1. ESTUDIOS DEL BANCO MUNDIAL SOBRE
AMÉRICA L ATINA Y EL CARIBE
Temas de debate:
INTRODUCCIÓN
investigaciones en curso
Y RESUMEN
Cerrando la brecha
en educación
y tecnología
DAVID DE FERRANTI
GUILLERMO E. PERRY
INDERMIT GILL
J. LUIS GUASCH
WILLIAM F. MALONEY
CAROLINA SÁNCHEZ-PÁRAMO
NORBERT SCHADY

3. CHAPTER 1
Cerrando la brecha
en educación y tecnología
Introducción y resumen
I. Antecedentes: El acelerado cambio tecnológico en destrezas y sus consecuencias para el
crecimiento económico
L
a clara división del mundo en dos grupos, el de los países ricos y el de los países pobres, se ha
ido acentuando cada vez más en el transcurso de los últimos 50 años. Lo que más sorprende en
esta creciente distribución bimodal del ingreso es que ella no se debe a la concentración de los
factores de producción, como el capital, sino más bien a los relativos al conocimiento. Los países
del norte han seguido generando nuevas tecnologías, las que de acuerdo a los estudios estadísti-
cos explican a lo menos la mitad del crecimiento económico. Sin embargo, la mayor parte de los países del
sur no ha sabido aprovechar del todo estas nuevas tecnologías y gran parte de América Latina, lamentable-
mente, se encuentra inserta en el grupo menos dinámico. Entre 1950 y 2000, el ingreso per cápita anual en
los países de la OCDE se triplicó de US$7.300 a US$23.000 (en lo sucesivo, todos los valores en dólares
aparecerán como US$). El nivel de ingresos en la región de América Latina y el Caribe creció mucho menos
durante ese mismo período: apenas se duplicó de US$3.000 en 1950 a US$6.200 en 2000. De este modo,
la relación ingreso promedio de América Latina y el Caribe con respecto al ingreso promedio de los países
desarrollados disminuyó de más del 40% en 1950 a cerca el mina más detalladamente lo que necesitan los países, y en
25% en 2000, y gran parte de esa diferencia ocurrió duran- especial las empresas, para aprender a aprender. Los ingre-
te el último cuarto de siglo. Esto debería inquietar a las au- dientes clave para el éxito de estos países fueron los siguien-
toridades de la región. tes: en primer lugar, reconocieron desde muy temprano la
Esta tendencia es muy preocupante si se considera que los necesidad de contar con una política explícita, eficiente y sos-
países de reciente industrialización (PRI) de Asia, al igual tenida para llevar al sector privado a la tecnología de van-
que otros países como Finlandia que se asemejan más a Amé- guardia y, en segundo lugar, se dedicaron a acumular capital
rica Latina y el Caribe- en términos de dotación de recur- humano en sus respectivos países a través de una de las for-
sos, fueron capaces de avanzar significativamente en sus mas más rápidas y significativas que se conocen en la histo-
niveles de vida durante el mismo período gracias a la tecno- ria humana.
logía. De hecho, la lección principal que arrojó nuestro es- La educación es fundamental, a lo menos por dos moti-
tudio emblemático de 2001, De los Recursos Naturales a la vos. Primero, siempre ha sido un complemento clave del avan-
Economía del Conocimiento, fue precisamente que la capacidad ce tecnológico. Incluso hasta el año 1950, Estados Unidos era
de aprender del extranjero, y de innovar, distinguió a los pa- tal vez el único país donde la media de los individuos deja-
íses exitosos con abundancia de recursos naturales (Austra- ban la escuela ya graduados de la escuela secundaria. Para
lia, Canadá, Escandinava) de la desalentadora experiencia de cuando los países de Europa habían aprendido la lección al
América Latina y el Caribe. En el presente informe se exa- ver el rápido crecimiento de Estados Unidos como centro de
1

4. CLOSING THE GAP
poder económico, Estados Unidos había extendido su venta- este incremento en la demanda por trabajadores calificados
ja con respecto a Europa hacia la educación terciaria. La ma- ha elevado sus salarios.
yoría de los países de este continente sólo recientemente están Esta transformación tecnológica parece estar estrechamen-
comenzando a eliminar esa brecha. Los países de Asia Orien- te relacionada con los patrones de integración a la economía
tal parecen haber aprendido la lección en forma mucho más mundial. El comercio y la inversión extranjera directa han fa-
rápida: la República de Corea, por ejemplo, tiene indicado- cilitado la difusión de las tecnologías intensivas en destrezas
res de educación secundaria y terciaria que ya superan a mu- mas allá de las fronteras. Las empresas que pertenecen a sec-
chos países europeos. Los demás países, incluida la mayor parte tores con una mayor exposición al comercio y a la inversión
de América Latina, se han demorado mas en aceptar esta re- extranjera directa están sujetas a más presiones competitivas.
alidad. La evidencia presentada en este estudio indica que los Una forma de responder a esta presión por aumentar la pro-
beneficios de la transferencia de conocimientos que surgen de ductividad es adoptar y adaptar tecnologías más avanzadas,
la inversión extranjera directa (IED) y de la liberalización del y contratar y capacitar trabajadores con mayor calificación.
Estos cambios han afectado a los países de diferentes mane-
comercio, entre otros, se ven incrementados cuando existen
ras y en distintos momentos. La mayor demanda por destre-
mayores acervos de capital humano.
zas asociada a la adopción de nuevas tecnologías se ha
En segundo lugar, el cambio tecnológico producido en el
producido principalmente en los países que tienen niveles de
siglo XX cada vez ha inclinado más la balanza en favor de
capital humano superiores a un nivel mínimo. Por otra par-
los trabajadores calificados y este factor parece ser la fuerza
te, los patrones que se observaron en la mayor parte de los
CLAVE que genera la creciente diferencia salarial entre los
países latinoamericanos en los años noventa son similares a
individuos calificados y los no calificados en los países in-
los que tuvo Chile en los años ochenta, lo que sugiere la exis-
dustrializados. Esto ha sido una constante por tanto tiem-
tencia de ciclos de largo plazo asociados al progreso tecnoló-
po, que ahora la gente piensa que el cambio tecnológico
gico y la demanda relativa por trabajadores más calificados,
siempre ha favorecido a los trabajadores más calificados o con
dependiendo del momento de apertura de los países al comer-
mayor instrucción. Sin embargo, no siempre fue así, ya que
cio y a la competencia por la inversión extranjera directa.
el cambio tecnológico producido en la Gran Bretaña del si-
Un proceso de esta naturaleza crea tanto desafíos como
glo XVIII, por ejemplo, desplazó a los artesanos calificados.
oportunidades. En gran parte de la región, la demanda por
Existen indicios de que el carácter del cambio tecnológico
mayores destrezas y en especial por trabajadores con educa-
intensivo en destrezas se ha acentuado en las recientes déca-
ción terciaria está aumentando con mayor rapidez que la de-
das, en parte como resultado de la denominada revolución
manda por trabajadores menos calificados. De ahí el desafío:
de la Tecnología de la Información y las Comunicaciones
(TIC)1. la desigualdad salarial tiende a aumentar mientras se man-
tienen las desigualdades actuales en el acceso a la educación,
Este informe se centra no sólo en las brechas que enfren-
y la falta de destrezas se puede convertir en una restricción
ta América Latina en la educación y la tecnología, sino es-
real para una transferencia rápida y eficiente de las tecnolo-
pecialmente en las interacciones entre ambos sectores. La
gías y, por consiguiente, para el crecimiento económico.
premisa principal del informe es que existe una fuerte in-
También se trata de oportunidades: Una mayor deman-
teracción entre las destrezas y la tecnología, y que esta rela-
da potencial por educación abre la posibilidad de acelerar el
ción contribuye significativamente a explicar las diferencias
crecimiento de la productividad en la economía al eliminar
de productividad e ingresos entre los países. En numerosos
las brechas educacionales y tecnológicas de los países latino-
estudios se ha demostrado que las diferencias en el crecimien-
americanos con respecto a sus pares. Para lograrlo, la polí-
to a largo plazo dependen más de las diferencias apreciadas
tica educativa y tecnológica debe responder con rapidez, de
en el crecimiento tecnológico, el cual ha sido complemen-
modo que la demanda potencial por una educación de ma-
tario con un mayor nivel de destrezas en América Latina en
yor nivel y mejor calidad, en efecto, se traduzca en mejores
las ultimas dos décadas, al igual que lo ha sido en los paí-
niveles educacionales y de la fuerza laboral, así como en una
ses mas desarrollados. También se demuestra que esto ha ge-
mayor productividad en el ámbito de las empresas.
nerado un considerable aumento en la demanda por
Al centrar la atención en el perfeccionamiento de las des-
trabajadores calificados por parte de las empresas de la re-
trezas, el cambio tecnológico y sus interacciones es posible
gión, en especial de trabajadores con educación terciaria, y
2

5. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA: INTRODUCCIÓN Y RESUMEN
ordenar el análisis de los temas que rodean la denominada Como ya se mencionara, las diferencias en las destrezas y
economía del conocimiento. En el recuadro 1.1 y la figura la tecnología influyen profundamente en las diferencias de
1.1, se describe un marco conceptual estilizado de la inter- productividad entre los países y entre las empresas en cada
país2. Por ende, no es de sorprender que los tigres de Asia
acción entre tecnología y destrezas que se ha empleado pa-
ra organizar el análisis del capitulo 1 de este informe. Oriental, que tienen tasas de crecimiento muy superiores en
la Productividad Total de los Factores que el promedio, tam-
II. Brechas en productividad, educación y bién tengan resultados muy superiores a los de América La-
tecnología en América Latina y el Caribe tina en las medidas de tecnología y destrezas. Esto también
En el Capítulo 2 se compara la situación de los países lati- es cierto para algunas de las economías más exitosas ricas en
recursos naturales3. En América Latina, Chile, el país que tu-
noamericanos en términos de productividad, destrezas y tec-
nología con un “país promedio del mundo”, los “tigres” de vo los mejores resultados, simultáneamente mostró aumen-
Asia Oriental y un grupo de economías exitosas basadas en tos positivos en la productividad, un considerable aumento
los recursos naturales. Puesto que los países que se desea com- en destrezas e incrementos en todos los indicadores asocia-
parar se encuentran en distintas etapas de desarrollo, se cal- dos con la innovación y transferencia de tecnologías.
cula su nivel de progreso esperado en cada indicador dados Puesto que no existen mediciones perfectas de las destre-
sus respectivos niveles de ingreso per cápita y se comparan zas, se utilizó la evolución del nivel educacional de la po-
con su nivel de progreso real, de modo que las brechas esti- blación adulta (medida como el promedio de años de
madas estén relacionadas con el nivel de desarrollo de cada educación) y la evolución de las tasas de matrícula. Duran-
país. Se constató que América Latina en conjunto adolece de te las últimas dos décadas, la media de años de educación de
importantes déficit en materia de productividad, destrezas la población adulta de 25 años o más ha aumentado en 1,7
y tecnología (ver la figura 1.2 y el cuadro 1.1). años (de 4,1 a 5,8 años) en la región. Sin embargo, de acuer-
FIGURE 1.1
The Knowledge Economy Simplified
Prerequisite: Prerequisites:
Primary Education Macroeconomic
KNOWLEDGE ABSORPTION
Stability and
Incentives Regime
GENERAL FOREIGN
- Secondary - Trade, FDI, Licensing
- Tertiary - IPR Regime
- Adaptive R&D
TRAINING
TECHNOLOGY
EDUCATION
NETWORKS
DOMESTIC
SCIENTIFIC AND
- Creative R&D
TECHNICAL
- Intellectual
- Tertiary
Property Rights Regime
- Postgraduate
Catalyst: Catalyst:
Labor Market Capital Market
KNOWLEDGE GENERATION
Development Development
Source: Gill (2002).
3

6. CLOSING THE GAP
RECUADRO 1.1
Descomponiendo la economía del conocimiento
que producen externalidades importantes, alcancen su ni-
En la figura 1.1, el centro de la acción es la empresa. En
vel social óptimo. Los mercados laborales y de capitales
ella se toman decisiones coordinadas sobre reclutamiento
bien regulados son lubricantes importantes de este proce-
de personal calificado, capacitación, adopción y adaptación
so, pero los países que pretenden eliminar las brechas de
de tecnologías, investigación y desarrollo (I&D) e innova-
productividad no deberían esperar que se cumplan estas
ción. A la izquierda aparece el sistema de educación for-
condiciones para iniciar los respectivos esfuerzos, dado que
mal que avanza desde la educación básica hasta la
sólo en una etapa posterior de las transiciones educaciona-
educación terciaria y el postgrado. A la derecha se mues-
les y tecnológicas se convierten en obstáculos clave para
tra un conjunto de canales de transmisión de tecnologías
lograr una mayor productividad.
extranjeras, instrumentos e instituciones de políticas pa-
Para que el sistema funcione en forma eficiente, no só-
ra fomentar la adopción, adaptación y creación de nuevos
lo es primordial crear cada componente, política e instru-
métodos de organización, producción y comercialización
mento, sino también asegurar que estén adecuadamente
(denominado el “sistema tecnológico” para fines de abre-
“vinculados” a través de redes eficaces que permitan supe-
viación) por parte de las empresas. La educación básica ge-
rar los problemas de coordinación y asimetrías en la infor-
neralizada y la estabilidad macroeconómica aparecen como
mación que caracterizan a los sistemas de innovación. A
requisitos para generar un proceso significativo y perma-
medida que se forma un sistema de innovación integrado,
nente de adopción, adaptación y creación de tecnologías
las sociedades avanzan desde el estancamiento tecnológi-
modernas por parte de las empresas. Las destrezas adqui-
co, pasando a través de un proceso en el cual los indivi-
ridas mediante la educación secundaria y terciaria permi-
duos y las empresas absorben cada vez más conocimientos
ten que las empresas adopten y adapten las tecnologías
(mediante la adquisición de destrezas y la adopción y la
existentes de manera más eficiente y que capaciten a sus
adaptación de tecnologías) hasta llegar a una situación en
trabajadores. Las destrezas adquiridas en el nivel de pos-
la que un número significativo de ellos participa en la cre-
tgrado (en especial, pero no exclusivamente, en áreas co-
ación de conocimientos (desarrollo de nuevas tecnologías
mo la ciencia y la ingeniería) permiten que las empresas
y ciencias básicas). Sin embargo, como se explicará luego,
creen y desarrollen nuevas tecnologías.
el ritmo de este proceso no es igual en todos los sectores
La apertura al comercio y a la inversión extranjera di-
o empresas. (ver el recuadro 1.3).
recta, y en términos más generales, las presiones compe-
Este informe se divide en las dos secciones que compo-
titivas, crean un entorno que fomenta la innovación y la
nen este diagrama. En la primera sección (capítulos 2 y 3)
capacitación en las empresas y facilita la transferencia de
se presentan la motivación y las pruebas acerca de la com-
tecnologías extranjeras. Los canales clave para esta trans-
plementariedad entre tecnología y destrezas en América La-
ferencia son la importación de bienes de capital, la inver-
tina. Para este fin se utilizan datos a nivel de hogar, empresa
sión extranjera, el uso de licencias tecnológicas y, el
y país. La tecnología y las destrezas son factores importan-
desplazamiento de los trabajadores calificados. Los incen-
tes en el desarrollo y en América Latina hay escasez de am-
tivos gubernamentales y el apoyo a las actividades de ca-
bas. En la segunda sección (capítulos 4 y 7) se presentan
pacitación y de I&D en las empresas derechos de propiedad
las repercusiones de este análisis en materia de políticas.
intelectual, incentivos tributarios, subsidios competitivos,
Los capítulos 4 y 5 examinan las políticas de educación y
infraestructura de la tecnología de la información y las co-
capacitación, mientras que los capítulos 6 y 7 se centran
municaciones y marco legal, además de la existencia de tra-
en las políticas referidas a la tecnología y las redes de in-
bajadores calificados y un entorno competitivo, son
novación, respectivamente.
factores fundamentales para permitir que estas actividades,
4

7. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA: INTRODUCCIÓN Y RESUMEN
FIGURA 1.2
Los déficit en tecnología y educación en América Latina y el Caribe en comparación con Asia Oriental y países exitosos ricos en
recursos naturales (1980–99)
Income-adjusted comparisons
2
1,5
1
0,5
Latin America and the Caribbean
0 East Asian “tigers”
Natural resource-abundant countries
−0,5
−1
−1,5
−2
Education Technology Productivity
do a lo que es dable esperar según sus niveles de ingreso, los limitada, puesto que gran parte de los países latinoamerica-
adultos de América Latina tienen en promedio 1,4 años me- nos no participa regularmente en las pruebas internaciona-
nos de educación y los adultos de Asia Oriental, 0.4 años más. les, pero la información disponible apunta a otro déficit grave.
Esta brecha en el acervo educacional refleja las inversiones Los países latinoamericanos (a excepción de Cuba) no sólo
relativamente bajas y con frecuencia ineficientes efectuadas obtienen resultados inferiores respecto de un nivel de refe-
en el pasado en educación. Por consiguiente, es especialmen- rencia ajustado a los ingresos, sino que a menudo tienen re-
te preocupante observar que el flujo de nuevos trabajadores sultados inferiores respecto de países mucho más pobres.
con instrucción también es inadecuado. El déficit de la re- En adición, se utilizaron tres conjuntos de factores para
gión en materia de matrícula es grande, en especial en el ni- evaluar la brecha tecnológica. En primer lugar, se examinóó
vel de la escuela secundaria (figura 1.3), y también respecto el grado de exposición de los países latinoamericanos a las
de la calidad de la educación. América Latina tiene un dé- importaciones extranjeras, en especial a las importaciones de
ficit agregado de alrededor de 20 puntos porcentuales en ma- bienes de capital, los pagos efectuados para licenciar tecno-
trícula secundaria neta y 10 puntos porcentuales en logías extranjeras y los niveles de inversión extranjera direc-
ta que reciben. La penetración de las importaciones es menor
matrícula terciaria bruta, dado su promedio de nivel de in-
que la esperada y el nivel de las importaciones de bienes de
gresos, mientras que Asia Oriental tiene un superávit de más
capital, que con frecuencia supone nuevas tecnologías, sólo
de 17 y 5 puntos porcentuales, respectivamente, y las eco-
nomías exitosas ricas en recursos naturales, de 6 y 144. Por alcanza aproximadamente la sexta parte del nivel correspon-
diente a los tigres de Asia Oriental. Aunque América Lati-
último, se analiza la calidad de los estudiantes “producidos”
na superaba a Asia Oriental en términos de importaciones
en cada nivel de educación, según los resultados obtenidos
de computadoras en 1980, esa situación se invirtió en 1990
por estudiantes y adultos latinoamericanos en pruebas inter-
y no existen indicios de que la región esté cerrando esta bre-
nacionales estandarizadas. La evidencia en esta materia es más
5

8. CLOSING THE GAP
CUADRO 1.1
Las brechas más importantes
SUPERÁVIT
SUPERÁVIT AJUSTADO
DÉFICIT AJUSTADO MEDIA RESPECTO
AJUSTADO MEDIA RESPECTO OBSERVADA DEL INGRESO
MEDIA RESPECTO DEL OBSERVADA DEL INGRESO EN PAÍSES EN PAÍSES
OBSERVADA INGRESO EN DE LOS EN LOS EXITOSOS EXITOSOS
DE AMÉRICA AMÉRICA “TIGRES” “TIGRES” RICOS EN RICOS EN
LATINA Y EL LATINA Y EL DE ASIA DE ASIA RECURSOS RECURSOS
CARIBE CARIBE ORIENTAL ORIENTAL NATURALES NATURALES
Productividad
Crecimiento anual de la PTF (1990–99) 0,45 -0,21 1,42 0,76 0,78 0,12
Educación
Media de años de educación en población de
más de 25 años 5,8 -1,4 9,7 1,0 11,1 1,4
Tasa de matrícula secundaria neta (porcentaje) 46,7 -18,7 93,3 17,8 93,2 6,0
Tasa de matrícula terciaria bruta (porcentaje) 20,0 -10,0 47,3 5,1 67,0 14,0
Calificación en el Tercer Estudio Internacional de
Matemáticas y Ciencias (TIMSS, por su sigla en inglés)
(puntos) 387 -81,2 584 86,3 524 + (no
significativo)
Tecnología
Importaciones de bienes de capital como proporción
del PIB 1999 (%) 7,7 -3,6 29,5 18,1 12,6 2,0
Gastos internos en I&D por trabajador (US$ de 1995) 35,6 -26,4 329,5 116,5 725,4 152,5
Patentes registradas en Estados Unidos, promedio de
1996–2000 (por millón) 0,8 -1,5 54,4 48,3 114,8 80,9
Computadoras por cada 1000 trabajadores (media) 37,7 - (no 172,0 + (no 404,2 + (n.s.)
significativo) significativo)
Nota: Los “déficit” o “superávit” regionales se calculan como la suma ponderada de la diferencia entre el valor observado y el valor proyectado sobre la base de una regresión de míni-
mos cuadrados ordinarios (MCO) sobre el logaritmo del ingreso per cápita para todos los resultados, excepto el crecimiento de la Productividad Total de los Factores (PTF) y las im-
portaciones de bienes de capital. En el caso de la PTF, la media y el valor proyectado se obtienen del promedio mundial ponderado, sin una regresión. Para las importaciones de
bienes de capital, la variable explicativa es el PIB. La media, déficit y superávit regionales correspondientes a las importaciones de bienes de capital están ponderados por el PIB; los
correspondientes a los años promedio de educación, tasas netas de matrícula en educación secundaria, tasas brutas de matrícula en educación terciaria, puntajes en el TIMSS y el nú-
mero de computadoras están ponderados por la población; por último, las medidas de investigación y desarrollo (I&D) y de patentes a nivel interno están ponderadas por la población
en edad activa igual o superior a 25 años. “n.s” indica que el déficit o superávit no es significativamente distinto de cero en términos estadísticos (en el nivel del 5%). Las economías
“tigre” de Asia Oriental incluidas en la muestra son Hong Kong (China), República de Corea, Malasia y Singapur. No se dispone de datos sobre Hong Kong correspondientes al cre-
cimiento de la PTF, importaciones de bienes de capital ni gastos en I&D; no se dispone de datos sobre Singapur para la tasa de matrícula secundaria neta ni para las importaciones de
bienes de capital; no se dispone de datos sobre Malasia correspondientes a los gastos en I&D. Los países ricos en recursos naturales incluidos en la muestra son Canadá, Australia, Nue-
va Zelanda, Finlandia, Noruega y Suecia.
Fuente: Los datos sobre la PTF corresponden a Loayza et al (200) los datos sobre nivel educacional en adultos provienen de Barro y Lee (2002); los datos sobre tasas de matrícula pro-
vienen de la UNESCO; los datos sobre puntajes en el TIMSS corresponden a TIMSS; los datos sobre importaciones de bienes de capital, PIB, PIB per cápita y población provienen de
las bases de datos del Banco Mundial; los datos sobre I&D y registro de patentes corresponden a Lederman y Saenz (2002).
En tercer lugar, examinamos el gasto en investigación y
cha. En promedio, la inversión extranjera directa es mayor
desarrollo (I&D) y en pagos de licencias en comparación con
en América Latina que en Asia Oriental como proporción
los niveles de referencia para países de sus mismos niveles
del PIB. Sin embargo, esto también refleja una mayor pre-
de ingreso, como también respecto de los resultados de pa-
ferencia por licencias (la transferencia contractual de tecno-
íses destacados como Finlandia, República de Corea, Israel
logías que proporciona cualquier tecnología de manera más
o Irlanda, dadas las extraordinarias rentabilidades generadas
accesible que a través de la IED) en muchos países de Asia.
por las inversiones en innovación. El resultado más sorpren-
En segundo lugar, evaluamos el desarrollo de la infraes-
dente es el bajo nivel de I&D que realizan las empresas. Es-
tructura tecnológica de la información y las comunicaciones
to en parte se debe a las falencias de las instituciones de
(TIC), como instrumento complementario esencial para for-
apoyo, como los mercados de crédito, la infraestructura de
talecer las capacidades tecnológicas, y se constata que la bre-
las tecnologías de la información y las comunicaciones, y la
cha de América Latina y el Caribe con respecto a Asia
política pública de fomento a la innovación. El bajo nivel
Oriental más que se triplicó durante los años noventa.
6

9. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA: INTRODUCCIÓN Y RESUMEN
FIGURA 1.3
La mayor brecha en la mayoría de países de América Latina y el Caribe: grandes déficit en la educación secundaria
Sweden
100
Republic of Finland
Korea Canada
Malaysia
New Zealand United States
Australia
Net secondary enrollment rate, 1998
80 Jamaica
Trinidad Argentina
Chile Hong Kong (China)
Guyana
Peru
60 Philippines Mexico
Thailand
Dominican Republic
China
Ecuador Colombia
Indonesia Paraguay Costa Rica
40 Belize
El Salvador
Brazil
Nicaragua
R. B. de Venezuela
20
7
5 6 8 9 10 11
Log of per capita GDP, 1998
de I&D en las empresas refleja también el hecho de que an- co y tiene menos efectos de propagación en el sector pri-
tes de la reciente apertura de las economías de América La- vado que en otras latitudes. El gasto en I&D en América
tina y el Caribe a la competencia y a las ideas extranjeras, Latina no sólo es pequeño, sino que además está menos con-
las empresas de la región no tenían ni la motivación ni la centrado en la I&D aplicada y genera menos patentes y au-
capacidad de buscar las tecnologías de punta en el exterior. mento de la productividad de lo que se observa en los países
En parte por motivos históricos y en parte para compensar de la OCDE y en los tigres asiáticos (ver el capítulo 6), in-
el poco esfuerzo del sector privado en este sentido, los go- cluso si se evalúa considerando sus respectivos ingresos pro-
biernos tenían la tendencia de participar de manera desme- medio per cápita.
surada en el financiamiento y la implementación de la Por consiguiente, la situación general que surge de estos
investigación y el desarrollo (concentrando un elevado por- análisis es que, hasta hace poco, los países de América Lati-
centaje de la I&D en las universidades públicas). na y el Caribe no le otorgaban la merecida importancia a la
Por último, aunque es mucho más difícil de evaluar en innovación, la ciencia y la tecnología dentro de sus estrate-
términos comparativos, el uso de recursos relacionados con gias de desarrollo. Como resultado, si bien los niveles de sus
la innovación y el capital humano es muy ineficiente en la indicadores de innovación y absorción de tecnologías han au-
región. La coordinación general de las universidades, los mentado, estos países se han quedado atrás respecto de eco-
centros de investigación del sector privado y las empresas nomías más dinámicas como los tigres asiáticos, Israel,
es deficiente, lo que significa que la reducida inversión en Irlanda y Finlandia. Sin duda, la apertura de los países de
I&D realizada se emplea en forma relativamente ineficien- América Latina y el Caribe les ha brindado un mayor acce-
te y arroja resultados más bajos en materia de patentes y so a las diversas tecnologías que se han desarrollado en el ex-
de sus efectos sobre el crecimiento que en el caso de paí- terior. Sin embargo, como se sostiene en este informe, el solo
ses comparables o de la OCDE. Así, América Latina no só- acceso a las tecnologías podría no ser suficiente para lograr
lo se encuentra rezagada respecto del volumen total de su un acelerado crecimiento sostenible. La interrogante clave es
I&D como proporción del PIB, sino que una parte bastan- qué capacidades e instituciones necesitan estos países para
te considerable de esa I&D es realizada por el sector públi- usar estas tecnologías de manera eficiente y a la larga poder
7

10. CLOSING THE GAP
gico dirigido requiere una mayor velocidad en la elevación de
ingresar a una senda de desarrollo basado en la innovación
que permita un crecimiento sostenible en el largo plazo. los niveles de educación en los países en desarrollo, puesto
que la naturaleza del cambio tecnológico intensivo en las des-
III. De las brechas del financiamiento a las trezas tiende a perpetuarse. Tercero, se requiere de trabaja-
brechas de la productividad: eliminación dores, ingenieros y científicos calificados para producir
sincronizada de la brecha educacional y adaptaciones importantes de las tecnologías existentes y aún
tecnológica más para crear nuevas. Incluso la simple adopción y difusión
Las décadas de los años ochenta y noventa estuvieron mar- de las tecnologías existentes requiere que la fuerza laboral
cadas por una lucha constante con un déficit por partida do- tenga un nivel mínimo generalizado de instrucción (al me-
ble en América Latina y el Caribe: una brecha presupuestaria nos cierta educación secundaria) así como actividades de ca-
y una brecha comercial. Las políticas fiscales y monetarias pacitación e I&D en las empresas.
se mantuvieron en primer plano. Los países de la región han Por tanto, los países con bajos niveles de educación que-
aceptado que era acertado equilibrar el presupuesto y ase- dan entrampados en el estancamiento tecnológico, bajo cre-
gurar el saldo de la balanza de pagos mediante políticas mo- cimiento y baja demanda por educación (motivo por el cual
netarias y cambiarias conservadoras. Pero, con algunas pocas la educación básica debe recibir elevados subsidios en todas
excepciones como Chile, estas décadas también se caracteri- partes). A la inversa, los países podrían invertir fuertemente
zaron por un crecimiento lento e irregular reflejado en ba- en educación terciaria, pero si no se abren al comercio y a la
jas tasas de crecimiento de la productividad promedio. Si se IED y las empresas no están sujetas a presiones competitivas
acepta el crecimiento de la productividad como el sine qua que estimulen el progreso tecnológico y, por ende, la deman-
non del crecimiento económico sostenido, el desafío de Amé- da por educación, descubrirán que una alta proporción de su
rica Latina es pasar de eliminar las brechas de financiamien- población instruida emigrará y que deberán mantener o au-
to a eliminar las brechas de productividad. mentar el nivel de los subsidios para compensar la frágil de-
Así como la brecha de financiamiento tiene dos compo- manda efectiva. De manera similar, es posible que un bajo
nentes estrechamente relacionados (el déficit fiscal y el défi- nivel de apoyo a la I&D en las empresas se transforme fácil-
cit en cuenta corriente), se puede considerar que las brechas mente en una limitación real para la adopción de nuevas tec-
de productividad tienen dos componentes igualmente sim- nologías e innovación y, por consiguiente, para el crecimiento
bióticos: las destrezas y la tecnología. De la misma forma en de la demanda por educación. En el otro extremo, es posible
que se deben eliminar simultáneamente las brechas de finan- que los esfuerzos realizados por un gobierno para subsidiar
ciamiento para garantizar la sostenibilidad, se deben redu- la investigación y el desarrollo no logren sus metas cuando
cir simultáneamente las brechas en materia de destrezas y de predominan bajos niveles de educación y/o las economías no
estén abiertas al comercio ni a la inversión extranjera direc-
tecnología para eliminar de manera eficiente las brechas en
la productividad. ta y las empresas no se ven sometidas a presiones competiti-
vas para innovar. En uno de los estudios de base realizados
La experiencia internacional y de los países de América
para este informe se compara un conjunto de países de Amé-
Latina parece condenar a un crecimiento económico bajo o
rica Latina y fuera de ella, entre los cuales algunos que han
errático a los países que intentan eliminar las brechas en ma-
tenido mucho éxito en la sincronización de sus políticas edu-
teria de educación y tecnología sin una sincronización ade-
cacionales y tecnológicas, y otros que no. En el recuadro 1.2
cuada. La razón es la fuerte complementariedad entre
se resumen las conclusiones de ese documento.
tecnología y destrezas que subyace al cambio tecnológico in-
En síntesis, esto significa que las brechas tecnológicas y en
tensivo en destrezas, debido a tres hechos. Primero, se ne-
materia de destrezas se pueden eliminar en forma más rápida
cesitan trabajadores calificados para implementar nuevas
y productiva, es decir, con un mayor efecto en la productivi-
tecnologías porque ellos son más aptos para enfrentar los cam-
dad y, por ende, en el crecimiento económico (y por cierto, con
bios. Segundo, el fenómeno del cambio tecnológico “dirigi-
menos esfuerzo) si sincronizan sus políticas en estas dos áreas.
do”: la disponibilidad de más trabajadores calificados en los
países desarrollados ha creado incentivos para que las em- La necesidad de sincronización implica que las fases de la
presas desarrollen nuevas tecnologías que hagan un uso más transición educacional (desde un bajo nivel y calidad en la
intensivo de trabajadores con destrezas. El cambio tecnoló- educación básica y secundaria hasta un alto nivel en la edu-
8

11. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA: INTRODUCCIÓN Y RESUMEN
RECUADRO 1.2
Lecciones comparativas: aprovechamiento de las complementariedades entre tecnologías y destrezas
• Los países que incrementaron sus niveles de educa-
En un documento base de este informe, se compara la ex-
ción promedio, pero no aplicaron consistentemente
periencia de un conjunto de cinco países latinoamerica-
políticas que facilitaran la transferencia tecnológica,
nos (Brasil, Costa Rica, Chile, Perú y México) y cinco
también experimentan un bajo crecimiento en su
países no latinoamericanos (China, República de Corea,
productividad. Sin embargo, para esos países es más
Finlandia, España y Singapur) que en algún momento de
fácil aumentar la productividad: una apertura de la
su desarrollo compartieron tanto similitudes como dife-
economía al comercio exterior, a la inversión y a los
rencias en sus políticas educacionales y tecnológicas, con
flujos de conocimientos genera casi de inmediato un
el fin de ilustrar cómo y por qué algunos regímenes de
mayor crecimiento de la productividad. La experien-
políticas han resultado ser más exitosos que otros en cap-
cia contrastante de Perú en los años ochenta y no-
tar el entorno complementario en el cual las destrezas y
venta es un ejemplo que viene al caso.
la tecnología pueden impulsar la productividad. Las con-
• Los países que aumentan los niveles de educación y
clusiones de dicho ejercicio refuerzan los mensajes bási-
la inversión en I&D, pero principalmente a través de
cos de este informe:
prestaciones directas del sector público (de educación,
• Los países que no incrementan sus niveles de edu-
capacitación e I&D), también parecen obtener resul-
cación ni afectan la transición tecnológica de mane-
tados precarios en materia de crecimiento de la pro-
ra secuencial exhiben resultados pobres en materia
ductividad. Estos países enfrentan el duro desafío de
de crecimiento de la productividad:
aumentar la participación del sector privado en el des-
– Si se mantienen bajos niveles de educación, la
arrollo de nuevas tecnologías y en educación y capa-
apertura al comercio y la inversión extranjera no
citación. México es un buen ejemplo, ya que hoy su
contribuye mucho a la transferencia de tecnolo-
principal desafío es lograr que los altos niveles de I&D
gía y la productividad total, dada la complemen-
en el sector público redunden en un impulso de es-
tariedad entre tecnología y destrezas. Países con
tas actividades en el sector privado.
estas características no sólo corren el riesgo de no
• Los países que han aumentado los niveles de educa-
crecer dada la escasez de destrezas, sino también
ción creando una base amplia de escolaridad prima-
de incrementar la desigualdad en los ingresos.
ria y secundaria y al mismo tiempo han fomentado
– Invertir y subsidiar fuertemente la investigación
la adopción y la adaptación de nuevas tecnologías en
y el desarrollo no retribuyen con un mayor creci-
las empresas del sector privado a través de la libera-
miento de la productividad en las economías ce-
lización, pueden obtener grandes retornos de los es-
rradas (donde no existen presiones competitivas
fuerzos en apoyar la investigación y el desarrollo en
para que las empresas estén obligadas a innovar
el sector privado, estimular el desarrollo de redes de
y no se facilita la transferencia de tecnologías a tra-
conocimientos (mejorando los vínculos entre las uni-
vés del comercio y la IED) ni en aquellas que tie-
versidades y las empresas, tanto dentro del país co-
nen bajos niveles de educación en gran parte de
mo a nivel internacional), masificar la educación
la fuerza laboral (la historia pasada de Brasil es un
terciaria y apoyar los programas de postgrado, espe-
ejemplo de una política educacional y tecnológi-
cialmente en ciencias e ingeniería. Chile es un buen
ca desequilibrada que no dio buenos resultados en
ejemplo de un país que se encuentra en esta etapa.
las últimas décadas).
cación secundaria y terciaria) y la transición tecnológica (des- ajuste: las prioridades en materia de políticas deberán depen-
de la adopción de tecnologías extranjeras hasta importantes der del punto en que esté ubicado exactamente el país en un
adaptaciones y la creación de nuevas tecnologías) deben coin- momento determinado en el proceso de transición educacio-
cidir entre sí. En otras palabras, una recomendación que se nal y tecnológica, desde una sociedad de “absorción de co-
9

12. CLOSING THE GAP
oportunidad en el corto plazo. El crédito y la información
nocimiento” hacia una de “creación de conocimiento”, y de
son de especial importancia en la educación superior, a fin
cuáles desequilibrios presente el desarrollo en esas áreas. Por
de convertir la potencial demanda generada por el rápido au-
lo tanto, el informe no ofrece una recomendación “están-
mento de las primas saláriales para los trabajadores con edu-
dar”sino una guía para que las autoridades responsables y los
cación terciaria en una efectiva demanda y mayor matrícula,
actores del sector privado identifiquen las prioridades de sus
en especial en las mejores universidades públicas y privadas.
políticas y las medidas que corrijan los desequilibrios y ace-
Contar con los incentivos adecuados para las escuelas y
leren el progreso educacional y tecnológico en forma sincro-
universidades públicas y para los maestros también es de su-
nizadas, según la situación particular de cada país. En la
ma importancia. Es muy frecuente que los recursos “sigan”
sección VIII, los cuadros del 1.2 al 1.4. al final de este ca-
a las escuelas y maestros y no a los estudiantes. Los criterios
pítulo proporcionan una versión simplificada de esa guía.
que hoy en día rigen a la asignación de los recursos en las
IV. Estudiantes, trabajadores y empresas: los escuelas y universidades públicas generan incentivos perver-
principales actores en el progreso educacional y sos en muchos países de la región. Definitivamente, la edu-
tecnológico cación no es sólo una cuestión de número de escuelas y
maestros. Existen demasiados casos en la región en que un
El análisis de este informe se centra en los principales acto-
considerable aumento en los gastos en educación pública du-
res del proceso educacional y tecnológico: estudiantes, tra-
rante las últimas décadas no se vio compensado con un au-
bajadores y empresas. Son éstos los que acumulan y aplican
mento correspondiente en la cobertura o la calidad.
el conocimiento para impulsar la productividad y el creci-
El proceso de adquisición de destrezas y cambio tecnoló-
miento. Las familias, escuelas, universidades, centros de in-
gico se centra en la empresa, dado que es ésta la que toma
vestigación, instituciones y políticas gubernamentales sólo
decisiones integrales sobre las destrezas de su fuerza laboral
son facilitadores, aunque de vital importancia, del proceso
(a través de la contratación y capacitación externa o en el em-
de adquisición y aplicación de destrezas y tecnologías en una
pleo) y sobre la tecnología que utiliza (a través de la adop-
sociedad. Tanto los principales actores como los facilitado-
ción, adaptación o creación). A nivel micro, las
res deben enfrentar incentivos adecuados para contribuir en
complementariedades entre destrezas y tecnologías son dema-
forma eficiente a este proceso.
siado evidentes. Son los educadores, economistas y autorida-
Los estudiantes y trabajadores no acumularán suficientes
des responsables los que en ocasiones las pasan por alto. En
conocimientos si no tienen acceso a una educación y capa-
efecto, constatamos en este estudio que las empresas que son
citación de alta calidad ni vislumbran perspectivas de em-
más dinámicas en adoptar, adaptar o crear nuevas tecnologí-
pleos rentables para trabajadores calificados. Lo que se
as también son las que contratan mayores destrezas e invier-
necesita en el actual mundo de acelerados cambios tecnoló-
ten más en capacitación. Las empresas que no cambian de
gicos intensivos en destrezas es la capacidad de “aprender”,
tecnologías tampoco realizan capacitación, mientras que aque-
de adaptarse, innovar, trabajar en equipo y relacionarse con
llas que invierten en I&D realizan más capacitación. No es
una amplia variedad de actores. No se trata de educación “téc-
de sorprender que las empresas que innovan y capacitan son
nica” excesivamente especializada, a lo menos no hasta lle-
las que tienen un mayor crecimiento de la productividad (des-
gar a los estudios terciarios o de postgrado, pero incluso en
de luego, como es habitual, aquí la causalidad funciona en
ese momento son más importantes los conocimientos cien-
ambos sentidos). Los incentivos son fundamentales. Se obser-
tíficos básicos en sus áreas y el desarrollo de capacidades de
va que las empresas más expuestas a la competencia extran-
“resolución de problemas”, que dominar técnicas específicas
jera (ya sea por penetración de importaciones o en los
que pueden quedar obsoletas con suma rapidez.
mercados de exportación) contratan mayores destrezas (y pa-
Los estudiantes y trabajadores necesitan estar informados
gan mejor por ellas) y gastan más en capacitación, licencias
acerca de la calidad de la educación y la capacitación que ofre-
y en I&D.
cen los diferentes proveedores (de aquí la importancia de los
Por consiguiente, una conclusión de importancia clave es
exámenes estatales, los procesos de acreditación, los obser-
que el nivel de capacitación que realizan las empresas depen-
vatorios laborales) y requieren acceso al crédito educativo pa-
de más de las presiones competitivas que enfrenten, y por tan-
ra superar las limitaciones de liquidez. Y en el caso de las
to del nivel y la calidad de la educación de la fuerza laboral
familias pobres, subsidios para superar los altos costos de
10

13. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA: INTRODUCCIÓN Y RESUMEN
que puedan contratar, que de los subsidios para capacitación dad para las familias pobres, podrían impedir que la poten-
(ver el capítulo 5). Específicamente, las empresas de Améri- cial demanda por educación se convierta en demanda efecti-
ca Latina y el Caribe consideran de poco valor los servicios va. El apoyo del gobierno a la creación de sistemas
de educación técnica y capacitación ofrecidos por grandes or- generalizados de préstamos estudiantiles, bonos educaciona-
ganismos públicos y financiados generosamente por impues- les, becas y subsidios para estudiantes provenientes de fami-
tos para fines específicos. Esta es un área en que se han estado lias pobres, exámenes estatales, observatorios laborales y
realizando reformas en varios países de la región (en las que sistemas de acreditación, constituyen medidas clave de polí-
Chile, México y Uruguay llevan la delantera), pero aún que- tica para superar las imperfecciones en los mercados educacio-
da mucho por hacer. Los servicios de capacitación existentes nales y de capacitación. Para crear los incentivos adecuados en
deben ser más competitivos. Los impuestos destinados espe- los sistemas educacionales públicos, las normas de asignación
cíficamente a la capacitación se deben asignar en forma com- de financiamiento a las escuelas y universidades públicas y de
petitiva a través de sistemas de fondos de contrapartida (para gobernabilidad son de importancia crucial. Las restricciones
capacitación externa y en la empresa) o a una mejor cobertu- físicas en la oferta de educación básica aún son importantes
ra y calidad de la educación básica y secundaria. en muchos países, especialmente en las áreas rurales.
La flexibilidad en los mercados laborales es importante pa- Tercero, la creación y divulgación de conocimientos se ca-
ra que las empresas puedan reestructurar con rapidez la com- racteriza por una propiabilidad imperfecta y altos efectos de
posición de destrezas de su fuerza laboral en respuesta a las propagación. En otras palabras, el valor social es mucho ma-
exigencias de nuevas tecnologías. Los mercados laborales rí- yor que el valor privado, por lo que en ausencia de subsidios
gidos retrasan el ritmo de adopción de nuevas tecnologías y o protección eficaces, las empresas y los mercados produci-
las adaptaciones por parte de las empresas. rán menos que lo óptimo en términos sociales. Diversos es-
De manera similar, el acceso a capital de riesgo también tudios han constatado que el valor social de la I&D privada
es crucial para las empresas que realizan mayores esfuerzos supera su valor privado en múltiplos de 3 en los países des-
de I&D y de capacitación. De aquí la importancia de mer- arrollados y que es probable que la I&D deba aumentar en
cados financieros profundos y más sofisticados (y específica- un factor de 2 a 10 en los países en desarrollo. Por este mo-
mente, la necesidad de crear fondos de capital de riesgo) para tivo, todos los países han creado e implementado diferentes
los países que deseen incrementar sus esfuerzos de adapta- políticas e instrumentos para apoyar el proceso de creación
ción e innovación. y divulgación de conocimientos: derechos de propiedad in-
telectual, incentivos tributarios o subsidios a la I&D priva-
V. El lugar que ocupa la política gubernamental da y la capacitación, además de la creación de instituciones
educacionales, científicas y técnicas especializadas, de carác-
El análisis recién presentado destaca que si bien los estudian-
ter publico o mixto.
tes, trabajadores y empresas son los principales actores del
En el informe se analizan los problemas de diseño de al-
proceso de acumulación y uso productivo del conocimiento
gunos de estos instrumentos y dónde, cuánto y en qué con-
y que diferentes instituciones o empresas facilitadoras que
diciones estas intervenciones parecen haber sido más exitosas.
entregan servicios educacionales, tecnológicos y de capaci-
Por ejemplo, se constata que los incentivos tributarios para
tación surgen en forma espontánea en el entorno propicio, la
la I&D privada sólo son eficaces en países con un sistema tri-
política gubernamental ocupa un lugar crucial en estas áre-
butario sólido caracterizado por tener pocas exenciones y un
as. En primer lugar, los gobiernos deben crear el entorno pro-
alto nivel de fiscalización y control. En las actuales circuns-
picio estimulando la apertura al comercio exterior y la
tancias, los subsidios a través de fondos de contrapartida trans-
inversión extranjera directa, facilitando la creación de mer-
parentes y competitivos podrían resultar más eficaces en gran
cados financieros profundos y sólidos, mercados laborales fle-
parte de los países de América Latina y el Caribe.
xibles y aplicando políticas eficaces de competencia
económica. Sólo en un entorno como ése las empresas esta-
VI. La importancia crucial de las redes
rán dispuestas a adoptar, adaptar y crear nuevas tecnologí-
de innovación
as, a contratar trabajadores mas calificados y a capacitar.
En segundo lugar, como ya se mencionó, las limitaciones La conclusión es que tan importante como una interacción
de crédito y de información, así como los costos de oportuni- adecuada a través de redes de innovación eficaces lo es el di-
11

14. CLOSING THE GAP
investigación independiente deben compartirlos para com-
seño y desarrollo individual de las instituciones e instrumen-
pensar los riesgos financieros e institucionales en los cuales
tos de políticas para apoyar el proceso de creación y divulga-
incurren al apoyar estas actividades), lo mismo puede decir-
ción de los conocimientos. La importancia de las “redes de
se de otros incentivos incorporados a la estructura de bene-
innovación” sectoriales, nacionales e internacionales surge no
ficios y promociones en las universidades y centros de
sólo de los fuertes vínculos existentes entre educación y tec-
investigación. Además, en América Latina y el Caribe es ne-
nología, sino también del carácter ajeno al mercado de mu-
cesario superar cierto grado de reticencia cultural por parte
chas de las instituciones y organizaciones que participan
de las universidades públicas y de las empresas. La política
activamente en estas áreas y de las importantes “asimetrías
pública que apoya la I&D y capacitación del sector privado
de la información” que caracterizan el proceso de creación,
puede dar cierta preferencia a los proyectos conjuntos de ca-
divulgación y absorción de conocimientos. Se constata que
pacitación e I&D por parte de las universidades (o centros de
la región de América Latina y el Caribe no sólo está rezaga-
investigación independientes) y empresas, con el objeto de
da en el nivel de los acervos y flujos de capital educacional y
ayudar a superar los problemas de información asimétrica y
tecnológico, sino que además con frecuencia los utiliza en for-
de coordinación y la reticencia cultural a la cooperación.
ma deficiente debido a una estructura de incentivos defectuo-
En términos generales, el denominado Sistema de Inno-
sa y a la falta de integración de los “sistemas nacionales de
vación Nacional difícilmente se puede llamar “sistema” en
innovación” (ver la figura 1.5 y el capítulo 8).
los países latinoamericanos debido a su desarticulación. Ade-
Los vínculos entre las universidades y empresas del sec-
más, genera muy poca innovación. Tampoco es ni debe ser
tor privado son importantes incluso en las primeras etapas
estrictamente nacional. Las dimensiones sectoriales e inter-
de la transición tecnológica, cuando la mayor parte de las em-
nacionales son de importancia decisiva.
presas se dedica principalmente a la adopción y adaptacio-
Las empresas interactúan con otras empresas en diferen-
nes menores de las tecnologías extranjeras (ver la sección VII)
tes formas y la proximidad (o los conglomerados virtuales)
En esta etapa de desarrollo, las universidades y las institu-
puede reducir los costos de transacción de estas interaccio-
ciones de investigación públicas probablemente son las úni-
nes y mejorar la velocidad y calidad del flujo de informa-
cas que realizan investigación científica y adquieren
ción entre ellas. Más importante aun es que, puesto que
conocimientos tecnológicos en niveles significativos, por lo
existen externalidades significativas provenientes de los es-
que son apoyos fundamentales para las empresas y sectores
fuerzos de capacitación e I&D en las empresas, los conglo-
lideres que realizan adaptaciones algo más importantes o in-
merados sectoriales de innovación o “clusters” permiten
cluso crean tecnologías nuevas. El fortalecimiento de esos vín-
internalizar estas externalidades de varias formas (estable-
culos adquiere una importancia incluso mayor en la segunda
ciendo esfuerzos de capacitación e I&D cooperativos y fijan-
fase, cuando un número bastante grande de empresas comien-
do “reglas del juego” entre los actores privados), lo que al
za a realizar adaptaciones importantes y las más avanzadas
mismo tiempo proporciona un impulso a estas actividades.
participan más en la creación.
Los conglomerados permiten enfrentar los problemas de in-
Sin embargo, existen diversos problemas de diseño insti-
formación asimétrica y de coordinación que afectan las re-
tucional para crear incentivos para que las empresas y las uni-
laciones de los actores dentro del mercado y fuera de él en
versidades interactúen. La política pública puede desempeñar
las actividades de creación y divulgación de conocimientos.
un papel muy importante en corregir estos problemas. La co-
Por cierto, es posible crear sistemas de innovación sectorial
laboración puede ser poco significativa no sólo debido a los
o “conglomerados” de manera más bien independiente (el
problemas de información asimétrica (las empresas no saben
sistema de innovación de la minería del cobre tiene pocos
con exactitud lo que las universidades pueden ofrecer y las
elementos en común con los de las exportaciones agrícolas
universidades no saben bien lo que las empresas necesitan),
o el sector pesquero o forestal de Chile muy especializados)
sino también debido a los malos incentivos. Por tanto, los pro-
ya que exige la adquisición de destrezas especializadas y es-
blemas de derechos de propiedad intelectual respecto de los
fuerzos de I&D (lo que no quiere decir que su éxito no se
resultados obtenidos en las investigaciones en las universida-
pueda propagar a otros sectores, como sucedió en Finlan-
des a través del financiamiento público cobran especial im-
dia con el caso Nokia o en la industria minera de Estados
portancia (los investigadores particulares se deben beneficiar
Unidos en el siglo pasado). Los gobiernos pueden y deben
con una parte considerable, y las universidades, o centros de
12

15. CERRANDO LA BRECHA EN EDUCACIÓN Y TECNOLOGÍA: INTRODUCCIÓN Y RESUMEN
Por último, puesto que gran parte del conocimiento es
apoyar los esfuerzos de estos conglomerados de innovación
intangible y difícilmente se puede transmitir (a pesar del pro-
emergentes. Sin embargo, los intentos por crear conglome-
greso de la tecnología de la información y las comunicacio-
rados de la nada con frecuencia han sido perjudiciales y no
nes) sin la interacción personal, el desplazamiento
existen recetas claras que se puedan seguir en el diseño de
internacional de los trabajadores y estudiantes calificados es
las políticas respectivas. Los hechos demuestran que los ac-
un aspecto crucial para un Sistema de Innovación Nacional.
tuales conglomerados exitosos parecen ser el resultado de
Los programas de estudios en el extranjero y la emigración
la capacidad empresarial privada que se beneficia de un en-
temporal de los trabajadores son una fuente importante y
torno comercial positivo: los sistemas de libre comercio, ins-
muy eficiente de transferencia tecnológica. Es claro que la
tituciones legales y financieras internas fuertes y políticas
fuga de cerebros afecta al país de origen en el corto plazo,
educacionales y tecnológicas sólidas. Las experiencias más
porque en la mayor parte de los países en desarrollo la edu-
exitosas sugieren que las políticas de apoyo diseñadas para
cación es financiada por el sector público y la migración re-
I&D y capacitación, de naturaleza y cobertura general, se
presenta una fuga de recursos. Pero incluso la fuga de cerebros
pueden implementar de manera eficiente a través de los con-
se puede convertir en una ventaja, como lo corrobora el pa-
glomerados sectoriales existentes y emergentes y ajustándo-
pel fundamental de los ingenieros hindúes en Silicon Valley
las a sus necesidades específicas.
en el desarrollo posterior de la industria de software de la
De otra parte, cualquier Sistema de Innovación Nacional
India o de la diáspora china o judía en las rápidas actualiza-
debe tener una dimensión internacional. La creación y di-
ciones tecnológicas de China e Israel.
vulgación de conocimientos es un fenómeno global. Gran
parte de los nuevos conocimientos se seguirá produciendo
VII. Cerrando de las brechas educativas
en un pequeño grupo de países avanzados, donde existe la
mayor proporción de redes de capital humano y de innova- Como se mencionó anteriormente, las nuevas tecnologías
ción, de modo que las empresas y los sistemas de educación han incrementado especialmente la productividad de los tra-
e innovación nacionales se deben vincular de modo eficaz con bajadores calificados, lo que significa que ahora la educación
éstas para lograr adoptar, adaptar y crear tecnologías en for- y la capacitación deberían tener un mayor efecto en las ta-
ma eficiente. Por este motivo, los sistemas de educación na- sas de crecimiento. Por lo tanto, la región debe eliminar las
cionales de América Latina y el Caribe deben estar bien brechas educativas lo más pronto posible. El capítulo 5
relacionados con los mejores sistemas educacionales del ex- muestra que en 1960 la región tenía niveles de educación
tranjero. Estos vínculos son especialmente vitales a nivel ter- comparables con los países de Asia Oriental y muchos pa-
ciario y de postgrado. Vincular las universidades y los centros íses periféricos de Europa. Sin embargo, esos países tuvie-
de investigación autónomos locales con instituciones de pri- ron transiciones educacionales más rápidas, por lo que hoy,
mer nivel puede resultar relativamente sencillo y generar al- como ya se explicó, se observan brechas importantes en
tos beneficios considerables. América Latina.
Por lo general, la capacidad de las empresas nacionales de Los episodios más exitosos de incremento en nivel edu-
integrase con redes extranjeras requerirá que la empresa lo- cacional (Estados Unidos entre 1850 y 1950, la República
cal posea cierto grado de capacidad tecnológica. Esto difi- de Corea y los países escandinavos a partir de la Segunda Gue-
culta la promulgación de políticas generales que puedan rra Mundial) han seguido un patrón secuencial de perfeccio-
activar estos vínculos, aparte de eliminar los obstáculos a la namiento, creando primero una educación básica universal,
inversión extranjera directa u otras regulaciones de las ex- luego una educación secundaria amplia y por último, un ac-
portaciones o importaciones que impiden que las empresas ceso generalizado a las universidades. En el capítulo 4 se ana-
locales se integren eficientemente a las cadenas globales. Sin lizan las transiciones educacionales que se representan en la
embargo, los conglomerados de innovación sectorial exito- figura 1.4, cuyo extremo superior indica la transición segui-
sos están conectados con sus pares del extranjero. La políti- da por la mayor parte de los países de la OCDE y de Asia
ca gubernamental podría prestar un apoyo especial a ciertas Oriental. La figura muestra que aunque la mayoría de los pa-
iniciativas de capacitación y de I&D para los conglomera- íses intentó establecer en forma gradual un nivel medio de
dos sectoriales existentes que posean esa dimensión de co- educación general, algunos de América Latina se centraron
nexión internacional. en la educación terciaria.
13

16. CLOSING THE GAP
FIGURA 1.4
Transiciones educacionales
Aunque la mayoría de los países intentó establecer en forma gradual un nivel medio de educación general...
con una base más angosta El diamante La pirámide invertida
La pirámide (la mayoría de los países,
(por ejemplo, Asia Oriental, (por ejemplo, Asia (por ejemplo, América del Norte)
aproximadamente en 1960),
años ochenta) Oriental, actual)
... otros países se centraron en
la educación terciaria
El yunque asimétrico
(por ejemplo, Venezuela y Costa Rica)
Nivel más alto de educación
Educación superior a la secundaria
Sólo secundaria
Primaria o sin educación
En la mayor parte de los países de América Latina, la no sea sostenible, puesto que incrementa la desigualdad. El
política pública y el financiamiento se deben centrar en menor déficit y las mayores rentabilidades privadas de la edu-
cación terciaria sugieren que la política pública (y en espe-
ampliar la educación secundaria, facilitando al mismo
cial la asignación de recursos públicos) se debería centrar en
tiempo la expansión privada de la educación terciaria
ampliar la educación secundaria, facilitando al mismo tiem-
La creciente rentabilidad de la educación secundaria y tercia-
po la expansión privada de la educación terciaria.
ria sugiere que la transición tecnológica requerirá más traba-
A pesar de este patrón general, algunos países de la re-
jadores con este nivel de calificación. Sin embargo, como se
gión (en particular, Chile, Argentina, Uruguay y varios de
mencionó anteriormente, el aspecto más característico del pa-
los países caribeños de habla inglesa) han logrado una co-
norama educacional promedio de América Latina y el Cari-
bertura amplia en la educación secundaria, por lo que aho-
be es una marcada insuficiencia de trabajadores con educación
ra su impulso educacional se debería centrar en ampliar la
secundaria, en comparación con las leves deficiencias del ni-
asistencia a la educación terciaria. En el otro extremo, exis-
vel terciario dado su nivel de desarrollo. En este sentido, la
ten países rezagados cuyos esfuerzos aún deben centrarse en
región ha seguido una senda educacional “desequilibrada” si
mejorar la cobertura y la calidad de la educación básica.
se la compara con los países de la OCDE y de Asia. Este pa-
trón utiliza en forma deficiente las complementariedades in-
trínsecas del sistema educacional, puesto que reduce la Las mejores formas de expandir el acceso a la educación
eficiencia de la educación terciaria (dado que existe una ba- varían de acuerdo a las dificultades que se enfrentan
se más limitada de competencias de donde seleccionar estu- ¿Los estudiantes que terminan la escuela primaria no se ma-
diantes para la educación terciaria). Además utiliza en forma triculan en la escuela secundaria o desertan antes de com-
deficiente la relación complementaria entre la transición edu- pletarla? Un bajo nivel de matrícula secundaria puede reflejar
cacional y tecnológica de un país, puesto que se ha constata- una demanda efectiva insuficiente por parte de los indivi-
do que una cobertura generalizada de la educación secundaria duos o una insuficiente oferta de oportunidades educaciona-
es una condición previa para que los países saquen pleno pro- les. La demanda por mayor educación de parte de los
vecho del efecto de propagación tecnológica de la inversión individuos depende de la demanda por trabajadores más ca-
extranjera directa y del comercio. Además es probable que lificados de parte de las empresas: en la medida en que au-
14