venta:
Una gran limitación del modelo actual de Techo Propio es que se exige a las
familias de menores recursos relativos el hacer un Ahorro y conseguir un
Crédito para pagar su vivienda, ayudada por el subsidio del Estado (BFH).
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Crear una opción adicional a la anterior:
que el Estado impulse, a través de Fideicomisos adecuadamente
estructurados y financiados, el desarrollo de proyectos Techo Propio en el que
las familias beneficiarias puedan acceder a las viviendas a través de un
Contrato de Alquiler con opción de compra al final del periodo pactado. Esto
requeriría adecuar la Ley de Alquileres, y permitiría además que el Estado
pueda direccionar proyectos de vivienda en zonas del país donde el déficit de
vivienda sea grande y la respuesta del Sector Privado constructor sea escasa
o nula.
▪ Asistencia Técnica a la Autoconstrucción:
El 70 % de las familias, especialmente en Lima, soluciona sus necesidades
de vivienda a través de la autoconstrucción. Así, tenemos aprox. 500 mil
viviendas de alto riesgo en Lima. En la gran mayoría de los casos, las familias
se financian con Cajas, emplean maestros de obra y utilizan “materiales
nobles”.
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Que el MVCS impulse una nueva
modalidad de BFH que se traduzca en brindar asistencia técnica a la
autoconstrucción. Esto implicaría organizar la participación de diferentes
actores de la sociedad (Municipalidades, Colegios Profesionales,
Universidades) e involucrar a Ingenieros y Arquitectos que supervisen de
manera especial el diseño estructural de las viviendas autoconstruidas. A las
familias que acepten esta supervisión del MVCS se les brindaría un seguro,
que se activaría en caso de producirse daños en sus viviendas ante un
eventual sismo.
▪ Garantía de Créditos Hipotecarios
Desde hace unos años, las IFIs requieren cada vez menos del fondeo del FMV,
pero están siempre interesadas en la cobertura del riesgo crediticio,
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Separar la cobertura del riesgo crediticio
del fondeo, de manera que las IFIs puedas disponer de esta garantía cuando
lo requieran. Esta garantía debería acompañar al crédito aún cundo éste sea
transferido a un fondo de inversión. De esta manera, se incentivará la
participación de instituciones financieras privadas, pero también de fondos de
inversión que podrán ver en estas carteras un negocio de largo plazo.

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▪ Subsidio a Vivienda Nueva
A fin de enfrentar el déficit cuantitativo de vivienda, el Programa contempla
subsidiar a las familias de menores recursos para que adquieran una vivienda
nueva.
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Extender el subsidio habitacional (BFH)
a la compra de viviendas de segundo uso (actualmente el BFH está limitado a
viviendas nuevas). Con ello se ampliará la oferta disponible de viviendas,
dinamizándose el mercado secundario de viviendas.
▪ Subsidio al Alquiler
El Programa solo fomenta que la familia se haga propietario de una vivienda,
pero la experiencia internacional nos enseña que alquilar una vivieda también
es una opción válida para muchas familias.
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Superar el falso supuesto de que para
cubrir la brecha habitacional todos los peruanos deben convertirse en
propietarios, pues también se puede tener una vida digna en vivienda
alquilada. Esto incentivará mucho el desarrollo de viviendas para alquiler, y
las familias que se acojan a él pueden ir mudándose en la medida en que
cambien de centro de trabajo o de estudios. Esta modalidad requiere una
revisión profunda de la Ley de Inquilinato, que caso contrario sería el principal
desincentivo para la inversión en este rubro.
▪ Programa Municipal de Vivienda
La concepción del Programa no incluye la participación de los gobiernos
locales, limitándose con ello una gran oportunidad.
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Invitar a los más de 1,800 gobiernos
locales existentes en el Perú a que sean copartícipes de proyectos Techo
Propio, poniendo a disposición el terreno sobre el cuál se desarrollaría este.
Siempre habría un desarrollador privado, pero el proyecto se ofrecería como
“Proyecto Municipal de Vivienda”, con el gran rédito político que esto daría a
las autoridades respectivas. Los gobiernos locales se verían enormemente
incentivados a participar, pues por un lado enfrentan déficit de vivienda y por
otro tienen terrenos que “nadie más conoce”.
▪ Banco de Tierras
Una gran limitación al desarrollo de proyectos de vivienda es la disponibilidad
de suelo urbano en el precio que permita desarrollar Techo Propio.
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Se pretende generar oferta de suelo con
fines de vivienda social. Para ello, el FMV establecerá alianzas con SBN,
COFOPRI y otros organismos públicos, a fin de que ellos pongan a disposición
terrenos de su propiedad. Así mismo, se invitará a privados propietarios de

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suelo a fin de que pongan a disposición del FMV terrenos de su propiedad que
consideren adecuados. En cada caso, los técnicos expertos del FMV harán el
estudio respectivo. Esto implica negociar reglas claras de valorización y pago
de dichos terrenos.
▪ Aires Independizados
El Programa contempla en su diseño original construir vivienda nueva sobre
nuevo suelo, con lo que se invita a la expansión horizontal de las ciudades y
a la escasez de nuevo suelo.
PROPUESTA E IMPACTO ESPERADO: Se pretende generar oferta de vivienda
nueva sobre los aires de viviendas existentes. Se trata de un esfuerzo de
densificación, con todos sus beneficios; esto es que ya está hecha la
infraestructura urbana y ya se cuenta con los servicios de agua, salud,
educación y transporte. La familia que cede sus derechos sobre los aires
recibe un ingreso similar al que vende un terreno. El FMV otorga el BFH en la
medida que compruebe que el primer piso existente soporta estructuralmente
la construcción que se pretendería edificar.
6. Bibliografía
▪ Portal del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)
▪ Política Nacional de Vivienda y Urbanismo; MVCS, Lima, 2021
▪ Oferta de Vivienda, Diagnóstico; Banco Mundial, Lima, 2015
▪ Censo Nacional de Población y Vivienda; INEI, Lima, 2018
▪ Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Gobierno de Chile, Portal Web
▪ Metrovivienda, Alcaldía Mayor de Bogotá, portal Web
▪ Sociedad Hipotecaria Federal, Gobierno de México, Portal web
▪ Encuesta Nacional de Programas Presupuestales; INEI, Lima, 2018
▪ Fuente adicional: Fernandini 2022
Entrevista en profundidad con el economista Manuel Pablo Fernandini, quien se desempeñó
como integrante del equipo de Alta Dirección del Ministerio de Vivienda entre los años 2002
y 2006, ocupando los cargos de Asesor del Despacho Ministerial, coordinador del Programa
de Apoyo al Sector Habitacional con el BID, Gerente General del FMV (2006)