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Philippe Albert Christophe Mendizábal
Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de
Asociación: modelos y estrategias de implementación
Guatemala, febrero 2015
Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de
Asociación: modelos y estrategias de implementación
Conducente a la obtención del título de
Magister Artium en Relaciones Internacionales
Escuela de Posgrado
Universidad Francisco Marroquín
UFMUNIVERSIDAD
FRANCISCO
¡.tARROQUtN
ufm.edu
ESCUELAde
POSGRADO
Nuestra misión es la enseñanza y difusión de los principios éticos,
jurídicos y económicos de una sociedad de personas libres y responsables.
Our mission is to teoch ond disseminate the ethicol, legol and economic
principles of a socieÿ offree ond responsible persons.
IMPRIMATUR
Guatemala, febrero de 2015
El Director de la Escuela de Posgrado de la Universidad Francisco Marroquín, autoriza la
publicación del trabajo de tesis del alumno, Philippe Christophe Mendizabal, titulado:
"Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y
estrategias de implementación" previo a optar al grado de Magister Artium en Relaciones
lnternaciona les.
Sin otro particular, me suscribo.
Atentamente,
Dr. Manuel Pulido Mendoza
DIRECTOR
Edificio Académico, C-303 y C-304 . Calle Manuel F. Ayau (6 calle ñnal), zonal 0 . Guatemala, Guatemala 01010
Teléfono / Telephone (+502 2413-3271 . posgrado@ufm.edu . posgrado.ufm.edu
Facebook: /UFMedu . /UFMposgrado . Twitter:@UFMedu . 6UFMposgrado
VERITAS. LIBERTAS . JVSTITIA
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ft Ëtf,{ilüfsË$ I NTäffi trå{ffi N*LË$
Guatemala, 24 defebrero del20l5
Doctor
Manuel Pulido
Director
Escuela de Posgrados
Universidad Francisco Marroquín
Presente
Señor Director:
He examinado detenidamente el Trabajo de Investigación Tutelada (tesina) "Análisis comparado de los
acuerdos CAFTA-DRy Acuerdo de Asociación: modelos y
el estudiante Philippe Christophe Mendiábal.
estrategias de implementación " elaborado por
Revisada la documentación que se me envió, puedo asegurar que se trata de un buen trabajo de
investigación, y que el estudiante aborda y desarrolla el tema de manera científica. En consecuencia,
considero que dicho trabajo, cumple los requisitos académicos de fondo y de forma.
En mi opinión, la Universidad Francisco Marroquín podrá conferir el grado académico correspondiente a
Philippe Christophe Mendizábal, en la confianza de que durante su vida profesional, será capaz de
formular sus hipótesis, probarlas y comunicar sus resultados por escrito.
Atentamente,
Eduardo Fernández Luiña
Revisor
t¡Ff-T ,ESTTJÞ}ffS F*LfTIC#S y
.RñLåC tülbl H5 I þ¡Tmfr *SA{ :ü ffi A l-ËS
ur.Ji,ñ¡{*t#Â*
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l*åñ*eQ{..}lti{
Guatemala, 24 defebrero del2015
Doctor
Manuel Pulido
Director
Escuela de Posgrados
Un iversidad Francisco Marroquín
Presente
Señor Director:
He asesorado en cuestiones de metodología a Philippe Christophe Mendizábal en la elaboración del
trabajo de investigación tutelada (tesina) "Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de
Asociación: modelos y estrategias de implementación ". En mi opinión, el trabajo satisface los criterios
académicos exigidos por la Universidad Francisco Marroquín y constituye un aporte a la investigación
científica.
El estudiante, Philippe Christophe Mendizábal, tomó en cuenta observaciones y sugerencias que
consideré necesario hacerle, lo cual he podido comprobar leyendo detenidamente la versión final. Se
comunicó conmigo vía correo electrónico y tuvimos varias reuniones en mi oficina. Me es grato
comunicarle que me siento satisfecho con el resultado obtenido. Consecuentemente, puedo decir que se ha
cumplido el proceso contemplado en el Reglamento de Investigación Tutelada del Instituto.
Con base en lo anterior, me permito recomendar que, cuando hayan concluido los trámites intermedios,
exigidos en el reglamento mencionado, se publique el trabajo "Andlisis comparado de los acuerdos
CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y estrategias de implementación " para que su autor
pueda obtener el grado de Magíster Artium en Relaciones Internacionales.
Atentamente,
ý* 1/1fr14/
óaniel Haering
Tutor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.
Solamente el autor es responsable de la originalidad y
los conceptos expresados en el trabajo de tesis,
la cual fue elaborada para obtener el grado de
Magister Artium en Relaciones Internacionales,
su aprobación en manera alguna implica responsabilidad
para la Universidad Francisco Marroquín,
ya que reflejan el punto de vista del autor.
Acrónimos
• ACDP: Acuerdo de Cooperación y Diálogo Político
• AdA: Acuerdo de Asociación
• ALCA: Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
• ATPDEA: Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act
• BID: Banco Interamericano de Desarrollo
• CPI: Corte Penal Internacional
• CAFTA o DR-CAFTA: Dominican Republic - Central America Free Trade Agreement
• CIA: Central Intelligence Agency
• CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero
• CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
• COMEX: Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica
• EEUU: Estados Unidos de Norteamérica
• GATT: General Agreement on Tariffs and Trade
• ICC: Iniciativa de la Cuenca del Caribe
• MCCA: Mercado Común Centroamericano
• MERCOSUR: Mercado Común del Sur
• MINEC: Ministerio de Economía de El Salvador
• MSF: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
• OIT: Organización Internacional del Trabajo
• OMC: Organización Mundial del Comercio
• PIB: Producto Interno Bruto
• PRACAMS: Programa de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias en Centroamérica
• SAA: Secretaría de Asuntos Ambientales
• SGP: Sistema Generalizado de Preferencias
• SICA: Secretaría de Integración Centroamericana
• SIECA: Secretaría de Integración Económica Centroamericana
• TLC: Tratado de Libre Comercio
• UE: Unión Europea
• USAID: United States Agency for International Development
• USTR: Office of the United States Trade Representative
• NAFTA: North American Free Trade Agreement
• NMF: Nación Más Favorecida
• SAE: Salvaguarda Agrícola Especial
INDICE
Introducción...................................................................................................................1
1 Plan de estudio:......................................................................................................5
2 Marco teórico:.........................................................................................................7
3 Metodología:...........................................................................................................13
Capítulo primero
Los antecedentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA
1 El contexto comercial entre las Partes: ..................................................................17
2 Motivaciones para la conclusión de los tratados:...................................................19
3 Objetivos de la conclusión de los tratados: ............................................................24
Capítulo segundo
Los componentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA
1 La estructura general de los tratados:....................................................................31
2 Las principales disposiciones comerciales:............................................................32
2.1 Las reglas de acceso a mercados:...............................................................32
2.2 Las reglas de origen de los tratados ............................................................37
2.3 Las normas de administración aduanera y facilitación comercial ................37
2.4 Medidas sanitarias y fitosanitarias ...............................................................39
2.5 Temas de inversión ......................................................................................40
3 Conclusión sobre las principales disposiciones comerciales de los tratados.........42
Capítulo tercero
Las disposiciones no comerciales de los tratados
1 Las disposiciones no comerciales del CAFTA........................................................47
1.1 Las disposiciones laborales del Capítulo 16: ...............................................47
1.2 Las disposiciones ambientales del Capítulo 17: ..........................................50
2 Las disposiciones no comerciales del AdA:............................................................51
Conclusión ...................................................................................................................................57
Bibliografía:.................................................................................................................................63
1
Introducción
La región centroamericana ha negociado a lo largo de su historia, una multitud de tratados
comerciales con el objetivo de promover la integración económica en la zona. Estos
tratados, de naturaleza muy distinta, presentan un modelo de implementación específico
que se inspira históricamente en el modelo europeo, tipo Unión Europea (UE) o en el
modelo norteamericano, tipo Tratado de Libre Comercio (TLC). El modelo europeo, como
lo demuestra la UE, está basado en la creación de un conjunto de instituciones comunitarias
con funciones predefinidas y supra estatales. Ejemplos de este modelo son el Mercosur, el
Mercado Común Centroamericano (MCCA) o el Acuerdo de Asociación (AdA).
Por otro lado, el modelo norteamericano propone una estrategia más pragmática con el
establecimiento únicamente objetivos comerciales precisos, como por ejemplo el North
American Free Trade Agreement (NAFTA) y el Dominican Republic-Central América Free
Trade Agreement (DR-CAFTA o CAFTA). Ambos modelos de tratados han sido
implementados en Centroamérica, y sus diferencias estructurales explican los diferentes
resultados obtenidos por lo que resulta interesante comparar el modelo previsto por los
tratados CAFTA y AdA, para entender su relativa eficacia en el proceso de integración.
Estos tratados de tipo comercial concluidos por la región centroamericana alcanzan una
cifra considerable que corresponden según Sanahuja a una estrategia de “nuevo
regionalismo”, es decir a una “estrategia de integración para promover el desarrollo y
mejorar las inserción internacional de América Latina en un mundo globalizado”
(Sanahuja, "Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas", 2007,
págs. 75,76). En ese sentido, se puede contrastar un viejo regionalismo con un nuevo
regionalismo, pero no en el sentido en el que lo entiende Sanahuja. En este análisis el viejo
regionalismo corresponde a un sistema de integración de primera generación, en la cual se
definen objetivos políticos principalmente. Sistema que se opone a los tratados de segunda
generación que impulsan un nuevo regionalismo en el cual la integración y regionalización
se traduce por objetivos comerciales concretos y fechas definidas de aplicación. Este
2
estudio se concentra en el análisis comparativo de dos tratados comerciales, uno de segunda
generación (el CAFTA) y un hibrido (el AdA) que se destacan por su importancia en la
región centroamericana.
La importancia de estos dos tratados se define por los objetivos e impactos que tienen (o
buscan tener) en la región centroamericana, no solo a nivel comercial pero también en la
estrategia de integración y eventualmente de regionalización. En efecto estos dos tratados
son los que presentan los objetivos más ambiciosos para la región, ya que tienden a
desarrollar una verdadera estrategia de regionalización por medio del comercio exterior. Es
por ello que el objetivo principal en este estudio es el de analizar los objetivos y estrategias
de implementación que prevén cada uno de los tratados, a través de un estudio comparado
de la estructura y contenido en general.
El interés de este tema surge en una coyuntura de expansión comercial de la región
centroamericana. Por una parte, la entrada en vigor del TLC con México y la proliferación
de Tratados de Libre Comercio suscritos por la región con países suramericanos ha
desatado la crítica por parte de la doctrina que aboga por el modelo de implementación
europeo (Díaz-Silveira Santos, 2010, pág. 318), que critica el modelo CAFTA por ignorar
voluntariamente aspectos políticos y de cooperación. Asimismo la entrada en vigor del
AdA (aprobación por el Congreso de la República de Guatemala en julio de 2013) desata
las críticas por el contexto de crisis institucional europea, en particular por la tendencia de
híper institucionalización y burocratización del funcionamiento administrativo previsto por
el tratado.
Surge entonces la interrogante sobre qué sistema de integración regional, entre el modelo
europeo y el norteamericano es el más viable para la región centroamericana. Se pretende
desarrollar como hipótesis de trabajo cómo un tratado eminentemente comercial es más
influente en la integración regional centroamericana que un tratado político-comercial. Un
tratado de segunda generación como el CAFTA, a través de procederes pragmáticos con
objetivos claramente definidos se adapta mejor a las voluntades políticas aleatorias de los
países de la región, que un tratado hibrido como el AdA.
3
La variable dependiente es el proceso de integración de Centroamérica el cual es
determinado de manera distinta por dos variables independientes que son los compromisos,
objetivos y metas comerciales establecidos en el CAFTA y los compromisos, objetivos y
metas político-comerciales establecidos en el AdA. La clave será determinar cuál de las dos
variables independientes impactan de manera más eficiente en la realidad comercial
centroamericana en el proceso de integración.
La integración regional se define según el Banco Interamericano de Desarrollo, no como un
fin en sí mismo sino como una estrategia para maximizar los beneficios de una
coordinación de acciones y homogeneización de políticas (BID, 2010, pág. 4 y 5). Esta
estrategia tiene el objetivo de consolidar una unión entre dichos países que puede
presentarse bajo formas de integración política, económica, cultural, etc. La integración
centroamericana puede eventualmente tender hacia el regionalismo, es decir un sistema en
el cual el Estado se rige de acuerdo a las aspiraciones de la región a la cual pertenece.
La integración es por lo tanto una estrategia que busca afrontar la competencia
internacional en materia comercial. Sin embargo, los intentos de regionalismo en la historia
centroamericana se han realizado con medios, objetivos y alcances distintos, llevando en
muchos casos al fracaso.
El CAFTA entra en vigor durante el año 2006, entre los Estado Unidos de Norteamérica
(EEUU), Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y República
Dominicana. El AdA en cambio, es un tratado de aplicación más amplia ya que es
concluido entre los 27 países de la UE y la región centroamericana representada por
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Es suscrito en mayo
de 2010 y al haber sido aprobado por el Parlamento Europeo en otoño de 2012, se
encuentra en fase de implementación por retrasos en los respectivos procedimientos de
ratificación interna por los países centroamericanos.
El objeto del AdA es el de fomentar el proceso de integración regional centroamericano a
través del intercambio comercial entre las partes. La integración económica prevé la
4
creación de una unión aduanera con el fin de reforzar la estabilidad política y desarrollo
económico de la región, para atraer inversión extranjera.
La originalidad del CAFTA se produce en su negociación, ya que es un tratado negociado
bilateralmente entre los países parte con los EEUU (con condiciones diferenciadas según
cada país contenidas en los anexos y listados) pero que es, en última instancia, de
aplicación multilateral (es decir que se aplica de igual manera entre todos los países parte).
Su objetivo es crear una zona de libre comercio centroamericana, a través de los beneficios
otorgados a la zona bajo la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) que son beneficios
comerciales temporales otorgados unilateralmente por los EEUU, plasmados como
permanentes en el nuevo tratado.
El modelo y estrategia de implementación de los tratados se refiere a los objetivos y
condiciones de aplicación de cada tratado. La implementación prevé por lo tanto los
objetivos de la entrada en vigor de estos acuerdos y sobre todo sus modalidades que
aseguren su aplicación (condiciones temporales, como fecha de entrada en vigor o
materiales como el requerimiento de crear nuevas instituciones). La implementación abarca
asimismo las condiciones de su aplicación y modalidades de funcionamiento.
Esta investigación se fundamenta en el análisis de información documental producida sobre
ambos instrumentos internacionales en el período 2006-2014. Se procederá a hacer un
análisis estructural de ambos tratados para identificar las ventajas y limitaciones de cada
estrategia de implementación.
5
1 Plan de estudio
Este estudio se propone realizar un análisis de los propósitos y la estrategia de los Estados
implicados, a través del estudio comparativo de los acuerdos comerciales CAFTA y AdA.
Es oportuno recordar que los acuerdos comerciales establecen por lo general, la
participación de ciertas organizaciones internacionales tanto durante la etapa de
redacción/negociación del tratado (con apoyo de expertos y consultores) como durante la
etapa de implementación a través de la acción de ciertas instituciones como la Secretaría de
Integración Económica Centroamericana (SIECA), sin embargo el rol de estas instituciones
por ser marginal, no será tomado en cuenta como actores en el estudio. Los acuerdos
comerciales en la región centroamericana dependen en realidad, única y exclusivamente de
la voluntad política de los Estados. El análisis comparativo de los acuerdos comerciales que
se pretende realizar a continuación se centra a lo largo de su desarrollo en el rol central del
Estado. En efecto, el Capítulo 1 se consagra al estudio de las relacionales y antecedentes
comerciales existentes entre los Estados, así como sus motivaciones a la conclusión de
nuevos acuerdos. El Capítulo 2 se dedica a los procesos de negociación y las disposiciones
comerciales de los acuerdos y el Capítulo 3 analiza las disposiciones no comerciales de los
tratados, es decir las relaciones políticas que se enmarcan entre las partes.
El análisis tiene por lo tanto un enfoque en el Estado como actor y sujeto de los tratados,
por lo que parece más pertinente para el estudio, emplear un enfoque realista y neorrealista.
La perspectiva realista permite la interpretación de las estrategias comerciales en ámbitos
políticos. Es decir que parte de la doctrina neorrealista considera que ciertos acuerdos
comerciales regionales pueden tener como objetivo último un objetivo político, (como por
ejemplo establecer una alianza política estratégica). Esta perspectiva permite analizar un
acuerdo comercial desde un punto de vista político, particularmente en el caso del AdA,
que como será revelado a lo largo de este estudio tiene otros objetivos que un solo acuerdo
comercial.
Este estudio, desde una perspectiva neorrealista, se propone analizar la estrategia política de
los Estados, al concluir un acuerdo regional comercial. Esto a través de las diferentes
6
componentes no comerciales de los acuerdos. Este análisis ocupara los Capítulos finales del
presente estudio.
Asimismo la teoría liberal como enfoque de estudio no parece adecuada para este análisis, a
pesar de consistir en un estudio de tratados comerciales enfocados al libre mercado. Un
examen técnico económico (a través de la teoría liberal) no permite el análisis de las
disposiciones no comerciales de los acuerdos contenido el Capítulo 3, ni de los aspectos
políticos antes expuestos.
Este estudio abarca en los Capítulos finales, las relaciones político-comerciales existentes
actualmente entre las partes. Estas relaciones comerciales a pesar de estar enmarcadas en
los tratados, siguen sometidas tensiones políticas. De manera a poder considerar las
tensiones políticas que existen entre los Estados parte, es necesario adoptar una óptica que
admita la existencia de conflictos políticos a pesar de las buenas relaciones comerciales,
óptica que la escuela liberal no permite.
7
2 Marco teórico
Tanto el regionalismo como la integración regional son fenómenos político-comerciales
que se han multiplicado en los últimos años en reacción al alza de la competitividad en el
mercado internacional. El regionalismo permite a una región fortalecer su comercio
regional, con el fin de presentarse como un solo bloque comercial sobre la escena
internacional. El estudio de este tipo de fenómenos (regionalismo e integración económica)
se ve generalmente abarcado a través de las teorías racionalistas, es decir las teorías
realistas y las teorías liberales.
El realismo se centra en la noción de “Realpolitik” (o política de la realidad). La
“Realpolitik” promueve una estrategia política y/ode relaciones internacionales basadas en
el poder, ajeno a premisas morales y éticas. La “Realpolitik” se puede resumir en una
réplica del General De Gaulle a la esposa de Sir Winston Churchill, Clementine Churchill
(Cardinale, 1967) que será hecha famosa posteriormente por John Foster Dulles y
consagrada por Henry Kissinger.
Durante un intercambio Clementine Churchill le advierte:“General, you must not hate your
friends more than you hate your enemies”, (General, no debe odiar a sus amigos más de lo
que odia a sus enemigos). A esto De Gaulle responde: “France has no friends, only
interests” (Francia no tiene amigos, solo intereses).
Las primeras teorías realistas surgen en el año 450 antes de Cristo, con Tucídides. Los
preceptos de las teorías realistas son desarrollados posteriormente por Maquiavelo y
Hobbes, considerados como los principales autores de la escuela realista. Estos autores
comparten la visión central que la política y el poder son nociones autónomas de toda
concepción moral.
Para Maquiavelo (Maquiavel, 2007), el arte de gobernar se define como un equilibrio entre
un león y un zorro. Un Estado debe ser fuerte (como un león) para proteger su propiedad y
astuto (como un zorro) para aprovechar las oportunidades de poder que se le presentan.
Hobbes (Hobbes, 1994) retoma las concepciones de la escuela realista y desarrolla la idea
8
que los Estados están, en la escena internacional, en un estado natural de anarquía. En este
estado de anarquía, el Estado debe valerse por sí solo ya que no existe ninguna autoridad
superior que pueda regir los comportamientos y relaciones.
De la escuela clásica del realismo surge la escuela del realismo moderno, con autores como
Ratzel o Kjellen, entre otros. Tanto los autores del realismo clásico como realismo moderno
centran siempre su estudio en el rol del Estado como principal unidad de análisis, sin
embargo los autores del realismo moderno se concentran en los temas de seguridad desde
un enfoque geopolítico y de relaciones internacionales.
En el tema de las relaciones internacionales, la noción realista de Estado toma bajo autores
como Ratzel (Ratzel, 1911)una noción más biológica. Ratzel explica que los Estados son
organismos vivos que requieren un “Lebensraum” (espacio vital) para su sobrevivencia. El
Estado como cualquier organismo vivo depende de su “Lebensraum”, para nacer,
desarrollarse y eventualmente morir. Ratzel utiliza una perspectiva biológica para justificar
las acciones expansionistas de un Estado, de manera a mantener su “Lebensraum” y
garantizar su sobrevivencia.
Rudolf Kjellen, alumno de Ratzel, retoma los preceptos biológicos expuestos por su
maestro para desarrollar una teoría orgánica del Estado más Darwinista. Para Kjellen
(Kjellen, 1980), los Estados no solo son organismos vivos, sino que se encuentran en un
estado permanente de lucha por asegurar su sobrevivencia (Kjellen integra por lo tanto la
idea de anarquía internacional de Hobbes). Para Kjellen, el estado de salud de un Estado se
traduce por su poderío, es decir su potencial de expansión y conquista militar.
Las nociones de las escuelas clásica y moderna del realismo, son retomadas posteriormente
por la escuela neorrealista de la cual hacen parte autores como Morgenthau y más
recientemente Buzan. La escuela neorrealista integra nociones económicas en la visión de
política, estrategia y poder.
9
Los autores neorrealistas no miden el poder únicamente por el poderío militar, pero también
a través del poderío económico. Morgenthau (Morgenthau, 2005) forma parte de los autores
de transición entre la escuela realista moderna y la escuela neorrealista, ya que admite
preceptos de ambas teorías. Retoma los conceptos clásicos de la teoría que definen la
política como una esfera autónoma de acción que no puede ser reducida a la economía, sin
embargo admite que el poder militar no es el único elemento de capacidad de un estado y
reconoce la existencia de un poder económico.
Autores de la escuela neorrealista como Buzan (Buzan, 1998) van aún más lejos cuando
proponen importar las nociones de la escuela realistas sobre el poder para aplicarlas al
comercio. Así, para Buzan, la salud de un Estado se traduce por su capacidad de expansión
comercial y conquista de nuevos mercados, afirmando así su posición como potencia
comercial. Es en este ámbito que Buzan integra nociones como el regionalismo a las teorías
realistas y reinventa el concepto de complejo de seguridad regional que define en su libro,
como:
[u]na serie de Estados cuyas percepciones y preocupaciones de seguridad están tan
interrelacionadas, que sus problemas de seguridad no pueden ser razonablemente
analizados o resueltos unos aparte de otros. (Buzan, 1998, p. 12)
El análisis neorrealista de Buzan sobre el regionalismo aporta una nueva perspectiva sobre
este fenómeno, ya que introduce la idea que el regionalismo puede ser la mejor opción de
sobrevivencia y desarrollo económico para un Estado. El regionalismo económico permite
en efecto la asociación de varios socios comerciales al interior de una misma región o zona,
con el objetivo de fortalecer la posición de esta misma zona en el mercado. Un ejemplo que
ilustra esta teoría en la práctica es el NAFTA, tratado concluido entre Canadá, EEUU y
México con el objetivo de establecer una zona de libre de libre comercio y robustecer la
posición de potencia comercial de los países de Norteamérica. El NAFTA permite a los
EEUU, entre otras cosas, aprovechar plenamente y libremente de las ventajas competitivas
de sus socios comerciales para su propio desarrollo (como por ejemplo, la mano de obra no
calificada). El regionalismo surge dentro de las concepciones neorrealistas como una
alianza geopolítica y geoestratégica, que permite el fortalecimiento comercial de la zona
para contrarrestar el poder de otro Estado o grupo de Estados fuera de la región.
10
El neorrealismo acepta la figura de regionalismo económico, que se analiza como una
alianza político-económica estratégica. Urrutia (Urrutia Huerta, 2007) declara al respecto:
[l]as ganancias relativas [de un regionalismo económico] ejercerán influencia en la
conducta del Estado no solo en el alta política. Los resultados de los acuerdos
económicos regionales entre países desarrollados y en vías de desarrollo se pueden
entender mejor si los Estados son vistos como actores defensivos preocupados por
la distribución de los beneficios acumulados por las partes en el acuerdo. La
cooperación entre los Estados es posible, y el regionalismo se puede desarrollar más
plenamente en aquellas áreas del mundo en las que haya un hegemón local capaz de
crear y mantener instituciones económicas regionales, (...) (Urrutia Huerta, 2007, p.
44)
El análisis neorrealista sobre un fenómeno como el regionalismo, se asemeja a la
concepción del movimiento institucionalista liberal. La concepción liberal y neoliberal se
caracteriza por considerar como unidad de análisis al individuo (ya que se opone a la
inmisión del Estado en la economía). El institucionalismo liberal a pesar de ser un
movimiento que surge de la escuela liberal y neoliberal, se distingue de las mismas por
considerar el Estado como el sujeto de estudio (unidad de análisis) y considerar que este se
desenvuelve en un contexto de anarquía internacional. Sin embargo, las teorías difieren en
ciertos puntos.
Los institucionalistas liberales reconocen como unidad de análisis al Estado, sin embargo
reconocen a las organizaciones como actor de igual o mayor importancia. A medida que la
perspectiva económica domina el estudio de las relaciones internacionales, la cooperación
internacional y acuerdos regionales proliferan tendiendo así a una disminución de los
conflictos regionales. Para los institucionalistas liberales, las instituciones creadas por los
acuerdos gobiernan en la región. El intercambio regional permite entonces un esquema en
el que todos se benefician positivamente del intercambio. El por ello que los
institucionalistas liberales consideran que, si bien los Estados juegan un rol primordial, las
organizaciones ocupan un rol cada día más central.
El análisis comparativo sobre los acuerdos comerciales CAFTA y AdA que se pretende
desarrollar a continuación, se centra en el rol central que juega la unidad de análisis que es
11
el Estado. En efecto, existe una proliferación de organizaciones internacionales que juegan
un rol progresivamente preponderante en el proceso de regionalización, sin embargo un
análisis de esta naturaleza sigue dependiendo del rol único de la unidad de análisis
relevante que es el Estado. Razón por la cual la función marginal de las organizaciones
como apoyo en el proceso de regionalización será mencionada en su momento, pero no
estudiada.
Asimismo este análisis se construye sobre la hipótesis que estos dos acuerdos comerciales
difieren tanto, porque el AdA es más que un simple tratado comercial. En realidad el AdA
es un tratado político (con el fin de crear un aliado político en la región), disimulado a
través de un acuerdo comercial. Para poder realizar un estudio adecuado de un acuerdo
político y no solo de las componentes comerciales, es necesario adoptar un análisis más
amplio que el que permite la óptica liberal (que se limita a concepciones de orden
económico). Se debe adoptar un enfoque que permita analizar las componentes políticas
que acompañan las estrategias económicas y comerciales.
Aunado lo anterior, la escuela liberal/neoliberal sustenta la postura que los acuerdos
regionales dependen únicamente de intereses compartidos por las partes y no existe presión
por parte de la potencia regional. Según esta doctrina, los intereses que motivan la
cooperación son más importantes que la competencia por el poder. Sin embargo, a pesar de
crear una cierta relación de dependencia comercial entre los países, es ingenuo pretender
que el comercio interregional soluciona los conflictos y tensiones comerciales entre los
países parte, especialmente en una región marcada por la hegemonía de los EEUU y la
inestabilidad política como lo es la región centroamericana. El objetivo último de los
acuerdos comerciales regionales, de acuerdo a la concepción realista, es para los países
partes buscar su mayor beneficio y ganar poder a nivel comercial.
Es por ello que la concepción neorrealista es la que mejor abarca el estudio que se propone
realizar. Las teorías clásicas de la escuela realista según las cuales los Estados luchan por
mayor poder y se desenvuelven en una anarquía internacional siguen siendo el marco
referencial para los acuerdos comerciales.
13
3 Metodología:
El estudio de las teorías clásicas de la escuela realista establece un marco teórico que
permite un análisis comparativo de los tratados comerciales suscritos por la región
centroamericana.
La comparación o análisis comparativo se construye a través de una argumentación teórica
que se construye y se fundamenta en la consideración de casos y en evidencia empírica.
Según Arend Lijphart (Lijphart, 1977), la comparación no es un método investigativo en sí,
pero es una estrategia de investigación que constituye una etapa del análisis que se utiliza
tradicionalmente en tres casos: como justificación de un contexto para el análisis de una
hipótesis; como contexto para el descubrimiento y generación de nuevas hipótesis; y como
procedimiento sistemático (método comparativo).
En cambio Giovanni Sartori (Sartori, 1976), considera que la comparación es más que una
simple estrategia de investigación como lo entiende Lijphart. Asevera que el análisis
comparativo no es la simple yuxtaposición de elementos casuísticos, es el análisis de las
“similitudes y disimilitudes” de los criterios metodológicos para la construcción de un eje
de análisis. Sartori explica la necesidad de considerar como objeto de análisis elementos
homogéneos o del mismo “genero” o “especie”. De lo contrario, el estudio se centra
únicamente en lo que distingue los elementos, es decir una simple enumeración de
evidencias y no una comparación.
Por lo tanto, de manera a realizar un verdadero análisis comparativo se debe empezar por
definir las propiedades y atributos de los criterios metodológicos que serán objeto de
comparación. En el caso que nos ocupa, los elementos homogéneos son los tratados
comerciales concluidos por la región centroamericana, el CAFTA y el AdA. Las
“similitudes y disimilitudes” de los elementos comparados que deben ser definidos son en
realidad las variables similares y constantes, que hacen de los tratados elementos
suficientemente homogéneos para una comparación. Posteriormente definiremos las
variables disímiles de manera a construir una argumentación teórica alrededor del contraste
y comparación de los tratados.
14
Debemos por consiguiente partir de la definición de las “similitudes y disimilitudes” que
presentan los tratados en su estructura, para poder realizar realmente una comparación de
los tratados y emitir hipótesis sobre las diferentes estrategias de implementación. Un
análisis comparativo requiere también la definición de un eje temporal y geográfico. En
este caso, el eje geográfico se adapta al objeto de estudio, es decir que serán estudiados los
países Parte de los acuerdos estudiados. Así el estudio se centra en el espacio de los países
Parte del CAFTA (Centroamérica-República Dominicana-Estados Unidos de
Norteamérica) y del AdA (Centroamérica-Panamá-Unión Europea) con un énfasis especial
en el espacio común de los dos tratados, es decir Centroamérica.
La definición del eje temporal se adapta también al objeto de estudio. Es decir que para el
CAFTA, el periodo lógico a tomar en cuenta es el lapso de tiempo desde su entrada en
vigor hasta el momento presente (2006-2013). En el caso del AdA, la definición de este eje
amerita una precisión. Al momento presente, el acuerdo no ha cobrado todos sus efectos, lo
que puede dificultar cierta evidencia empírica para fundamentar la argumentación teórica.
Sin embargo, como ya fue mencionado previamente, este estudio se centra principalmente
en la comparación estructural de los tratados, por lo que este elemento tendrá una
repercusión limitada.
En conclusión, los criterios metodológicos considerados presentan variables similares, que
pueden ser consideradas constantes y variables disímiles, que pueden ser contrastadas. Así
el método comparativo permite la descripción y análisis de las “similitudes y disimilitudes”
de los elementos homogéneos de los tratados, en un marco geográfico y temporal definido.
La comparación de los elementos homogéneos, permite la construcción de una hipótesis
teórica.
Con el fin de obtener la mejor hipótesis teórica, el estudio comparativo requiere la
consideración y contextualización en tiempo y espacio para el desarrollo de la investigación.
El detalle de los conceptos utilizados permitirá llegar a una mejor argumentación teórica
sobre por ejemplo las disposiciones comerciales, disposiciones no comerciales, creación de
instituciones, plazos y cuotas de implementación, etc. Para esto, el estudio será desarrollado
15
a través de técnicas como el análisis documental y el análisis bibliográfico. El análisis
documental se centra en el texto de los tratados, así como textos explicativos elaborados
por las principales fuentes responsables del comercio exterior para los países firmantes. Por
ejemplo el Office of the United States Trade Representative (USTR, 2006), el Ministerio de
Economía de El Salvador (MINEC, 2005), o el Ministerio de Comercio Exterior de Costa
Rica (COMEX, 2004) para el CAFTA entre otros. Para el Acuerdo de Asociación, los
principales responsables del comercio exterior y fuentes bibliográficas son la Comisión
Europea así como el Parlamento Europeo entre otros.
El análisis bibliográfico se realizó a partir de la selección estratégica de fuentes, de manera
a elaborar conceptos teóricos y datos relevantes para la argumentación y crítica del análisis
que nos ocupa. Se utilizaron, de igual manera, entrevistas de actores clave en la
negociación y conclusión de los tratados que podrán expresar una experiencia experta sobre
estos.
17
Capítulo primero
Los antecedentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA
1. El contexto comercial entre las Partes
El intercambio comercial existente entre Centroamérica con las regiones de Norteamérica y
Europa, que precede los convenios CAFTA y el ADA, justifica en parte la voluntad de
ampliar y desarrollar las relaciones comerciales entre las mismas.
El intercambio comercial entre Centroamericana y la UE se inscribe en un contexto
particular, ya que a pesar de ser fomentado a inicio de los años 70’s, sigue siendo un
intercambio marginal. De acuerdo a la Comisión Europea, la relación comercial entre las
dos regiones es limitada, tomando en consideración las capacidades comerciales estimadas
a través del referente similar de volumen intercambiado con la zona MERCOSUR
(Comisión Europea, 2011, pág. 8).
A inicio de los 70’s, los países de la región centroamericana son beneficiados por un
sistema de concesiones comerciales particulares que son otorgadas unilateralmente por la
UE denominadas Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Este sistema establece que
los países en vías de desarrollo benefician de cuotas de exportación reducidas sobre todo el
espacio de la UE. Durante la VI Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación de 1993,
dicho sistema de concesiones se enmarca en lo que se denomina como “Propuestas sobre
Asuntos Comerciales”. Esta propuesta no solo reconoce las concesiones otorgadas por el
SGP, pero las equipara de manera integral a las preferencias arancelarias concedidas a los
países de la Comunidad Andina.
Posteriormente se suscribe el acuerdo denominado “Acuerdo de Cooperación y Diálogo
Político” (ACDP), que retoma el sistema SGP convirtiéndolo en el sistema SGP Plus. Este
nuevo sistema ratifica los beneficios y preferencias arancelarias previamente otorgados
18
pero los condiciona al reconocimiento de ciertos convenios internacionales, como por
ejemplo la ratificación del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), o
el reconocimiento de la “Declaración del Milenio de las Naciones Unidas” de 2000, entre
otras. Finalmente, durante una cumbre en el año 2004, la UE y Centroamérica ven la
oportunidad y convienen negociar un nuevo tratado más completo, el Acuerdo de
Asociación.
El AdA surge de la voluntad de la UE de reforzar su posición como tercer socio comercial
con la región centroamericana, detrás de los EEUU y América del Sur. El AdA busca por lo
tanto mejorar el intercambio comercial entre las regiones y consecuentemente fortalecer el
proceso de integración regional centroamericano.
Las negociaciones del AdA inician en el año 2005, momento en el que de acuerdo a la base
de datos de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA),13,1% de las
exportaciones centroamericanas son dirigidas hacia la Unión y 12% del consumo
centroamericano proviene de la UE. El volumen del intercambio comercial de la región
centroamericana con la UE es marginal en comparación al volumen de intercambio con sus
principales socios comerciales como podrá ser observado más adelante, sin embargo la
importancia y potencial de estos nichos de mercado no deben ser subestimados. En efecto, a
pesar de mantener una balanza comercial deficitaria con la UE y un flujo comercial inferior,
tanto las importaciones como las exportaciones centroamericanas se han desarrollado de
manera exponencial en los últimos veinte años (ver Cuadro 1). Este mercado potencial que
existe entre la región centroamericana y la Unión Europea, explica la voluntad de ampliar
las relaciones comerciales por un nuevo tratado comercial, como lo es el AdA.
El CAFTA se inscribe también en un contexto de intercambio comercial preexistente entre
Centroamérica y los EEUU. Durante la década de los ochenta, a raíz de los conflictos
internos centroamericanos y como una contribución para su estabilidad económica, los
Estados Unidos otorgan a la región centroamericana (cada país de manera independiente)
un trato arancelario preferencial, denominado la Iniciativa de la Cuenca del Caribe
(Miranda, 1986).
19
La Iniciática de la Cuenca del Caribe (ICC) es un sistema de privilegios arancelarios que
prevé que la mayoría de productos exportados por Centroamérica, serán eximidos de
barreras arancelarias al entrar sobre territorio Norteamericano. Este sistema permite un
fuerte desarrollo del intercambio comercial centroamericano con su principal socio
comercial. Sin embargo, las concesiones otorgadas bajo el sistema de la ICC presentan
limitantes según David Lewis (Lewis, 1989). Los beneficios arancelarios otorgados
unilateralmente por los EEUU, dependen de la voluntad de quien los otorga. Esta
dependencia de la voluntad política y comercial de los Estados Unidos, crea una fuerte
incertidumbre en el sector comercial centroamericano y condena ciertos sectores
comerciales, al igual que ocurrió con el Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act
(ATPDEA) o Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga. El
ATPDEA es un acuerdo por el cual se otorgan beneficios arancelarios a países de la región
andina como incentivo a la alternativa de la producción de planta de coca. Sin embargo a
través de este condicionamiento comercial, se vulneran sectores afines a esta producción.
A pesar de la incertidumbre comercial que la ICC provoca en el comercio centroamericano,
el intercambio del mismo con los EEUU está en constante desarrollo. La conclusión de un
TLC, se inscribe en la lógica comercial de las regiones buscando aportar una mayor
seguridad jurídica para la región centroamericana.
2. Motivaciones para la conclusión de los tratados
Tanto el intercambio comercial que existe entre las regiones como el potencial que revelan,
justifican una voluntad de ampliar las relaciones comerciales. El CAFTA y el AdA se
inscriben en la lógica de liberalizar el comercio entre socios comerciales.
El AdA es la conclusión lógica de un proceso en el cual la UE, al reconocer el potencial de
la relación comercial con la región centroamericana, fomenta el intercambio entre dichas
regiones (a través de incentivos comerciales como el SGP y SGP Plus). El intercambio
20
entre las regiones aumenta por lo tanto enérgicamente (se multiplica por cuatro en el
espacio de veinte años) pero además este aumento es constantemente (ver Cuadro 1).
21
Cuadro 1:
Balanza comercial centroamericana con la Unión Europea1994 - 2013(en millones de USD)
Elaboración propia a partir de base de datos SIECA
El cuadro 1 permite observar el nivel de intercambio comercial centroamericano con la
Unión Europea (exportaciones, importaciones y saldo de la balanza comercial). Este
intercambio se mantiene en una constante progresión desde inicio de los años 90’s. El auge
de este intercambio motiva el AdA a crear entre otras cosas, una Zona de Libre Comercio,
de manera a poder ampliar su mercado en toda la zona centroamericana.
El intercambio entre las dos regiones presenta ventajas competitivas para ambos socios por
el tipo de productos intercambiados. Las exportaciones centroamericanas se conformaron
mayoritariamente para el año 2010, de equipos de telecomunicación provenientes de Costa
Rica (53.9%) y de productos agrícolas como por ejemplo café, frutas, camarones, etc.
(34.8%). La conclusión de un tratado comercial con la UE, beneficia a los países
centroamericano que acceden entonces a un mercado regional compuesto por 27 países y
más de 500 millones de consumidores según datos de la CIA (CIA factbook, 2014).
‐2000
‐1000
0
1000
2000
3000
4000
5000
1994 1998 2002 2006 2010 2013
Exportaciones Importaciones  Saldo
22
La ventaja competitiva de la región centroamericana en estos sectores se debe al bajo costo
de su mano de obra, y por las deslocalizaciones de esto tipo de industria de la UE y la
reconversión económica de las estructuras agrícolas.
De igual manera, las principales importaciones provenientes de la UE se componen (para el
mismo año) de productos de maquinaria y equipo de transporte como por ejemplo circuitos
integrados digitales, aparatos de telecomunicación tipo radiotelefonía/radiodifusión
(48.2%) y de diversos productos químicos como por ejemplo medicamentos, fungicidas y
preparaciones de petróleo (12.3%).
La naturaleza de los productos importados por la zona centroamericana con proveniencia de
la UE (en particular los productos químicos y preparaciones de petróleo), exigen un nivel
de conocimiento técnico y tecnología de punta que no se posee actualmente en la región. La
ventaja competitiva que posee la UE sobre la región centroamericana en la producción de
estos productos es evidente. La competitividad de la UE en estos sectores aunada su crisis
económica, que mantiene el euro a tasas de cambio relativamente bajas, justifican una
voluntad de ampliar el intercambio comercial entre las dos regiones.
Existe entonces una tendencia de crecimiento del intercambio comercial entre las dos
regiones. El AdA se inscribe en una lógica de potencializar el intercambio entre estas dos
regiones y revertir la tendencia de concentración del comercio de la UE en Costa Rica (la
UE concentra más de la mitad del comercio con Centroamérica en dicho país, excluyendo
las capacidades comerciales del resto de la región).
El CAFTA también se inscribe en un marco comercial preexistente entre Centroamérica y
los EEUU. Este intercambio comercial se desarrolla fuertemente bajo el sistema de
concesiones comerciales de la ICC estudiado previamente. Sin embargo el sistema de la
ICC contenía grandes deficiencias para la región centroamericana.
Una de las principales carencias del sistema de beneficios arancelarios de la ICC, es su
unilateralidad. Es decir que los países centroamericanos dependían de las concesiones
23
comerciales que a su vez dependían de la voluntad comercial y/o política de los EEUU. Los
beneficios arancelarios podían ser suspendidos o retirados completamente, en cualquier
momento de forma unilateral y sin preaviso, provocando una fuerte incertidumbre jurídica
para el sector comercial que beneficiaba de dichas concesiones.
Por otra parte las concesiones comerciales bajo el régimen de la ICC, fueron otorgadas por
los EEUU según sus propios intereses comerciales creando así un desequilibrio en la
producción regional centroamericana orientada a la satisfacción de sus exportaciones,
desatendiendo los intereses y oportunidades de los mercados regionales (Hout & Grugel,
1999). Sin embargo, la incertidumbre que acompaña las concesiones otorgadas bajo el
sistema de la ICC, era muy inferior al beneficio comercial (ver Cuadro 2).
Cuadro 2:
Balanza Comercial centroamericana con los EEUU1994 - 2013(en millones de USD)
Elaboración propia con base de datos de la SIECA
Se puede observar en la tabla que el intercambio comercial entre las regiones, bajo el
sistema de la ICC, fue extremadamente beneficioso ya que permitieron un alza de los
intercambios comerciales sostenido hasta la conclusión del acuerdo comercial CAFTA.
‐20000
‐15000
‐10000
‐5000
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
1994 1998 2002 2006 2010 2013
Exportaciones Importaciones Saldo
24
Un TLC presenta la ventaja de circunscribir las concesiones comerciales en un marco legal.
El CAFTA permite que las concesiones negociadas por los países parte (según sus
prerrogativas comerciales) no dependan más de la aleatoriedad de un política comercial
como bajo la ICC.
Asimismo, el CAFTA permite a los EEUU exportar su producción en toda la zona
centroamericana y la circulación al interior de la región, sin que se vea sometida a políticas
aduaneras que dependen de un frágil equilibrio político entre los países de la región
centroamericana.
El CAFTA limita a través de su marco jurídico, las sanciones comerciales como represalia
de tensiones políticas e impide la imposición de aranceles sobre ciertos productos o
sectores, con el fin de proteger monopolios empresariales. Se tiende así a un libre mercado,
donde la competencia rige los precios de mercado.
3. Objetivos de la conclusión de los tratados
Después de analizar el contexto comercial preexistente entre los socios comerciales de la
región centroamericana y sus posibles motivaciones para la conclusión de acuerdos
comerciales, es oportuno estudiar qué objetivos persiguen los tratados.
El AdA nace de la voluntad de desarrollar un acuerdo interregional más completo que un
TLC, razón por la cual comprende tres pilares relativos al área política, comercial y
cooperación. Esta estructura no solo plasma la estructura actual de la Unión Europea, pero
también permite desarrollar sectores considerados complementarios al sector comercial lo
que permite, según Díaz-Silveira (Díaz-Silveira Santos, 2010), tomar en cuenta las
asimetrías que existen entre los dos bloques y la fragilidad económica de la región
centroamericana. Para contrarrestar estas fragilidades y fomentar el desarrollo integral, es
que se incluyen objetivos políticos y de cooperación en el tratado. En el ámbito político, el
AdA prevé el fomento del diálogo político que se entiende según la Comisión Europea
(Comisión Europea, 2011), como la promoción de principios y valores propios a ambas
25
regiones como el respeto a la democracia, derechos humanos fundamentales, la protección
del medio ambiente y el fortalecimiento del Estado de Derecho, entre otros. La promoción
de estos principios y valores se traduce en realidad por la adopción de ciertos compromisos
por la región centroamericana, como por ejemplo la ratificación del Estatuto de Roma,
instrumento constitutivo que reconoce la existencia y jurisdicción de la Corte Penal
Internacional (CPI).
El pilar de cooperación del AdA busca según la “Directiva Europea de Negociación para el
Acuerdo de Dialogo Político y de Cooperación con Centroamérica”, culminar la integración
regional para un mayor crecimiento económico, la reducción de la pobreza y la gestión
sostenible de recursos naturales. Este pilar incorpora nuevas estrategias en base a
experiencias pasadas y define tres objetivos principales según Estrategia Regional de la
Comisión Europea (Comision Europea, 2007):
- el fortalecimiento del proceso de integración a través del sistema institucional
(Estrategia Regional 2007-2013 para América Central, III Cumbre UE-ALC). Se
busca consolidar el proceso de integración centroamericana a través de las
instituciones existentes, responsables de estos procesos como por ejemplo la
Secretaría de Integración Centroamericana (SICA).
- el apoyo directo al proceso de integración económica, a través de una asistencia
experta en temas de consolidación de la unión aduanera en la región y armonización
de políticas comerciales.
- el fortalecimiento de un buen gobierno regional, especialmente en los aspectos de
seguridad.
Los objetivos definidos por la Estrategia Regional tienden principalmente a consolidar los
compromisos establecidos en el pilar comercial del AdA. Esto se debe a que el pilar de
cooperación del AdA funge como garantía de la influencia que puede ejercer la UE sobre
los países centroamericanos, tanto en temas de índole político como comerciales.
Los proyectos de cooperación que desarrolla la Unión Europea, ejecutan montos
considerables sin control de su ejecución presupuestaria lo que ha dado lugar, en repetidas
ocasiones, a derivas y malversaciones de estos fondos1
. Sin embargo la región
centroamericana sigue siendo la principal beneficiaria, en términos absolutos y per cápita,
de fondos de cooperación provenientes de la UE. La Comisión Europea es la principal
fuente de subvenciones no reembolsables a nivel regional.
Asimismo la cooperación se orienta en muchas ocasiones a financiar causas nobles como
por ejemplo instituciones de justicia como la CICIG o el fomento de Derechos Humanos,
pero que en la práctica causan inestabilidad política y permiten la injerencia en temas como
juicios por genocidio o la nominación de un Fiscal General.
La UE obtiene a través de la cooperación un aliado político que asegura la representación
de los intereses comerciales de la UE en el polo comercial que se desarrolla entre los países
del océano pacifico.
En el ámbito comercial, cabe mencionar que la UE adoptó ciertas posiciones criticables
en su estrategia de negociación. El AdA a diferencia del CAFTA, no reconoce condiciones
bilaterales o diferenciadas de negociación entre los países centroamericanos. Este sistema a
pesar de presentar ventajas, presenta también limitantes como por ejemplo, el no reconocer
evidentes niveles de desarrollo económico heterogéneos. El ignorar estas diferencias de
desarrollo económico condena estas desigualdades, ya que como en el caso de la UE, se
encuentran economías frágiles en posición de desventaja en relación con economías más
sólidas. Se crea entonces un tratado comercial con velocidades distintas, donde siempre
existen fuertes desequilibrios entre los países, lo que provoca indudablemente retrasos en la
implementación. La UE prefiere recurrir a una estrategia de negociación en bloque, lo que
obliga a los países centroamericanos a homogeneizar su legislación en muchos temas, sin
tomar en cuenta, que cambios drásticos legislativos implican retrasos de implementación.
La UE impuso como condiciones de negociación: un marco institucional de la integración
económica que permitiese la negociación en bloque; la creación de una unión aduanera; y la
1
De los 6 millones de Quetzales (Q 6, 136,672.41) que fueron transferidos al Instituto de Fomento Municipal (IN-
FOM) provenientes del apoyo presupuestario de la Unión Europea según el Convenio n° DCI-ALA/2008/020-396,
se destinó una fracción para la ejecución de un proyecto conjuntamente por el INFOM y el Consejo Nacional de
la Juventud (CONJUVE). Suma que fue desviada por la Diputada Julia Maldonado del partido LÍDER http://www.
prensalibre.com/noticias/justicia/Julia_Maldonado-Lider-enviada_a_juicio-peculado_0_1126687518.html.
26
27
implementación de un arancel externo común y procedimiento aduaneros homogeneizados.
La Unión Aduanera es una de las etapas que existen en la integración económica. Las
distintas etapas en la integración son: el Área de Preferencias Aduaneras, es la forma más
simple en la integración económica, y prevé la concesión entre países de un favoritismo
arancelario mutuo (lo que constituye una excepción aceptada a la cláusula de la nación más
favorecida de la Organización Mundial del Comercio -OMC-); La Zona o Área de Libre
Comercio, es una etapa posterior de integración económica que prevé la supresión de
aranceles aduaneros entre las partes, pero mantiene un sistema arancelario propio frente a
los terceros países; la Unión Aduanera, etapa de integración que exige la UE a la región
centroamericana, prevé, además de lo anterior, la liberalización del comercio en el interior
de la zona establecida y el establecimiento de un arancel externo común para los productos
provenientes del exterior (política comercial exterior común). Esta Unión Aduanera permite
según Jacqué (Jacqué, 2006) crear un espacio en el cual los bienes pueden ser transportados,
manufacturados, reconfigurados y reexportados sin la intervención de autoridades
aduaneras. Las otras etapas existentes son el Mercado Común, que prevé, adicionalmente a
la Unión Monetaria, una libre circulación no solo de productos, pero también de servicios,
capitales y personas.
El AdA exige por lo tanto a una región con una fuerte inestabilidad política, una supresión
de los aranceles aduaneros internos y sobre todo la negociación de políticas comerciales
arancelarias en bloque con terceros países. La supresión de los aranceles aduaneros internos
de la zona exige una homologación de la legislación comercial entre países con una fuerte
disparidad económica como, por ejemplo, Costa Rica y Honduras. A parte de esta
homologación, se requiere la negociación de aranceles homogéneos con terceros países
tomando en cuenta que estos dos países tienen intereses comerciales muy distintos. El
componente comercial del AdA parte, por lo tanto, basándose en supuestos de
homologación legislativa que serán muy difícil de obtener.
A través de estos tres pilares, el Acuerdo de Asociación pretende lograr una integración
centroamericana más eficaz y más sólida que la integración comercial obtenida a través del
CAFTA.
28
Los objetivos del CAFTA son, como ya fue mencionado anteriormente, propiciar un marco
jurídico a las concesiones comerciales otorgadas por los EEUU a cambio de la creación de
un espacio de libre circulación en Centroamérica. Las concesiones comerciales otorgadas
por los EEUU, son de extremo beneficio para el comercio en la región centroamericana ya
que crean una garantía tanto para los EEUU como para los propios países centroamericanos.
Sin embargo, estas concesiones presentaban grandes desventajas expuestas anteriormente
en temas de seguridad e incertidumbre jurídica por la posibilidad de su retiro en cualquier
momento y de manera unilateral, lo que hubiese sido desastroso para el sector comercial
afectado. Asimismo existe la problemática expuesta anteriormente de la sectorización de las
concesiones a áreas de producción, provocando el desarrollo de estos sectores en
detrimento de mercado regional. En efecto la manufactura centroamericana orientó su
producción hacia la exportación, centrando sus esfuerzos en los productos agrícolas y textil
(Söderbaum, 2014).
La creación de un marco legal en el que se inscribe la concesión de los productos
exonerados (80% de los productos producidos en la región centroamericana) es uno de los
principales objetivos del CAFTA. Se retoma un marco ya existente y se le da un
fundamento legal que fomenta su desarrollo.
El CAFTA buscar asimismo crear un espacio de desgravación arancelaria y libre
circulación de productos. Este acuerdo comercial impuso un marco que rige las relaciones
comerciales entre todos los países de la región. Retomando el ejemplo citado anteriormente
del cierre de las fronteras por parte de Guatemala y El Salvador en reacción al Golpe de
Estado en Honduras en contra del Presidente Manuel Zelaya, éstas, a pesar de estar cerradas
como represalia política, permitieron la circulación los productos CAFTA, es decir el 80%
de los productos que se encuentran en la zona centroamericana. El CAFTA por lo tanto
permite a través de un marco jurídico comercial, garantizar una cierta estabilidad jurídica y
política en la región.
29
De igual manera, el CAFTA, por este mismo marco jurídico, impide la imposición de
aranceles de forma aleatoria sobre ciertos productos o sectores. Los aranceles han sido la
forma predilecta de los grandes sectores empresariales (ingenios azucareros, avicultura,
cementeras, cerveza,…) de proteger los oligopolios que detentan en los países de la región,
en detrimento de nuevos competidores y de los mismos consumidores. La desgravación
arancelaria que aporta el CAFTA impide la creación de estos aranceles proteccionistas y,
por lo tanto, tiende a un libre mercado donde la competencia y libre fijación de precios
rigen el mercado.
31
Capítulo segundo
Los componentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA
1. La estructura general de los tratados
La estructura del CAFTA se articula en veintidós capítulos y sus anexos principales.
Aunque no es posible entrar a estudiar el detalle del tratado por motivos de síntesis y
claridad, a continuación se analizan las principales disposiciones comerciales contenidas en
el mismo.
El tratado establece en sus Disposiciones Iniciales, la creación de una zona de libre
comercio entre la región centroamericana y los EEUU, asimismo especifica que las
disposiciones del tratado son de aplicación multilateral a pesar de permitir medidas más
estrictas (medidas fortalecidas) de manera bilateral (entre dos países). Así el tratado
dispone únicamente un marco de aplicación mínimo, con la libertad para los países de ir
más allá de lo suscrito. A continuación, el CAFTA trata en sus Definiciones Generales
(Capítulo 3 al Capítulo 15), las disposiciones comerciales que serán analizadas a
continuación. Los Capítulos 16 y 17 exponen las disposiciones no comerciales que son,
respectivamente, las disposiciones laborales y disposiciones ambientales y, finalmente los
Capítulos 18 a 22, están destinados a explicitar la implementación del tratado en relación a
temas de transparencia, administración del tratado, solución de controversias nacidas por el
tratado, excepciones y disposiciones finales.
El AdA presenta una estructura bastante distinta, ya que como la mayoría de tratados de la
UE se divide en pilares. El Acuerdo de Asociación (Unión Europea, 2010)define tres
pilares, el comercial que será estudiado a continuación, el político y de cooperación que
serán estudiados en el Capítulo 3 de este estudio. Esta estructura corresponde según el
INCEP (Rodas Martini, 2013)a una evolución de los acuerdos suscritos por la UE, de
Acuerdos Marcos de Cooperación a Acuerdo de Asociación. La nueva estructura de AdA
permite incorporar distintas componentes de acuerdos marcos anteriormente suscritos. El
32
AdA define en su primera parte las Disposiciones Generales e Institucionales. La Parte II y
III se consagran al diálogo político y cooperación respectivamente. La Parte IV se consagra
a las disposiciones comerciales, que se divide en catorce títulos que estudiaremos a
continuación, y la Parte V que contiene las disposiciones finales. Como la estructura del
AdA es menos accesible para este tipo de estudio, nos limitaremos al análisis de las
disposiciones consideradas esenciales, plasmándolas a la estructura del CAFTA con el fin
de realizar una verdadera comparación del contenido.
2. Las principales disposiciones comerciales
Las principales disposiciones comerciales contenidas en el CAFTA son disposiciones
relativas a reglas de acceso a mercados (trato arancelario y acceso al mercado del producto
agrícola, industrial o textil); reglas de origen; administración aduanera y facilitación
comercial; medidas sanitarias y fitosanitarias; y temas de inversión.
2.1 Las reglas de acceso a mercados
Las reglas de acceso se detallan en los Capítulo 1, 2 y 3del CAFTA para los productos
agrícolas, productos industriales, y productos textiles y de confección respectivamente. Las
disposiciones contenidas en estos capítulos exponen las reglas de trato nacional y acceso de
las mercancías importadas al mercado nacional. Dichas normas tienen por objetivo final el
establecimiento de una Zona de Libre Comercio.
Por lo tanto, las reglas de acceso al mercado prevén la eliminación de los obstáculos al
comercio de bienes y servicios, con la supresión del trato discriminatorio de los productos
importados en comparación con los nacionales, de acuerdo a las reglas de la OMC
(Organización Mundial del Comercio -OMC-, 2012). La OMC establece dos principios
complementarios, que son el principio de la Nación Más Favorecida (NMF) y el principio
del Trato Nacional. El principio de la NMF (Artículo 1 del GATT) establece que los países
no pueden hacer distinciones y discriminar comercialmente entre sus distintos socios
comerciales ya sea a través de medidas arancelarias (por ejemplo impuestos) o medidas no
arancelarias (por ejemplo cuotas máximas de importación). Por lo tanto, si se concede
33
alguna ventaja especial a uno de los socios, se debe conceder a todos los demás socios
comerciales.
La OMC reconoce sin embargo ciertas excepciones, como por ejemplo, los TLC. El
principio del Trato Nacional establece que las mercancías extranjeras (importadas) deben
recibir el mismo trato que las nacionales (producidas en el país). Este trato nacional solo se
aplica una vez que el producto ingresa al mercado. Es decir que al haber cumplido con los
requisitos aduaneros, un producto importado debe recibir el mismo trato que el nacional.
El CAFTA, en cumplimiento a las normas de la OMC, prevé la supresión de las medidas
arancelarias y no arancelarias. Sin embargo, toma en consideración las disparidades
comerciales que existen entre la región centroamericana y EEUU. Razón por la cual la
negociación del CAFTA reconoce condiciones diferenciadas en la desgravación arancelaria
según el país, así como ciertos mecanismos de transición.
Los mecanismos de transición previstos por el CAFTA en el sector agrícola son varios, ya
que es el sector donde las disparidades comerciales se hacen más obvias. Los mecanismos
de transición previstos son, por ejemplo, la desgravación arancelaria no lineal de largo
plazo, el establecimiento de cuotas de importación, la eliminación de subsidios a la
exportación, o la Salvaguardia Especial Agrícola (SAE). Estas medidas permiten proteger
los sectores de la producción más sensibles de cada país parte en función de sus prioridades
comerciales.
La desgravación arancelaria es uno de los principales mecanismos de transición bajo el
CAFTA. Es un mecanismo de desgravación progresiva, es decir que el producto importado
competidor no se beneficia de una desgravación inmediata que lo libre del arancel, sino que
es sometido a una desgravación lineal a lo largo de unos años acordados. Es decir que los
aranceles serán eliminados en varias etapas (una serie de desgravaciones de porcentaje
variable).
34
Por ejemplo la República de Guatemala negoció una desgravación arancelaria sobre el
sector de carne bovina a 15 años. Así el arancel que toca la carne bovina importada, será
desgravado en 15 etapas anuales de 6.7 porciento, empezando en el año 1 del Tratado
(2006). Guatemala ira suprimiendo los diferentes aranceles que existen sobre la
importación de carne bovina hasta llegar a un arancel de cero por ciento en el año 15 del
tratado (2021). En cambio, la República de El Salvador, en donde el sector bovino no es
una prioridad comercial, la desgravación fue negociada a 10 años, empezando en el año 6
del Tratado. Así la desgravación inició en el 2012 y deberá realizarse en un periodo más
corto.
A pesar de no ser de las disposiciones principales contenidas en el CAFTA, es importante
mencionar las disposiciones que se encuentran en el Capítulo 8 del tratado, sobre la defensa
comercial. Estas medidas tienen por objeto la defensa del sector productivo nacional en
caso de aumento masivo de las importaciones (ocasionado ya sea por la desgravación
arancelaria o por prácticas de comercio desleal). Las reglas y condiciones bajo las cuales
puede aplicarse las medidas de salvaguarda se detallan en las Salvaguardas de la Sección A.
Para que la salvaguarda sea aplicable, debe darse un aumento elevado de importaciones
como el resultado de la reducción o eliminación de algún arancel (daño grave a una
industria nacional competidora directa). La sección B de este Capítulo presenta las
disposiciones antidumping y derechos compensatorios que reafirman las obligaciones
establecidas por la OMC.
Por lo tanto, el CAFTA reafirma las disposiciones y principios establecidos por la OMC,
pero prevé casos excepcionales en los cuales pueden aplicarse disposiciones especiales que
protegen el mercado de los países centroamericanos de sus competidores.
En casos particulares y por un periodo de tiempo determinado, la desgravación reconoce
excepciones toleradas como medidas de protección transitorias en determinadas industrias
que enfrentan situaciones de amenaza por el incremento de las importaciones. En estos
casos se reconocen antes mencionadas medidas de salvaguardia. Existen las Medidas de
Salvaguardia Globales (aquellas reconocidas en el marco de la OMC en el Acuerdo de
35
Salvaguardias); las Medidas de Salvaguardia Bilaterales (reconocidas entre los países
Centroamericanos recíprocamente); las Salvaguardia Agrícola Especial (SAE) y la
Salvaguardia Textil (ST).
En el caso de las salvaguardias SAE y ST, se permite gravar con aranceles adicionales los
productos importados que superen la capacidad productiva nacional. La desgravación
arancelaria se puede acompañar también de cuotas limitadas a la importación, es decir, que
para no afectar de manera abrupta un sector económico nacional con la introducción del
producto importado competidor, se definen (de manera temporal) cantidades limitadas de
importación para evitar inundar el mercado. Estas cuotas se determinan, para cada producto,
según las cifras comerciales históricas de los últimos 3 años.
El Acuerdo de Asociación también prevé disposiciones comerciales referentes a las reglas
de acceso al mercado. En la lógica de crear una unión aduanera, dispone la eliminación del
mayor número de barreras arancelarias y no arancelarias que restringen las exportaciones a
cambio de la consolidación y expansión de los beneficios comerciales establecidos en el
sistema SGP Plus.
Como el CAFTA, la desgravación que opera el AdA se hace de modo acorde a las
disposiciones de la OMC que definen los principios de la NMF y del trato nacional (en el
Artículo III del GATT de 1994).Se prohíbe por lo tanto cualquier tipo de subsidio a la
exportación de productos agrícolas que se comercien entre las partes. Sin embargo, de
acuerdo con las disposiciones de la OMC, se establecen mecanismos de transición como
por ejemplo la desgravación gradual para los productos sensibles a la competencia, como se
ha explicado anteriormente.
El AdA prevé también mecanismos de defensa y protección comercial, como la SAE en
circunstancias de importación masiva que pueda causar daño a la producción nacional o en
casos donde la producción nacional pueda verse afectada por prácticas comerciales
desleales. En lo que respecta las medidas no arancelarias, se prevé la eliminación de las
36
medidas que afectan o puedan afectar negativamente el comercio, con la excepción de todas
las medidas excepcionales previstas en el artículo XI del GATT de 1994.
Existe una diferencia esencial entre los dos acuerdos en relación a las disposiciones
relativas a acceso a mercado. A pesar de que ambos tratados tienen el mismo objetivo de
libre circulación de sus importaciones al interior de la región centroamericana, el CAFTA
prevé un mecanismo más transitorio mediante la posibilidad existente para cada país de
negociar sus condiciones de desgravación. Esta posibilidad demuestra una mayor
consideración del CAFTA por las disparidades económicas que existen entre los países.
Según un informe elaborado por el Directorio General del Departamento de Políticas
Exteriores del Parlamento Europeo (Parlamento Europeo, 2012), tanto el CAFTA como el
AdA son acuerdos que buscan la eliminación de aranceles, la supresión de barreras técnicas
al comercio e imponen estándares laborales y ambientales. Sin embargo el renglón de
liberalización de productos agrícolas se prevé en un espacio de hasta 20 años en el marco
del CAFTA para a permitir la adaptación de las economías centroamericanas. Por su parte,
los EEUU operan una desgravación inmediata a todos los productos agrícolas exportados
por la región centroamericana (excepto azúcar, tabaco y, en ciertos casos, café verde).
En cambio el AdA prevé una desgravación a 10 años sin reconocer condiciones
diferenciadas entre los países parte. Por otra parte, opera una desgravación inmediata en los
productos agrícolas exportados por la región centroamericana, dejando fuera de las líneas
tarifarias una gran parte de la producción de la región (como por ejemplo carne de res y
derivados, arroz, azúcar, banano, productos lácteos y productos lácteos deshidratados,
tomates, uvas, cereales, maíz,… entre otros).
Para la producción manufacturada, el CAFTA ofrece una desgravación de 10 a 15 años
para la mayoría de productos importados, en Centroamérica y, recíprocamente, una
desgravación total e inmediata para los productos exportados por la región (como productos
textiles, papel y derivados, entre otros). Esta desgravación es idéntica bajo el marco del
AdA.
37
2.2 Las reglas de origen de los tratados
Las disposiciones relativas a las Reglas de Origen contenidas en el Capítulo 4 del CAFTA,
tienen por objetivo determinar el país al que se le atribuye la fabricación del producto para
determinar si este, por su fabricación local por una de las partes, es sujeto a preferencias
arancelarias en el marco del tratado. De acuerdo a la Sección A del Capítulo 4, un producto
es considerado “de origen”, cuando es obtenido en su totalidad o producido enteramente
sobre el territorio de una de las partes a partir de, por lo menos, el 45% de materiales
originarios.
Las Reglas de Origen tienen un rol esencial en el intercambio comercial, ya que detallan los
criterios mínimos de transformación de insumos o materiales para producir un producto
final sin perder las preferencias arancelarias del producto originario, es decir que
especifican los cambios que se pueden realizar sobre un producto sin que este pierda su
calidad de originario y beneficiar del trato arancelario preferencial.
El AdA opera una consolidación y mejora de las disposiciones relativas a las Reglas de
Origen establecidas en el marco de SGP Plus. Las Reglas de Origen del AdA tienen por
objetivo establecer normas relativamente simples y facilitar los procedimientos aduaneros
para dar celeridad a las operaciones comerciales que gozan de los beneficios arancelarios
derivados. Los procedimientos de certificación de origen permiten la simplificación de los
procedimientos aduaneros, beneficiando así a las empresas exportadoras en la región.
Las normas de origen son bastante similares bajo los dos tratados, no tanto en la forma en la
que se determina si un producto es o no originario, pero si en el objetivo de liberar la mayor
cantidad de productos de aranceles dentro de la zona comercial.
2.3 Las normas de administración aduanera y facilitación comercial
El CAFTA abarca en su Capítulo 5, los temas de administración aduanera y facilitación del
comercio. Las disposiciones relativas a la administración aduanera y facilitación comercial
del CAFTA prevén una serie de obligaciones.
38
Estas obligaciones son, entre otras, la modernización del sistema aduanero centroamericano,
una mayor transparencia a través de la publicación de la legislación respectiva así como de
las resoluciones, la simplificación y automatización de los procedimientos de control e
inspección y el intercambio de información sobre las transacciones comerciales y
mercancías registradas en las distintas aduanas. En resumen, el CAFTA exige que los
procedimientos aduaneros sean automatizados, simplificados y agilizados. Esta serie de
disposiciones buscan obtener un funcionamiento aduanero acorde con las exigencias del
comercio internacional, facilitando y acelerando las gestiones de los sectores importadores
y exportadores .El CAFTA, al facilitar los trámites administrativos aduaneros, agencia
indirectamente una mayor integración comercial centroamericana con la apertura de las
fronteras comerciales.
Las normas aduaneras previstas por el AdA tienen por objeto establecer normas aduaneras
que promuevan un funcionamiento eficiente, transparente y ágil de las aduanas (…) que
aseguren mecanismos de cooperación efectivos tendientes a fortalecer e impulsar el
proceso de modernización en aduanas (COMEX, 2010)
El AdA exhorta al establecimiento de normas aduaneras nuevas para la homogeneización
de las legislaciones centroamericanas, en un solo mecanismo simplificado y más eficaz. Sin
embargo, esta homogeneización requiere un proceso de gran complejidad por las grandes
disparidades legislativas que existen en el interior de la misma región centroamericana. Por
ejemplo, existe una gran disparidad del derecho de la propiedad, fuertemente desarrollado
en Costa Rica y casi inexistente en Nicaragua.
La homogeneización legislativa que exige el AdA requiere una previa nivelación de
exigencias legales para algunos países participantes, antes de lograr una eventual
integración aduanera centroamericana. Este proceso es obviamente de enorme beneficio
comercial para la región, sin embargo no parece realista si se toman en consideración los
intentos previos de homogeneización de procedimientos legales a nivel centroamericano. El
problema principal reside en que dichos procedimientos dependen de la voluntad política
del gobierno en función, razón por la cual, el proceso puede estancarse fácilmente según el
39
apoyo que reciba. Este punto es una de las grandes diferencias que existen entre los dos
tratados, y que ilustran el pragmatismo del CAFTA y la falta de contextualización del AdA.
2.4 Medidas sanitarias y fitosanitarias
El CAFTA consagra su capítulo 6, a las medidas sanitarias y fitosanitarias que tienen por
objeto proteger las condiciones de salud de las personas, fauna y flora de los países
firmantes. Es decir que el tratado, de acuerdo con las reglas establecidas por la OMC,
requiere garantías sobre la calidad sanitaria de los productos y procesos de producción. El
CAFTA, por lo tanto, confirma los derechos y obligaciones creadas por el Acuerdo de
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la OMC y crea el Comité de Asuntos
Sanitarios y Fitosanitarios, integrado por la agencia normalmente responsable de la
aplicación de dichas medidas a nivel nacional que garantiza la plena implementación del
Acuerdo y la buena coordinación entre las agencias de las diferentes partes.
El CAFTA por lo tanto se limita a la aplicación de normativas establecidas por la OMC y la
creación de un Comité integrado por agencias ya existentes a nivel nacional, para facilitar
la aplicación de las normas previamente citadas.
El AdA tampoco crea nuevas normativas en temas sanitarios y fitosanitarios, sin embargo
establece mecanismos de cooperación con la Unión Europea para facilitar la aplicación de
los acuerdos relativos a las Barreras Técnicas al Comercio y a las Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias de la OMC. El AdA facilita el comercio entre las partes y confirma las reglas
establecidas por la OMC.
Con el fin de reforzar el acceso de los productos centroamericanos a los mercados europeos,
el AdA formula el Programa de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias
y Fitosanitarias en Centroamérica (PRACAMS). PRACAMS tiene por objeto reforzar el
acceso de los productos centroamericanos a los mercados en términos de sistemas de
calidad y aplicación de las MSF (Unión Europea, 2012). Concretamente esto equivale a
crear un sistema regional de calidad y de aplicación de MSF armonizado y reconocido a
nivel internacional.
40
La UE, a través de la SIECA, instaura un apoyo financiero y técnico para la
homogeneización, armonización y homologación de los instrumentos regionales para las
normas sanitarias y fitosanitarias en la región centroamericana. Este programa presenta la
ventaja evidente de “contribuir a la integración regional mediante un sistema regional de
calidad y aplicación de MSF armonizado y reconocido internacionalmente a través de
redes regionales”, pero requiere un proceso complejo de apoyo técnico y presupuestario de
€ 23,5 millones a desarrollarse durante 6 años, lo que indica el nivel de complejidad del
mismo.
2.5 Temas de inversión
En su Capítulo 10, el CAFTA prevé una serie de disposiciones relativas a los temas de
inversión. Estas disposiciones tienen por objeto fomentar el ingreso de capitales, garantizar
una mayor seguridad jurídica y predictibilidad de los mercados financieros, para liberalizar
los flujos de capitales entre las partes.
El capítulo se divide en tres secciones: inversión; solución de controversias
inversionista/Estado; y definiciones. La sección sobre la inversión prevé disposiciones
relativas al trato nacional, la cláusula de la NMF, expropiación e indemnización,
transferencias, etc. La sección sobre solución de controversias contiene disposiciones
relativas al sometimiento a una reclamación de arbitraje, selección de árbitros, realización
del arbitraje, derecho aplicable, etc.
Las disposiciones contenidas en este capítulo prevén ciertas garantías para los
inversionistas, como por ejemplo el trato nacional. El trato nacional en temas de inversión
es idéntico al principio de no discriminación entre productos nacionales y exportados. El
Estado garantiza un trato no discriminatorio a los inversionistas extranjeros y garantiza las
mismas condiciones comerciales que a las inversiones nacionales.
41
Asimismo, el tratado establece las excepciones en las que las expropiaciones de bienes
muebles o inmuebles a inversores extranjeros son toleradas. En caso de diferendo, este se
resolverá por vía arbitral.
El tratado establece también la libre transferencia de dividendos y utilidades entre los
países firmantes, es decir que no se restringen ni las inversiones ni sus productos, excepto
los casos previstos expresamente por el CAFTA, como: quiebra o insolvencia de la
inversión extranjera de manera a proteger los acreedores del país; emisión, comercio u
operaciones sobre valores futuros para proteger a los acreedores dentro del país;
infracciones criminales o penales y cuando se dicten medidas cautelares; incumplimiento
en rendir informes financieros; y garantizar el cumplimiento de órdenes o fallos de
procedimientos legales o administrativos.
El Acuerdo de Asociación atribuye una importancia particular al sector financiero y de
movimientos de capital. Este interés se debe al crecimiento constante de los servicios
financieros y del Producto Interno Bruto (PIB) de los países centroamericanos (sector de
mayor crecimiento y mayor dinamismo).
Las disposiciones comerciales contenidas en el AdA en relación al sector financiero,
cumplen con el objetivo de ampliar las relaciones comerciales, a través de la liberalización
en el establecimiento y operación del comercio transfronterizo de servicios financieros.
Como el CAFTA, el AdA regula el trato que debe ser garantizado a los inversionistas y/o
proveedores de servicios, especialmente en tres temas: el establecimiento, el suministro
transfronterizo de servicios, y la presencia temporal de personas naturales para fines
comerciales.
A pesar de presentar una estructura distinta a la del CAFTA, el Acuerdo de Asociación
cubre las mismas áreas del sector financiero. En relación al establecimiento y el suministro
transfronterizo de servicios, el AdA prevé normativas que regulan el acceso a mercados,
como en el mercado de productos se prohíben las medidas aleatorias en el sector financiero
que limiten las transacciones, operaciones de activos, contingentes, participación de capital
42
extranjero, etc. El AdA por lo tanto no solo ratifica el principio del trato nacional para las
actividades financieras sino que exige de las partes la revisión del marco jurídico nacional y
de los flujos de inversión (en los 3 años de haber entrado en vigor del AdA).
El AdA también prevé disposiciones relativas a la migración temporal de personas con
fines comerciales. Sobre el particular, el AdA contiene reglas que rigen la entrada sobre el
territorio y presencia temporal de personal por motivos comerciales que se aplican a
personal clave, aprendices graduados, vendedores de servicios comerciales, proveedores de
servicios por contrato y profesionales independientes.
En síntesis, el CAFTA y el AdA presentan una estructura sensiblemente distinta en relación
a los temas de inversión, y sin embargo contienen disposiciones muy similares. En efecto la
importancia de este sector para las inversiones de ambos socios comerciales lleva los dos
acuerdos a adoptar una reglamentación firme y estricta en lo que respecta los temas de
expropiación, imposición de flujos y trato de inversionistas.
3. Conclusión sobre las principales disposiciones comerciales de los
tratados
De las normas comerciales anteriormente expuestas, se puede discernir que las
disposiciones comerciales contenidas en los tratados tienen, en síntesis, el mismo objetivo
de facilitar la circulación de productos e inversiones en la región centroamericana. Sin
embargo, de la lectura detenida de estas disposiciones, surgen ciertas observaciones.
El CAFTA establece en 12 Capítulos (Capítulos 3 a 15) una transición gradual hacia una
zona de libre comercio. Las disposiciones contenidas en estos capítulos se ven
complementadas por listados contenidos en los anexos del tratado que establecen las
condiciones precisas de implementación de las mismas (según disposición comercial, país
parte, producto, etc.).
43
El CAFTA opera una integración multilateral negociada, previendo medidas de transición
(por las disparidades comerciales), particularmente en los temas de acceso a mercado. En
este aspecto, el CAFTA se distingue del AdA por su pragmatismo.
El AdA aplica un diferente proceder que se explica al observar el mecanismo de integración
utilizado por la unión Europea durante su creación. La Unión Europea se crea a partir de
una política de criterios mínimos, es decir que impone requisitos que deben ser cumplidos
por un país, antes de poder ser parte de la Unión. Estos criterios son económicos,
financieros, legales, sociales, etc. La UE aplica criterios de selección y de entrada a la
Unión, mucho más restrictivos lo que permite, en teoría, una inmersión inmediata e
integración en las áreas financieras, económicas, administrativas, etc.
Así, la UE impone una unificación e integración instantánea y no con distintas velocidades.
Al observar este modelo, parece lógico que la UE imponga su sistema de integración en
Centroamérica. El CAFTA en cambio busca fomentar la integración centroamericana por
un sistema de metas/cuotas establecidas en un plazo determinado, apoyando este proceso en
instituciones preexistentes.
La mejor ilustración de disparidad entre los sistemas de integración, se observa en los
temas relativos a procedimientos aduaneros (administración aduanera y facilitación
comercial).
En relación a los procedimientos aduaneros, el CAFTA procede a confirmar las exigencias
internacionales preexistentes, e impone únicamente obligaciones de celeridad,
simplificación y sistematización. El AdA, en cambio prevé una homogeneización de las
normas aduaneras entre los países de la región centroamericana. Este proceso de
homogeneización requiere previamente una nivelación de las exigencias y legislaciones
nacionales respectivas, de manera que, tras conseguir una homologación de procesos, pueda
aplicarse una homogeneización de las normas.
44
Dicho sistema de integración es el reflejo del sistema aduanero actual de la Unión Europea.
En dicho sistema se exige de los países candidatos actualizar y nivelar (si es necesario) su
legislación aduanera, de manera que se cumpla con los estándares impuestos por la UE.
Este sistema funciona relativamente bien en la UE, sin embargo, su implementación es
extremadamente compleja en Centroamérica.
La complejidad en la implementación de este modelo se debe a dos causas principales.
Primero, la UE se formó a partir de un núcleo de seis países desarrollados con una
institucionalidad sólida. Por lo tanto, la integración de los países parte de la Comunidad
Europea del Carbón y el Acero (CECA) no requiere más que una simple alteración de los
estándares nacionales existentes para alinearse sobre el país con legislación más
desarrollada en la temática.
En cambio, en el caso centroamericano, se pretende estandarizar un nivel a seis países en
vías de desarrollo. De los seis países en cuestión, ninguno dispone de una institucionalidad
ejemplar sobre la que los demás países puedan alinearse. Además las disparidades entre los
países de la región centroamericana, por ejemplo en temas de propiedad intelectual e
industrial, es abismal. La adopción de un sistema único es entonces doblemente compleja.
Segundo, la falta de institucionalidad existente en los países centroamericanos vuelve aún
más complejo la integración por la dependencia de este proceso de voluntades políticas. El
objetivo último de unificar procedimientos, presenta beneficios obvios, pero parece poco
realista tomando en cuenta los intentos previos de homogeneización de procedimientos
legales a nivel centroamericano. En problema reside en que los procedimientos dependen
de la voluntad política del gobierno en función, razón por la cual, el proceso puede
estancarse fácilmente según el apoyo que reciba. Se puede tomar como ejemplo la
complicada situación migratoria que existe en estos mismos momentos en las fronteras de
la República de Guatemala y la República de El Salvador por las tensiones existentes entre
sus respectivos dirigentes. A pesar de existir tratados entre las partes, la frontera entre los
dos países vecinos requiere trámites migratorios e incluso el pago de impuestos que van en
contra de los mismos tratados.
45
La diferencia de modelo de implementación entre los dos tratados se reitera en diversos
puntos del tratado. Las MSF ilustran el mismo fenómeno: el CAFTA prevé la aplicación de
las normativas previstas por la OMC y exige únicamente la creación de un comité,
integrado por las mismas agencias nacionales (ya existentes), que tiene por misión facilitar
la aplicación de las normas. En cambio, el AdA prevé la creación de PRACAMS.
PRACAMS representa un sistema regional de calidad y de aplicación de MFS
completamente nuevo, que tiene por objetivo armonizar las exigencias para obtener un
reconocimiento sanitario a nivel internacional de los productos. La limitante de esta
estrategia es la misma que para la homogeneización de la legislación aduanera.
46
En resumen, se puede observar en la tabla siguiente lo que cada tratado prevé y la
implementación que requiere.
Cuadro 3:
Síntesis sobre las principales disposiciones comerciales del CAFTA y AdA
disposiciones
comerciales CAFTA AdA
Reglas de
acceso a
mercados
El CAFTA prevé la supresión de medidas
arancelarias y no arancelarias, pero reconoce la
desgravación progresiva negociada por cada
socio comercial, así como otras medidas de
transición.
El AdA prevé la supresión de las medidas
arancelarias y no arancelarias, reconoce la
desgravación arancelaria progresiva pero
únicamente negociada en bloque.
Centroamérica debe
eliminar
inmediatamente los
aranceles sobre el 50%
de la producción
agrícola importada y
dispone de hasta 20
años para el otro 50%.
Para la producción
manufacturada, la
desgravación se opera
entre 10 y 15 años.
Los EEUU deben
desgravar de manera
total e inmediata
todos los productos
agrícolas de la región
CA (excepto azúcar y
tabaco). Asimismo el
CAFTA prevé una
desgravación total e
inmediata para todos
los productos
manufacturados.
Centroamérica debe
desgravar en un
espacio de 10 años
todos los productos
agrícolas de la UE.
Para la producción
manufacturada, la
desgravación se opera
entre 10 y 15 años.
La UE desgrava
inmediatamente pero
excluye de las líneas
tarifarias gran parte de
los productos agrícolas.
Para los productos
manufacturados la
desgravación es total e
inmediata.
Reglas de
origen
Las normas de origen son similares bajo ambos tratados. Cada tratado reconoce un sistema distinto
para determinar si un producto es o no originario, pero el objetivo es el de liberar la mayor cantidad
de productos de aranceles dentro de la zona comercial.
Aduanas y
facilitación
comercial
Se prevé la automatización, simplificación y
agilización de los procedimientos aduaneros.
Se prevé la homogeneización legislativa para el
establecimiento de normas aduaneras unificadas
a nivel centroamericano.
MSF
Se prevé la aplicación de los derechos y
obligaciones reconocidos en el marco del
Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
(MSF) de la OMC. Se crea el Comité de
Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios, que se
integra por las agencias responsables a nivel
nacional de la aplicación de estas medidas.
No se prevé la creación de nuevas normativas,
sin embargo se establece el PRACAMS que
certifica la calidad y aplicación de las MSF lo
que equivale a crear un sistema regional de
calidad armonizado.
Temas de
inversión
El CAFTA y AdA imponen una reglamentación firme y estricta en lo que respecta los temas de
expropiación, imposición de flujos financieros y trato de inversionistas.
Elaboración propia a partir de base de datos The Trade Chapter of the European Union Association Agreement with Central America,
Dirección General de Políticas Exteriores del Parlamento Europeo (página12)
47
Capítulo tercero
Las disposiciones no comerciales de los tratados
1. Las disposiciones no comerciales del CAFTA
Los tratados comerciales suscritos por la región centroamericana, tradicionalmente no
contienen disposiciones de índole social. La originalidad del CAFTA se debe a que es uno
de los primeros tratados comerciales en contener en sus veintidós capítulos, compromisos
de tipo laboral y ambiental.
1.1 Las disposiciones laborales del Capítulo 16
El capítulo 16 del CAFTA contiene ocho artículos que detallan los compromisos suscritos;
la aplicación y observancia de la legislación laboral; las garantías procesales; la estructura
institucional de cooperación; las consultas laborales; la lista de panelistas y distintas
definiciones relativas al tema. La inclusión de disposiciones laborales en el CAFTA, tiene
por objetivo reconocer y hacer reconocer por las partes, el carácter inapropiado de
promover el intercambio e inversiones en detrimento de la protección del régimen y
estándares laborales. Recíprocamente, estos estándares no deben ser empleados como
excusas para fines comerciales proteccionistas.
Los compromisos asumidos bajo el CAFTA por las partes signatarias en materia laboral,
reafirman las obligaciones adquiridas por las mismas ante la Organización Internacional de
Trabajo (OIT) en el marco de la Declaración de la Organización Internacional de Trabajo
Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales. Estas normas fueron adoptadas en su
momento y son principios que forman parte de la legislación interna de los países
signatarios.
El CAFTA se inscribe en una lógica de no substituir a los países signatarios en su función
de legislar, pero exige el respeto de los compromisos adoptados en el marco de convenios
48
internacionales de acuerdo al principio de derecho internacional “pacta sunt servanda” (lo
pactado obliga). Así, el tratado permite conciliar la exigibilidad a nivel nacional de
estándares laborales establecidos a nivel internacional, respetando la soberanía jurídica y la
libre autodeterminación de las partes en el establecimiento de estándares laborales propios
(acorde a los niveles mínimos exigidos por convenios internacionales).
La exigibilidad de los estándares laborales en el CAFTA se origina por la terminología
adoptada en el Capítulo 16, que establece el incumplimiento de la legislación laboral:
“cuando una Parte deja de aplicar efectivamente su legislación laboral por acción o
inacción de manera sostenida o recurrente, de una forma que afecte el comercio entre las
partes”. El Capítulo 16 del CAFTA exige tres condicionantes para la existencia de un
incumplimiento efectivo. Primero, el incumplimiento se origina por acción u omisión;
segundo, el incumplimiento debe ser sostenido o recurrente; y tercero, debe afectar el
comercio entre las Partes.
El Capítulo 16 reconoce que el incumplimiento se puede originar tanto por acción de una
de las partes en contra de una normativa, como por la inobservancia de la misma. Este
proceder amplía el campo de acción a los casos en los que las partes obvian la aplicación de
legislación existente, que es lo más frecuente con legislación de esta índole.
Asimismo, el incumplimiento puede darse de manera sostenida o recurrente. Es decir que el
incumplimiento de una parte, puede ser causado por la recurrencia con la que se incumple
la normativa, pero también por un incumplimiento puntual que se sostiene en el tiempo. Así,
una parte que sostiene el incumplimiento permanente de una normativa caracteriza un
incumplimiento efectivo de la legislación nacional.
El CAFTA prevé sin embargo una salvaguarda con el fin de evitar la injerencia e
intromisión en el área jurídico-legal de las partes, exigiendo que el incumplimiento afecte el
comercio entre las partes para ser constitutivo de inaplicación efectiva del Capítulo en
cuestión. Ya que todo incumplimiento por acción u omisión, sostenido o recurrente, que no
afecte el comercio entre las partes es un tema de índole nacional, que no concierne el
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  • 1. Philippe Albert Christophe Mendizábal Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y estrategias de implementación Guatemala, febrero 2015
  • 2. Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y estrategias de implementación Conducente a la obtención del título de Magister Artium en Relaciones Internacionales Escuela de Posgrado Universidad Francisco Marroquín
  • 3. UFMUNIVERSIDAD FRANCISCO ¡.tARROQUtN ufm.edu ESCUELAde POSGRADO Nuestra misión es la enseñanza y difusión de los principios éticos, jurídicos y económicos de una sociedad de personas libres y responsables. Our mission is to teoch ond disseminate the ethicol, legol and economic principles of a socieÿ offree ond responsible persons. IMPRIMATUR Guatemala, febrero de 2015 El Director de la Escuela de Posgrado de la Universidad Francisco Marroquín, autoriza la publicación del trabajo de tesis del alumno, Philippe Christophe Mendizabal, titulado: "Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y estrategias de implementación" previo a optar al grado de Magister Artium en Relaciones lnternaciona les. Sin otro particular, me suscribo. Atentamente, Dr. Manuel Pulido Mendoza DIRECTOR Edificio Académico, C-303 y C-304 . Calle Manuel F. Ayau (6 calle ñnal), zonal 0 . Guatemala, Guatemala 01010 Teléfono / Telephone (+502 2413-3271 . posgrado@ufm.edu . posgrado.ufm.edu Facebook: /UFMedu . /UFMposgrado . Twitter:@UFMedu . 6UFMposgrado VERITAS. LIBERTAS . JVSTITIA
  • 4. tffi w UFft{Llr'¿¡Y{&3t*å* ?**t{ct*Ë$ x*n*q¡q¡*fx äSTt.t$lG$ FSh lCü$ y ft Ëtf,{ilüfsË$ I NTäffi trå{ffi N*LË$ Guatemala, 24 defebrero del20l5 Doctor Manuel Pulido Director Escuela de Posgrados Universidad Francisco Marroquín Presente Señor Director: He examinado detenidamente el Trabajo de Investigación Tutelada (tesina) "Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DRy Acuerdo de Asociación: modelos y el estudiante Philippe Christophe Mendiábal. estrategias de implementación " elaborado por Revisada la documentación que se me envió, puedo asegurar que se trata de un buen trabajo de investigación, y que el estudiante aborda y desarrolla el tema de manera científica. En consecuencia, considero que dicho trabajo, cumple los requisitos académicos de fondo y de forma. En mi opinión, la Universidad Francisco Marroquín podrá conferir el grado académico correspondiente a Philippe Christophe Mendizábal, en la confianza de que durante su vida profesional, será capaz de formular sus hipótesis, probarlas y comunicar sus resultados por escrito. Atentamente, Eduardo Fernández Luiña Revisor
  • 5. t¡Ff-T ,ESTTJÞ}ffS F*LfTIC#S y .RñLåC tülbl H5 I þ¡Tmfr *SA{ :ü ffi A l-ËS ur.Ji,ñ¡{*t#Â* fñÀf{e tsç{3 l*åñ*eQ{..}lti{ Guatemala, 24 defebrero del2015 Doctor Manuel Pulido Director Escuela de Posgrados Un iversidad Francisco Marroquín Presente Señor Director: He asesorado en cuestiones de metodología a Philippe Christophe Mendizábal en la elaboración del trabajo de investigación tutelada (tesina) "Análisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y estrategias de implementación ". En mi opinión, el trabajo satisface los criterios académicos exigidos por la Universidad Francisco Marroquín y constituye un aporte a la investigación científica. El estudiante, Philippe Christophe Mendizábal, tomó en cuenta observaciones y sugerencias que consideré necesario hacerle, lo cual he podido comprobar leyendo detenidamente la versión final. Se comunicó conmigo vía correo electrónico y tuvimos varias reuniones en mi oficina. Me es grato comunicarle que me siento satisfecho con el resultado obtenido. Consecuentemente, puedo decir que se ha cumplido el proceso contemplado en el Reglamento de Investigación Tutelada del Instituto. Con base en lo anterior, me permito recomendar que, cuando hayan concluido los trámites intermedios, exigidos en el reglamento mencionado, se publique el trabajo "Andlisis comparado de los acuerdos CAFTA-DR y Acuerdo de Asociación: modelos y estrategias de implementación " para que su autor pueda obtener el grado de Magíster Artium en Relaciones Internacionales. Atentamente, ý* 1/1fr14/ óaniel Haering Tutor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales.
  • 6. Solamente el autor es responsable de la originalidad y los conceptos expresados en el trabajo de tesis, la cual fue elaborada para obtener el grado de Magister Artium en Relaciones Internacionales, su aprobación en manera alguna implica responsabilidad para la Universidad Francisco Marroquín, ya que reflejan el punto de vista del autor.
  • 7. Acrónimos • ACDP: Acuerdo de Cooperación y Diálogo Político • AdA: Acuerdo de Asociación • ALCA: Acuerdo de Libre Comercio de las Américas • ATPDEA: Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act • BID: Banco Interamericano de Desarrollo • CPI: Corte Penal Internacional • CAFTA o DR-CAFTA: Dominican Republic - Central America Free Trade Agreement • CIA: Central Intelligence Agency • CECA: Comunidad Europea del Carbón y del Acero • CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños • COMEX: Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica • EEUU: Estados Unidos de Norteamérica • GATT: General Agreement on Tariffs and Trade • ICC: Iniciativa de la Cuenca del Caribe • MCCA: Mercado Común Centroamericano • MERCOSUR: Mercado Común del Sur • MINEC: Ministerio de Economía de El Salvador • MSF: Medidas Sanitarias y Fitosanitarias • OIT: Organización Internacional del Trabajo • OMC: Organización Mundial del Comercio • PIB: Producto Interno Bruto • PRACAMS: Programa de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica • SAA: Secretaría de Asuntos Ambientales • SGP: Sistema Generalizado de Preferencias • SICA: Secretaría de Integración Centroamericana • SIECA: Secretaría de Integración Económica Centroamericana • TLC: Tratado de Libre Comercio • UE: Unión Europea • USAID: United States Agency for International Development • USTR: Office of the United States Trade Representative • NAFTA: North American Free Trade Agreement • NMF: Nación Más Favorecida • SAE: Salvaguarda Agrícola Especial
  • 8. INDICE Introducción...................................................................................................................1 1 Plan de estudio:......................................................................................................5 2 Marco teórico:.........................................................................................................7 3 Metodología:...........................................................................................................13 Capítulo primero Los antecedentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA 1 El contexto comercial entre las Partes: ..................................................................17 2 Motivaciones para la conclusión de los tratados:...................................................19 3 Objetivos de la conclusión de los tratados: ............................................................24 Capítulo segundo Los componentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA 1 La estructura general de los tratados:....................................................................31 2 Las principales disposiciones comerciales:............................................................32 2.1 Las reglas de acceso a mercados:...............................................................32 2.2 Las reglas de origen de los tratados ............................................................37 2.3 Las normas de administración aduanera y facilitación comercial ................37 2.4 Medidas sanitarias y fitosanitarias ...............................................................39 2.5 Temas de inversión ......................................................................................40 3 Conclusión sobre las principales disposiciones comerciales de los tratados.........42 Capítulo tercero Las disposiciones no comerciales de los tratados 1 Las disposiciones no comerciales del CAFTA........................................................47 1.1 Las disposiciones laborales del Capítulo 16: ...............................................47 1.2 Las disposiciones ambientales del Capítulo 17: ..........................................50 2 Las disposiciones no comerciales del AdA:............................................................51 Conclusión ...................................................................................................................................57 Bibliografía:.................................................................................................................................63
  • 9. 1 Introducción La región centroamericana ha negociado a lo largo de su historia, una multitud de tratados comerciales con el objetivo de promover la integración económica en la zona. Estos tratados, de naturaleza muy distinta, presentan un modelo de implementación específico que se inspira históricamente en el modelo europeo, tipo Unión Europea (UE) o en el modelo norteamericano, tipo Tratado de Libre Comercio (TLC). El modelo europeo, como lo demuestra la UE, está basado en la creación de un conjunto de instituciones comunitarias con funciones predefinidas y supra estatales. Ejemplos de este modelo son el Mercosur, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) o el Acuerdo de Asociación (AdA). Por otro lado, el modelo norteamericano propone una estrategia más pragmática con el establecimiento únicamente objetivos comerciales precisos, como por ejemplo el North American Free Trade Agreement (NAFTA) y el Dominican Republic-Central América Free Trade Agreement (DR-CAFTA o CAFTA). Ambos modelos de tratados han sido implementados en Centroamérica, y sus diferencias estructurales explican los diferentes resultados obtenidos por lo que resulta interesante comparar el modelo previsto por los tratados CAFTA y AdA, para entender su relativa eficacia en el proceso de integración. Estos tratados de tipo comercial concluidos por la región centroamericana alcanzan una cifra considerable que corresponden según Sanahuja a una estrategia de “nuevo regionalismo”, es decir a una “estrategia de integración para promover el desarrollo y mejorar las inserción internacional de América Latina en un mundo globalizado” (Sanahuja, "Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas", 2007, págs. 75,76). En ese sentido, se puede contrastar un viejo regionalismo con un nuevo regionalismo, pero no en el sentido en el que lo entiende Sanahuja. En este análisis el viejo regionalismo corresponde a un sistema de integración de primera generación, en la cual se definen objetivos políticos principalmente. Sistema que se opone a los tratados de segunda generación que impulsan un nuevo regionalismo en el cual la integración y regionalización se traduce por objetivos comerciales concretos y fechas definidas de aplicación. Este
  • 10. 2 estudio se concentra en el análisis comparativo de dos tratados comerciales, uno de segunda generación (el CAFTA) y un hibrido (el AdA) que se destacan por su importancia en la región centroamericana. La importancia de estos dos tratados se define por los objetivos e impactos que tienen (o buscan tener) en la región centroamericana, no solo a nivel comercial pero también en la estrategia de integración y eventualmente de regionalización. En efecto estos dos tratados son los que presentan los objetivos más ambiciosos para la región, ya que tienden a desarrollar una verdadera estrategia de regionalización por medio del comercio exterior. Es por ello que el objetivo principal en este estudio es el de analizar los objetivos y estrategias de implementación que prevén cada uno de los tratados, a través de un estudio comparado de la estructura y contenido en general. El interés de este tema surge en una coyuntura de expansión comercial de la región centroamericana. Por una parte, la entrada en vigor del TLC con México y la proliferación de Tratados de Libre Comercio suscritos por la región con países suramericanos ha desatado la crítica por parte de la doctrina que aboga por el modelo de implementación europeo (Díaz-Silveira Santos, 2010, pág. 318), que critica el modelo CAFTA por ignorar voluntariamente aspectos políticos y de cooperación. Asimismo la entrada en vigor del AdA (aprobación por el Congreso de la República de Guatemala en julio de 2013) desata las críticas por el contexto de crisis institucional europea, en particular por la tendencia de híper institucionalización y burocratización del funcionamiento administrativo previsto por el tratado. Surge entonces la interrogante sobre qué sistema de integración regional, entre el modelo europeo y el norteamericano es el más viable para la región centroamericana. Se pretende desarrollar como hipótesis de trabajo cómo un tratado eminentemente comercial es más influente en la integración regional centroamericana que un tratado político-comercial. Un tratado de segunda generación como el CAFTA, a través de procederes pragmáticos con objetivos claramente definidos se adapta mejor a las voluntades políticas aleatorias de los países de la región, que un tratado hibrido como el AdA.
  • 11. 3 La variable dependiente es el proceso de integración de Centroamérica el cual es determinado de manera distinta por dos variables independientes que son los compromisos, objetivos y metas comerciales establecidos en el CAFTA y los compromisos, objetivos y metas político-comerciales establecidos en el AdA. La clave será determinar cuál de las dos variables independientes impactan de manera más eficiente en la realidad comercial centroamericana en el proceso de integración. La integración regional se define según el Banco Interamericano de Desarrollo, no como un fin en sí mismo sino como una estrategia para maximizar los beneficios de una coordinación de acciones y homogeneización de políticas (BID, 2010, pág. 4 y 5). Esta estrategia tiene el objetivo de consolidar una unión entre dichos países que puede presentarse bajo formas de integración política, económica, cultural, etc. La integración centroamericana puede eventualmente tender hacia el regionalismo, es decir un sistema en el cual el Estado se rige de acuerdo a las aspiraciones de la región a la cual pertenece. La integración es por lo tanto una estrategia que busca afrontar la competencia internacional en materia comercial. Sin embargo, los intentos de regionalismo en la historia centroamericana se han realizado con medios, objetivos y alcances distintos, llevando en muchos casos al fracaso. El CAFTA entra en vigor durante el año 2006, entre los Estado Unidos de Norteamérica (EEUU), Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y República Dominicana. El AdA en cambio, es un tratado de aplicación más amplia ya que es concluido entre los 27 países de la UE y la región centroamericana representada por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Es suscrito en mayo de 2010 y al haber sido aprobado por el Parlamento Europeo en otoño de 2012, se encuentra en fase de implementación por retrasos en los respectivos procedimientos de ratificación interna por los países centroamericanos. El objeto del AdA es el de fomentar el proceso de integración regional centroamericano a través del intercambio comercial entre las partes. La integración económica prevé la
  • 12. 4 creación de una unión aduanera con el fin de reforzar la estabilidad política y desarrollo económico de la región, para atraer inversión extranjera. La originalidad del CAFTA se produce en su negociación, ya que es un tratado negociado bilateralmente entre los países parte con los EEUU (con condiciones diferenciadas según cada país contenidas en los anexos y listados) pero que es, en última instancia, de aplicación multilateral (es decir que se aplica de igual manera entre todos los países parte). Su objetivo es crear una zona de libre comercio centroamericana, a través de los beneficios otorgados a la zona bajo la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) que son beneficios comerciales temporales otorgados unilateralmente por los EEUU, plasmados como permanentes en el nuevo tratado. El modelo y estrategia de implementación de los tratados se refiere a los objetivos y condiciones de aplicación de cada tratado. La implementación prevé por lo tanto los objetivos de la entrada en vigor de estos acuerdos y sobre todo sus modalidades que aseguren su aplicación (condiciones temporales, como fecha de entrada en vigor o materiales como el requerimiento de crear nuevas instituciones). La implementación abarca asimismo las condiciones de su aplicación y modalidades de funcionamiento. Esta investigación se fundamenta en el análisis de información documental producida sobre ambos instrumentos internacionales en el período 2006-2014. Se procederá a hacer un análisis estructural de ambos tratados para identificar las ventajas y limitaciones de cada estrategia de implementación.
  • 13. 5 1 Plan de estudio Este estudio se propone realizar un análisis de los propósitos y la estrategia de los Estados implicados, a través del estudio comparativo de los acuerdos comerciales CAFTA y AdA. Es oportuno recordar que los acuerdos comerciales establecen por lo general, la participación de ciertas organizaciones internacionales tanto durante la etapa de redacción/negociación del tratado (con apoyo de expertos y consultores) como durante la etapa de implementación a través de la acción de ciertas instituciones como la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), sin embargo el rol de estas instituciones por ser marginal, no será tomado en cuenta como actores en el estudio. Los acuerdos comerciales en la región centroamericana dependen en realidad, única y exclusivamente de la voluntad política de los Estados. El análisis comparativo de los acuerdos comerciales que se pretende realizar a continuación se centra a lo largo de su desarrollo en el rol central del Estado. En efecto, el Capítulo 1 se consagra al estudio de las relacionales y antecedentes comerciales existentes entre los Estados, así como sus motivaciones a la conclusión de nuevos acuerdos. El Capítulo 2 se dedica a los procesos de negociación y las disposiciones comerciales de los acuerdos y el Capítulo 3 analiza las disposiciones no comerciales de los tratados, es decir las relaciones políticas que se enmarcan entre las partes. El análisis tiene por lo tanto un enfoque en el Estado como actor y sujeto de los tratados, por lo que parece más pertinente para el estudio, emplear un enfoque realista y neorrealista. La perspectiva realista permite la interpretación de las estrategias comerciales en ámbitos políticos. Es decir que parte de la doctrina neorrealista considera que ciertos acuerdos comerciales regionales pueden tener como objetivo último un objetivo político, (como por ejemplo establecer una alianza política estratégica). Esta perspectiva permite analizar un acuerdo comercial desde un punto de vista político, particularmente en el caso del AdA, que como será revelado a lo largo de este estudio tiene otros objetivos que un solo acuerdo comercial. Este estudio, desde una perspectiva neorrealista, se propone analizar la estrategia política de los Estados, al concluir un acuerdo regional comercial. Esto a través de las diferentes
  • 14. 6 componentes no comerciales de los acuerdos. Este análisis ocupara los Capítulos finales del presente estudio. Asimismo la teoría liberal como enfoque de estudio no parece adecuada para este análisis, a pesar de consistir en un estudio de tratados comerciales enfocados al libre mercado. Un examen técnico económico (a través de la teoría liberal) no permite el análisis de las disposiciones no comerciales de los acuerdos contenido el Capítulo 3, ni de los aspectos políticos antes expuestos. Este estudio abarca en los Capítulos finales, las relaciones político-comerciales existentes actualmente entre las partes. Estas relaciones comerciales a pesar de estar enmarcadas en los tratados, siguen sometidas tensiones políticas. De manera a poder considerar las tensiones políticas que existen entre los Estados parte, es necesario adoptar una óptica que admita la existencia de conflictos políticos a pesar de las buenas relaciones comerciales, óptica que la escuela liberal no permite.
  • 15. 7 2 Marco teórico Tanto el regionalismo como la integración regional son fenómenos político-comerciales que se han multiplicado en los últimos años en reacción al alza de la competitividad en el mercado internacional. El regionalismo permite a una región fortalecer su comercio regional, con el fin de presentarse como un solo bloque comercial sobre la escena internacional. El estudio de este tipo de fenómenos (regionalismo e integración económica) se ve generalmente abarcado a través de las teorías racionalistas, es decir las teorías realistas y las teorías liberales. El realismo se centra en la noción de “Realpolitik” (o política de la realidad). La “Realpolitik” promueve una estrategia política y/ode relaciones internacionales basadas en el poder, ajeno a premisas morales y éticas. La “Realpolitik” se puede resumir en una réplica del General De Gaulle a la esposa de Sir Winston Churchill, Clementine Churchill (Cardinale, 1967) que será hecha famosa posteriormente por John Foster Dulles y consagrada por Henry Kissinger. Durante un intercambio Clementine Churchill le advierte:“General, you must not hate your friends more than you hate your enemies”, (General, no debe odiar a sus amigos más de lo que odia a sus enemigos). A esto De Gaulle responde: “France has no friends, only interests” (Francia no tiene amigos, solo intereses). Las primeras teorías realistas surgen en el año 450 antes de Cristo, con Tucídides. Los preceptos de las teorías realistas son desarrollados posteriormente por Maquiavelo y Hobbes, considerados como los principales autores de la escuela realista. Estos autores comparten la visión central que la política y el poder son nociones autónomas de toda concepción moral. Para Maquiavelo (Maquiavel, 2007), el arte de gobernar se define como un equilibrio entre un león y un zorro. Un Estado debe ser fuerte (como un león) para proteger su propiedad y astuto (como un zorro) para aprovechar las oportunidades de poder que se le presentan. Hobbes (Hobbes, 1994) retoma las concepciones de la escuela realista y desarrolla la idea
  • 16. 8 que los Estados están, en la escena internacional, en un estado natural de anarquía. En este estado de anarquía, el Estado debe valerse por sí solo ya que no existe ninguna autoridad superior que pueda regir los comportamientos y relaciones. De la escuela clásica del realismo surge la escuela del realismo moderno, con autores como Ratzel o Kjellen, entre otros. Tanto los autores del realismo clásico como realismo moderno centran siempre su estudio en el rol del Estado como principal unidad de análisis, sin embargo los autores del realismo moderno se concentran en los temas de seguridad desde un enfoque geopolítico y de relaciones internacionales. En el tema de las relaciones internacionales, la noción realista de Estado toma bajo autores como Ratzel (Ratzel, 1911)una noción más biológica. Ratzel explica que los Estados son organismos vivos que requieren un “Lebensraum” (espacio vital) para su sobrevivencia. El Estado como cualquier organismo vivo depende de su “Lebensraum”, para nacer, desarrollarse y eventualmente morir. Ratzel utiliza una perspectiva biológica para justificar las acciones expansionistas de un Estado, de manera a mantener su “Lebensraum” y garantizar su sobrevivencia. Rudolf Kjellen, alumno de Ratzel, retoma los preceptos biológicos expuestos por su maestro para desarrollar una teoría orgánica del Estado más Darwinista. Para Kjellen (Kjellen, 1980), los Estados no solo son organismos vivos, sino que se encuentran en un estado permanente de lucha por asegurar su sobrevivencia (Kjellen integra por lo tanto la idea de anarquía internacional de Hobbes). Para Kjellen, el estado de salud de un Estado se traduce por su poderío, es decir su potencial de expansión y conquista militar. Las nociones de las escuelas clásica y moderna del realismo, son retomadas posteriormente por la escuela neorrealista de la cual hacen parte autores como Morgenthau y más recientemente Buzan. La escuela neorrealista integra nociones económicas en la visión de política, estrategia y poder.
  • 17. 9 Los autores neorrealistas no miden el poder únicamente por el poderío militar, pero también a través del poderío económico. Morgenthau (Morgenthau, 2005) forma parte de los autores de transición entre la escuela realista moderna y la escuela neorrealista, ya que admite preceptos de ambas teorías. Retoma los conceptos clásicos de la teoría que definen la política como una esfera autónoma de acción que no puede ser reducida a la economía, sin embargo admite que el poder militar no es el único elemento de capacidad de un estado y reconoce la existencia de un poder económico. Autores de la escuela neorrealista como Buzan (Buzan, 1998) van aún más lejos cuando proponen importar las nociones de la escuela realistas sobre el poder para aplicarlas al comercio. Así, para Buzan, la salud de un Estado se traduce por su capacidad de expansión comercial y conquista de nuevos mercados, afirmando así su posición como potencia comercial. Es en este ámbito que Buzan integra nociones como el regionalismo a las teorías realistas y reinventa el concepto de complejo de seguridad regional que define en su libro, como: [u]na serie de Estados cuyas percepciones y preocupaciones de seguridad están tan interrelacionadas, que sus problemas de seguridad no pueden ser razonablemente analizados o resueltos unos aparte de otros. (Buzan, 1998, p. 12) El análisis neorrealista de Buzan sobre el regionalismo aporta una nueva perspectiva sobre este fenómeno, ya que introduce la idea que el regionalismo puede ser la mejor opción de sobrevivencia y desarrollo económico para un Estado. El regionalismo económico permite en efecto la asociación de varios socios comerciales al interior de una misma región o zona, con el objetivo de fortalecer la posición de esta misma zona en el mercado. Un ejemplo que ilustra esta teoría en la práctica es el NAFTA, tratado concluido entre Canadá, EEUU y México con el objetivo de establecer una zona de libre de libre comercio y robustecer la posición de potencia comercial de los países de Norteamérica. El NAFTA permite a los EEUU, entre otras cosas, aprovechar plenamente y libremente de las ventajas competitivas de sus socios comerciales para su propio desarrollo (como por ejemplo, la mano de obra no calificada). El regionalismo surge dentro de las concepciones neorrealistas como una alianza geopolítica y geoestratégica, que permite el fortalecimiento comercial de la zona para contrarrestar el poder de otro Estado o grupo de Estados fuera de la región.
  • 18. 10 El neorrealismo acepta la figura de regionalismo económico, que se analiza como una alianza político-económica estratégica. Urrutia (Urrutia Huerta, 2007) declara al respecto: [l]as ganancias relativas [de un regionalismo económico] ejercerán influencia en la conducta del Estado no solo en el alta política. Los resultados de los acuerdos económicos regionales entre países desarrollados y en vías de desarrollo se pueden entender mejor si los Estados son vistos como actores defensivos preocupados por la distribución de los beneficios acumulados por las partes en el acuerdo. La cooperación entre los Estados es posible, y el regionalismo se puede desarrollar más plenamente en aquellas áreas del mundo en las que haya un hegemón local capaz de crear y mantener instituciones económicas regionales, (...) (Urrutia Huerta, 2007, p. 44) El análisis neorrealista sobre un fenómeno como el regionalismo, se asemeja a la concepción del movimiento institucionalista liberal. La concepción liberal y neoliberal se caracteriza por considerar como unidad de análisis al individuo (ya que se opone a la inmisión del Estado en la economía). El institucionalismo liberal a pesar de ser un movimiento que surge de la escuela liberal y neoliberal, se distingue de las mismas por considerar el Estado como el sujeto de estudio (unidad de análisis) y considerar que este se desenvuelve en un contexto de anarquía internacional. Sin embargo, las teorías difieren en ciertos puntos. Los institucionalistas liberales reconocen como unidad de análisis al Estado, sin embargo reconocen a las organizaciones como actor de igual o mayor importancia. A medida que la perspectiva económica domina el estudio de las relaciones internacionales, la cooperación internacional y acuerdos regionales proliferan tendiendo así a una disminución de los conflictos regionales. Para los institucionalistas liberales, las instituciones creadas por los acuerdos gobiernan en la región. El intercambio regional permite entonces un esquema en el que todos se benefician positivamente del intercambio. El por ello que los institucionalistas liberales consideran que, si bien los Estados juegan un rol primordial, las organizaciones ocupan un rol cada día más central. El análisis comparativo sobre los acuerdos comerciales CAFTA y AdA que se pretende desarrollar a continuación, se centra en el rol central que juega la unidad de análisis que es
  • 19. 11 el Estado. En efecto, existe una proliferación de organizaciones internacionales que juegan un rol progresivamente preponderante en el proceso de regionalización, sin embargo un análisis de esta naturaleza sigue dependiendo del rol único de la unidad de análisis relevante que es el Estado. Razón por la cual la función marginal de las organizaciones como apoyo en el proceso de regionalización será mencionada en su momento, pero no estudiada. Asimismo este análisis se construye sobre la hipótesis que estos dos acuerdos comerciales difieren tanto, porque el AdA es más que un simple tratado comercial. En realidad el AdA es un tratado político (con el fin de crear un aliado político en la región), disimulado a través de un acuerdo comercial. Para poder realizar un estudio adecuado de un acuerdo político y no solo de las componentes comerciales, es necesario adoptar un análisis más amplio que el que permite la óptica liberal (que se limita a concepciones de orden económico). Se debe adoptar un enfoque que permita analizar las componentes políticas que acompañan las estrategias económicas y comerciales. Aunado lo anterior, la escuela liberal/neoliberal sustenta la postura que los acuerdos regionales dependen únicamente de intereses compartidos por las partes y no existe presión por parte de la potencia regional. Según esta doctrina, los intereses que motivan la cooperación son más importantes que la competencia por el poder. Sin embargo, a pesar de crear una cierta relación de dependencia comercial entre los países, es ingenuo pretender que el comercio interregional soluciona los conflictos y tensiones comerciales entre los países parte, especialmente en una región marcada por la hegemonía de los EEUU y la inestabilidad política como lo es la región centroamericana. El objetivo último de los acuerdos comerciales regionales, de acuerdo a la concepción realista, es para los países partes buscar su mayor beneficio y ganar poder a nivel comercial. Es por ello que la concepción neorrealista es la que mejor abarca el estudio que se propone realizar. Las teorías clásicas de la escuela realista según las cuales los Estados luchan por mayor poder y se desenvuelven en una anarquía internacional siguen siendo el marco referencial para los acuerdos comerciales.
  • 20. 13 3 Metodología: El estudio de las teorías clásicas de la escuela realista establece un marco teórico que permite un análisis comparativo de los tratados comerciales suscritos por la región centroamericana. La comparación o análisis comparativo se construye a través de una argumentación teórica que se construye y se fundamenta en la consideración de casos y en evidencia empírica. Según Arend Lijphart (Lijphart, 1977), la comparación no es un método investigativo en sí, pero es una estrategia de investigación que constituye una etapa del análisis que se utiliza tradicionalmente en tres casos: como justificación de un contexto para el análisis de una hipótesis; como contexto para el descubrimiento y generación de nuevas hipótesis; y como procedimiento sistemático (método comparativo). En cambio Giovanni Sartori (Sartori, 1976), considera que la comparación es más que una simple estrategia de investigación como lo entiende Lijphart. Asevera que el análisis comparativo no es la simple yuxtaposición de elementos casuísticos, es el análisis de las “similitudes y disimilitudes” de los criterios metodológicos para la construcción de un eje de análisis. Sartori explica la necesidad de considerar como objeto de análisis elementos homogéneos o del mismo “genero” o “especie”. De lo contrario, el estudio se centra únicamente en lo que distingue los elementos, es decir una simple enumeración de evidencias y no una comparación. Por lo tanto, de manera a realizar un verdadero análisis comparativo se debe empezar por definir las propiedades y atributos de los criterios metodológicos que serán objeto de comparación. En el caso que nos ocupa, los elementos homogéneos son los tratados comerciales concluidos por la región centroamericana, el CAFTA y el AdA. Las “similitudes y disimilitudes” de los elementos comparados que deben ser definidos son en realidad las variables similares y constantes, que hacen de los tratados elementos suficientemente homogéneos para una comparación. Posteriormente definiremos las variables disímiles de manera a construir una argumentación teórica alrededor del contraste y comparación de los tratados.
  • 21. 14 Debemos por consiguiente partir de la definición de las “similitudes y disimilitudes” que presentan los tratados en su estructura, para poder realizar realmente una comparación de los tratados y emitir hipótesis sobre las diferentes estrategias de implementación. Un análisis comparativo requiere también la definición de un eje temporal y geográfico. En este caso, el eje geográfico se adapta al objeto de estudio, es decir que serán estudiados los países Parte de los acuerdos estudiados. Así el estudio se centra en el espacio de los países Parte del CAFTA (Centroamérica-República Dominicana-Estados Unidos de Norteamérica) y del AdA (Centroamérica-Panamá-Unión Europea) con un énfasis especial en el espacio común de los dos tratados, es decir Centroamérica. La definición del eje temporal se adapta también al objeto de estudio. Es decir que para el CAFTA, el periodo lógico a tomar en cuenta es el lapso de tiempo desde su entrada en vigor hasta el momento presente (2006-2013). En el caso del AdA, la definición de este eje amerita una precisión. Al momento presente, el acuerdo no ha cobrado todos sus efectos, lo que puede dificultar cierta evidencia empírica para fundamentar la argumentación teórica. Sin embargo, como ya fue mencionado previamente, este estudio se centra principalmente en la comparación estructural de los tratados, por lo que este elemento tendrá una repercusión limitada. En conclusión, los criterios metodológicos considerados presentan variables similares, que pueden ser consideradas constantes y variables disímiles, que pueden ser contrastadas. Así el método comparativo permite la descripción y análisis de las “similitudes y disimilitudes” de los elementos homogéneos de los tratados, en un marco geográfico y temporal definido. La comparación de los elementos homogéneos, permite la construcción de una hipótesis teórica. Con el fin de obtener la mejor hipótesis teórica, el estudio comparativo requiere la consideración y contextualización en tiempo y espacio para el desarrollo de la investigación. El detalle de los conceptos utilizados permitirá llegar a una mejor argumentación teórica sobre por ejemplo las disposiciones comerciales, disposiciones no comerciales, creación de instituciones, plazos y cuotas de implementación, etc. Para esto, el estudio será desarrollado
  • 22. 15 a través de técnicas como el análisis documental y el análisis bibliográfico. El análisis documental se centra en el texto de los tratados, así como textos explicativos elaborados por las principales fuentes responsables del comercio exterior para los países firmantes. Por ejemplo el Office of the United States Trade Representative (USTR, 2006), el Ministerio de Economía de El Salvador (MINEC, 2005), o el Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica (COMEX, 2004) para el CAFTA entre otros. Para el Acuerdo de Asociación, los principales responsables del comercio exterior y fuentes bibliográficas son la Comisión Europea así como el Parlamento Europeo entre otros. El análisis bibliográfico se realizó a partir de la selección estratégica de fuentes, de manera a elaborar conceptos teóricos y datos relevantes para la argumentación y crítica del análisis que nos ocupa. Se utilizaron, de igual manera, entrevistas de actores clave en la negociación y conclusión de los tratados que podrán expresar una experiencia experta sobre estos.
  • 23. 17 Capítulo primero Los antecedentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA 1. El contexto comercial entre las Partes El intercambio comercial existente entre Centroamérica con las regiones de Norteamérica y Europa, que precede los convenios CAFTA y el ADA, justifica en parte la voluntad de ampliar y desarrollar las relaciones comerciales entre las mismas. El intercambio comercial entre Centroamericana y la UE se inscribe en un contexto particular, ya que a pesar de ser fomentado a inicio de los años 70’s, sigue siendo un intercambio marginal. De acuerdo a la Comisión Europea, la relación comercial entre las dos regiones es limitada, tomando en consideración las capacidades comerciales estimadas a través del referente similar de volumen intercambiado con la zona MERCOSUR (Comisión Europea, 2011, pág. 8). A inicio de los 70’s, los países de la región centroamericana son beneficiados por un sistema de concesiones comerciales particulares que son otorgadas unilateralmente por la UE denominadas Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Este sistema establece que los países en vías de desarrollo benefician de cuotas de exportación reducidas sobre todo el espacio de la UE. Durante la VI Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación de 1993, dicho sistema de concesiones se enmarca en lo que se denomina como “Propuestas sobre Asuntos Comerciales”. Esta propuesta no solo reconoce las concesiones otorgadas por el SGP, pero las equipara de manera integral a las preferencias arancelarias concedidas a los países de la Comunidad Andina. Posteriormente se suscribe el acuerdo denominado “Acuerdo de Cooperación y Diálogo Político” (ACDP), que retoma el sistema SGP convirtiéndolo en el sistema SGP Plus. Este nuevo sistema ratifica los beneficios y preferencias arancelarias previamente otorgados
  • 24. 18 pero los condiciona al reconocimiento de ciertos convenios internacionales, como por ejemplo la ratificación del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), o el reconocimiento de la “Declaración del Milenio de las Naciones Unidas” de 2000, entre otras. Finalmente, durante una cumbre en el año 2004, la UE y Centroamérica ven la oportunidad y convienen negociar un nuevo tratado más completo, el Acuerdo de Asociación. El AdA surge de la voluntad de la UE de reforzar su posición como tercer socio comercial con la región centroamericana, detrás de los EEUU y América del Sur. El AdA busca por lo tanto mejorar el intercambio comercial entre las regiones y consecuentemente fortalecer el proceso de integración regional centroamericano. Las negociaciones del AdA inician en el año 2005, momento en el que de acuerdo a la base de datos de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA),13,1% de las exportaciones centroamericanas son dirigidas hacia la Unión y 12% del consumo centroamericano proviene de la UE. El volumen del intercambio comercial de la región centroamericana con la UE es marginal en comparación al volumen de intercambio con sus principales socios comerciales como podrá ser observado más adelante, sin embargo la importancia y potencial de estos nichos de mercado no deben ser subestimados. En efecto, a pesar de mantener una balanza comercial deficitaria con la UE y un flujo comercial inferior, tanto las importaciones como las exportaciones centroamericanas se han desarrollado de manera exponencial en los últimos veinte años (ver Cuadro 1). Este mercado potencial que existe entre la región centroamericana y la Unión Europea, explica la voluntad de ampliar las relaciones comerciales por un nuevo tratado comercial, como lo es el AdA. El CAFTA se inscribe también en un contexto de intercambio comercial preexistente entre Centroamérica y los EEUU. Durante la década de los ochenta, a raíz de los conflictos internos centroamericanos y como una contribución para su estabilidad económica, los Estados Unidos otorgan a la región centroamericana (cada país de manera independiente) un trato arancelario preferencial, denominado la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Miranda, 1986).
  • 25. 19 La Iniciática de la Cuenca del Caribe (ICC) es un sistema de privilegios arancelarios que prevé que la mayoría de productos exportados por Centroamérica, serán eximidos de barreras arancelarias al entrar sobre territorio Norteamericano. Este sistema permite un fuerte desarrollo del intercambio comercial centroamericano con su principal socio comercial. Sin embargo, las concesiones otorgadas bajo el sistema de la ICC presentan limitantes según David Lewis (Lewis, 1989). Los beneficios arancelarios otorgados unilateralmente por los EEUU, dependen de la voluntad de quien los otorga. Esta dependencia de la voluntad política y comercial de los Estados Unidos, crea una fuerte incertidumbre en el sector comercial centroamericano y condena ciertos sectores comerciales, al igual que ocurrió con el Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA) o Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga. El ATPDEA es un acuerdo por el cual se otorgan beneficios arancelarios a países de la región andina como incentivo a la alternativa de la producción de planta de coca. Sin embargo a través de este condicionamiento comercial, se vulneran sectores afines a esta producción. A pesar de la incertidumbre comercial que la ICC provoca en el comercio centroamericano, el intercambio del mismo con los EEUU está en constante desarrollo. La conclusión de un TLC, se inscribe en la lógica comercial de las regiones buscando aportar una mayor seguridad jurídica para la región centroamericana. 2. Motivaciones para la conclusión de los tratados Tanto el intercambio comercial que existe entre las regiones como el potencial que revelan, justifican una voluntad de ampliar las relaciones comerciales. El CAFTA y el AdA se inscriben en la lógica de liberalizar el comercio entre socios comerciales. El AdA es la conclusión lógica de un proceso en el cual la UE, al reconocer el potencial de la relación comercial con la región centroamericana, fomenta el intercambio entre dichas regiones (a través de incentivos comerciales como el SGP y SGP Plus). El intercambio
  • 26. 20 entre las regiones aumenta por lo tanto enérgicamente (se multiplica por cuatro en el espacio de veinte años) pero además este aumento es constantemente (ver Cuadro 1).
  • 27. 21 Cuadro 1: Balanza comercial centroamericana con la Unión Europea1994 - 2013(en millones de USD) Elaboración propia a partir de base de datos SIECA El cuadro 1 permite observar el nivel de intercambio comercial centroamericano con la Unión Europea (exportaciones, importaciones y saldo de la balanza comercial). Este intercambio se mantiene en una constante progresión desde inicio de los años 90’s. El auge de este intercambio motiva el AdA a crear entre otras cosas, una Zona de Libre Comercio, de manera a poder ampliar su mercado en toda la zona centroamericana. El intercambio entre las dos regiones presenta ventajas competitivas para ambos socios por el tipo de productos intercambiados. Las exportaciones centroamericanas se conformaron mayoritariamente para el año 2010, de equipos de telecomunicación provenientes de Costa Rica (53.9%) y de productos agrícolas como por ejemplo café, frutas, camarones, etc. (34.8%). La conclusión de un tratado comercial con la UE, beneficia a los países centroamericano que acceden entonces a un mercado regional compuesto por 27 países y más de 500 millones de consumidores según datos de la CIA (CIA factbook, 2014). ‐2000 ‐1000 0 1000 2000 3000 4000 5000 1994 1998 2002 2006 2010 2013 Exportaciones Importaciones  Saldo
  • 28. 22 La ventaja competitiva de la región centroamericana en estos sectores se debe al bajo costo de su mano de obra, y por las deslocalizaciones de esto tipo de industria de la UE y la reconversión económica de las estructuras agrícolas. De igual manera, las principales importaciones provenientes de la UE se componen (para el mismo año) de productos de maquinaria y equipo de transporte como por ejemplo circuitos integrados digitales, aparatos de telecomunicación tipo radiotelefonía/radiodifusión (48.2%) y de diversos productos químicos como por ejemplo medicamentos, fungicidas y preparaciones de petróleo (12.3%). La naturaleza de los productos importados por la zona centroamericana con proveniencia de la UE (en particular los productos químicos y preparaciones de petróleo), exigen un nivel de conocimiento técnico y tecnología de punta que no se posee actualmente en la región. La ventaja competitiva que posee la UE sobre la región centroamericana en la producción de estos productos es evidente. La competitividad de la UE en estos sectores aunada su crisis económica, que mantiene el euro a tasas de cambio relativamente bajas, justifican una voluntad de ampliar el intercambio comercial entre las dos regiones. Existe entonces una tendencia de crecimiento del intercambio comercial entre las dos regiones. El AdA se inscribe en una lógica de potencializar el intercambio entre estas dos regiones y revertir la tendencia de concentración del comercio de la UE en Costa Rica (la UE concentra más de la mitad del comercio con Centroamérica en dicho país, excluyendo las capacidades comerciales del resto de la región). El CAFTA también se inscribe en un marco comercial preexistente entre Centroamérica y los EEUU. Este intercambio comercial se desarrolla fuertemente bajo el sistema de concesiones comerciales de la ICC estudiado previamente. Sin embargo el sistema de la ICC contenía grandes deficiencias para la región centroamericana. Una de las principales carencias del sistema de beneficios arancelarios de la ICC, es su unilateralidad. Es decir que los países centroamericanos dependían de las concesiones
  • 29. 23 comerciales que a su vez dependían de la voluntad comercial y/o política de los EEUU. Los beneficios arancelarios podían ser suspendidos o retirados completamente, en cualquier momento de forma unilateral y sin preaviso, provocando una fuerte incertidumbre jurídica para el sector comercial que beneficiaba de dichas concesiones. Por otra parte las concesiones comerciales bajo el régimen de la ICC, fueron otorgadas por los EEUU según sus propios intereses comerciales creando así un desequilibrio en la producción regional centroamericana orientada a la satisfacción de sus exportaciones, desatendiendo los intereses y oportunidades de los mercados regionales (Hout & Grugel, 1999). Sin embargo, la incertidumbre que acompaña las concesiones otorgadas bajo el sistema de la ICC, era muy inferior al beneficio comercial (ver Cuadro 2). Cuadro 2: Balanza Comercial centroamericana con los EEUU1994 - 2013(en millones de USD) Elaboración propia con base de datos de la SIECA Se puede observar en la tabla que el intercambio comercial entre las regiones, bajo el sistema de la ICC, fue extremadamente beneficioso ya que permitieron un alza de los intercambios comerciales sostenido hasta la conclusión del acuerdo comercial CAFTA. ‐20000 ‐15000 ‐10000 ‐5000 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 1994 1998 2002 2006 2010 2013 Exportaciones Importaciones Saldo
  • 30. 24 Un TLC presenta la ventaja de circunscribir las concesiones comerciales en un marco legal. El CAFTA permite que las concesiones negociadas por los países parte (según sus prerrogativas comerciales) no dependan más de la aleatoriedad de un política comercial como bajo la ICC. Asimismo, el CAFTA permite a los EEUU exportar su producción en toda la zona centroamericana y la circulación al interior de la región, sin que se vea sometida a políticas aduaneras que dependen de un frágil equilibrio político entre los países de la región centroamericana. El CAFTA limita a través de su marco jurídico, las sanciones comerciales como represalia de tensiones políticas e impide la imposición de aranceles sobre ciertos productos o sectores, con el fin de proteger monopolios empresariales. Se tiende así a un libre mercado, donde la competencia rige los precios de mercado. 3. Objetivos de la conclusión de los tratados Después de analizar el contexto comercial preexistente entre los socios comerciales de la región centroamericana y sus posibles motivaciones para la conclusión de acuerdos comerciales, es oportuno estudiar qué objetivos persiguen los tratados. El AdA nace de la voluntad de desarrollar un acuerdo interregional más completo que un TLC, razón por la cual comprende tres pilares relativos al área política, comercial y cooperación. Esta estructura no solo plasma la estructura actual de la Unión Europea, pero también permite desarrollar sectores considerados complementarios al sector comercial lo que permite, según Díaz-Silveira (Díaz-Silveira Santos, 2010), tomar en cuenta las asimetrías que existen entre los dos bloques y la fragilidad económica de la región centroamericana. Para contrarrestar estas fragilidades y fomentar el desarrollo integral, es que se incluyen objetivos políticos y de cooperación en el tratado. En el ámbito político, el AdA prevé el fomento del diálogo político que se entiende según la Comisión Europea (Comisión Europea, 2011), como la promoción de principios y valores propios a ambas
  • 31. 25 regiones como el respeto a la democracia, derechos humanos fundamentales, la protección del medio ambiente y el fortalecimiento del Estado de Derecho, entre otros. La promoción de estos principios y valores se traduce en realidad por la adopción de ciertos compromisos por la región centroamericana, como por ejemplo la ratificación del Estatuto de Roma, instrumento constitutivo que reconoce la existencia y jurisdicción de la Corte Penal Internacional (CPI). El pilar de cooperación del AdA busca según la “Directiva Europea de Negociación para el Acuerdo de Dialogo Político y de Cooperación con Centroamérica”, culminar la integración regional para un mayor crecimiento económico, la reducción de la pobreza y la gestión sostenible de recursos naturales. Este pilar incorpora nuevas estrategias en base a experiencias pasadas y define tres objetivos principales según Estrategia Regional de la Comisión Europea (Comision Europea, 2007): - el fortalecimiento del proceso de integración a través del sistema institucional (Estrategia Regional 2007-2013 para América Central, III Cumbre UE-ALC). Se busca consolidar el proceso de integración centroamericana a través de las instituciones existentes, responsables de estos procesos como por ejemplo la Secretaría de Integración Centroamericana (SICA). - el apoyo directo al proceso de integración económica, a través de una asistencia experta en temas de consolidación de la unión aduanera en la región y armonización de políticas comerciales. - el fortalecimiento de un buen gobierno regional, especialmente en los aspectos de seguridad. Los objetivos definidos por la Estrategia Regional tienden principalmente a consolidar los compromisos establecidos en el pilar comercial del AdA. Esto se debe a que el pilar de cooperación del AdA funge como garantía de la influencia que puede ejercer la UE sobre los países centroamericanos, tanto en temas de índole político como comerciales. Los proyectos de cooperación que desarrolla la Unión Europea, ejecutan montos considerables sin control de su ejecución presupuestaria lo que ha dado lugar, en repetidas
  • 32. ocasiones, a derivas y malversaciones de estos fondos1 . Sin embargo la región centroamericana sigue siendo la principal beneficiaria, en términos absolutos y per cápita, de fondos de cooperación provenientes de la UE. La Comisión Europea es la principal fuente de subvenciones no reembolsables a nivel regional. Asimismo la cooperación se orienta en muchas ocasiones a financiar causas nobles como por ejemplo instituciones de justicia como la CICIG o el fomento de Derechos Humanos, pero que en la práctica causan inestabilidad política y permiten la injerencia en temas como juicios por genocidio o la nominación de un Fiscal General. La UE obtiene a través de la cooperación un aliado político que asegura la representación de los intereses comerciales de la UE en el polo comercial que se desarrolla entre los países del océano pacifico. En el ámbito comercial, cabe mencionar que la UE adoptó ciertas posiciones criticables en su estrategia de negociación. El AdA a diferencia del CAFTA, no reconoce condiciones bilaterales o diferenciadas de negociación entre los países centroamericanos. Este sistema a pesar de presentar ventajas, presenta también limitantes como por ejemplo, el no reconocer evidentes niveles de desarrollo económico heterogéneos. El ignorar estas diferencias de desarrollo económico condena estas desigualdades, ya que como en el caso de la UE, se encuentran economías frágiles en posición de desventaja en relación con economías más sólidas. Se crea entonces un tratado comercial con velocidades distintas, donde siempre existen fuertes desequilibrios entre los países, lo que provoca indudablemente retrasos en la implementación. La UE prefiere recurrir a una estrategia de negociación en bloque, lo que obliga a los países centroamericanos a homogeneizar su legislación en muchos temas, sin tomar en cuenta, que cambios drásticos legislativos implican retrasos de implementación. La UE impuso como condiciones de negociación: un marco institucional de la integración económica que permitiese la negociación en bloque; la creación de una unión aduanera; y la 1 De los 6 millones de Quetzales (Q 6, 136,672.41) que fueron transferidos al Instituto de Fomento Municipal (IN- FOM) provenientes del apoyo presupuestario de la Unión Europea según el Convenio n° DCI-ALA/2008/020-396, se destinó una fracción para la ejecución de un proyecto conjuntamente por el INFOM y el Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE). Suma que fue desviada por la Diputada Julia Maldonado del partido LÍDER http://www. prensalibre.com/noticias/justicia/Julia_Maldonado-Lider-enviada_a_juicio-peculado_0_1126687518.html. 26
  • 33. 27 implementación de un arancel externo común y procedimiento aduaneros homogeneizados. La Unión Aduanera es una de las etapas que existen en la integración económica. Las distintas etapas en la integración son: el Área de Preferencias Aduaneras, es la forma más simple en la integración económica, y prevé la concesión entre países de un favoritismo arancelario mutuo (lo que constituye una excepción aceptada a la cláusula de la nación más favorecida de la Organización Mundial del Comercio -OMC-); La Zona o Área de Libre Comercio, es una etapa posterior de integración económica que prevé la supresión de aranceles aduaneros entre las partes, pero mantiene un sistema arancelario propio frente a los terceros países; la Unión Aduanera, etapa de integración que exige la UE a la región centroamericana, prevé, además de lo anterior, la liberalización del comercio en el interior de la zona establecida y el establecimiento de un arancel externo común para los productos provenientes del exterior (política comercial exterior común). Esta Unión Aduanera permite según Jacqué (Jacqué, 2006) crear un espacio en el cual los bienes pueden ser transportados, manufacturados, reconfigurados y reexportados sin la intervención de autoridades aduaneras. Las otras etapas existentes son el Mercado Común, que prevé, adicionalmente a la Unión Monetaria, una libre circulación no solo de productos, pero también de servicios, capitales y personas. El AdA exige por lo tanto a una región con una fuerte inestabilidad política, una supresión de los aranceles aduaneros internos y sobre todo la negociación de políticas comerciales arancelarias en bloque con terceros países. La supresión de los aranceles aduaneros internos de la zona exige una homologación de la legislación comercial entre países con una fuerte disparidad económica como, por ejemplo, Costa Rica y Honduras. A parte de esta homologación, se requiere la negociación de aranceles homogéneos con terceros países tomando en cuenta que estos dos países tienen intereses comerciales muy distintos. El componente comercial del AdA parte, por lo tanto, basándose en supuestos de homologación legislativa que serán muy difícil de obtener. A través de estos tres pilares, el Acuerdo de Asociación pretende lograr una integración centroamericana más eficaz y más sólida que la integración comercial obtenida a través del CAFTA.
  • 34. 28 Los objetivos del CAFTA son, como ya fue mencionado anteriormente, propiciar un marco jurídico a las concesiones comerciales otorgadas por los EEUU a cambio de la creación de un espacio de libre circulación en Centroamérica. Las concesiones comerciales otorgadas por los EEUU, son de extremo beneficio para el comercio en la región centroamericana ya que crean una garantía tanto para los EEUU como para los propios países centroamericanos. Sin embargo, estas concesiones presentaban grandes desventajas expuestas anteriormente en temas de seguridad e incertidumbre jurídica por la posibilidad de su retiro en cualquier momento y de manera unilateral, lo que hubiese sido desastroso para el sector comercial afectado. Asimismo existe la problemática expuesta anteriormente de la sectorización de las concesiones a áreas de producción, provocando el desarrollo de estos sectores en detrimento de mercado regional. En efecto la manufactura centroamericana orientó su producción hacia la exportación, centrando sus esfuerzos en los productos agrícolas y textil (Söderbaum, 2014). La creación de un marco legal en el que se inscribe la concesión de los productos exonerados (80% de los productos producidos en la región centroamericana) es uno de los principales objetivos del CAFTA. Se retoma un marco ya existente y se le da un fundamento legal que fomenta su desarrollo. El CAFTA buscar asimismo crear un espacio de desgravación arancelaria y libre circulación de productos. Este acuerdo comercial impuso un marco que rige las relaciones comerciales entre todos los países de la región. Retomando el ejemplo citado anteriormente del cierre de las fronteras por parte de Guatemala y El Salvador en reacción al Golpe de Estado en Honduras en contra del Presidente Manuel Zelaya, éstas, a pesar de estar cerradas como represalia política, permitieron la circulación los productos CAFTA, es decir el 80% de los productos que se encuentran en la zona centroamericana. El CAFTA por lo tanto permite a través de un marco jurídico comercial, garantizar una cierta estabilidad jurídica y política en la región.
  • 35. 29 De igual manera, el CAFTA, por este mismo marco jurídico, impide la imposición de aranceles de forma aleatoria sobre ciertos productos o sectores. Los aranceles han sido la forma predilecta de los grandes sectores empresariales (ingenios azucareros, avicultura, cementeras, cerveza,…) de proteger los oligopolios que detentan en los países de la región, en detrimento de nuevos competidores y de los mismos consumidores. La desgravación arancelaria que aporta el CAFTA impide la creación de estos aranceles proteccionistas y, por lo tanto, tiende a un libre mercado donde la competencia y libre fijación de precios rigen el mercado.
  • 36. 31 Capítulo segundo Los componentes comerciales de los tratados CAFTA y AdA 1. La estructura general de los tratados La estructura del CAFTA se articula en veintidós capítulos y sus anexos principales. Aunque no es posible entrar a estudiar el detalle del tratado por motivos de síntesis y claridad, a continuación se analizan las principales disposiciones comerciales contenidas en el mismo. El tratado establece en sus Disposiciones Iniciales, la creación de una zona de libre comercio entre la región centroamericana y los EEUU, asimismo especifica que las disposiciones del tratado son de aplicación multilateral a pesar de permitir medidas más estrictas (medidas fortalecidas) de manera bilateral (entre dos países). Así el tratado dispone únicamente un marco de aplicación mínimo, con la libertad para los países de ir más allá de lo suscrito. A continuación, el CAFTA trata en sus Definiciones Generales (Capítulo 3 al Capítulo 15), las disposiciones comerciales que serán analizadas a continuación. Los Capítulos 16 y 17 exponen las disposiciones no comerciales que son, respectivamente, las disposiciones laborales y disposiciones ambientales y, finalmente los Capítulos 18 a 22, están destinados a explicitar la implementación del tratado en relación a temas de transparencia, administración del tratado, solución de controversias nacidas por el tratado, excepciones y disposiciones finales. El AdA presenta una estructura bastante distinta, ya que como la mayoría de tratados de la UE se divide en pilares. El Acuerdo de Asociación (Unión Europea, 2010)define tres pilares, el comercial que será estudiado a continuación, el político y de cooperación que serán estudiados en el Capítulo 3 de este estudio. Esta estructura corresponde según el INCEP (Rodas Martini, 2013)a una evolución de los acuerdos suscritos por la UE, de Acuerdos Marcos de Cooperación a Acuerdo de Asociación. La nueva estructura de AdA permite incorporar distintas componentes de acuerdos marcos anteriormente suscritos. El
  • 37. 32 AdA define en su primera parte las Disposiciones Generales e Institucionales. La Parte II y III se consagran al diálogo político y cooperación respectivamente. La Parte IV se consagra a las disposiciones comerciales, que se divide en catorce títulos que estudiaremos a continuación, y la Parte V que contiene las disposiciones finales. Como la estructura del AdA es menos accesible para este tipo de estudio, nos limitaremos al análisis de las disposiciones consideradas esenciales, plasmándolas a la estructura del CAFTA con el fin de realizar una verdadera comparación del contenido. 2. Las principales disposiciones comerciales Las principales disposiciones comerciales contenidas en el CAFTA son disposiciones relativas a reglas de acceso a mercados (trato arancelario y acceso al mercado del producto agrícola, industrial o textil); reglas de origen; administración aduanera y facilitación comercial; medidas sanitarias y fitosanitarias; y temas de inversión. 2.1 Las reglas de acceso a mercados Las reglas de acceso se detallan en los Capítulo 1, 2 y 3del CAFTA para los productos agrícolas, productos industriales, y productos textiles y de confección respectivamente. Las disposiciones contenidas en estos capítulos exponen las reglas de trato nacional y acceso de las mercancías importadas al mercado nacional. Dichas normas tienen por objetivo final el establecimiento de una Zona de Libre Comercio. Por lo tanto, las reglas de acceso al mercado prevén la eliminación de los obstáculos al comercio de bienes y servicios, con la supresión del trato discriminatorio de los productos importados en comparación con los nacionales, de acuerdo a las reglas de la OMC (Organización Mundial del Comercio -OMC-, 2012). La OMC establece dos principios complementarios, que son el principio de la Nación Más Favorecida (NMF) y el principio del Trato Nacional. El principio de la NMF (Artículo 1 del GATT) establece que los países no pueden hacer distinciones y discriminar comercialmente entre sus distintos socios comerciales ya sea a través de medidas arancelarias (por ejemplo impuestos) o medidas no arancelarias (por ejemplo cuotas máximas de importación). Por lo tanto, si se concede
  • 38. 33 alguna ventaja especial a uno de los socios, se debe conceder a todos los demás socios comerciales. La OMC reconoce sin embargo ciertas excepciones, como por ejemplo, los TLC. El principio del Trato Nacional establece que las mercancías extranjeras (importadas) deben recibir el mismo trato que las nacionales (producidas en el país). Este trato nacional solo se aplica una vez que el producto ingresa al mercado. Es decir que al haber cumplido con los requisitos aduaneros, un producto importado debe recibir el mismo trato que el nacional. El CAFTA, en cumplimiento a las normas de la OMC, prevé la supresión de las medidas arancelarias y no arancelarias. Sin embargo, toma en consideración las disparidades comerciales que existen entre la región centroamericana y EEUU. Razón por la cual la negociación del CAFTA reconoce condiciones diferenciadas en la desgravación arancelaria según el país, así como ciertos mecanismos de transición. Los mecanismos de transición previstos por el CAFTA en el sector agrícola son varios, ya que es el sector donde las disparidades comerciales se hacen más obvias. Los mecanismos de transición previstos son, por ejemplo, la desgravación arancelaria no lineal de largo plazo, el establecimiento de cuotas de importación, la eliminación de subsidios a la exportación, o la Salvaguardia Especial Agrícola (SAE). Estas medidas permiten proteger los sectores de la producción más sensibles de cada país parte en función de sus prioridades comerciales. La desgravación arancelaria es uno de los principales mecanismos de transición bajo el CAFTA. Es un mecanismo de desgravación progresiva, es decir que el producto importado competidor no se beneficia de una desgravación inmediata que lo libre del arancel, sino que es sometido a una desgravación lineal a lo largo de unos años acordados. Es decir que los aranceles serán eliminados en varias etapas (una serie de desgravaciones de porcentaje variable).
  • 39. 34 Por ejemplo la República de Guatemala negoció una desgravación arancelaria sobre el sector de carne bovina a 15 años. Así el arancel que toca la carne bovina importada, será desgravado en 15 etapas anuales de 6.7 porciento, empezando en el año 1 del Tratado (2006). Guatemala ira suprimiendo los diferentes aranceles que existen sobre la importación de carne bovina hasta llegar a un arancel de cero por ciento en el año 15 del tratado (2021). En cambio, la República de El Salvador, en donde el sector bovino no es una prioridad comercial, la desgravación fue negociada a 10 años, empezando en el año 6 del Tratado. Así la desgravación inició en el 2012 y deberá realizarse en un periodo más corto. A pesar de no ser de las disposiciones principales contenidas en el CAFTA, es importante mencionar las disposiciones que se encuentran en el Capítulo 8 del tratado, sobre la defensa comercial. Estas medidas tienen por objeto la defensa del sector productivo nacional en caso de aumento masivo de las importaciones (ocasionado ya sea por la desgravación arancelaria o por prácticas de comercio desleal). Las reglas y condiciones bajo las cuales puede aplicarse las medidas de salvaguarda se detallan en las Salvaguardas de la Sección A. Para que la salvaguarda sea aplicable, debe darse un aumento elevado de importaciones como el resultado de la reducción o eliminación de algún arancel (daño grave a una industria nacional competidora directa). La sección B de este Capítulo presenta las disposiciones antidumping y derechos compensatorios que reafirman las obligaciones establecidas por la OMC. Por lo tanto, el CAFTA reafirma las disposiciones y principios establecidos por la OMC, pero prevé casos excepcionales en los cuales pueden aplicarse disposiciones especiales que protegen el mercado de los países centroamericanos de sus competidores. En casos particulares y por un periodo de tiempo determinado, la desgravación reconoce excepciones toleradas como medidas de protección transitorias en determinadas industrias que enfrentan situaciones de amenaza por el incremento de las importaciones. En estos casos se reconocen antes mencionadas medidas de salvaguardia. Existen las Medidas de Salvaguardia Globales (aquellas reconocidas en el marco de la OMC en el Acuerdo de
  • 40. 35 Salvaguardias); las Medidas de Salvaguardia Bilaterales (reconocidas entre los países Centroamericanos recíprocamente); las Salvaguardia Agrícola Especial (SAE) y la Salvaguardia Textil (ST). En el caso de las salvaguardias SAE y ST, se permite gravar con aranceles adicionales los productos importados que superen la capacidad productiva nacional. La desgravación arancelaria se puede acompañar también de cuotas limitadas a la importación, es decir, que para no afectar de manera abrupta un sector económico nacional con la introducción del producto importado competidor, se definen (de manera temporal) cantidades limitadas de importación para evitar inundar el mercado. Estas cuotas se determinan, para cada producto, según las cifras comerciales históricas de los últimos 3 años. El Acuerdo de Asociación también prevé disposiciones comerciales referentes a las reglas de acceso al mercado. En la lógica de crear una unión aduanera, dispone la eliminación del mayor número de barreras arancelarias y no arancelarias que restringen las exportaciones a cambio de la consolidación y expansión de los beneficios comerciales establecidos en el sistema SGP Plus. Como el CAFTA, la desgravación que opera el AdA se hace de modo acorde a las disposiciones de la OMC que definen los principios de la NMF y del trato nacional (en el Artículo III del GATT de 1994).Se prohíbe por lo tanto cualquier tipo de subsidio a la exportación de productos agrícolas que se comercien entre las partes. Sin embargo, de acuerdo con las disposiciones de la OMC, se establecen mecanismos de transición como por ejemplo la desgravación gradual para los productos sensibles a la competencia, como se ha explicado anteriormente. El AdA prevé también mecanismos de defensa y protección comercial, como la SAE en circunstancias de importación masiva que pueda causar daño a la producción nacional o en casos donde la producción nacional pueda verse afectada por prácticas comerciales desleales. En lo que respecta las medidas no arancelarias, se prevé la eliminación de las
  • 41. 36 medidas que afectan o puedan afectar negativamente el comercio, con la excepción de todas las medidas excepcionales previstas en el artículo XI del GATT de 1994. Existe una diferencia esencial entre los dos acuerdos en relación a las disposiciones relativas a acceso a mercado. A pesar de que ambos tratados tienen el mismo objetivo de libre circulación de sus importaciones al interior de la región centroamericana, el CAFTA prevé un mecanismo más transitorio mediante la posibilidad existente para cada país de negociar sus condiciones de desgravación. Esta posibilidad demuestra una mayor consideración del CAFTA por las disparidades económicas que existen entre los países. Según un informe elaborado por el Directorio General del Departamento de Políticas Exteriores del Parlamento Europeo (Parlamento Europeo, 2012), tanto el CAFTA como el AdA son acuerdos que buscan la eliminación de aranceles, la supresión de barreras técnicas al comercio e imponen estándares laborales y ambientales. Sin embargo el renglón de liberalización de productos agrícolas se prevé en un espacio de hasta 20 años en el marco del CAFTA para a permitir la adaptación de las economías centroamericanas. Por su parte, los EEUU operan una desgravación inmediata a todos los productos agrícolas exportados por la región centroamericana (excepto azúcar, tabaco y, en ciertos casos, café verde). En cambio el AdA prevé una desgravación a 10 años sin reconocer condiciones diferenciadas entre los países parte. Por otra parte, opera una desgravación inmediata en los productos agrícolas exportados por la región centroamericana, dejando fuera de las líneas tarifarias una gran parte de la producción de la región (como por ejemplo carne de res y derivados, arroz, azúcar, banano, productos lácteos y productos lácteos deshidratados, tomates, uvas, cereales, maíz,… entre otros). Para la producción manufacturada, el CAFTA ofrece una desgravación de 10 a 15 años para la mayoría de productos importados, en Centroamérica y, recíprocamente, una desgravación total e inmediata para los productos exportados por la región (como productos textiles, papel y derivados, entre otros). Esta desgravación es idéntica bajo el marco del AdA.
  • 42. 37 2.2 Las reglas de origen de los tratados Las disposiciones relativas a las Reglas de Origen contenidas en el Capítulo 4 del CAFTA, tienen por objetivo determinar el país al que se le atribuye la fabricación del producto para determinar si este, por su fabricación local por una de las partes, es sujeto a preferencias arancelarias en el marco del tratado. De acuerdo a la Sección A del Capítulo 4, un producto es considerado “de origen”, cuando es obtenido en su totalidad o producido enteramente sobre el territorio de una de las partes a partir de, por lo menos, el 45% de materiales originarios. Las Reglas de Origen tienen un rol esencial en el intercambio comercial, ya que detallan los criterios mínimos de transformación de insumos o materiales para producir un producto final sin perder las preferencias arancelarias del producto originario, es decir que especifican los cambios que se pueden realizar sobre un producto sin que este pierda su calidad de originario y beneficiar del trato arancelario preferencial. El AdA opera una consolidación y mejora de las disposiciones relativas a las Reglas de Origen establecidas en el marco de SGP Plus. Las Reglas de Origen del AdA tienen por objetivo establecer normas relativamente simples y facilitar los procedimientos aduaneros para dar celeridad a las operaciones comerciales que gozan de los beneficios arancelarios derivados. Los procedimientos de certificación de origen permiten la simplificación de los procedimientos aduaneros, beneficiando así a las empresas exportadoras en la región. Las normas de origen son bastante similares bajo los dos tratados, no tanto en la forma en la que se determina si un producto es o no originario, pero si en el objetivo de liberar la mayor cantidad de productos de aranceles dentro de la zona comercial. 2.3 Las normas de administración aduanera y facilitación comercial El CAFTA abarca en su Capítulo 5, los temas de administración aduanera y facilitación del comercio. Las disposiciones relativas a la administración aduanera y facilitación comercial del CAFTA prevén una serie de obligaciones.
  • 43. 38 Estas obligaciones son, entre otras, la modernización del sistema aduanero centroamericano, una mayor transparencia a través de la publicación de la legislación respectiva así como de las resoluciones, la simplificación y automatización de los procedimientos de control e inspección y el intercambio de información sobre las transacciones comerciales y mercancías registradas en las distintas aduanas. En resumen, el CAFTA exige que los procedimientos aduaneros sean automatizados, simplificados y agilizados. Esta serie de disposiciones buscan obtener un funcionamiento aduanero acorde con las exigencias del comercio internacional, facilitando y acelerando las gestiones de los sectores importadores y exportadores .El CAFTA, al facilitar los trámites administrativos aduaneros, agencia indirectamente una mayor integración comercial centroamericana con la apertura de las fronteras comerciales. Las normas aduaneras previstas por el AdA tienen por objeto establecer normas aduaneras que promuevan un funcionamiento eficiente, transparente y ágil de las aduanas (…) que aseguren mecanismos de cooperación efectivos tendientes a fortalecer e impulsar el proceso de modernización en aduanas (COMEX, 2010) El AdA exhorta al establecimiento de normas aduaneras nuevas para la homogeneización de las legislaciones centroamericanas, en un solo mecanismo simplificado y más eficaz. Sin embargo, esta homogeneización requiere un proceso de gran complejidad por las grandes disparidades legislativas que existen en el interior de la misma región centroamericana. Por ejemplo, existe una gran disparidad del derecho de la propiedad, fuertemente desarrollado en Costa Rica y casi inexistente en Nicaragua. La homogeneización legislativa que exige el AdA requiere una previa nivelación de exigencias legales para algunos países participantes, antes de lograr una eventual integración aduanera centroamericana. Este proceso es obviamente de enorme beneficio comercial para la región, sin embargo no parece realista si se toman en consideración los intentos previos de homogeneización de procedimientos legales a nivel centroamericano. El problema principal reside en que dichos procedimientos dependen de la voluntad política del gobierno en función, razón por la cual, el proceso puede estancarse fácilmente según el
  • 44. 39 apoyo que reciba. Este punto es una de las grandes diferencias que existen entre los dos tratados, y que ilustran el pragmatismo del CAFTA y la falta de contextualización del AdA. 2.4 Medidas sanitarias y fitosanitarias El CAFTA consagra su capítulo 6, a las medidas sanitarias y fitosanitarias que tienen por objeto proteger las condiciones de salud de las personas, fauna y flora de los países firmantes. Es decir que el tratado, de acuerdo con las reglas establecidas por la OMC, requiere garantías sobre la calidad sanitaria de los productos y procesos de producción. El CAFTA, por lo tanto, confirma los derechos y obligaciones creadas por el Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la OMC y crea el Comité de Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios, integrado por la agencia normalmente responsable de la aplicación de dichas medidas a nivel nacional que garantiza la plena implementación del Acuerdo y la buena coordinación entre las agencias de las diferentes partes. El CAFTA por lo tanto se limita a la aplicación de normativas establecidas por la OMC y la creación de un Comité integrado por agencias ya existentes a nivel nacional, para facilitar la aplicación de las normas previamente citadas. El AdA tampoco crea nuevas normativas en temas sanitarios y fitosanitarios, sin embargo establece mecanismos de cooperación con la Unión Europea para facilitar la aplicación de los acuerdos relativos a las Barreras Técnicas al Comercio y a las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC. El AdA facilita el comercio entre las partes y confirma las reglas establecidas por la OMC. Con el fin de reforzar el acceso de los productos centroamericanos a los mercados europeos, el AdA formula el Programa de Apoyo a la Calidad y a la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en Centroamérica (PRACAMS). PRACAMS tiene por objeto reforzar el acceso de los productos centroamericanos a los mercados en términos de sistemas de calidad y aplicación de las MSF (Unión Europea, 2012). Concretamente esto equivale a crear un sistema regional de calidad y de aplicación de MSF armonizado y reconocido a nivel internacional.
  • 45. 40 La UE, a través de la SIECA, instaura un apoyo financiero y técnico para la homogeneización, armonización y homologación de los instrumentos regionales para las normas sanitarias y fitosanitarias en la región centroamericana. Este programa presenta la ventaja evidente de “contribuir a la integración regional mediante un sistema regional de calidad y aplicación de MSF armonizado y reconocido internacionalmente a través de redes regionales”, pero requiere un proceso complejo de apoyo técnico y presupuestario de € 23,5 millones a desarrollarse durante 6 años, lo que indica el nivel de complejidad del mismo. 2.5 Temas de inversión En su Capítulo 10, el CAFTA prevé una serie de disposiciones relativas a los temas de inversión. Estas disposiciones tienen por objeto fomentar el ingreso de capitales, garantizar una mayor seguridad jurídica y predictibilidad de los mercados financieros, para liberalizar los flujos de capitales entre las partes. El capítulo se divide en tres secciones: inversión; solución de controversias inversionista/Estado; y definiciones. La sección sobre la inversión prevé disposiciones relativas al trato nacional, la cláusula de la NMF, expropiación e indemnización, transferencias, etc. La sección sobre solución de controversias contiene disposiciones relativas al sometimiento a una reclamación de arbitraje, selección de árbitros, realización del arbitraje, derecho aplicable, etc. Las disposiciones contenidas en este capítulo prevén ciertas garantías para los inversionistas, como por ejemplo el trato nacional. El trato nacional en temas de inversión es idéntico al principio de no discriminación entre productos nacionales y exportados. El Estado garantiza un trato no discriminatorio a los inversionistas extranjeros y garantiza las mismas condiciones comerciales que a las inversiones nacionales.
  • 46. 41 Asimismo, el tratado establece las excepciones en las que las expropiaciones de bienes muebles o inmuebles a inversores extranjeros son toleradas. En caso de diferendo, este se resolverá por vía arbitral. El tratado establece también la libre transferencia de dividendos y utilidades entre los países firmantes, es decir que no se restringen ni las inversiones ni sus productos, excepto los casos previstos expresamente por el CAFTA, como: quiebra o insolvencia de la inversión extranjera de manera a proteger los acreedores del país; emisión, comercio u operaciones sobre valores futuros para proteger a los acreedores dentro del país; infracciones criminales o penales y cuando se dicten medidas cautelares; incumplimiento en rendir informes financieros; y garantizar el cumplimiento de órdenes o fallos de procedimientos legales o administrativos. El Acuerdo de Asociación atribuye una importancia particular al sector financiero y de movimientos de capital. Este interés se debe al crecimiento constante de los servicios financieros y del Producto Interno Bruto (PIB) de los países centroamericanos (sector de mayor crecimiento y mayor dinamismo). Las disposiciones comerciales contenidas en el AdA en relación al sector financiero, cumplen con el objetivo de ampliar las relaciones comerciales, a través de la liberalización en el establecimiento y operación del comercio transfronterizo de servicios financieros. Como el CAFTA, el AdA regula el trato que debe ser garantizado a los inversionistas y/o proveedores de servicios, especialmente en tres temas: el establecimiento, el suministro transfronterizo de servicios, y la presencia temporal de personas naturales para fines comerciales. A pesar de presentar una estructura distinta a la del CAFTA, el Acuerdo de Asociación cubre las mismas áreas del sector financiero. En relación al establecimiento y el suministro transfronterizo de servicios, el AdA prevé normativas que regulan el acceso a mercados, como en el mercado de productos se prohíben las medidas aleatorias en el sector financiero que limiten las transacciones, operaciones de activos, contingentes, participación de capital
  • 47. 42 extranjero, etc. El AdA por lo tanto no solo ratifica el principio del trato nacional para las actividades financieras sino que exige de las partes la revisión del marco jurídico nacional y de los flujos de inversión (en los 3 años de haber entrado en vigor del AdA). El AdA también prevé disposiciones relativas a la migración temporal de personas con fines comerciales. Sobre el particular, el AdA contiene reglas que rigen la entrada sobre el territorio y presencia temporal de personal por motivos comerciales que se aplican a personal clave, aprendices graduados, vendedores de servicios comerciales, proveedores de servicios por contrato y profesionales independientes. En síntesis, el CAFTA y el AdA presentan una estructura sensiblemente distinta en relación a los temas de inversión, y sin embargo contienen disposiciones muy similares. En efecto la importancia de este sector para las inversiones de ambos socios comerciales lleva los dos acuerdos a adoptar una reglamentación firme y estricta en lo que respecta los temas de expropiación, imposición de flujos y trato de inversionistas. 3. Conclusión sobre las principales disposiciones comerciales de los tratados De las normas comerciales anteriormente expuestas, se puede discernir que las disposiciones comerciales contenidas en los tratados tienen, en síntesis, el mismo objetivo de facilitar la circulación de productos e inversiones en la región centroamericana. Sin embargo, de la lectura detenida de estas disposiciones, surgen ciertas observaciones. El CAFTA establece en 12 Capítulos (Capítulos 3 a 15) una transición gradual hacia una zona de libre comercio. Las disposiciones contenidas en estos capítulos se ven complementadas por listados contenidos en los anexos del tratado que establecen las condiciones precisas de implementación de las mismas (según disposición comercial, país parte, producto, etc.).
  • 48. 43 El CAFTA opera una integración multilateral negociada, previendo medidas de transición (por las disparidades comerciales), particularmente en los temas de acceso a mercado. En este aspecto, el CAFTA se distingue del AdA por su pragmatismo. El AdA aplica un diferente proceder que se explica al observar el mecanismo de integración utilizado por la unión Europea durante su creación. La Unión Europea se crea a partir de una política de criterios mínimos, es decir que impone requisitos que deben ser cumplidos por un país, antes de poder ser parte de la Unión. Estos criterios son económicos, financieros, legales, sociales, etc. La UE aplica criterios de selección y de entrada a la Unión, mucho más restrictivos lo que permite, en teoría, una inmersión inmediata e integración en las áreas financieras, económicas, administrativas, etc. Así, la UE impone una unificación e integración instantánea y no con distintas velocidades. Al observar este modelo, parece lógico que la UE imponga su sistema de integración en Centroamérica. El CAFTA en cambio busca fomentar la integración centroamericana por un sistema de metas/cuotas establecidas en un plazo determinado, apoyando este proceso en instituciones preexistentes. La mejor ilustración de disparidad entre los sistemas de integración, se observa en los temas relativos a procedimientos aduaneros (administración aduanera y facilitación comercial). En relación a los procedimientos aduaneros, el CAFTA procede a confirmar las exigencias internacionales preexistentes, e impone únicamente obligaciones de celeridad, simplificación y sistematización. El AdA, en cambio prevé una homogeneización de las normas aduaneras entre los países de la región centroamericana. Este proceso de homogeneización requiere previamente una nivelación de las exigencias y legislaciones nacionales respectivas, de manera que, tras conseguir una homologación de procesos, pueda aplicarse una homogeneización de las normas.
  • 49. 44 Dicho sistema de integración es el reflejo del sistema aduanero actual de la Unión Europea. En dicho sistema se exige de los países candidatos actualizar y nivelar (si es necesario) su legislación aduanera, de manera que se cumpla con los estándares impuestos por la UE. Este sistema funciona relativamente bien en la UE, sin embargo, su implementación es extremadamente compleja en Centroamérica. La complejidad en la implementación de este modelo se debe a dos causas principales. Primero, la UE se formó a partir de un núcleo de seis países desarrollados con una institucionalidad sólida. Por lo tanto, la integración de los países parte de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) no requiere más que una simple alteración de los estándares nacionales existentes para alinearse sobre el país con legislación más desarrollada en la temática. En cambio, en el caso centroamericano, se pretende estandarizar un nivel a seis países en vías de desarrollo. De los seis países en cuestión, ninguno dispone de una institucionalidad ejemplar sobre la que los demás países puedan alinearse. Además las disparidades entre los países de la región centroamericana, por ejemplo en temas de propiedad intelectual e industrial, es abismal. La adopción de un sistema único es entonces doblemente compleja. Segundo, la falta de institucionalidad existente en los países centroamericanos vuelve aún más complejo la integración por la dependencia de este proceso de voluntades políticas. El objetivo último de unificar procedimientos, presenta beneficios obvios, pero parece poco realista tomando en cuenta los intentos previos de homogeneización de procedimientos legales a nivel centroamericano. En problema reside en que los procedimientos dependen de la voluntad política del gobierno en función, razón por la cual, el proceso puede estancarse fácilmente según el apoyo que reciba. Se puede tomar como ejemplo la complicada situación migratoria que existe en estos mismos momentos en las fronteras de la República de Guatemala y la República de El Salvador por las tensiones existentes entre sus respectivos dirigentes. A pesar de existir tratados entre las partes, la frontera entre los dos países vecinos requiere trámites migratorios e incluso el pago de impuestos que van en contra de los mismos tratados.
  • 50. 45 La diferencia de modelo de implementación entre los dos tratados se reitera en diversos puntos del tratado. Las MSF ilustran el mismo fenómeno: el CAFTA prevé la aplicación de las normativas previstas por la OMC y exige únicamente la creación de un comité, integrado por las mismas agencias nacionales (ya existentes), que tiene por misión facilitar la aplicación de las normas. En cambio, el AdA prevé la creación de PRACAMS. PRACAMS representa un sistema regional de calidad y de aplicación de MFS completamente nuevo, que tiene por objetivo armonizar las exigencias para obtener un reconocimiento sanitario a nivel internacional de los productos. La limitante de esta estrategia es la misma que para la homogeneización de la legislación aduanera.
  • 51. 46 En resumen, se puede observar en la tabla siguiente lo que cada tratado prevé y la implementación que requiere. Cuadro 3: Síntesis sobre las principales disposiciones comerciales del CAFTA y AdA disposiciones comerciales CAFTA AdA Reglas de acceso a mercados El CAFTA prevé la supresión de medidas arancelarias y no arancelarias, pero reconoce la desgravación progresiva negociada por cada socio comercial, así como otras medidas de transición. El AdA prevé la supresión de las medidas arancelarias y no arancelarias, reconoce la desgravación arancelaria progresiva pero únicamente negociada en bloque. Centroamérica debe eliminar inmediatamente los aranceles sobre el 50% de la producción agrícola importada y dispone de hasta 20 años para el otro 50%. Para la producción manufacturada, la desgravación se opera entre 10 y 15 años. Los EEUU deben desgravar de manera total e inmediata todos los productos agrícolas de la región CA (excepto azúcar y tabaco). Asimismo el CAFTA prevé una desgravación total e inmediata para todos los productos manufacturados. Centroamérica debe desgravar en un espacio de 10 años todos los productos agrícolas de la UE. Para la producción manufacturada, la desgravación se opera entre 10 y 15 años. La UE desgrava inmediatamente pero excluye de las líneas tarifarias gran parte de los productos agrícolas. Para los productos manufacturados la desgravación es total e inmediata. Reglas de origen Las normas de origen son similares bajo ambos tratados. Cada tratado reconoce un sistema distinto para determinar si un producto es o no originario, pero el objetivo es el de liberar la mayor cantidad de productos de aranceles dentro de la zona comercial. Aduanas y facilitación comercial Se prevé la automatización, simplificación y agilización de los procedimientos aduaneros. Se prevé la homogeneización legislativa para el establecimiento de normas aduaneras unificadas a nivel centroamericano. MSF Se prevé la aplicación de los derechos y obligaciones reconocidos en el marco del Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) de la OMC. Se crea el Comité de Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios, que se integra por las agencias responsables a nivel nacional de la aplicación de estas medidas. No se prevé la creación de nuevas normativas, sin embargo se establece el PRACAMS que certifica la calidad y aplicación de las MSF lo que equivale a crear un sistema regional de calidad armonizado. Temas de inversión El CAFTA y AdA imponen una reglamentación firme y estricta en lo que respecta los temas de expropiación, imposición de flujos financieros y trato de inversionistas. Elaboración propia a partir de base de datos The Trade Chapter of the European Union Association Agreement with Central America, Dirección General de Políticas Exteriores del Parlamento Europeo (página12)
  • 52. 47 Capítulo tercero Las disposiciones no comerciales de los tratados 1. Las disposiciones no comerciales del CAFTA Los tratados comerciales suscritos por la región centroamericana, tradicionalmente no contienen disposiciones de índole social. La originalidad del CAFTA se debe a que es uno de los primeros tratados comerciales en contener en sus veintidós capítulos, compromisos de tipo laboral y ambiental. 1.1 Las disposiciones laborales del Capítulo 16 El capítulo 16 del CAFTA contiene ocho artículos que detallan los compromisos suscritos; la aplicación y observancia de la legislación laboral; las garantías procesales; la estructura institucional de cooperación; las consultas laborales; la lista de panelistas y distintas definiciones relativas al tema. La inclusión de disposiciones laborales en el CAFTA, tiene por objetivo reconocer y hacer reconocer por las partes, el carácter inapropiado de promover el intercambio e inversiones en detrimento de la protección del régimen y estándares laborales. Recíprocamente, estos estándares no deben ser empleados como excusas para fines comerciales proteccionistas. Los compromisos asumidos bajo el CAFTA por las partes signatarias en materia laboral, reafirman las obligaciones adquiridas por las mismas ante la Organización Internacional de Trabajo (OIT) en el marco de la Declaración de la Organización Internacional de Trabajo Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales. Estas normas fueron adoptadas en su momento y son principios que forman parte de la legislación interna de los países signatarios. El CAFTA se inscribe en una lógica de no substituir a los países signatarios en su función de legislar, pero exige el respeto de los compromisos adoptados en el marco de convenios
  • 53. 48 internacionales de acuerdo al principio de derecho internacional “pacta sunt servanda” (lo pactado obliga). Así, el tratado permite conciliar la exigibilidad a nivel nacional de estándares laborales establecidos a nivel internacional, respetando la soberanía jurídica y la libre autodeterminación de las partes en el establecimiento de estándares laborales propios (acorde a los niveles mínimos exigidos por convenios internacionales). La exigibilidad de los estándares laborales en el CAFTA se origina por la terminología adoptada en el Capítulo 16, que establece el incumplimiento de la legislación laboral: “cuando una Parte deja de aplicar efectivamente su legislación laboral por acción o inacción de manera sostenida o recurrente, de una forma que afecte el comercio entre las partes”. El Capítulo 16 del CAFTA exige tres condicionantes para la existencia de un incumplimiento efectivo. Primero, el incumplimiento se origina por acción u omisión; segundo, el incumplimiento debe ser sostenido o recurrente; y tercero, debe afectar el comercio entre las Partes. El Capítulo 16 reconoce que el incumplimiento se puede originar tanto por acción de una de las partes en contra de una normativa, como por la inobservancia de la misma. Este proceder amplía el campo de acción a los casos en los que las partes obvian la aplicación de legislación existente, que es lo más frecuente con legislación de esta índole. Asimismo, el incumplimiento puede darse de manera sostenida o recurrente. Es decir que el incumplimiento de una parte, puede ser causado por la recurrencia con la que se incumple la normativa, pero también por un incumplimiento puntual que se sostiene en el tiempo. Así, una parte que sostiene el incumplimiento permanente de una normativa caracteriza un incumplimiento efectivo de la legislación nacional. El CAFTA prevé sin embargo una salvaguarda con el fin de evitar la injerencia e intromisión en el área jurídico-legal de las partes, exigiendo que el incumplimiento afecte el comercio entre las partes para ser constitutivo de inaplicación efectiva del Capítulo en cuestión. Ya que todo incumplimiento por acción u omisión, sostenido o recurrente, que no afecte el comercio entre las partes es un tema de índole nacional, que no concierne el