La relación entre la Organización Internacional del Trabajo -OIT- y el Estado de Guatemala.

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Introducción.
Los Organismos Internacionales han pasado de manera progresiva a ocupar un lugar
importante en el Derecho Internacional, así como en la relación entre Estados. Sin embargo
no todo ha sido positivo, también muchas de ellas han sido fuente de numerosos problemas
para los Estados miembros, debido a incongruencias y deficiencias de la normativa interna
de cada Organismo Internacional.
Es necesario reconocer que en muchas ocasiones los intereses de los países difieren
enormemente entre sí y por eso los procedimientos de los Organismos Internacionales se
hacen muy difíciles y complejos, ocasionando despilfarro humano y financiero. Si estos
procesos no están normados de manera adecuada, los mismos no pueden llevarse a cabo
eficientemente, convirtiéndose así en un obstáculo para lograr una armonía entre los
distintos países y a lo interno de cada Estado.
En ese sentido, es importante identificar, en este ámbito, las dificultades y vacíos
existentes en la estructura, competencias y procedimientos de la Organización Internacional
del Trabajo –OIT- , que violan la soberanía de Guatemala y que impide que el país logre un
desarrollo internacional favorable.
Los procedimientos en el ámbito internacional son esenciales, pero es necesario que los
mismos se encuentren definidos, para que se apeguen a un propósito definido: que
obedezcan a las políticas y estrategia nacional y que sean de utilidad y de instrumento para
la política exterior del país y no a la inversa.

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CAPÍTULO 1
1. Antecedentes:
1.1 Globalización
La cooperación internacional para el desarrollo y las políticas de ayuda externa
surgen en la posguerra como una herramienta vinculada a las motivaciones estratégicas y
a los intereses propios de la confrontación Este-Oeste, del bipolarismo, el proceso de
descolonización y el conflicto Norte-Sur. Su configuración actual no responde a un
proceso lógico-racional, sino que es resultado de las dinámicas de la globalización y la
integración de la economía mundial (Palomares, 2006).
Se han dado sucesos y cambios recientes en el mundo: entre 1989 y 1991 el mundo
experimentó una serie de acontecimientos, tales como la caída del Muro de Berlín, la
reunificación de Alemania, el estallido interno de la Unión Soviética, el fin del Pacto de
Varsovia y la guerra en la antigua Yugoslavia; que resultó en los siguientes hechos:
(Tanchez Monge, 2003):
1. Fin de la guerra fría y del mundo bipolar, emergiendo los Estados Unidos como
potencia hegemónica.
2. El inicio de las reivindicaciones del Japón y Alemania, grandes potencias
económicas, pero alejadas desde el fin de la Segunda Guerra Mundial de las
decisiones políticas mundiales.
3. Formación de bloques económicos y políticos. La formación del NAFTA,
conformado por los Estados Unidos, Canadá y México, sorprendió a los países de
América del sur pues se constituía otro mega-bloque económico en el eje Norte-
Norte. Por ello se concibió la creación del MERCOSUR, del cual formaban parte
inicialmente Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y ahora Chile.
4. En el campo económico: el comercio multilateral, que floreció bajo el sistema del
mundo bipolar, ahora ha evolucionado hacia la relación entre bloques o
regionalismo económico (Tanchez Monge, 2003, págs. 3-4).
Está claro, que actualmente se vive en un mundo cambiante, en donde existe un
nuevo orden, nuevos procedimientos, nuevas reglas, y por lo mismo se deben aplicar
nuevas estrategias.
La permanente transformación del sistema internacional afecta no sólo a los sujetos
y a los nuevos condicionantes globales, actores y factores, sino también incluye cambios
en las dinámicas que vinculan cuatro términos: globalización, conflicto, integración y
cooperación (Palomares, 2006).

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La intensidad y radicalismo de los cambios derivados del proceso de globalización,
así como la multiplicidad de actores y distintos foros de negociación, han formado parte
esencial en el diseño y en la instrumentalización de las relaciones internacionales de los
últimos años.
La importancia del fenómeno de la globalización, se deriva de dos hechos: primero,
tiene un impacto directo sobre el funcionamiento de los mercados y la efectividad de las
políticas públicas; y segundo produce cambios desiguales en la relación entre Estado y
mercado, condicionando el papel de las políticas públicas (Palomares, 2006).
En los nuevos contextos políticos nacionales e internacionales, se ha vuelto
necesario coordinar las políticas internas con los objetivos e instrumentos de las políticas
exteriores, al margen de la globalización. Dentro de los temas más cuestionados y
debatidos, se encuentra el de las limitaciones que el entorno internacional y el mundo de
la globalización impone a la soberanía de los Estados en su concepción tradicional. En
este marco, los Estados han perdido autonomía, teniendo menos control sobre los
procesos políticos, económicos y sociales que se llevan a cabo dentro de su territorio.
El margen de decisión y de movimiento por parte de los Estados, tiene mucha
relación con la globalización. Los Estados deben introducir a sus sistemas aquellos
cambios que determinan las exigencias externas, encabezadas y estipuladas por las
instituciones internacionales. Estos cambios, marcan las líneas y directrices entre las
relaciones bilaterales o multilaterales mantenidas por los distintos Estados.
La globalización, la interacción entre actores, los sucesos internacionales
importantes y los foros de negociación simultáneos, han transformado las relaciones
internacionales tanto en América Latina, como a nivel mundial. Estas transformaciones,
se reflejan en las limitaciones que el entorno internacional impone a la soberanía de los
Estados. Es en este caso, donde la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como
agencia de las Naciones Unidas, toma un rol importante dentro de las relaciones
internacionales.
El margen de movimiento y decisiones que pueden tener los distintos Estados está
totalmente relacionado con el proceso de globalización, y por ende, los Estados deben
incorporar aquellos cambios que vienen determinados por aquellas exigencias externas
relativas a dinámicas, encabezadas en el ámbito social, económico y monetario, por las
instituciones económicas internacionales que marcan las líneas directrices de reforma de
las distintas realidades nacionales (Palomares, 2006, pág. 30).
Las decisiones tomadas a nivel de las relaciones internacionales, trascienden dentro
de las políticas de cada Estado. Las decisiones que se adopten a nivel internacional son
determinantes para el desarrollo y toma de decisiones de cada país, en el mediano y largo
plazo.

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Se deben tomar decisiones que sean posibles, por medio de procedimientos viables
y realistas, armonizandolas políticas y no que simplemente obedezcan a dar una respuesta
a situaciones de emergencia, y que las mismas incidan en asuntos significativos como el
marco político, institucional y jurídico, como elementos que permitan asegurar la
continuidad de los procesos dentro de los Estados.
Sin embargo, no todos los países viven la misma situación, en cuanto a su grado de
cumplimiento con los tratados que ratifican, tanto por desconocimiento como por falta de
capacidades técnicas y económicas. Es aquí donde Guatemala posee una gran desventaja,
ante los avances y acciones que han logrado países a su alrededor. Si bien, Guatemala ha
logrado avances en los aspectos económicos, sociales y políticos, aun no tiene la
capacidad de adaptarse y modificar situaciones internas y darle cumplimiento a
compromisos internacionales, que llegan a afectar las relaciones bilaterales o
multilaterales.
En ese sentido, nuevos sujetos junto al Estado, han surgido para intentar de llenar
expectativas y exigencias del mundo internacional, destacando entre ellos las
Organizaciones Internacionales. Los Estados a lo largo de la historia, han sido conscientes
de que algunos problemas no podían ser resueltos en el marco puramente nacional, y que
la solución sería necesariamente la cooperación entre ellos.
1.2 Organismos Internacionales.
Las Organizaciones Internacionales se han ido afirmando durante el siglo XX y el
actual, al momento de ampliar y diversificar su campo de acción, que hoy en día, abarca
la totalidad de las actividades humanas. Su número supera con creces, la cifra de
trescientas Organizaciones y se han convertido, en especial la Organización de las
Naciones Unidas –ONU-, en el símbolo de una Comunidad política institucionalizada
(Diez de Velasco, 2006).
Las Organizaciones Internacionales han evolucionado de manera progresiva,
ocupando así un lugar importante en la vida y en el escenario internacional, dejando claro
que en ningún momento pueden desplazar al Estado.
La incidencia de los Organismos Internacionales en el orden jurídico internacional,
se ha manifestado en distintos planos, y de este modo:
1) Las Organizaciones Internacionales han servido de foros donde han germinado nuevos
valores, como el del respeto de los derechos humanos, el del derecho al desarrollo y la
igualdad económica, el de la descolonización, el de la protección del medio ambiente, etc;
2) Las Organizaciones Internacionales han favorecido la incorporación de nuevos actores en la
escena internacional, como los individuos, a los que les reconoce ciertos derechos y la
posibilidad de hacerlos jurídicamente valer; o las Organizaciones No Gubernamentales

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(O.N.G) a las que al concederles un estatuto consultivo les han permitido participar en
ciertos casos en la vida de la Organización;
3) La actividad de las Organizaciones Internacionales al desarrollarse frecuentemente a través
de debates públicos, en los que participan no sólo diplomáticos sino también representantes
de los más diversos sectores, han acercado la acción internacional –directamente o a través
de los medios de comunicación- a los particulares, alejando, en cierto modo, el espectro de la
“diplomacia secreta”
4) La creación de una densa red de relaciones en y en torno a las Organizaciones
Internacionales, al favorecer la permanencia y la institucionalización de las negociaciones
internacionales y posibilitar la adopción de decisiones por mayoría, ha influido
considerablemente en las formas de elaboración de las normas internacionales;
5) El establecimiento de Organizaciones Internacionales ha favorecido el desarrollo de
procedimientos de control de la aplicación de las normas internacionales, así como la
definición de regímenes de sanciones internacionales organizadas (Diez de Velasco, 2006,
pág. 39).
El origen de las Organizaciones Internacionales se puede situar en un momento
histórico preciso, en este largo período de paz –relativa- y de progreso científico y técnico
que conoció la Humanidad desde que finalizan las guerras napoleónicas hasta que se
inicia la Primera Guerra Mundial. Durante este período entre 1815 y 1914, la Sociedad
internacional asiste al desarrollo de dos fenómenos que posibilitan el surgimiento de las
Organizaciones Internacionales modernas: el de las Conferencias internacionales y el
establecimiento de estructuras institucionales permanentes (Diez de Velasco, 2006).
Para el presente trabajo, es importante el desarrollo de las Conferencias
Internacionales, que trae consigo el desarrollo de una diplomacia parlamentaria y la
utilización de un nuevo instrumento jurídico: el tratado multilateral. Las grandes potencias
comenzaron a reunirse con cierta periodicidad en el marco de las Conferencias
Internacionales, adoptando de esa manera decisiones y acciones concertadas, destinadas a
solucionar problemas referentes a la época.
La unificación de dos procesos: cooperación multilateral por un lado y la creación
de estructuras orgánicas por el otro, posibilitan la transición de la técnica de la
conferencia internacional a la de la Organización Internacional, auspiciada por las
potencias aliadas de la Primera Guerra Mundial, de la Sociedad de Naciones en 1919
(Diez de Velasco, 2006).
En efecto, esta Organización constituye el primer ejemplo de una Organización Internacional de
vocación universal, llego a contar con 54 Estados miembros y competencia general, no sólo técnica
sino también política, destinada a desarrollar la cooperación entre las naciones y a garantizar la
paz y la seguridad internacional (Diez de Velasco, 2006).
De manera paralela a las Sociedad de las Naciones, dentro del terreno de las
relaciones laborales, sale a la luz otra Organización, con vocación social, que constituye
igualmente un punto de referencia obligado en la historia de los Organismos
Internacionales: la Organización Internacional del Trabajo –OIT-, la cual va dotándose de

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una estructura original dado que junto a los delegados de los gobiernos participan
representantes de los trabajadores y de los empresarios.
A partir de la Segunda Guerra Mundial los Organismos Internacionales se expanden
de manera sustancial, impulsada por dos fenómenos: la revitalización de los Organismos
técnicos a escala universal, y el de la institucionalización del regionalismo internacional
por medio de la creación de Organismos Internacionales regionales.
La revitalización de los Organismos técnicos a escala universal, da nacimiento a lo
que se ha denominado hasta la fecha como el “Sistema de Naciones Unidas”, conformado
por un variado grupo de Organismos y Agencias especializados que trabajan en torno a la
–ONU-.
Ahora bien, la definición de los Organismos Internacionales, se ha enfrentado a
distintas dificultades, por las diferentes estructuras, objeto y competencias que existe entre
ellas, así como el hecho de ser u fenómeno que cuenta con una evolución constante.
Situándose en esa perspectiva, se puede definir a las Organizaciones Internacionales
como:
“Unas asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadas de
órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y
capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros” (Diez de Velasco,
2006).
En ese sentido, es importante resaltar que los Organismos Internacionales no
constituyen tan sólo un foro en donde se coopera de manera permanente e
institucionalizada en diversos temas por medio de los sujetos internacionales. Estos
poseen una existencia jurídica propia distinta a la de los Estados que los componen. Eso
les permite mantener relaciones y comunicación directa con el ordenamiento jurídico de
cada Estado y constituirse en sujetos de derecho claramente diferenciados.
Derivado de lo anterior, los Organismos Internacionales, cuentan con personalidad
jurídica propia, es decir, tienen la capacidad de ejercer derechos y asumir obligaciones en
el marco de los sistemas jurídicos, tanto a nivel nacional como internacional. Es por esto
que los Organismos Internacionales logran tener incidencia dentro de las decisiones de
cada Estado, ya que en el cumplimiento de sus funciones, actúan tanto en los órdenes
jurídicos internos de los Estados como en el orden jurídico internacional.
A diferencia de los Estados, los cuales son sujetos de base territorial, los
Organismos Internacionales no disponen así de un territorio propio, por lo que en el
ejercicio de las funciones que se les atribuyen, deben actuar en el territorio de los Estados.
Por tal razón, se les ha conferido determinada personalidad jurídica o potestad en los
ordenamientos jurídicos internos, similar a la que estos reconocen a las personas jurídicas
extranjeras.

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Los Organismos Internacionales cuentan con la competencia necesaria para ejercer
sus funciones y así llevar a cabo acciones para cumplir sus propósitos y fines, tal y como
se desarrolla en las reglas o normativas de cada Organización. Es sobre esa línea de ideas,
que los Organismos Internacionales disfrutan del derecho de recibir o enviar
representantes diplomáticos.
En la esfera internacional, en el ejercicio de sus funciones, un Organismo
Internacional puede estar en desacuerdo con un sujeto internacional, sobre acciones,
decisiones, algún punto de derecho o de hecho. Para ello, la solución de dicha
controversia, podrá ser sometida a los procedimientos establecidos en el Derecho
Internacional. Estos procedimientos pueden ser: la negociación, la investigación, la
mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, etc. (art. 33 de la Carta de las
Naciones Unidas) (Diez de Velasco, 2006).
Los Organismos Internacionales al momento de su creación, son dotados por los
Estados, de órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus
funciones con la idea de llevar a cabo los objetivos de cada Organización. Los Órganos
que conforman cada Organización, son parte de su estructura institucional, llevando a
cabo sus acciones a través de ellas.
No existe una sola estructura institucional para todos los Organismos
Internacionales, éstas estructuras u organigramas, son dinámicos y van evolucionando
según los tiempos y las necesidades, adaptándose así a las nuevas circunstancias y
requerimientos internacionales.
Los órganos de las Organizaciones Internacionales llegan a ser fundamentales, ya
que conforman la estructura orgánica, a través de la cual adaptan sus funciones y
objetivos, los cuales han sido estipulados por los Estados fundadores.
Cada Organización internacional posee una estructura orgánica propia, adaptada a las
funciones y objetivos que persigue. La doctrina ha identificado una serie de criterios que
ayudan a sistematizar esta diversidad de órgano, distinguiéndolos en razón de la función
principal que desempeñan, siendo estos los siguientes: (Diez de Velasco, 2006):
a) Órganos deliberantes: En cada Organización existe un órgano en el que pueden estar
presentes todos los miembros de la misma; se trata así de un foro en donde todos y
cada uno de los Estados miembros pueden informarse y opinar sobre actividades o
acciones de la Organización. Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de
definir la orientación de la Organización, aprobar su presupuesto y decidir sobre la
admisión, suspensión y exclusión de los miembros.
b) Órganos de decisión: Todos los Organismos Internacionales cuentan con uno o
varios órganos capaces de tomar las decisiones indispensables para su
funcionamiento. En cuanto a las Organizaciones universales, por su elevado número

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de miembros, es necesario que esta actividad sea llevada a cabo por órgano con
carácter restringido, al cual tienen acceso solo algunos Estados miembros. En
algunos casos, las decisiones llegan a alcanzar fuerza obligatoria para los Estados
miembros de las Organizaciones, incluso, pudiendo aplicarse a los Ordenamientos
internos de cada Estado.
c) Órganos administrativos: Los Organismos Internacionales cuentan con un órgano,
compuesto de agentes de la Organización, el cual puede ser dirigido, por un
Secretario General, un Director General, un Director o un Presidente, nombrado por
un período de tiempo determinado, elegido por el órgano deliberante de la
Organización o a propuesta del órgano de decisión.
d) Órganos de control: Diversas Organizaciones, como en el caso de la Organización
Internacional del Trabajo, cuentan con órganos de control de sus actividades, estos
órganos pueden ejercer un control jurídico, control político y un control financiero.
Esta función de control significa que dichos órganos son independientes tanto de los
órganos de la Organización como de los gobiernos de los Estados miembros (Diez
de Velasco, 2006)
En ese sentido, existe una relación entre los Organismos Especializados, por medio
de sus órganos, con las Naciones Unidas.
Para que la coordinación internacional, sea eficaz, ha sido necesario de una
cooperación que abarca todas las actividades de los Organismos especializados, para
poder asegurar a nivel internacional el éxito de las acciones.
En octubre de 1946 la Conferencia General aprobó el acuerdo con las Naciones
Unidas, en base al art. 63 de la Carta de las Naciones Unidas, concediéndole a la –OIT-
el estatuto de Organismo especializado. (Diez de Velasco, 2006)Es ahí donde surge, la
Organización Internacional del Trabajo, especializada en el ámbito laboral la cual se
desarrolla más adelante.
1.3 El Poder, la soberanía y las Relaciones Internacionales.
Dentro del mundo de las relaciones internacionales, existen las relaciones entre
Estados, entre grupos regionales, entre organismos internacionales y organismos
internacionales con sus Estados Miembros.
Como en toda relación, existe el elemento del poder, en donde alguna de las partes
ejerce “mayor” poder sobre otra. Estas relaciones conllevan la imposición de una de las
partes sobre otra, que deriva en algún punto a la violación de la soberanía de un Estado
por la imposición o requerimientos de la otra parte.

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En ese sentido es importante resaltar, que la soberanía se define“como el poder último
y legítimo de determinar el comportamiento del individuo”.(Lemieux, 1992) La soberanía
del Estado se puede ver en dos ámbitos: soberanía externa y soberanía interna. La
soberanía externa significa que el Estado tiene un poder exclusivo sobre el territorio
nacional; la soberanía interna se identifica con el poder exclusivo que el Estado reclama
sobre los individuos que se encuentran en el interior de las fronteras que aquel controla
(Lemieux, 1992, pág. 15).
Se han dado dos significados con más frecuencia en relación a la palabra “soberanía”:
el primero, es el de “sinónimo de independencia, con lo cual se dice que los funcionarios
del gobierno no están bajo el control o supervisión de los de otro Estado en el ejercicio
de las funciones gubernamentales” (Kaplan, 1965). El segundo, sugiere la idea de “que
dentro de una zona geográfica definida, la imposición de las normas formales (leyes)
pertenece exclusivamente a los dignatarios estatales, o sea personas que desarrollan
funciones gubernamentales del Estado que tiene derecho al territorio en cuestión”
(Kaplan, 1965).
Por eso se considera que cuando un Estado permite a otro ejercer funciones
gubernamentales importantes dentro de su territorio, o en asuntos internacionales en su
representación, pierde parte de su soberanía o permite algo incompatible con el
ordenamiento interno y la realidad nacional de cada Estado.
En relación al presente trabajo, cabe resaltar lo relativo a la soberanía externa del
Estado, ya que no pueden coexistir dos Estados que dispongan de un poder exclusivo
sobre el mismo individuo. Aunque exista una relación entre Estados, o en este caso, entre
un Organismo Internacional y un Estado, es el Estado quien debe decidir las opciones
políticas y colectivas que tiene prioridad sobre sus habitantes.
Ahora bien, es necesario comenzar por definir el significado del poder. Robert Dahl lo
define como un procesopor el cual“A has power over B to the extent that he can get B to
do something that B would not otherwise do”(Dahl, 1957).
Con base a dicha definición, alguien (A) tiene poder cuando consigue que otro (B)
actúe para responder a sus objetivos y no así, a los objetivos que los propios o el propio
actor (B) posee.
Es necesario realizar la caracterización de poder, indicando que existe un poder duro y
un poder blando, y al mismo tiempo un poder formal y un poder informal(Fernández
Luiña, 2013).
Para el estudio de las relaciones entre países, es esencial hacer mención de la
clasificación del poder realizada por Joseph Nye. Desarrolla tres grandes tipos de poderes:

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poder duro (hard power), basado en los recursos militares y económicos; el poder suave
(soft power), basado en factores como instituciones, ideas, valores, cultura y legitimidad
de las acciones, y el poder inteligente (Smart power), siendo éste le integración de
diplomacia, defensa, desarrollo y otras herramientas de los otros dos tipos de poderes
(Nye, 2004).
El realismo político de Joseph Nye, que se impone en las relaciones internacionales,
se resume en dos concepciones del poder: a. Poder blando y b. Poder duro (Nye, 2004).
Esto tiene que ver con el modo de ejercer el poder. Si bien el debate del poder es teórico,
estos tipos de poder se pueden ver reflejados dentro de las relaciones internacionales.
En ese sentido, el poder blando, es la capacidad de un actor de incidir en el
comportamiento o intereses de otro actor para alcanzar fines concretos sin tener que
recurrir a la coerción sino ejerciendo influencia mediante medios diplomáticos o de
cooperación, prescindiendo de la fuera militar, el cual es un elemento principal del
“poder duro”.
Así mismo, de acuerdo con Nye se han presentado cambios en el contexto
internacional, es decir donde conviven los Estados, indicando que los países tienen que
convivir con otros actores no gubernamentales. Para desarrollar esta idea, caracteriza el
contexto internacional como tres tableros de ajedrez. En el primero se encuentra el juego
del poder militar, en el que Estados Unidos sigue siendoel jugador dominante, por lo que
puede calificarse como un sistema internacional. En el segundo, está el juego del poder
económico, en el cual el dominio de Estados Unidos es mucho menor mientras que países
desarrollados y emergentes como China, la Unión Europea y América Latina,
desempeñan un papel de mayor relevancia en este ámbito. Finalmente, en el tercero se
encuentran las relaciones transnacionales que incluyen actores no gubernamentales y en el
que el poder del Estado está más limitado que en los dos primeros. En este último, se
encuentran aspectos que hasta hace poco no eran parte de la agenda internacional, como el
cambio climático y las pandemias, las cuales han obligado a los países a coordinarse
dentro de foros internacionales como las Naciones Unidas y las organizaciones regionales
(Aguirre Zamora, 2011).
Por medio del ejercicio del poder se plantea la posición y la influencia de las potencias
y de las naciones. El poder blando o duro se aplica según los intereses del Estado.
En cuanto a la otra distinción entre “poder formal” y “poder informal”, las lógicas de
poder formal son las jerarquías establecidas en el sistema a través del Derecho –interno e
internacional-, mientras que el poder informal es aquel que responde a las relaciones de
poder existentes al margen de la estructura jurídica construida para la regulación de dichas
relaciones (Fernández Luiña, 2013).

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Ahora bien, la búsqueda de influencia externa también se puede comprender con base
a la noción desarrollada por Ian Manners, sobre el “poder normativo” de la UE, el cual es
identificado como la influencia que la UE ejerce en la política mundial por medio de
valores, principios, normas y estándares. Según lo expuesto por Manners, esta es “la
habilidad para moldear concepciones de lo normal”; es así como la UE promueve normas
y valores con terceros países (Manners, Normative Power Europe: A contradiction in
Terms?, 2002).
De acuerdo con lo desarrollado por Manners, existen seis canales por los cuales la UE
promociona normas y valores a terceros países: a. Contagio, el cual se refiere a la difusión
de ideas de manera no intencional; b. Difusión de información, la cual se realiza por
medio de comunicados de las instituciones comunitarias; c. Transmisión de
procedimientos, la cual tiene lugar mediante la institucionalización de relaciones con
terceras partes; d. Transferencia, es por medio de la ayuda financiera y asistencia técnica;
d. Difusión de manifiestos, se realiza por la presencia física de la UE en terceros países u
organizaciones internacionales; y e. Filtro cultura, se refiere a la interacción entre la
construcción de conocimiento y la creación de identidad política y social. (Manners,
Normative Power Europe: A contradiction in Terms?, 2002)
Es así, como se utiliza este poder, con la finalidad de construir un mundo a su medida
basándose en los principios y valores de la UE. Este poder normativo se basa más en la
agenda, en los valores y en las normas que la UE pretende exportar y con ello edificar un
mundo a su medida. En el artículo de Ian Manners, se muestra la campaña contra la pena
de muerte desarrollada desde las instituciones supranacionales europeas y como ésta ha
calado con éxito en la comunidad internacional haciendo que muchos estados deroguen o
paralicen la aplicación de la misma en sus respectivos territorios (Fernández Luiña, 2013).
La UE pretende dar forma a las relaciones internacionales con base a valores
universales, que en teoría, mejorarían la vida de todos (Fernández Luiña, 2013). Haciendo
una analogía en relación al poder normativo de la UE desarrollado por Manners, se puede
comprender la búsqueda de influencia externa por una “fuerza” hacia otro Estado. Es así
como se puede ver reflejado el poder normativo de la Organización Internacional del
Trabajo, mediante la formulación de instrumentos, adopción de normas, la armonización
de políticas sectoriales y reglamentos; haciendo énfasis en los derechos universales y
principios de la Organización.
De esa cuenta, la OIT haciendo uso de su poder a buscado ejercer un poder blando- en
el diseño-político institucional y en la toma de decisiones en relación a la política laboral
del país.

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En este trabajo, sobre la base de las relaciones internacionales, se desarrolla cómo
trabaja la OIT y cómo su funcionamiento ha sobrepasado el uso de su poder y así la
violación a la soberanía del Estado de Guatemala.
2. Antecedentes de la Organización Internacional de Trabajo –OIT-.
2.2 Orígenes e Historia:
La Organización Internacional del Trabajo –OIT- fue creada en 1919, como parte
del Tratado de Versalles, que terminó con la Primera Guerra Mundial con el objetivo de
promover la paz social(Trabajo O. I., 2012). Desde ese momento, la OIT ha tenido
como objetivo la promoción de oportunidades para hombres y mujeres, con el fin de
que estos consigan trabajos decentes y productivos, en condiciones de igualdad,
libertad, dignidad y seguridad.
En 1919 las naciones signatarias del Tratado de Versalles, crearon la OIT,
reconociendo el hecho de que “Existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado
de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos que el
descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía
universales”(Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
Su Constitución fue elaborada en 1919 por una Comisión del Trabajo establecida
por la Conferencia de Paz, que se reunió por primera vez en París y luego en Versalles.
La Comisión, estaba compuesta por representantes de nueve países: Bélgica, Cuba,
Checoslovaquia, Francia, Italia, Japón, Polonia, Reino Unido y Estados Unidos. El
resultado fue una organización tripartita, la única en su género con representantes de
gobiernos, empleadores y trabajadores en sus órganos ejecutivos.(Trabajo O. I., 2012)
La OIT ha realizado aportes al mundo del trabajo desde sus inicios. La primera
Conferencia Internacional del Trabajo, llevada a cabo en la ciudad de Washington en
octubre de 1919 adoptó seis Convenios Internacionales del Trabajo, que se referían a
las horas de trabajo en la industria, desempleo, protección de la maternidad, trabajo
nocturno de las mujeres, edad mínima y trabajo nocturno de los menores en la industria
(Trabajo O. I., 2012).
En 1925 fue creado un Comité de Expertos como sistema de supervisión de la
aplicación de las normas de la OIT. El Comité, que aún existe, está compuesto por
juristas independientes responsables del análisis de los informes de los gobiernos y de
presentar cada año a la Conferencia sus propios informes(Trabajo O. I., 2012).
En 1932 se enfrentaron a la Gran Depresión y su consecuencia de desempleo
masivo, determinando que para abordar temas laborales necesitaban también de la
cooperación internacional. En ese sentido, Estados Unidos se convirtió en Miembro de
la OIT en 1934, aunque continuaba fuera de la Sociedad de las Naciones.

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El estadounidense John Winant asumió el cargo de Presidente de la Oficina del
Trabajo en 1939 cuando la Segunda Guerra Mundial era inminente. Por motivos de
seguridad trasladó la sede de la OIT en forma temporal a Montreal, Canadá en mayo de
1940. En 1941 cuando Winant fue nombrado embajador de EE.UU. en Gran Bretaña,
dejó la Organización.(Trabajo O. I., 2012).
Su sucesor, el irlandés Edward Phelan, había ayudado a escribir la Constitución de
1919 y desempeñó otra vez un papel importante durante la reunión de Filadelfia de la
Conferencia Internacional del Trabajo realizada en medio de la Segunda Guerra
Mundial, en la cual participaron representantes de gobiernos, empleadores y
trabajadores de 41 países. Los delegados aprobaron la Declaración de Filadelfia,
incorporada a la Constitución, que constituye aún una Carta de los propósitos y
objetivos de la OIT (Trabajo O. I., Origenes e Historia , 2012).
En 1946, la OIT se convirtió en una agencia especializada de la Organización de las
Naciones Unidas. En 1948, todavía bajo la dirección de Phelan, la Conferencia
Internacional del Trabajo adoptó el Convenio No. 87 sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación. Convenio por el cual el Estado de Guatemala se
encuentra bajo el proceso de más alto nivel, por violación al mismo.
La OIT creó el Instituto Internacional de Estudios Laborales con sede en Ginebra en
1960 y el Centro Internacional de Formación en Turín en 1965. La Organización ganó
el Premio Nobel de la Paz en su 50 aniversario en 1969(Trabajo O. I., Origenes e
Historia , 2012).
Entre 1970 y 1973, la OIT avanzó en el desarrollo de normas y de mecanismos para
la supervisión de su aplicación, en particular en la promoción de la libertad sindical y
la protección del derecho de sindicación.
Michel Hansenne de Bélgica asumió el cargo en 1989 y condujo la OIT después del
fin de la Guerra Fría. Puso énfasis en la importancia de colocar la justicia social al
centro de las políticas económicas y sociales internacionales. También orientó a la OIT
hacia una descentralización, con mayores actividades y recursos fuera de la sede de
Ginebra(Trabajo O. I., Origenes e Historia , 2012).
En 1999 el chileno Juan Somavia asumió el cargo de Director General, quien
planteó la importancia de convertir el Trabajo Decente en un objetivo estratégico
internacional y de promover una globalización justa. Así mismo, destacó el trabajo
como un instrumento para la superación de la pobreza y el papel de la OIT en el logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que incluyen la reducción de la pobreza a
la mitad para 2015.
Actualmente, el Director General es el Británico, Guy Ryder, electo por 5 años,
iniciando su mandato en 2012.

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2.3 Mandantes Tripartitos de la OIT:
En cuanto a la Organización tripartita, se dedica a la promoción de la justicia social,
y a lo largo de la historia de la organización se ha reconocido y asumido la
responsabilidad de defender y fomentar los principios y derechos en el trabajo (Trabajo
C. I., 2012).
Desde sus inicios, para la OIT ha sido esencial la búsqueda de la cooperación entre
los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, mediante la regulación de los asuntos
laborales en el ámbito internacional.
En 1919 la Conferencia de la Paz creó una comisión de legislación internacional del
trabajo, que contaba entre sus miembros con representantes de los trabajadores, a la que
se le encomendó establecer el mecanismo institucional necesario para esa cooperación.
Como resultado, la Parte XIII del Tratado de Paz de Versalles instituyó, en el marco de
la Sociedad de las Naciones, una organización permanente del trabajo de estructura
tripartita, en la cual cada uno de sus miembros estaría representado en su Conferencia
general por dos delegados del gobierno y otros dos delegados en representación de los
empleadores y de los trabajadores (Trabajo C. I., 2012).
Si bien cuando las Naciones Unidas sucedieron a la Sociedad de las Naciones se
adaptaron los métodos vigentes y se transformaron las instituciones de la organización
mundial, la OIT mantiene desde hace más de 80 años su estructura tripartita, detalle
importante y particular para todos sus procesos y mecanismos de control.
En general, en todas las actividades de la OIT es importante la cooperación entre
gobiernos y organizaciones de empleadores y trabajadores para fomentar el progreso
social y económico del país. A través del principio del tripartismo, la OIT formula
normas y políticas orientadas al tratamiento de los asuntos laborales, a facilitar los
consensos y la participación de los actores clave del mundo del trabajo.
Las organizaciones de empleadores y de trabajadores desempeñan una función
esencial en el sistema de las normas internacionales del trabajo. Sus representantes
participan en la elección de los temas que serán abordados en las nuevas normas de la
OIT. Sus votos son determinantes, para que la Conferencia Internacional del Trabajo
adopte o no un nuevo proyecto de norma. Al adoptarse un convenio, los empleadores y
los trabajadores pueden impulsar a un gobierno a su ratificación.
El diálogo social puede significar negociación, consulta o simplemente un
intercambio de información entre los representantes de cada Sector.

16

Las normas internacionales del trabajo se crean y controlan a través de una
estructura tripartita que propicia que la OIT sea única en el sistema de las Naciones
Unidas. Al adoptar las normas de esta manera, se garantiza que estás sean ampliamente
apoyadas por todos los mandantes de la OIT. Para la Organización, es una prioridad el
tripartismo y que el mismo sea aplicado en el plano nacional de cada Estado miembro.
En ese sentido, con la finalidad de incorporar a las organizaciones de empleadores y
de trabajadores en el plano nacional, en el mecanismo de control de la aplicación de las
normas; el Consejo de Administración decidió introducir en los formularios de memoria
sobre los convenios ratificados, una pregunta dirigida al Gobierno a efecto que de éste
indicara si había recibido observaciones de las organizaciones de empleadores o de
trabajadores sobre la aplicación práctica del Convenio.
Lo relativo a los Mandantes Tripartitos, se encuentra regulado en el Convenio
número 144, sobre la Consulta Tripartita. Cuando un país ratifica dicho Convenio, éste
debe realizar consultas nacionales tripartitas sobre: los nuevos instrumentos propuestos
para su discusión en la Conferencia, las sumisiones de los instrumentos a las
autoridades competentes, las memorias sobre los convenios ratificados, las medidas
relacionadas con los convenios y las recomendaciones que no se han ratificado, y las
propuestas de denuncia de los convenios (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
Los delegados de los empleadores y de los trabajadores pueden, ante la Conferencia
Internacional del Trabajo, presentar quejas contra los Estados Miembros, según lo
estipula el artículo 26 de la Constitución de la OIT. En virtud de dicha estipulación, las
organizaciones de trabajadores internacionales, plantearon una queja en contra del
Estado de Guatemala, sobre la base de la estructura tripartita de la Organización.
2.4 Oficina Internacional de Trabajo:
La Oficina Internacional del Trabajo es la secretaría permanente de la Organización
Internacional del Trabajo. Ésta es responsable por el conjunto de actividades de la OIT,
que llevaba a cabo bajo la supervisión del Consejo de Administración y la dirección del
Director General (Trabajo O. I., Oficina Internacional de Trabajo , 2014).
La Oficina desempeña sus actividades en la sede en Ginebra, Suiza y en 40 oficinas
en diversos lugares del mundo. La Oficina también cuenta con un centro de
documentación e investigación, y como casa editora publica estudios especializados,
informes y revistas.

17

2.5 Conferencia Internacional del Trabajo:
La Conferencia reúne, una vez al año, durante el mes de junio a delegados de
gobiernos, trabajadores y empleadores de los Estados miembros de la OIT, en donde se
dictan las políticas generales de la Organización.
La Conferencia, que con frecuencia es denominada el “parlamento del trabajo”,
establece y adopta normas internacionales del trabajo, siendo un foro para la discusión
de cuestiones sociales y laborales fundamentales. Así mismo, adopta el presupuesto de
la Organización y elige el Consejo de Administración (Trabajo O. I., Conferencia
Internacional del Trabajo , 2014).
Cada Estado miembro está representado por una delegación integrada por dos
delegados gubernamentales, un delegado empleador y un delegado trabajador, con sus
respectivos consejeros. Para el Sector Gobierno, sus representantes son Ministros
encargados de los asuntos laborales en sus respectivos países, en el caso de los
delegados empleador y trabajador, se designan de acuerdo con las organizaciones
nacionales más representativas de los empleadores y de los trabajadores.
Para poder formar parte de la Delegación de un Estado miembro, se debe realizar la
designación correspondiente. Los poderes son el instrumento mediante el cual un
Estado designa a las personas habilitadas para representarlo y actuar en su nombre en
una conferencia internacional. Éstos deben ser emitidos y firmados por la autoridad con
capacidad para obligar al Estado (Jefe de Estado, Ministro de Asuntos Exteriores o
Ministro cuya cartera comprenda los asuntos laborales).
Las funciones de la Conferencia, a la que se alude a menudo como el parlamento
mundial del trabajo, entre otras, son las siguientes:
• Elaborar y adoptar normas internacionales del trabajo, que revisten la forma de
convenios y recomendaciones. Los convenios son tratados internacionales que, una
vez adoptados, se someten a la ratificación de los Estados Miembros. La ratificación
crea una obligación jurídica de aplicar las disposiciones del convenio de que se
trate. Por su parte, las recomendaciones pretenden orientar la acción en el plano
nacional, pero no están abiertas a la ratificación ni son jurídicamente vinculantes.
• La Conferencia también supervisa la aplicación de los convenios y
recomendaciones en el plano nacional. Examina las memorias que todos los Estados
Miembros han de presentar para facilitar información detallada acerca del
cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de los convenios que han
ratificado, y acerca de su legislación y práctica respecto de los convenios
(ratificados o no) y recomendaciones sobre los cuales el Consejo de Administración
haya solicitado la presentación de memorias.

18

• Desde la adopción, en 1998, de la Declaración de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo, otro cometido importante de la Conferencia
es el examen del Informe Global preparado por la Oficina en virtud de los
procedimientos de seguimiento establecidos por la Declaración. A lo largo de un
ciclo de cuatro años, la Conferencia examina por turnos los informes globales que
abarcan los cuatro derechos fundamentales, a saber: a) libertad sindical y de
asociación y reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva; b) la
eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; c) la abolición
efectiva del trabajo infantil, y d) la eliminación de la discriminación en el empleo y
la ocupación.
• La Conferencia es además un foro en el que se debaten con entera libertad
cuestiones sociales y laborales que revisten importancia para el mundo entero. Los
delegados estudian la evolución del progreso social en el mundo, pero el tema
central es la Memoria que presenta cada año el Director General de la OIT. Durante
los últimos años, estas memorias han tratado de los temas siguientes: Trabajo
Decente (1999), Reducir el déficit de trabajo decente - un desafío global (2001) y
Por una globalización justa: Crear oportunidades para todos (2004).
• La Conferencia también adopta resoluciones que proporcionan orientaciones para la
política general y las actividades futuras de la OIT.
2.6 Consejo de Administración:
El Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo es uno de los
tres órganos de la Organización Internacional del Trabajo. La Constitución de la OIT
indica sobre la composición del Consejo, las modalidades para la designación y
renovación de sus miembros y la composición de su Mesa (Trabajo, 2010).
El Consejo ejerce dos tipos de funciones: por un lado, una función de control de la
Oficina Internacional del Trabajo; y por otro lado a las funciones propias del Consejo
que se refieren al funcionamiento de la Organización y a cuestiones relativas a las
normas internacionales del trabajo.
El Consejo de Administración es un órgano de decisión y control, y tiene una
composición limitada a los miembros designados de conformidad con las disposiciones
constitucionales. Este se compone de 56 miembros titulares, a saber veintiocho
representantes de los gobiernos, catorce representantes de los empleadores y catorce
representantes de los trabajadores; y 66 miembros adjuntos, a saber, veintiocho
representantes de los gobiernos, diecinueve representantes de los empleadores y
diecinueve representantes de los trabajadores; todos electos por un periodo de tres años;

19

El Consejo se reúne en sesión plenaria o en comisiones, y suele adoptar las decisiones
por consenso. Se hace todo lo posible por llegar a un acuerdo general, sin votación
(Trabajo, 2010).
Es a través de este Consejo que se ha llevado el proceso en contra del Estado de
Guatemala y quien ha tomado las decisiones en relación al mismo.
3. Funcionamiento de la OIT.
3.1 Adopción de normas internacionales del trabajo.
Las normas internacionales del trabajo desarrolladas e impulsadas por la OIT, se
desarrollan a partir de la preocupación mundial en relación a cómo deben enfrentarse
determinados problemas y situaciones, garantizando condiciones seguras de trabajo a
los trabajadores a nivel internacional.
El desarrollo de las normas internacionales del trabajo de la OIT es un proceso
legislativo único, que incluye a representantes de los gobiernos, de los trabajadores y de
los empleadores de todo el mundo. Estas normas son aprobadas dentro de la
Organización y al ser ratificadas por los Estados Miembros, aplicables de la misma
manera para todos.
El proceso de adopción de dichas normas, inicia a través del Consejo de
Administración, quien acuerda poner un tema en el orden del día de una futura
Conferencia Internacional del Trabajo. Seguidamente, la Oficina Internacional del
Trabajo prepara un informe que analiza la legislación y la práctica de los Estados
Miembros respecto del asunto de que se trata. Ese informe se envía a los Estados
Miembros y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que formulen
comentarios al respecto y los mismos se discuten en la Conferencia Internacional del
Trabajo. Posteriormente, la Oficina prepara un segundo informe que contiene un
proyecto de instrumento sobre el que también pueden formularse comentarios. Dicho
proyecto se somete a discusión en la siguiente Conferencia, si se considera necesario se
enmienda y se propone para su adopción. Para la adopción de una norma se requiere
una mayoría de dos tercios de los votos (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
La Conferencia Internacional del Trabajo reúne a delegaciones de todos los
Estados Miembros de la OIT. Cada delegación comprende: 2 delegados
gubernamentales, 1 delegado empleador y 1 delegado trabajador. Los delegados
gubernamentales, empleadores y trabajadores votan en la sesión plenaria en un
plano de igualdad. (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009)

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3.2 Convenios (fundamento constitucional).
3.2.1 Convenios Fundamentales:
El Consejo de Administración de la OIT ha establecido que 8 Convenios son
“fundamentales”. Estos Convenios abarcan temas que han sido considerados por la
Organización, como principios y derechos fundamentales en el trabajo: la libertad
de asociación y la libertad sindical, el reconocimiento efectivo del derecho de
negociación colectiva; la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso; la
abolición efectiva del trabajo infantil; y la eliminación de la discriminación en
materia de empleo y ocupación.
En 1995, la Organización lanzo una campaña para lograr la ratificación
universal de estos ocho convenios fundamentales, en virtud de ser estos principios
incluidos en la “Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo” (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
Los ocho convenios fundamentales son los siguientes:
1. Convenios sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación
(núm. 87)
2. Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (núm.
98)
3. Convenio sobre el trabajo forzoso (núm. 29)
4. Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso (núm. 105)
5. Convenio sobre la edad mínima (núm. 138)
6. Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (núm. 182)
7. Convenio sobre igualdad de remuneración (núm. 100)
8. Convenio sobre la discriminación (núm. 111)
3.2.2 Convenios de Gobernanza.
El Consejo de Administración de la OIT también ha designado otros cuatro
convenios como instrumentos “prioritarios”, por lo cual impulsa a los Estados
Miembros a su ratificación, por su importancia en virtud del funcionamiento del
sistema de normas internacionales del trabajo (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego,
2009).
Desde el 2008, estos Convenios están calificados como Convenios de
Gobernanza, ya que fueron identificados por la “Declaración de la OIT sobre la

21

justicia social para una globalización equitativa” como normas que revistan mayor
importancia en relación con la gobernanza. (Trabajo O. I., Organización
Internacional del Trabajo , 2014)
Los cuatro convenios de gobernanza son los siguientes:
1. Convenio sobre la inspección del trabajo (núm. 81)
2. Convenio sobre la política del empleo (núm. 122)
3. Convenio sobre la inspección del trabajo (núm. 129)
4. Convenio sobre la consulta tripartita (núm. 144)
4. Mecanismos de Control :
Las normas internacionales del trabajo están respaldadas por un sistema de control,
único en el ámbito internacional, el cual contribuye a garantizar que los países apliquen
los convenios que ratifican. La OIT examina de manera regular a los Estados
Miembros, en relación a la aplicación de las normas ratificadas. Al existir algún
problema en la aplicación de alguno de los Convenios, la OIT asiste a los países, a
través del dialogo social y la asistencia técnica.
4.1 Mecanismos de Control Periódico.
Cuando un país ratifica un convenio de la OIT, se ve obligado a presentar memorias
regulares sobre las medidas que ha tomado para aplicarlo.
Cada dos años, los gobiernos deben transmitir memorias con información detallada
sobre las medidas que se han adoptado, en la legislación y en la práctica, para aplicar
cualquiera de los ocho convenios fundamentales y los otros cuatro convenios de
gobernanza que hubiesen ratificado. En cuanto a los demás convenios, las memorias
deben presentarse cada cinco años (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
4.1.1 La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y recomendaciones
En 1926, se creó la Comisión de Expertos, con el fin de examinar el creciente
número de memorias de los gobiernos sobre los convenios ratificados. Ésta
Comisión se encuentra compuesta por 20 juristas, nombrados por el Consejo de
Administración por un periodo de tres años (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego,
2009).

22

El objetivo de la Comisión de Expertos es la realización de una evaluación
técnica imparcial del estado de la aplicación de las normas internacionales del
trabajo. Al momento de proceder a examinar la aplicación de las normas
internacionales del trabajo, la Comisión de Expertos efectúa dos tipos de
comentarios: observaciones y solicitudes directas.Las observaciones contienen
comentarios sobre las cuestiones fundamentales planteadas por la aplicación de un
determinado convenio por parte de un Estado. Estas observaciones se publican en el
informe anual de la Comisión. Las solicitudes directas se relacionan con cuestiones
más técnicas o con peticiones de más información. No se publican en el informe,
sino que se comunican directamente a los gobiernos concernidos (Trabajo O. I., Las
Reglas de Juego, 2009).
Los Estados Miembros deben presentar las memorias a más tardar el 31 de
agosto, y cada año el número de memorias puede variar. En el caso de Guatemala,
en el año 2012, se presentaron 12 memorias; para el año 2013 se presentaron 16
memorias y para el año 2014 se presentaron 18 memorias, según información
proporcionada por la Dirección de Asuntos Internacionales del Ministerio de
Trabajo.
4.1.2 La Comisión Tripartita de Aplicación de Normas y Recomendaciones de
la Conferencia Internacional del Trabajo:
El informe anual de la Comisión de Expertos, que generalmente se adopta en
diciembre, se presenta en la siguiente Conferencia Internacional del Trabajo, en el
mes de junio, donde es examinado por la Comisión de Aplicación de Normas de la
Conferencia. Esta Comisión, que es permanente, está compuesta por delgados de los
gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores. Examina el informe en un
marco tripartito y selecciona del mismo diversas observaciones que serán objeto de
debate.
Los gobiernos mencionados en estos comentarios son invitados a responder ante
la Comisión de la Conferencia y a comunicar información sobre la situaciónbajo
examen. Las discusiones y las conclusiones sobre las situaciones examinadas por la
Comisión de la Conferencia se publican en su informe, y las situaciones
especialmente preocupantes se destacan en párrafos especiales de su informe
general (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
Para el caso particular de Guatemala, el cual se detallará más adelante, el
Gobierno fue mencionado dentro de los listados con más violaciones a los derechos
laborales repetidamente. Así mismo, en el informe del año 2011, Guatemala fue

23

mencionado dentro de un párrafo con “doble pie de página”, siendo esta una
situación de extrema violación a los Convenios ratificados, según lo catalogado por
la Conferencia.
4.2 Procedimientos Especiales
4.2.1 Procedimiento de reclamación
El procedimiento de reclamación se rige por los artículos 24 y 25 de la
Constitución de la OIT. Este procedimiento garantiza a las organizaciones
profesionales de empleadores y de trabajadores el derecho de presentar al Consejo
de Administración de la OIT una reclamación contra cualquier Estado Miembro
que, en su opinión, “no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio,
dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte”.
(Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009)
Puede establecerse un comité tripartito del Consejo de Administración,
compuesto por tres miembros, para examinar la reclamación y la respuesta del
gobierno. El informe que el comité somete al Consejo de Administración contempla
los aspectos jurídicos y prácticos del caso, examina la información presentada y
concluye formulando recomendaciones.Cuando la respuesta del gobierno no se
considera satisfactoria, el Consejo de Administración tiene el derecho de publicar la
reclamación y la respuesta.
Están facultados para presentar una reclamación, las organizaciones nacionales e
internacionales de empleadores y de trabajadores, en virtud del artículo 24 de la
Constitución de la OIT. Los individuos no pueden presentar reclamaciones
directamente a la OIT, pero pueden comunicar la información pertinente a su
organización de trabajadores o de empleadores.

24

Fuente: (Trabajo O. I., Organización Internacional del Trabajo , 2015)
4.2.2 Procedimiento de Queja.
En 1950, el Consejo de Administración, a raíz de negociaciones celebradas con
el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, instituyo una Comisión de
Investigación y de Conciliación en materia de Libertad Sindical, definiendo el
mandato de esa Comisión y las líneas generales de su procedimiento (Trabajo,
2010).
El procedimiento de queja se rige por los artículos 26 al 34 de la Constitución de
la OIT. En virtud de estas disposiciones, puede presentarse una queja contra un
Estado Miembro por incumplimiento de un Convenio ratificado por otro Estado
Miembro que hubiese ratificado el mismo Convenio, por un delegado a la
Conferencia Internacional de Trabajo o por el Consejo de Administración en el
marco de sus competencias (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
Después de haber recibido la queja, el Consejo de Administración puede
constituir una comisión de encuesta para el caso, compuesta por tres miembros

25

independientes, quienes serán responsables de realizar una investigación profunda
de la queja, determinando todos los hechos del caso y formulándose
recomendaciones sobre las medidas que deben tomarse para tratar los problemas
planteados por la queja.
La comisión de encuesta es el procedimiento de investigación de más alto nivel
de la OIT, en general se acude a él cuándo un Estado Miembro es acusado de
cometer violaciones persistentes y graves, y se hubiese negado reiteradamente a
ocuparse de ello (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
Hasta la fecha, se han establecido 12 comisiones de encuesta, la más reciente de
las cuales es consecuencia de una queja en virtud del artículo 26 en contra del
gobierno de Zimbabue en noviembre de 2008.
Por ser este el proceso de más alto nivel, cuando un país se niega a cumplir con
las recomendaciones de una comisión de encuesta, el Consejo de Administración
puede tomar medidas en virtud del artículo 33 de la Constitución de la OIT. Esta
disposición establece que: “En caso de que un Miembro no de cumplimiento dentro
del plazo prescrito a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la
comisión de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia, según sea
el caso, el Consejo de Administración recomendará a la Conferencia las medidas
que estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones”
(Trabajo O. I., Constitución de la Organización Internacional del Trabajo , 1919).
Este es el caso que se lleva en contra del Estado de Guatemala desde el año
2012, cuando un grupo de sindicalistas que asistieron a la Conferencia Internacional
del Trabajo, presentaron el último día una Queja, la cual fue apoyada por varios
Estados Miembros. Actualmente el proceso de Queja sigue vigente en contra del
Estado de Guatemala, el cual se desarrollara en el siguiente capítulo.

26

4.2.3 Procedimiento especial de queja por violación de libertad sindical -
Comité de Libertad Sindical-.
La libertad sindical y la negociación colectiva se encuentran entre los principios
fundacionales de la OIT. Poco después de la adopción de los Convenios núm. 87 y
98 sobre libertad sindical y negociación colectiva, la OIT llegó a la conclusión de
que el principio de libertad sindical requería otros procedimientos de control para
garantizar su cumplimientos en los países que no habían ratificado los convenios
pertinentes.
Como consecuencia de ellos, en 1951, la OIT creó el Comité de Libertad
Sindical (CLS) con el objetivo de examinar las quejas sobre las violaciones de la
libertad sindical, hubiese o no ratificado el país concerniendo los convenios
pertinentes (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).

27

El CLS es un Comité del Consejo de Administración y está compuesto por un
presidente independiente y por tres representantes de los gobiernos, tres de los
empleadores y tres de los trabajadores. Las organizaciones de empleadores y de
trabajadores pueden presentar quejas contra los Estados Miembros, si el Comité
acepta el caso, se pone en contacto con el gobierno concernido para establecer los
hechos denunciados. Si el Comité decide que se ha producido una violación de las
normas o de los principios de libertad sindical, emite un informe a través del
Consejo de Administración y formula recomendaciones sobre cómo podría
solucionarse. Posteriormente, se solicita a los gobiernos que informen sobre la
aplicación de sus recomendaciones (Trabajo O. I., Las Reglas de Juego, 2009).
El Comité también puede optar por proponer una misión de “contactos directos”
al gobierno concernido para abordar el problema directamente con los funcionarios
del gobierno y los interlocutores sociales, a través de un proceso de diálogo.
Este ha sido otro caso en el cual Guatemala se ha visto sometido por años,
actualmente Guatemala tiene más de 150 casos ante el Comité de Libertad Sindical.
Existen casos que llevan más de 10 años sin ser resueltos, por lo que aparecen con
status de “activos” ante el CLS, lo cual perjudica la situación del país en relación a
la queja presentada en contra del Estado de Guatemala por violación a la libertad
sindical. Las denuncias presentadas ante el CLS, son tanto en el ámbito público
(Municipalidades principalmente) y privadas, que son las menos, a las cuales se les
da seguimiento a través del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, para poder
informar ante dicho Comité.

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5. Relación de la Organización con el Estado de Guatemala:
5.1 Interposición de la Queja en contra del Estado de Guatemala, por violación
al Convenio 87, sobre libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación.
Guatemalaha sido sujeto a un procedimiento especial de control de aplicación de
normas, ante la Organización Internacional del Trabajo, un proceso con deficiencias,
poca claridad sobre las fases y vacíos legales. Este procedimiento de Queja llevado en
contra del Estado de Guatemala, se ha convertido en un proceso largo, con audiencias
periódicas, desde el año 2012 hasta la presente fecha, el cual se ha prolongado por la
misma falta de claridad y ambigüedades que permiten que el mismo varíe según las
circunstancias y no siendo un procedimiento estándar.
El 12 de junio del año 2012, durante la 101ª reunión de la Conferencia Internacional
del Trabajo desarrollada en Ginebra, Suiza, se presentó una Queja en virtud del artículo
26 de la Constitución de la OIT contra el Gobierno de Guatemala por incumplimiento
del Convenio sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación
(núm.87), por parte de los delegados de los trabajadores presentes en dicha
Conferencia; según consta en la Queja original.

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En la misma, se solicita que se constituya una Comisión de Encuesta para que
examine el grave incumplimiento por el Gobierno de Guatemala del Convenio núm. 87,
ratificado en 1952.
La queja señala que desde 1989, la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha publicado observaciones sobre la falta de
aplicación por Guatemala del Convenio núm. 87 en 19 ocasiones, señalando las
crecientes violaciones registradas. Así mismo, se ha examinado al país en 14 ocasiones,
en donde en el año 2011 se hace una anotación con doble pie de página.
La queja hace mención a cinco cuestiones puntuales, señaladas por la CEACR, las
cuales conforman la parte medular de la misma:
1. En los últimos años se han cometido numerosos actos de violencia contra dirigentes
sindicales y sindicalistas, como asesinatos, amenazas de muerte, secuestros, torturas,
agresiones armadas y allanamientos. La tasa de impunidad respecto de estos delitos
alcanza aproximadamente el 98 por ciento, lo que se debe principalmente a la falta de
voluntad política del Gobierno para hacer frente a este problema extremadamente grave
mediante medidas preventivas eficaces o investigaciones y enjuiciamientos competentes.
2. El Gobierno ha incumplido sistemáticamente su obligación de poner en consonancia su
legislación nacional con el Convenio núm. 87, a pesar de las repetidas solicitudes al
respecto y de las numerosas misiones técnicas realizadas. En 2012, la CEACR concluyo
que “no ha habido progresos significativos sobre las reformas legales solicitadas” y que se
deberían hacer muchos más esfuerzos.
3. Sigue habiendo obstáculos considerables para el registro de sindicatos, así como un gran
número de solicitudes que quedan pendientes durante largos períodos sin que se adopten
medidas al respecto.
4. En el sector de la maquila no hay prácticamente ningún sindicato debido al despido de los
trabajadores que ejercen sus derechos a la libertad sindical y su derecho de sindicación.
5. El sistema de justicia laboral sigue siendo extremadamente lento, está sujeto a graves
abusos de procedimiento y es incapaz de ejecutar sus propios fallos cuando estos favorecen
a trabajadores o a sindicatos. Estos fallos sistemáticos deniegan la posibilidad de obtener
una reparación efectiva a los trabajadores que han sido objeto de un despido antisindical o
de otras violaciones. 1
Es importante mencionar, que dentro de los delegados de los trabajadores que
presentaron la queja, se encuentran los representantes de Bélgica, Brasil, Canadá,
Chile, China, Fiji, Nueva Zelanda, Reino Unido, África del Sur y Estados Unidos.
Esta situación es permitida dentro del proceso, aunque los trabajadores de estos
países no son sindicalistas dentro del Estado de Guatemala y desconocen la aplicación
o no de los Convenios laborales.

1
Queja presentada al Director General de la OIT, 12 de junio de 2012, Ginebra Suiza.

30

Posteriormente al ser presentada la Queja durante la Conferencia Internacional del
Trabajo, el Consejo de Administración en su 316ª reunión (noviembre de 2012), por
recomendación de su Mesa tripartita, admite y da trámite a la misma, solicitando que
sea comunicada oficialmente al Gobierno de Guatemala.
A través de una comunicación oficial, en diciembre de 2012, el Director General
comunicó al Gobierno de Guatemala la decisión antes mencionada, solicitando así
información pertinente al Gobierno y a las organizaciones de empleadores y de
trabajadores de Guatemala sobre los avances realizados y que informarán al respecto al
Consejo de Administración en su 317ª reunión (marzo de 2013).
En ese sentido, posteriormente a la admisión de la Queja por parte del Consejo de
Administración, el Presidente de la República de Guatemala invitó a funcionarios de
alto nivel de la OIT a realizar una misión del Departamento de Normas Internacionales
del Trabajo de la OIT, dirigida por su Directora, Sra. Cleopatra Doumbia-Henry, la
cual se llevó a cabo del 25 de febrero al 1 de marzo del año 2013, con el objetivo poder
exponer los avances realizados y tener un acercamiento con la realidad nacional.
La interposición de esta Queja en contra del Estado de Guatemala, se ha convertido
en un proceso largo y con vacíos procedimentales, con audiencias llevadas a cabo en
Ginebra, Suiza. Esto ha conllevado, como parte del proceso, visitas al país de alto nivel
por parte de funcionarios de la OIT, de acciones y seguimiento por parte del Presidente
de la República de Guatemala y de las autoridades del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social.
Es importante resaltar, que durante esa fase del proceso, formé parte del equipo de
trabajo que realizó las negociaciones y acompañó a la Misión a las visitas llevadas a
cabo en Guatemala. En ese sentido, los representantes del Departamento de Normas,
llevaron a cabo reuniones e inspecciones a las instalaciones del Organismo Judicial, a
los tribunales laborales, con los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, al
Ministerio Público por medio de la Fiscal General, al Congreso de la República por
medio del Presidente del Congreso, Ministerio de Gobernación, Ministerio de Trabajo
y Ministerio de Economía. Así mismo, se realizaron reuniones con los sectores del
tripartito, por medio de las organizaciones sindicales más representativas y con el
sector empleador por medio del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas,
Comerciales, Industriales y Financieras –CACIF-.De esa cuenta, tuve la oportunidad
de darle seguimiento al proceso directamente, de manera que los representantes de la
OIT pudieran verificar la realidad nacional.
Las visitas han sido parte fundamental del proceso, para verificar la realidad
nacional y tomar decisiones. Sin embargo, si bien el proceso es con actores nacionales,
tanto la interposición como las negociaciones se han llevado a cabo con sindicatos y

31

sindicalistas de otros países y en el extranjero. Quienes son supuestamente violentados
en sus derechos, no es con quien se ha negociado y esto es una de las ambigüedades
que tiene el proceso.
Derivado de las visitas, como parte del proceso y de las acciones necesarias tomadas
por el Gobierno de Guatemala, a través de las autoridades del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, se iniciaron las negociaciones con la Confederación Sindical
Internacional –CSI- a través de la Secretaria General, Sra. Sharan Burrow para la
suscripción de un acuerdo. Estas negociaciones se llevaron a cabo en Bruselas, por
encontrarse ahí la sede de dicha Confederación, lo cual complicó las negociaciones
debido a la distancia, a los gastos incurridos por el Estado de Guatemala y que la
misma se llevó a cabo con un grupo sindical que no es el directamente vulnerado
dentro del país. 2
Previo a la reunión del Consejo de Administración llevada a cabo en el mes de
marzo, posteriormente a las negociaciones, se suscribió en Bruselas un Memorandum
de Entendimiento, únicamente por parte del sector gobierno y el sector trabajador, y no
así por parte del sector empleador; dejando de ser un acuerdo tripartito, como lo es el
espíritu y principios de la Organización.
Es en este acuerdo en donde se establecen los nuevos compromisos adquiridos por
el Estado de Guatemala, a los cuales debe dar cumplimiento:
1. La OIT inmediatamente establecerá una representación de alto nivel tripartita en
Guatemala, con un amplio mandato para asegurar el desarrollo de relaciones
laborales maduras, con base en el efectivo Estado de Derecho en la práctica sobre
libertad sindical, la negociación colectiva y los demás convenios laborales
fundamentales. La representación prestará asesoramiento técnico a las partes y
proporcionará mediación en las disputas dentro de su mandato de representación. La
OIT posteriormente apoyará y supervisará la ejecución del plan de trabajo acordado a
continuación.
2. El Gobierno, a través de las instituciones competentes del Estado, se compromete a
establecer investigaciones judiciales independientes y expeditivas a la mayor brevedad
para deducir responsabilidades y sancionar a los autores intelectuales y materiales de
los asesinatos de sindicalistas de acuerdo con los registros de la CSI-CSA y sus
centrales afiliadas. Las consultas serán llevadas a cabo y vigiladas a través de la
participación de las Comisión Internacional Contra la Impunidad (CICIG) en
Guatemala, así como el Ministerio Público.
3. A través de la consulta, garantizar la seguridad de los trabajadores y trabajadoras, con
medidas eficaces de protección de miembros y dirigentes sindicales y sus propiedad,
contra la violación y las amenazas, para que puedan llevar a cabo sus actividades
sindicales. La seguridad en todas regiones del país se verá reforzada para asegurar la

2
Según la propia experiencia como Directora de Asuntos Internacionales del MINTRAB en el año 2013.

32

presencia y las actividades de organizadores y dirigentes sindicales. La consulta
incluirá la definición, a través de un análisis de riesgo, sobre los sectores y regiones
prioritarias. 3
Adicional a los puntos anteriormente mencionados, se comprometieron
dentro del Memorandum, a realizar las modificaciones legislativas para dar
cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Expertos sobre el Convenio
87. Es en este acuerdo en donde las partes deciden retrasar el examen de la decisión
sobre la queja presentada hasta la 319ª reunión del Consejo de Administración de la
OIT (octubre de 2013). (Administración, 2013)
Cabe resaltar, que paralelamente, Guatemala ha estado llevando una
negociación con el Gobierno de los Estados Unidos, derivado del DR-CAFTA, por
el supuesto incumplimiento a las normas laborales. Se expone dicho punto, en esta
fase del proceso, ya que en esa negociación se requiere principalmente las
modificaciones al Código de Trabajo, lo cual ha incluido dentro de la negociación y
por consiguiente, la decisión, aspectos políticos y no jurídicos.
Durante el mes de marzo del año 2013, se llevó a cabo la 317ª reunión del
Consejo de Administración, en Ginebra, en donde como parte del Orden del día, se
tenía previsto analizar los avances presentados por el sector Gobierno y la
información por parte del sector trabajador y empleador, en virtud de la Queja
relativa al incumplimiento por Guatemala del Convenio sobre libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación (núm. 87).
Fue necesario que el Ministro de Trabajo se presentara ante el Consejo de
Administración, informando sobre el Memorándum de Entendimiento suscrito entre
el Gobierno y el grupo de Trabajadores. Sobre esa base, el Consejo de
Administración, por recomendación de su Mesa decidió:
a) Aplazar hasta su 319ª reunión (octubre de 2013) la adopción de la decisión de constituir una
Comisión de Encuesta, habida cuenta del acuerdo entre el Gobierno de Guatemala y el Grupo de
los Trabajadores del Consejo de Administración; (ACTA REUNION CA marzo 2013)
Esta decisión permitía que el Estado de Guatemala no fuera sometido a otra
audiencia en la Conferencia Internacional del Trabajo (junio del 2013) y pudiera
presentar avances hasta el mes de octubre del mismo año. Sin embargo, se solicitó a
la Oficina proporcionar a la Mesa del Consejo de Administración, en su 318ª (junio
de 2013), información actualizada sobre los progresos alcanzados, que incluya
información proporcionada por el Gobierno y por las organizaciones de
empleadores y de trabajadores de Guatemala.

3
Memorandum de Entendimiento, Ginebra, marzo 2013.

33

Todas estas decisiones, sobre cuando se conocerá o pospondrá el conocimiento
del caso de Guatemala, se deciden durante la Conferencia y sobre la base de lo
presentado durante las visitas al país. Sin embargo no existe un límite en cuanto a
las prórrogas o decisiones, por lo que el proceso podría durar años de manera activa.
En ese período, el Gobierno focalizó sus acciones y esfuerzos a los
requerimientos realizados por la OIT, dentro de ellos una visita a Colombia por
parte de una Delegación Tripartita. Esto con la finalidad de intercambiar
experiencias, ya que dicho país había atravesado la misma situación ante la OIT y
había tomado acciones puntuales para la resolución de conflictos relativos a la
libertad sindical.4
En el mes de agosto, a través de la Comisión Tripartita de Asuntos
Internacionales se decidió, por parte de los tres sectores, Sector Gobierno, Sector
Trabajador y Sector Empleador;constituir una “Comisión de Tratamiento de
Conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva”;
Comisión que pueda prevenir casos antes que lleguen a instancias de los órganos de
control de la OIT. Ésta es una instancia creada con la finalidad de resolver los
conflictos de manera conciliatoria, instancia que si bien no se encuentra dentro del
proceso, ha sido parte de las negociaciones para no ser sometidos a una Comisión de
Encuesta (Internacionales, 2013).
Para el seguimiento de lo estipulado por el Consejo de Administración, durante
la reunión del Consejo del mes de octubre del año 2013, se dieron a conocer los
avances, relativos a la Queja por el incumplimiento del Convenio núm. 87 por parte
de Guatemala; presentados nuevamente al Ministro de Trabajo y Previsión Social.
En esta audiencia, el Ministro de Trabajo y Previsión Social expuso los avances
de los puntos acordados en las negociaciones previas. Así mismo el representante de
los EEUU, menciono las negociaciones que se han llevado con Guatemala por
aspectos laborales en virtud del DR-CAFTA.
Al finalizar, el Consejo de Administración, decidió:
a) Aplazó la decisión de constituir una comisión de encuesta hasta su 320ª reunión (marzo de
2014), había cuenta de la Hoja de Ruta presentada por el Gobierno de Guatemala en consulta
con los interlocutores sociales del país;
Nuevamente, el proceso es aplazado como parte de la decisión del Consejo de
Administración, continuando con el proceso, para llevar a cabo audiencias en el año
2014.

4
Según la propia experiencia como Directora de Asuntos Internacionales del MINTRAB en el año 2013.

34

En ese sentido, queda programada la próxima audiencia, en donde es
nuevamente conocido el caso de Guatemala por el Consejo de Administración, en su
reunión llevada a cabo en marzo del 2014, en donde el caso es conocido
nuevamente por el Consejo de Administración.
Es importante señalar, que en dicha audiencia para la presentación de avances,
se hizo mención como quedó constado en el Acta, que dentro de los esfuerzos
realizados por el Gobierno de Guatemala, se encuentra presentado el proyecto de
reformas al Código de Trabajo, lo cual ha sido consensuado dentro del diferendo
con los EEUU en el marco del DR-CAFTA; procedimiento que es ajeno a la OIT
pero si está siendo considerado para la toma de decisión.
Nuevamente, en la 320 reunión del Consejo de Administración (marzo 2014), la
mesa de dicho Consejo decidió:
“Teniendo en cuenta la información contenida en el documento GB.320/INS/9 y su anexo,
el Consejo de Administración decidió aplazar la decisión de constituir una comisión de
encuesta hasta su 322ª reunión (noviembre de 2014) e incluir este punto en el orden del día
de su 322ª reunión (noviembre 2014).” (Trabajo O. I., 2014)
El proceso sigue vigente actualmente, hasta la fecha del presente trabajo de
investigación, la última audiencia fue la 322ª Reunión del Consejo de
Administración (noviembre 2014).
En dicha audiencia, si bien se presentaron los avances por parte del Ministro
de Trabajo y Previsión Social, se tomó en cuenta la información presentada en el
informe de la Misión realizada al país, y como consecuencia la Mesa del Consejo de
Administración recomendó al Consejo de Administración:
“a) aplazar la decisión de constituir una comisión de encuesta hasta su 323ª
reunión (marzo 2015);
b) Pedir a la Oficina que proporcione al Consejo de Administración, en su 323ª reunión
(marzo de 2015), información actualizada sobre los progresos alcanzados y que incluya
información proporcionada por el Gobierno y por las organizaciones de empleadores y de
trabajadores de Guatemala, en particular acerca del seguimiento dado a los elementos de la Hoja
de ruta;…” (Trabajo O. I., Octavo Punto del Orden del Día , 2014)

35

6. Análisis y Conclusiones:
Al haber presentado los antecedentes y aspectos generales sobre los Organismos
Internacionales, la relación de estos con los Estados, la Organización Internacional del
Trabajo y su relación con el Estado de Guatemala y el desarrollo del proceso llevado en
contra del país ante este Organismo, se puede realizar un análisis sobre las relaciones
internacionales entre un Organismo Internacional y el Estado de Guatemala, los vacíos
en el procedimiento los cuales han ido en contra de la legislación nacional, la
transgresión de la soberanía; donde son identificables las deficiencias de la estructura
interna y procedimentales de la Organización.
La OIT haciendo uso de su poder, por medio de la asistencia técnica (poder blando)
y coacción a través de otros Estados Miembros, ha buscado ejercer su poder en el
diseño de instrumentos institucionales.
El poder de las organizaciones internacionales en el mundo, afecta de un modo
significativo a los resultados de la política internacional y de las decisiones nacionales
de los Estados. En este caso, Guatemala ha tenido que realizar modificaciones en sus
procedimientos nacionales, por medio de normativas nuevas o modificaciones a la
legislación nacional ya existente. Estas decisiones nacionales, han sido tomadas por las
autoridades del país, al verse presionada por la organización y así también por grupos
regionales, que han apoyado estos requerimientos como requisito para los intercambios
comerciales.
Las relaciones internacionales involucran a grupos y Estados. Como en el caso de
Guatemala, un grupo de individuos de los sindicatos guatemaltecos, actuaron a través
de un grupo internacional, por medio del cual se podía ejercer poder sobre el gobierno.
Bajo estas condiciones, su supervivencia depende en un alto grado de la capacidad
de cada Estado y cada gobierno, de cada actor internacional, para gobernarse y
autocontrolarse, respondiendo a las “presiones” de poder externas.
En el desarrollo del proceso, se ha visto reflejado el uso del poder por parte de la
Organización y de otros Estados Miembros, así como vacíos importantes,
ambigüedades en el curso del mismo, que lo ha convertido en un proceso largo, con
poca claridad y de gran perjuicio para el país.
Es importante resaltar, que dentro del análisis del presente trabajo, no se cuestiona
la aplicación o no del Convenio por el cual el Estado de Guatemala está siendo
sometido al procedimiento de Queja, sin embargo cabe mencionar algunos artículos de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y lo estipulado en la
Constitución de la OIT sobre el procedimiento en cuestión.

36

Dicha Convención estipula en sus artículos, lo siguiente:
“14. Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la ratificación, la
aceptación o la aprobación.
I. El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestara mediante la
ratificación:
a) cuando el tratado disponga que tal consentimiento debe manifestarse mediante la
ratificación;
b) cuando conste de otro modo que los Estados negociadores han convenido que se exija la
ratificación;
c) cuando el representante del Estado haya firmado el tratado a reserva de ratificación;…
2. El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la
aceptación o la aprobación en condiciones semejantes a las que rigen para la ratificación”.
“23. Procedimiento relativo a las reservas.
1. La reserva, la aceptación expresa de una reserva v la objeción a una reserva habrán de
formular se por escrito y comunicarse a los Estados contratantes v a los demás Estados
facultados para llegar a ser partes en el tratado.
2. La reserva que se formule en el momento de la firma de un tratado que haya de ser objeto
de ratificación, aceptación o aprobación, habrá de ser confirmada formalmente por el Estado
autor de la reserva al manifestar su consentimiento en obligarse por el tratado…”
“26. "Pacta suntservanda".
Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”
Estos artículos estipulan lo relativo a la ratificación de un Convenio por parte de un
Estado, y el principio de “Pacta suntservanda”, el cual obliga a las partes a cumplir con
todo tratado en vigor; sin embargo en este caso no se cuestiona la aplicación del Convenio
87 de la OIT, si no sobre el procedimiento a llevarse a cabo en caso de la violación de
alguno de los Convenios.
El procedimiento de Queja estipulado en el artículo 26 de la Constitución de la OIT, no
establece un procedimiento claro, como lo es las fases y duración de las mismas, los
actores, como quien podrá tener derecho de denunciar la violación y si como es en este
caso, si la denuncia la puede realizar un sujeto internacional que no está siendo
directamente vulnerado en sus derechos. En ese sentido, se enumeran a continuación los
detalles que refleja la falta de claridad en el proceso y los vacíos en el mismo.

37

• Fases del proceso:
Como se desarrolló anteriormente, la Organización Internacional del Trabajo cuenta
con distintos procesos ante los cuales los Estados son sometidos. Los mismos son
expuestos de manera escueta, por medio de diagramas, en donde las fases del mismo no
son desarrolladas.
Si bien la Organización Internacional del Trabajo establece las etapas del proceso,
no es claro en cuanto a la duración del mismo, y específicamente al número de las
audiencias.
Es importante resaltar, que para el procedimiento de Queja, el proceso que presenta
la OIT, no refleja lo que realmente sucede en la práctica, cuando se lleva a cabo este
procedimiento contra cualquier Estado, como es el caso de Guatemala.
El proceso únicamente establece la presentación de la Queja y posteriormente la
decisión o no de nombrar una Comisión de Encuesta para el país o remitir la misma al
Comité de Libertad Sindical. Esto no es lo que sucede realmente.
Para el caso de Guatemala, posteriormente a la presentación de la Queja, se dio
trámite a la misma, decidiendo que el caso sería conocido por el Consejo de
Administración para tomar una decisión. Esta “audiencia” y la misma decisión se ha
repetido durante 7 veces. Es necesario que el procedimiento sea aclarado por parte de la
Organización, no existe un límite para prorrogar el proceso, lo cual ha hecho que le
proceso en contra del país lleve 2 años y medio y ya este prorrogado para el año 2015.
La OIT ha utilizado su poder para que el proceso se prolongue, ya que en cada una de
las audiencias, solicita nuevos cambios, o nuevos requerimientos, argumentando los
valores y principios de la Organización y de los Derechos Laborales mínimos
reconocidos a nivel internacional.
Adicionalmente a que el proceso establecido no es claro, las incongruencias del
mismo y lo que sucede en la realidad, pueden realizarse durante el proceso distintas
acciones que tampoco están permitidas o prohibidas dentro del mismo.
Para el caso de Guatemala, se han realizado visitas por parte de funcionarios de la
Organización, entre una audiencia y otra, y lo presentado por las Misiones ha sido la
base para las decisiones tomadas por el Consejo de Administración.
Para cualquier proceso, principalmente para los procesos internacionales, es
necesario que los mismos cuenten con fases claras, con tiempos establecidos y acciones
permitidas durante el mismo, dando certeza jurídica para los Estados miembros.

38

• Sujeto Activo para la interposición de una Queja:
El sujeto activo dentro de cualquier proceso es importante, ya que es este sujeto
quien da inicio al proceso, quien reclama derechos y en este tipo de procedimientos, es
el sujeto con quien se deberá llevar a cabo las negociaciones.
Para este caso particular, la Constitución de la OIT establece que: “Cualquier
Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional de Trabajo una queja contra
otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento
satisfactorio de una convenio que ambos hayan ratificado…”
En ese sentido, cualquier Estado miembro puede interponer una Queja en contra de
otro Estado miembro, sin ser directamente el sujeto activo vulnerado. Como se
desarrolló anteriormente, fueron varios Estados miembros quienes interpusieron la
queja en contra del Estado de Guatemala, sin embargo, ninguno de ellos es un sindicato
guatemalteco.
Para los casos o denuncias en materia laboral, es necesario que el sujeto que
interponga una queja, sea miembro de las Organizaciones representativas del país
denunciado y no un tercero que desconoce la realidad nacional. Esta situación complica
de la misma manera las negociaciones, ya que en este caso, se ha negociado con la
Confederación Sindical Internacional, con sede en Ginebra. No se le puede otorgar la
facultad a cualquier Estado de interponer una denuncia sobre un hecho que no conoce,
de una realidad nacional que desconoce, porque no es el sujeto activo idóneo para
interponer una queja ante una instancia internacional.
El aspecto del sujeto activo dentro de estos procesos, es vital ya que para este caso
particular, el idioma y la distancia también han sido limitantes. En la mayoría de los
casos, quienes integran los equipos de negociación, no manejan otro idioma más que el
oficial (español para el caso de Guatemala). Durante las negociaciones, se ha tenido que
contar con traductores jurídicos, ya que los documentos presentados y las respuestas
presentadas por el Estado de Guatemala han debido ser traducidas de manera oficial al
idioma inglés y en algunos casos, las negociaciones en Ginebra o Bruselas ha tenido
que ser en un tercer idioma.
Derivado de lo anterior, es necesario modificar y delimitar quien puede ser sujeto
activo dentro de los procedimientos de la OIT, ya que al tratarse de problemáticas
sociales y laborales, es necesario que el sujeto vulnerado sea parte de una organización
representativa nacional. Es importante que quien se siente vulnerado conozca la
realidad nacional y sus derechos estén siendo directamente vulnerados, ya que está

39

iniciando un proceso internacional que puede tener consecuencias e implicaciones
negativas en contra del país.
• Quien conoce el proceso dentro de la estructura interna de la
Organización: (Ante quien se lleva el proceso)
Otro aspecto importante, que va vinculado a las fases del proceso, es quien debe
conocer el proceso y quienes están facultados para llevar el procedimiento de queja sin
duplicar esfuerzos.
Anteriormente se desarrolló la estructura interna de la OIT, así como las instancias
ante quien se lleva un proceso de Queja. Sin embargo para el caso de Guatemala, el
procedimiento de Queja se ha llevado a cabo ante el Consejo de Administración y
paralelamente, la Conferencia Internacional (que se lleva a cabo una vez al año),
también solicita que el Estado de Guatemala presente avances sobre el procedimiento
de Queja.
Si bien dentro de las relaciones internacionales, existen actores internacionales, estos
cuentan con una estructura interna y funciones específicas. Es importante que estas se
encuentren debidamente establecidas y claras, evitando el desgaste de cualquier Estado
Miembro dentro de una Organización dentro de la cual se le está sometiendo a un
procedimiento.
Es necesario que se estipulen normas y reglamentos internos sobre estos procesos,
para no duplicar esfuerzos tanto por parte de la Organización, llevando a cabo
audiencias por el mismo caso en momentos e instancias diferentes, como para el
Estado que invierte recursos al tener que presentarse ante dicho Organismo 3 veces al
año.
• Soberanía (Representación de la OIT en Guatemala)
Es importante mantener la autonomía de los individuos y la soberanía de los
Estados, como característica de la libertad autogobernada. El tomar decisiones
coherentes sobe la base de las necesidades internas y la realidad nacional de cada
país, protege a cada Estado Miembro de deshacer un día lo que se había hecho el día
anterior, para tener resultados a largo plazo; y no tomar una decisión poco realista
que deberá ser modificada al poco tiempo.

40

Dentro de las negociaciones derivadas del proceso, se ha intentado llegar a
acuerdos, dando cumplimiento a ciertos requerimientos, los cuales van en contra de
la legislación nacional y la realidad del país.
Sin embargo es necesario, mencionar que se han solicitado requerimientos o
se han llevado a cabo acciones que trascienden las decisiones del Estado y por
consiguiente de la soberanía del país.
Dentro de los requerimientos más importantes e insistentes que ha realizado
la OIT, es el relativo a las modificaciones al Código de Trabajo, ya que solicitan
modificaciones específicas, las cuales no son viables a la realidad nacional. Así
mismo es importante conocer la estructura de los Organismo del Estado de
Guatemala, para comprender que no depende del Organismo Ejecutivo, que se
lleven a cabo las modificaciones, ya que las mismas se pueden realizar únicamente
por medio del Organismo Legislativo.
Guatemala cuenta con un derecho interno propio, con deficiencias o no, el
mismo es el aplicable para todo el territorio y debe ser respetado. Sin embargo,
dentro de las exigencias y negociaciones durante el proceso, ha sido la modificación
del Código de Trabajo, según requerimientos específicos que ha realizado tanto la
Organización como el gobierno de EEUU derivado de un proceso paralelo en
materia laboral según negociaciones por el DR-CAFTA.
Este requerimiento va en contra de la soberanía y estructura del país, en
Guatemala no existe una estabilidad legislativa, que incluya reglas o decisiones en
general. Todas las decisiones sobre la legislación nacional, dependen del Congreso
de la República, y las mismas están sujetas a cambios a discreción de los
gobernantes y no están enmarcadas en un cuadro o base general, por lo que las
modificaciones llevan un proceso y tiempo indeterminado.
En el ejercicio del poder, ninguna decisión extranjera puede obligar a los
funcionarios a la toma de decisión sobre la modificación de una norma interna, sin
conocer el contexto nacional, su aplicación y los procesos estipulados para su
aplicación. En este caso, el Organismo Ejecutivo no puede dar cumplimiento a un
requerimiento que se encuentra fuera de su competencia.
Es importante que los Organismos Internacionales, tomen decisiones sobre
la base del contexto nacional, de conocer cómo, porque y a través de quien se
tomas las decisiones sobre la política nacional. Deben realizar requerimientos
sujetos a las necesidades del país, pero siendo el país quien decida lo más idóneo
para lo que vive actualmente el país.

41

No pueden basar la decisión de conformar o no una Comisión de Encuesta,
sobre la base del cumplimiento de requerimientos que van en contra de la soberanía
o de los intereses internos de cada país.
El uso del poder en este caso, se ha dado por parte de la OIT, así como de
grupos regionales, tales como la Unión Europea –UE- y el Grupo de América Latina
y el Caribe –GRULAC-, por medio de los cuales, se ha solicitado información e
informes al Estado de Guatemala, para presentar avances sobre el proceso y
acciones; y de esa manera tomar una decisión al momento de votar dentro de las
reunión del Consejo de Administración. En algunos casos se ha condicionado las
decisiones comerciales a futuro, sobre la base de la decisión tomada para la
constitución de una Comisión de Encuesta para Guatemala.
En general, si bien los procesos internacionales son necesarios como parte de
la evolución mundial y las relaciones internacionales, es necesario que se tome en
cuenta para llevar a cabo estos procedimientos, que los mismos deben establecer
fases claramente definidas.
Debe tomarse en cuenta que cada decisión tomada debe ser congruente con
las políticas, las situaciones nacionales, los objetivos y metas de cada país,
manteniendo así un respeto por el Derecho interno y la soberanía de los Estados.
La Organización Internacional del Trabajo debe reglamentar sus procesos,
aclarando las fases de los mismos, los sujetos activos, las instancias y la duración de
cada fase, ya que sin reglas claras, los procesos llegan a ser un desafío para los
Estados; que en lugar de beneficiarlos, los perjudica.

42

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