La Ruta de la Plenitud: Las necesarias políticas Públicas

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productivas, la continuidad de su educación y capacitación, la atención a sus dis-
capacidades, el mantenimiento de una ocupación bien remunerada, la tenencia
de una vivienda, y sobre todo se deberán generar fuentes de financiamiento para
la creación de un sistema de seguridad social universal que sea suficiente para la
continuidad de su vida.
Lo anterior obliga a replantear la cultura del respeto, dignificación y ejercicio de los
derechos humanos de los adultos mayores, reintegrándolos a la vida activa, pro-
ductiva, política y democrática que les garantice una vida digna, decorosa y útil
para ellos y para la sociedad. El gran reto es crear una sociedad inclusiva para todos.
2.2 Las necesarias políticas públicas
Por Dr. Éctor Jaime Ramírez Barba14
; Carlos Arias Guzmán15
a) Introducción
El proceso de envejecimiento16
de la población está generando una serie de retos
muy importantes, se está transformado la vida de las personas y de las comuni-
dades en que viven; y en general la vida en la sociedad. Las transformaciones que
experimentará la sociedad en los próximos 30 años, son en gran medida previsibles;
conocemos información muy importante respecto de la transición demográfica
y epidemiológica de las poblaciones con más edad, por lo que podemos predecir,
en términos generales, lo que ocurrirá irremediablemente. Afortunadamente
dicha información también nos permitirá planificar para diseñar las políticas que
nos permitan enfrentar los retos con mayor eficacia.
Por primera vez en la historia de la humanidad, la mayor parte de la población
espera vivir más años, hasta los sesenta y más; ello debe considerarse como un
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Médico Especialista en Cirugía General. Hospital Ángeles León. Académico Emérito, Academia Mexicana de
Cirugía y de Número, Academia Nacional de Medicina.
Economista. Red de Investigadores Parlamentarios. Asesor GPPAN, H. Cámara de Diputados.
El proceso de envejecimiento, desde una óptica demográfica, consiste en el incremento gradual del número
absoluto y relativo que las personas envejecidas. Implica un cambio en la estructura por edades que es consecuen-
cia de la transición demográfica, la cual, en su definición más simplificada, alude al proceso que experimentan las
poblaciones al pasar de un régimen de alta fecundidad y mortalidad a otro en el que ambas variables toman niveles
bajos y controlados. Ver, Karla Denisse González, “Envejecimiento demográfico en México: análisis comparativo
entre las entidades federativas”, en La situación demográfica de México 2015, Consejo Nacional de Población,
CONAPO 2015.
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/88784/06_Envejecimiento_demografico_en_Mexico.pdf
El Programa Nacional Gerontológico, señala que el envejecimiento se considera como un proceso natural resultado
de la interacción de los factores genéticos, las influencias extrínsecas del medio ambiente y la adaptabilidad biop-
sicosocial de las personas a medida que trascurre el tiempo. Se pueden identificar seis tipos de envejecimiento:
1. Cronológico, cuenta el tiempo transcurrido desde el nacimiento hasta la muerte.
2. Biológico, depende de la carga genética de un individuo, ya que ésta fija una programación que predetermina las
disposiciones orgánicas de cada persona como producto de su herencia, este proceso se caracteriza por cambios
que modifican aspectos estructurales y funcionales del cuerpo que pueden implicar una serie de síntomas, como
la disminución de la agudeza visual, de la capacidad auditiva o del vigor físico, que pueden o no relacionarse con
alguna enfermedad.
3. Funcional, constituye el reflejo más fiel de la integridad del individuo durante el envejecimiento.
4. Psicológico, que alude a la psicología personal del curso de vida en el que se experimenta el fenómeno del creci-
miento y cambios físicos, mentales y sociales.
5. Sociológico, en el que se asignan diferentes roles a cada individuo de acuerdo con las circunstancias y condicio-
nantes que le precedieron a lo largo de su vida. 6. Fenomenológico, que se refiere a la percepción subjetiva de la
propia edad, lo que el individuo manifiesta sentir. Ver, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/265503/
PROGRAMA_NACIONAL_GERONTOLOGICO_5_ENERO_2017.pdf.

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gran logro del sistema sanitario y como una oportunidad para evolucionaren las
condiciones de nuestro ciclo de vida; además de un gran reto, pues abre la posi-
bilidad buscar los mecanismos para beneficiarnos de esta transición demográfica.
Vivir más años en condiciones dignas, dependerá de un conjunto de factores
económicos y sociales que impactan directamente la calidad y condiciones de vida
de las personas; de entre ellos, destaca un factor fundamental, la salud con que se
llegue a esas edades avanzadas; pues no obstante los avances en la medicina,
existen pocos datos que sugieran que en la actualidad las personas adultas mayores
gozan de una mejor salud que hace dos décadas.
No obstante, que se reconoce que además de las condiciones de salud, es impor-
tante tener una visión general del entorno del desarrollo de las personas adultas,
en este trabajo se pone especial atención a lo realizado en materia de salud dado
que la edad avanzada se caracteriza por un rápido deterioro de la capacidad física y
mental de las personas, lo cual tiene consecuencias negativas para las personas
mayores en particular y para la sociedad en general. Tener una vejez con la mejor
salud posible es fundamental para alcanzar el desarrollo sostenible, por lo que des-
de diversos ámbitos de promueve el envejecimiento saludable17
. En este contexto,
se realiza una descripción general, que revisa el desarrollo de las políticas públicas
de atención a las personas adultas mayores en nuestro país. Partimos de un breve
contexto internacional, para después revisar el context o nacional, y finalmente
algunas conclusiones. Los retos hacia el futuro se analizan en un siguiente capítulo.
b) Contexto internacional
En el ámbito internacional, un antecedente importante se encuentra en los
“Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad”, adoptados
por la Asamblea General de las Naciones Unidas (resolución 46/91) de diciembre
de 199119
, mediante éstos se exhorta a los gobiernos de los países a que imple-
menten los principios en sus programas nacionales para personas mayores. Dichos
principios, están relacionados con los derechos humanos y orientados a lograr que
las personas mayores tengan una vida digna y de calidad.
Los entre los principios que se propone impulsen está la independencia, mediante
la cual las personas de edad deberán tener acceso a: alimentación, agua, vivienda,
vestimenta y atención de salud adecuados, la oportunidad de trabajar o de poder
obtener ingresos; acceso a programas educativos y de formación adecuados; vivir
en entornos seguros y adaptables a sus necesidades personales y a sus capacidades
en continuo cambio; y a poder residir en su propio domicilio por tanto tiempo como
sea posible.
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El envejecimiento saludable se define como el proceso de fomentar y mantener la capacidad funcional que per-
mite el bienestar en la vejez; la capacidad funcional es la combinación de todas las capacidades físicas y mentales
—así como las psicosociales— de una persona. Ver, OMS, “Acción multisectorial para un envejecimiento saludable
basado en el ciclo de vida: proyecto de estrategia y plan de acción mundiales sobre el envejecimiento y la salud”,
A69/17, 22 de abril de 2016.
Entendidas éstas como la acción de gobierno para afrontar problemas públicos, considerando un horizonte de
tiempo, información disponible y recursos escasos; pero no suplen la capacidad, ni la voluntad de los gobernantes
de seguirlas; las instituciones y burocracias son el cauce principal para hacerlas viables, pero también su principal
restricción. Ver, Merino, Mauricio, Políticas Públicas: ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de
problemas públicos, CIDE, México 2013.
Ver https://www.un.org/development/desa/ageing/resources/international-year-of-older-persons-1999/princi-
ples/los-principios-de-las-naciones-unidas-en-favor-de-las-personas-de-edad.html

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La participación implica, que las personas de edad deben permanecer integradas
en la sociedad, participar activamente en la formulación y la aplicación de las polí-
ticas que afecten directamente a su bienestar y poder compartir sus conocimientos
y habilidades con las generaciones más jóvenes; y poder formar movimientos o
asociaciones de personas de edad avanzada.
En cuanto a los cuidados para las personas de edad, éstas podrán disfrutar de los
cuidados y la protección de la familia y la comunidad de conformidad con el sistema
de valores culturales de cada sociedad; tener acceso a servicios sociales y jurídicos
que les aseguren mayores niveles de autonomía, protección y cuidado y a disfrutar
de sus derechos humanos y libertades fundamentales; además de pleno respeto de
su dignidad, creencias, necesidades e intimidad.
La autorrealización, permite a las personas de edad aprovechar las oportunidades
para desarrollar plenamente su potencial y tener acceso a los recursos educativos,
culturales, espirituales y recreativos de la sociedad.
Finalmente, el principio de la dignidad de las personas de edad, se expresa en
poder vivir con dignidad y seguridad, verse libres de explotaciones y de malos tratos
físicos o mentales; además, recibir un trato digno, independientemente de la edad,
sexo, raza o procedencia étnica, discapacidad u otras condiciones, ser valoradas
independientemente de su contribución económica.
Estos principios constituyeron un referente obligado en el desarrollo de diversos
instrumentos internacionales que tienen como objetivo la atención de las personas
adultas mayores, que fueron generados con posterioridad.
Por otro lado, de manera general se puede afirmar que las políticas de atención
a los adultos mayores, tienen su origen en la Primera Asamblea Mundial sobre
Envejecimiento realizada en Viena, Austria, en 1982;20
en dicha asamblea se
estableció el “Plan de Acción Internacional de Viena sobre Envejecimiento” , que fue
el primer instrumento internacional sobre el tema que contiene una base para la
formulación de políticas y programas sobre el envejecimiento.
El Plan de Acción Internacional de Viena, reconoce el número creciente de habi-
tantes de edad avanzada, y externa su preocupación común por el envejecimien-
to, reconoce el logro de la longevidad y el desafío que ese logro entraña. Decide
impulsar la formulación y aplicación de políticas en los ámbitos internacional,
regional y nacional para mejorar la vida de las personas de edad como individuos,
a fin de que, espiritual y físicamente, disfruten plena y libremente de sus años
avanzados en paz, salud y seguridad; además, se propone estudiar las consecuen-
cias del envejecimiento de la población sobre el desarrollo y las del desarrollo
sobre las personas de edad, a fin de lograr la plena realización del potencial
de ella y a mitigar, mediante medidas apropiadas, cualesquiera efectos negativos.
El Plan de Acción Internacional sobre Envejecimiento fue probado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en 1982 (resolución 37/51). El Pan contiene 62 recomendaciones sobre aspectos tales como la investigación,
recolección de datos, análisis, capacitación, así como también sobre las áreas temáticas siguientes: salud y
nutrición, protección de los adultos mayores como consumidores, vivienda y medio ambiente, familia, seguridad
social, seguridad económica, empleo y educación. Ver,
http://www.sld.cu/galerias/pdf/sitios/gericuba/plan_de_accion_internacional_de_viena_sobre_el_envejecimiento.pdf
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Dicho Plan, considera estrategias y programas internacionales, regionales y nacio-
nales formulados como respuesta a problemas y necesidades de carácter mundial.
Busca fortalecer la capacidad de los países para abordar de manera efectiva el
envejecimiento de su población y atender a las preocupaciones y necesidades
especiales de las personas de más edad. Entre sus objetivos concretos esta
proponer y estimular políticas y programas orientados a la acción y destinados a
garantizar la seguridad social y económica a las personas de edad, así como darles
oportunidades de contribuir al desarrollo y compartir sus beneficios.
La Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento, realizada en Madrid,
España, en el año 2002, formuló el “Plan de Acción Internacional de Madrid sobre
el Envejecimiento y una Declaración Política”21
, éstos marcaron una profunda trans-
formación en la percepción mundial del desafío que supone la construcción de una
sociedad para todas las edades.
El Plan de Acción Internacional de Madrid, reconoce la importancia de la transfor-
mación demográfica, su magnitud y los profundos impactos en todos los aspectos
de la vida de las personas y las comunidades, así como en los planos nacional e
internacional. El Plan constituye ambicioso programa para enfrentar los retos del
envejecimiento en el siglo XXI, se centra en aspectos generales que tiene que ver
con las personas de edad y el desarrollo, el fomento y la promoción de la salud y el
bienestar en la vejez y la creación de un entorno propicio y favorable, mismos que
sirven de base para la formulación de políticas; además involucra a los gobiernos, a
las organizaciones no gubernamentales y a otros actores interesados.
Se reconoce, por primera vez que los gobiernos aceptan vincular las cuestiones del
envejecimiento a otros marcos del desarrollo social y económico y de los derechos
humanos, en particular los convenidos en las conferencias y cumbres celebradas
por las Naciones Unidas. El objetivo principal del Plan de Acción Internacional de
Madrid consiste en garantizar que en todas partes la población pueda envejecer
con seguridad y dignidad y que las personas de edad puedan continuar participan-
do en sus respectivas sociedades como ciudadanos con plenos derechos.
El Plan de Acción Internacional de Madrid, considera varios temas centrales
vinculados a la plena realización de todos los derechos humanos y libertades
fundmentales; el envejecimiento en condiciones de seguridad, su habilitación para
que participen plena y eficazmente en la vida económica, política y social de sus
sociedades; las oportunidades de desarrollo, realización personal y bienestar
del individuo en todo el curso de su vida; la eliminación de todas las formas de
violencia y discriminación, la igualdad de los sexos y la eliminación de la discri-
minación; la atención de la salud y el apoyo y la protección social; y el reco-
nocimiento de la situación de las personas de edad pertenecientes a poblaciones
indígenas, entre otras.
Ver, https://social.un.org/ageing-working-group/documents/mipaa-sp.pdf
La Proclamación sobre el Envejecimiento (1992); y la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las
formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad (1999), la Declaración de Brasilia (2007), la Segunda
Conferencia Intergubernamental sobre Envejecimiento en América Latina y el Caribe (2007), el Plan de Acción de la
Organización Panamericana de la Salud sobre la salud de las personas mayores, incluido el envejecimiento activo y
saludable (2009), la Declaración de Compromiso de Puerto España (2009) y la Carta de San José sobre los derechos
de las personas mayores de América Latina y el Caribe (2012).
Ver, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/265503/PROGRAMA_NACIONAL_GERONTOLOGICO_5_ENERO_2017.pdf
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Además de los Principios y Planes señalados, existen otros instrumentos interna-
cionales22
que han contribuido a la atención de las personas adultas mayores. Los
acuerdos y tratados internacionales son una herramienta para reforzar el compro-
miso que los gobiernos tienen para promover y proteger los derechos humanos y
las libertades fundamentales de todas las personas mayores, para trabajar en la
erradicación de todas las formas de discriminación y violencia y para crear redes de
protección de las personas mayores que hagan efectivos sus derechos23
.
La Organización de las Naciones Unidas, ha señalado que el envejecimiento de la
población está a punto de convertirse en una de las transformaciones sociales más
significativas del siglo XXI, con consecuencias para casi todos los sectores de la
sociedad, en particular, destaca el mercado laboral y financiero y la demanda
de bienes y servicios tales como servicios de salud, vivienda, protección social,
transporte, recreación; así como la transformación de las relaciones y la estructura
familiar y los lazos intergeneracionales24
.
Según el “Informe mundial sobre el envejecimiento y la salud”, de la Organización
Mundial de la Salud OMS25
, dos instrumentos internacionales de política han guia-
do la acción sobre el envejecimiento desde 2002: la Declaración Política y el Plan de
Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento26
y Envejecimiento activo:
un marco político27
, de la OMS; inscritos en el marco de derechos humanos, ambos
documentos subrayan la importancia de la salud en esta etapa de la vida.
En mayo de 2016, la Organización Mundial de la Salud, aprobó la “Estrategia y plan
de acción mundiales sobre el envejecimiento y la salud 2016-2020: hacia un mundo
en el que todas las personas puedan vivir una vida prolongada y sana”28
, en el que
exhorta a los Estados Miembros a aplicar las medidas propuestas en la Estrategia
y plan de acción mundiales, y a adoptar un planteamiento multisectorial, en
particular mediante el establecimiento de planes nacionales o la incorporación de
esas medidas en los distintos sectores gubernamentales, adaptándolas a las priori-
dades y contextos nacionales específicos.
Además, exhorta a establecer un centro de coordinación y un área de trabajo
sobre el envejecimiento y la salud y reforzar la capacidad de los sectores guberna-
mentales pertinentes para integrar la dimensión del envejecimiento saludable en
sus actividades valiéndose del liderazgo, el establecimiento de lazos de asociación,
la promoción y la coordinación, entre otros.
En el ámbito regional, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe,
CEPAL, ha señalado que el envejecimiento de la población de América Latina y
el Caribe, se caracteriza por un ritmo más rápido que el registrado históricamente
en los países desarrollados y un contexto con una persistente desigualdad,
Naciones Unidas, sitio envejecimiento ver: http://www.un.org/es/sections/issues-depth/ageing/index.html
Organización Mundial de la Salud, OMS, Informe mundial sobre el envejecimiento y la salud 2015, consultado en:
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/186466/9789240694873_spa.pdf;jsessionid=B107E889C77CD2BC
D02A8E53A9B21C92?sequence=1
https://social.un.org/ageing-working-group/documents/mipaa-sp.pdf
Ver: https://ccp.ucr.ac.cr/bvp/pdf/vejez/oms_envejecimiento_activo.pdf
Ver https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/253189/A69_R3-sp.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Sandra Huenchuan, Editora, Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) Santiago de Chile, abril de 2009.
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un débil desarrollo institucional, sistemas de protección social de baja cobertura y
calidad; además de una institución familiar muy exigida en materia de seguridad y
protección29
.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible30
, son un llamado universal a la adopción
de medidas para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas
las personas gocen de paz y prosperidad, en este contexto son la base para las
actividades de 2015 a 2030. En relación con las personas adultas mayores se puede
identificar que el objetivo 3: “Garantizar una vida sana y promover el bienestar
para todos en todas las edades”, a través de la cobertura sanitaria universal,
incluida la protección contra los riesgos financieros, tienen un impacto directo enlas
condiciones de salud que enfrentan éstas personas.
Es claro que la preocupación por atender el reto que implica tener amplios sectores
de la sociedad con edad avanzada, se ha tomado con mucha seriedad en el ámbito
internacional, aquí se han descrito algunos de los instrumentos más relevante que
así lo acreditan.
Contexto nacional
En nuestro país durante mucho tiempo se consideró que los problemas del enveje-
cimiento y de los ancianos eran naturales y que había que resolverlos en el ámbito
individual, de lo privado31
. Hasta antes de la década de los setenta, en nuestro país,
se carecía de una política pública definida para atender el problema de los adultos
mayores, la vejez era concebida como una condición natural e individual de los
seres humanos, cuya atención correspondía al ámbito privado familiar, donde las
instituciones de asistencia, sobre todo religiosas, se involucraban sólo en aquéllos
casos de extrema vulnerabilidad, abandono y desamparo. La respuesta ante éstas
situaciones, se originaba en los mandamientos de la fe y la caridad; pero no existía
una respuesta gubernamental directa y específica. 32
Los problemas que enfrentaban las personas adultas mayores se convirtieron en
problema público debido al proceso conocido como transición demográfica , el cual
se caracteriza por un descenso importante de la mortalidad y de la natalidad. Así,
para finales de la década de los 70, el proceso de envejecimiento demográfico y sus
consecuencias para la sociedad y el gobierno comenzaron a ser parte de la agenda
pública. Además, al proceso demográfico se adicionó la situación de vulnerabilidad
http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals.html
Muñoz Hernández, Roxana, “Las políticas públicas de la vejez en México 2010”, en Revista de Ciencias Sociales
y Humanidades, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa, núm. 71, julio-diciembre, 2011.
Razo González, Angélica María. La política pública de vejez en México: de la asistencia pública al enfoque de
derechos. Revista CONAMED, [S.l.], v. 19, n. 2, feb. 2015. ISSN 2007-932x. Disponible en: <http://www.dgdi-
conamed.salud.gob.mx/ojs-conamed/index.php/revconamed/article/view/7/70>. Fecha de acceso: 09 feb. 2019.
En nuestro país, la primera fase de esta transición comienza en los años treinta del siglo XX con un descenso de la
mortalidad que, junto con elevados niveles de natalidad, provocaron un periodo de elevado crecimiento demográ-
fico. La segunda fase de la transición demográfica comienza en los años setenta con un acelerado descenso de la
fecundidad, en parte como resultado de las políticas de población de aquella década, que tenían como objetivo fre-
nar el acelerado crecimiento de la población. En conjunto, la baja en la mortalidad y en la fecundidad dieron pie al
predominio de la población adulta y de edades avanzadas. Ver: Zúñiga, E. y J. García, “El envejecimiento demográ-
fico en México. Principales tendencias y características”, en La situación demográfica de México 2008, México,
Consejo Nacional de Población, 2008. Además, Aparicio, R.,” Transición demográfica y vulnerabilidad durante la
vejez”, en La situación demográfica de México, 2002, México, Consejo Nacional de Población, 2002.
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que enfrenta esta población, manifestada en la pobreza, la marginación y la
discriminación; éstos se convirtieron en los principales argumentos para posicionar
el tema de los adultos mayores en la agenda pública del gobierno.
En este contexto, la atención desde gobierno al fenómeno de envejecimiento
poblacional comenzó a ser más visible, así en 1977, se crea por decreto el Sistema
para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), institución cuyo objetivo principal era
conjuntar y organizar a los organismos encargados de la asistencia social en el país,
primero con atribuciones de protección a la infancia, pero con el paso del tiempo,
el Estado asumió de manera más amplia la obligación de ofrecer servicios y atender
a los sectores sociales vulnerables, ampliando su visión hacia otros grupos como la
familia y los adultos mayores, cambiando el enfoque de acciones de correctivas a
preventivas . Por otro lado, en 1979, se crea por decreto presidencial, el Instituto
Nacional de la Senectud, como organismo que tendría por objeto proteger, ayudar,
atender y orientar a la vejez mexicana y estudiar sus problemas para lograr las solu-
ciones adecuadas; fueron éstos los primeros pasos institucionales para la atención
de los adultos mayores.
Las primeras medidas programáticas del Instituto Nacional de la Senectud INSEN a
través de programas asistenciales fueron:
• Programas económicos: Tarjeta INSEN; Centros de producción; Bolsa de Tra-
bajo; Cursos de Capacitación; Programas Sociales: Procuraduría de la Defensa del
Anciano; Albergues; Clubes de la Tercera Edad.
• Programas Educativos: Educación de la Familia y la Sociedad en el Co-
nocimiento del Anciano; Centro Cultural de la Tercera Edad; Enseñanza
Geriátrica y Gerontológica; Preparación al Retiro. Programas Psicológicos:
actividades recreativas, vacacionales, culturales y sociales; valoración psicológica y
psicométrica; talleres de terapia ocupacional; Residencias Diurnas.
• Programas de Investigación Gerontológica .
De acuerdo con el análisis de María Angélica Razo González 2015 , las políticas
gubernamentales de atención a la vejez, durante las décadas de los ochenta y
noventa, se caracterizaron por un enfoque de atención a la pobreza e integración
social; se concebía a la vejez como un asunto de carencias de todo tipo, principal-
mente económicas, físicas y sociales o como una cuestión de falta de autonomía;
por lo que el gobierno tenía el papel de prestador de asistencia, para superar
las carencias. Ello, no obstante, la influencia que tuvieron en el INSEN, la apro
bación de instrumentos internacionales, para el diseño de la política y pr ogramas
gubernamentales.
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Ver, Razo González, Angélica María.
Instituto Nacional de la Senectud, INSEN. Acción y proyección del INSEN, 1982.
Razo González, Angélica María, op cit.
Ver, Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento, derivado de la Primera Asamblea Mundial
sobre Envejecimiento en 1982, así como la Observación General No. 6, de los derechos económicos, sociales y
culturales de las personas mayores establecida en 1995 y surgida de la aplicación del Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales establecido por la Organización de las Naciones Unidas en 1976.

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La política de atención a la vejez en este periodo estuvo limitada, el desarrollo de
institucional representado por un INSEN que no contaba con la capacidad y ni los
recursos para impulsar una política integral de alcance nacional, una normatividad
que limitaba a un enfoque asistencial y un contexto nacional de restricción de
recursos originada por la severa crisis económica de los ochentas, limitaron el
desarrollo de una política integral de alcance nacional.
Con el cambio administración y de partido en el gobierno federal en el año 2000, la
política de atención a los adultos sufrió varios cambios, influidos particularmente
por las estimaciones sobre las tendencias de la población de adultos mayores, que
realizó el Consejo Nacional de Población CONAPO , la expedición de la Ley de los
Derechos de las Personas Adultas Mayores LDPAM, publicada en el Diario Oficial
de la Federación en junio de 2002, y las disposiciones relacionadas en otras leyes ;
los cambios institucionales que finalmente transformaron al INSEN, en el Instituto
Nacional de las Personas Adultas Mayores INAPAM y su traslado del sector salud al
de desarrollo social; y las recomendaciones emanadas de instrumentos interna-
cionales .
Con la nueva ley se buscó establecer un enfoque de derechos en las políticas
de atención a los adultos mayores, misma que se fortaleció con la reforma
constitucional en 2011 en materia de derechos humanos, dicha reforma
constitucional establece en el artículo 1°, el mandato supremo de reconocimiento,
respeto y protección de los Derechos Humanos de todas las personas, también
establece la obligación expresa a todas las autoridades para que en el ámbito de sus
competencias promueva, respete, proteja y garantice los derechos humanos de
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad .
El enfoque de derechos humanos ha adquirido una importancia relativamente
reciente, en nuestro país, como horizonte normativo y programático, pero tam-
bién por los compromisos internacionales que ha asumido, a partir de la firma de
tratados de derechos humanos vigentes , como consecuencia de ello, tiene
obligaciones jurídicas internacionales vinculantes. El enfoque de derechos
humanos ha puesto en el centro de la acción pública la responsabilidad de los
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Por ejemplo, la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, establecía que son sujetos de asistencia social
“los ancianos en desamparo, incapacidad, marginación o sujetos a maltrato”, la misma Ley deja los servicios de
asistencia en manos del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).
Estimaciones del CONAPO en el año 2000 señal que la proporción de adultos mayores a nivel nacional era de
alrededor de 7%; este porcentaje se incrementaría a 12.5% en 2020 y a 28% en 2050, el grupo de adultos mayores
de edades avanzadas es el que registraría mayor crecimiento, las proyecciones indicaban que la proporción de
personas de 70 años y más se incrementaría de 43% en 2000 a 45.9% en 2030 y a 55.5% en 2050, este cambio en la
estructura por edades implicaba repercusiones importantes en las familias e instituciones que enfrentarán deman-
das de servicios tendientes a lograr una sociedad justa y equitativa. Ver, Zúñiga E, Vega D. Envejecimiento de la
población de México: reto del siglo XXI, México, CONAPO, 2004; citado por Razo González, Angélica María, op cit.
En entre éstas se puede considerar: la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, Ley de la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia, Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, Ley General para la Inclusión de las Personas con
Discapacidad, Ley General de Desarrollo Social, Ley General de Salud, entre otras.
DestacalaSegundaAsambleaMundialsobreelEnvejecimiento,llevadaacaboenMadridenelaño2002;laEstrate-
gia Regional de implementación del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento y la Declaración
de Brasilia del año 2007, que enfatizaban la necesidad de que los países trabajaran para “una sociedad para todas las
edades y de protección basada en derechos”. Ver, https://social.un.org/ageing-working-group/documents/mipaa-
sp.pdf y https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/21505/S2007591_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Consultar en. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm
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gobiernos por generar las condiciones para su efectivo cumplimiento; sin embargo,
persisten las insuficiencias en el ejercicio efectivo de los derechos de una parte
importante de la población adulta mayor que carece de acceso a prestaciones de
seguridad social, servicios de salud o servicios básicos, respeto a su autonomía y no
discriminación, entre otros.
Con este enfoque, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 , en la Meta Nacional
II. México Incluyente ; el Objetivo 2.2, propone transitar hacia una sociedad
equitativa e incluyente; en la Estrategia 2.2.2 propone articular políticas que
atiendan de manera específica cada etapa del ciclo de vida de la población y
particularmente la Línea de Acción Fortalecer la protección de los derechos de las
Personas adultas mayores, para garantizar su calidad de vida en materia de salud,
alimentación, empleo, vivienda, bienestar emocional y seguridad social, con lo
cual se pretende garantizar el pleno desarrollo de las personas adultas mayores.
A su vez el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018 , en su Objetivo 4
se establece “Construir una sociedad igualitaria donde exista acceso irrestricto al
bienestar social mediante acciones que protejan el ejercicio de los derechos de
todas las personas, y en particular la Estrategia 16 marcada con el numeral 4.2
Procurar el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores.
El Programa de Acción Específico, Atención del Envejecimiento 2013-2018 , tiene
como objetivo establecer una cultura de vida saludable, con perspectiva de género,
en las personas adultas mayores y en aquellas con patologías de mayor relevancia.
El Programa Nacional Gerontológico 2016-2018 , estableció en su objetivos fo-
mentar y promover el pleno goce de sus derechos, desarrollar las oportunidades
para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de vida, proponer la creación de
oportunidades de empleo y acciones para su seguridad económica, desarrollar e
implementar una nueva cultura del envejecimiento con una perspectiva de curso
de vida e impulsar las políticas públicas y fortalecer la coordinación interinstitucio-
nal en beneficio, todo esto, de las personas adultas mayores.
Los intentos desde el ámbito federal por construir una política de atención para las
personas adultas mayores con un enfoque de derechos humanos, ha avanzado en
los documentos como se ha señalado, pero todavía falta ver su implementación
y la eficacia de las acciones para hacer efectivos los derechos de este grupo de la
población.
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Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su Protocolo adicional en materia de derechos
económicos, sociales y culturales (conocido también como Protocolo de San Salvador), entre otros.
Consultado en: http://pnd.gob.mx/
Respecto de un México Incluyente, se propone enfocar la acción del Estado en garantizar el ejercicio de los
derechos sociales y cerrar las brechas de desigualdad social que aún nos dividen; el objetivo es que el país se inte-
gre por una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad sustantiva, lo que implica hacer efectivo el ejercicio
de los derechos sociales de todos los mexicanos. http://pnd.gob.mx/
Consultado en: http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Transparencia/DocumentosOficiales/Pro-
grama_Sectorial_Desarrollo_Social_2013_2018.pdf
Ver, http://www.cenaprece.salud.gob.mx/descargas/pdf/PAE_AtencionEnvejecimiento2013_2018.pdf
Consultado en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/265503/PROGRAMA_NACIONAL_GERONTO-
LOGICO_5_ENERO_2017.pdf

70
Las necesarias políticas públicas
Hoy el reto no es menor, pues según datos de la revisión de 2017 del Informe de la
Organización de las Naciones Unidas ONU, Perspectivas de la Población Mundial ,
se espera que el número de personas mayores de 60 años o más, se duplique para
2050 y triplique para 2100. En el ámbito mundial se pasará de 962 millones en
2017 a 1400 millones en 2030; a 2100 millones en 2050 y a 3100 millones en 2100,
este grupo de población crece más rápidamente que los de personas más jóvenes.
En nuestro país, los datos de la Encuesta Intercensal 2015 realizada por el INEGI,
arrojan una estimación de 12,436,321 adultos mayores en el país de los cuales
46.2% corresponde a hombres (5.8 millones) y el 53.8 restante a mujeres (6.7
millones). Asimismo, el CONAPO estima que en 2018 había 9.1 millones de per-
sonas con 65 años y más, pero que para el año 2050, habrán en 24.9 millones de
personas de 65 años y más.
En este contexto, los retos en materia de las políticas públicas necesarias para la
atención de los derechos de las personas adultas mayores, implica transformar de
fondo nuestra forma de elaborar e implementar las políticas, que hasta ahora, se
ven como un conjunto de acciones fragmentadas que difícilmente responderían
a las necesidades crecientes de las personas adultas mayores. Por ello se aportan
algunos aspectos relevantes a considerar en diseño de las políticas públicas que
necesita nuestro país.
El gran reto es desarrollar una visión a largo plazo que permita consensar una
agenda para enfrentar el proceso de envejecimiento poblacional, implica un enfo-
que multisectorial con diversos actores y los diferentes niveles de la administración
pública; colaboración entre agentes gubernamentales y no gubernamentales,
proveedores de servicios, desarrolladores de productos, así como de las propias
personas adultas mayores, será importante generar políticas públicas basadas en el
reconocimiento de los derechos de las personas mayores.
Pero la estrategia debe garantizar su sostenibilidad financiera en las finanzas públi-
cas y la capacidad de cumplir con los objetivos fundamentales de la política presu-
puestaria ; pues se vislumbra que la economía estará sometida a fuertes presiones
fiscales debido a las necesidades crecientes de diversos gastos irreductibles como
las pensiones, entre otros.
La estrategia debe enfrentar los retos del derecho a la vida y dignidad en la vejez y
a la no discriminación por edad, sexo, discapacidad, condiciones socioeconómicas
o estado de salud; el derecho a la independencia y autonomía, el derecho a los cui-
dados de largo plazo y el derecho a los cuidados paliativos al final de la vida y a una
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United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2017). World Population Pros-
pects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables. Working Paper No. ESA/P/WP/248.
En 2017, las personas con 60 años o más, fueron el 13 por ciento de la población mundial y su tasa de crecimiento
anual del 3 por ciento.
Ver, https://www.inegi.org.mx/programas/intercensal/2015/
Consultado en https://datos.gob.mx/busca/dataset/proyecciones-de-la-poblacion-de-mexico-y-de-las-entidades-
federativas-2016-2050
Huenchuan Navarro, Sandra, Marco legal y de políticas en favor de las personas mayores en América Latina,
Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE, División de Población de la CEPAL) SERIE población y
desarrollo 51 Santiago de Chile, abril de 2004.
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muerte digna, entre otros; así como los estereotipos y prejuicios sobre las personas
mayores y su limitada participación en la toma de decisiones.
Además,sus condiciones de pobreza, falta de vivienda adecuada, malnutrición, falta
de atención médica para enfermedades crónicas, limitado acceso a agua potable
y saneamiento, costo prohibitivo de medicamentos o tratamiento médico y la in-
seguridad de ingresos económicos. También la violencia, abuso y maltrato, la vio-
lencia física, emocional y/o sexual ya sea por parte de familiares o de personas de
confianza.
Es claro que en nuestro país todavía existen serias limitaciones para que las
personas adultas mayores sean respetadas como titulares de derechos, por lo que
ese es el principal reto.
En particular, entre los desafíos al formular políticas en materia de protección de
la salud para los adultos mayores se debe considerar que las estrategias de salud
pública que se han adoptado han tenido sus aciertos frente al envejecimiento de
la población, pero generalmente han sido claramente ineficaces; por lo que es
necesario hacer un replanteamiento de las mismas considerando los siguientes
aspectos:
• Se deberá impulsar un enfoque basado en derechos, para promover el
envejecimiento activo y saludable , así como su articulación a la Agenda 2030 .
El derecho a la protección de la salud tiene una serie de determinantes básicos
como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a
condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y a un
medio ambiente sano, entre otras; lo que implica contar un amplio espectro de
leyes, políticas y acciones para ayudar a crear las condiciones apropiadas que
garanticen que las personas adultas mayores puedan disfrutar del más alto nivel de
salud posible.
• En un enfoque de derechos, el gobierno está obligado a ofrecer,
sin discriminación de ningún tipo, los bienes y servicios disponibles, accesibles,
aceptables, oportunos y de buena calidad. El derecho a la salud se debe para
garantizar progresivamente, mediante la obligación de tomar medidas, hasta el
máximo de los recursos disponibles.
• Habrá que superar la visión estereotipada sobre los adultos mayores,
pues hay evidencias de que los adultos mayores contribuyen con la sociedad en
muchos sentidos. Se debe tener presente que, un enfoque basado en derechos
humanos requiere integrar la idea central de la participación activa y toma de
decisiones informadas sobre su salud y bienestar; por es fundamental que este
enfoque tenga un carácter multidisciplinario y centrado en la persona.
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La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, señala que el
envejecimiento activo y saludable, es el proceso por el cual se optimizan las oportunidades de bienestar físico, mental
y social, de participar en actividades sociales, económicas, culturales, espirituales y cívicas, y de contar con protección,
seguridad y atención, con el objetivo de ampliar la esperanza de vida saludable y la calidad de vida de todos los indi-
viduos en la vejez, y permitirles así seguir contribuyendo activamente a sus familias, amigos, comunidades y naciones.
El concepto de envejecimiento activo y saludable se aplica tanto a individuos como a grupos de población. La Conven-
ción entró en vigor el 11 de enero de 2017, y aún está pendiente su ratificación por México. Consultado en http://www.
oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamericanos_A-70_derechos_humanos_personas_mayores_firmas.asp
Ver, http://www.onu.org.mx/agenda-2030/

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• Consolidar la rectoría en el Sistema Nacional de Salud (SNS), para
garantizar un envejecimiento activo y saludable en las personas adultas mayores,
y crear un Sistema Nacional de Protección Integral para las Personas Adultas
Mayores, que supere la fragmentación e insuficiente coordinación interinstitucional
e intersectorial actual de las acciones y programas gubernamentales; que logre
una adecuada integración y coordinación de servicios de calidad que optimice las
acciones.
• Adecuar el Sistema Nacional de Salud en función de los retos asociados al
envejecimiento poblacional y las nuevas necesidades de atención de las personas
mayores. Así como, los mecanismos para el uso eficiente de los recursos.
• En materia de salud habrá que enfrentar cuatro retos principales para
lograr un envejecimiento activo y saludable; mitigar el impacto de la carga de la
enfermedad crónica, prevenir y detectar oportunamente la fragilidad, prevenir la
dependencia y desarrollar un contexto habilitador.
• Las políticas y programas deben empoderar a las personas adultas mayores
para que contribuyan con la sociedad y se mantengan como miembros activos
de sus familias y comunidades durante el mayor tiempo posible en función de sus
capacidades.
• Se debe invertir en el desarrollo de infraestructura adecuada e suficiente
para abordar la atención al Envejecimiento. Generar una oferta insuficiente de
centros de cuidado y atención y programas de cuidado a largo plazo , de servicios
geriátricos. Así como ofrecer apoyos para la atención en el domicilio, que permita
reducir la carga y costos a los familiares.
• Formar y capacitar al equipo de salud interinstitucional e intersectorial en la
promoción, prevención, tratamiento y limitación del daño para las personas adultas
mayores; necesarias para satisfacer las necesidades de su atención.
• Impulsar la realización de estudios de investigación clínico epidemiológica,
sectoriales e interinstitucionales, orientados al fortalecimiento de las políticas y
programas envejecimiento. Diseñar e implementar modelos geronto-geriátricos,
aplicables a las unidades de primer nivel de atención como Centros de Día estraté-
gicos y módulos de atención en el 2º y 3er nivel. Desarrollar un enfoque eficaz que
integre intervenciones basadas en pruebas científicas.
• Fortalecer y adaptar el Sistema de Información en Salud, para la detección
oportuna y el control de padecimientos más relevantes en este grupo de edad.
Además, generar información especializada para la planeación integral de la
atención al envejecimiento; que permita mejorar su medición, seguimiento y mejor
comprensión. Y aquella necesaria para la evaluación y control de las acciones.
• Desarrollar una nueva cultura sobre el envejecimiento poblacional, que
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Los cuidados a largo plazo, son las actividades llevadas a cabo por otros para que las personas que han tenido
una pérdida importante y permanente de la capacidad intrínseca puedan mantener un nivel de capacidad funcional
conforme con sus derechos básicos, sus libertades fundamentales y la dignidad humana.
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fomente su integración y participación social efectiva, que induzca a un cambio
cultural que promueva la valoración positiva de las personas mayores; que
avance en la construcción de una comunidad más incluyente en la que todos tengan
las mismas oportunidades para hacer efectivo el pleno respeto y ejercicio de sus
derechos humanos y libertades.
• Articular una red de servicios sociales dirigida a personas mayores en
situación de vulnerabilidad y/o dependencia. Uno de los principales retos
del envejecimiento lo constituye la discapacidad y la consecuente dependencia,
además de la salud mental adversa que es una importante barrera para el
envejecimiento saludable, por lo que se deben diseñar esquemas específicos para
su atención.
• La atención del maltrato a las personas adultas mayores es insoslayable,
aunque persisten las dificultades para detectarlo y visibilizarlo e intervenir
adecuadamente, por lo que se deben generar los mecanismos para su atención.
• Finalmente se debe impulsar una política pública integral para los
adultos mayores que involucre a todos los sectores de la población, tanto públicos
como privados, así como la organización civil, para que juntos logren construir una
sociedad más cohesionada, democrática e incluyente.
2.3 Sistema de pensiones y calidad de vida.
Síntesis por José Luis Palacios Blanco
El envejecimiento tiene profundas repercusiones en nuestra sociedad plantea
desafíos inéditos, reclama una serie de reivindicaciones para expandir, especificar
y profundizar los derechos humanos de las personas adultas mayores, es decir,
les reconoce, como titulares de derechos. Lo que obliga al Estado mexicano a
establecer parámetros mínimos para asegurar una vejez con dignidad. No obstante,
habrá que tener presente que, en muchas ocasiones, la voluntad de las autoridades
y de las instituciones vinculadas a la protección de las personas adultas mayores
encuentra limitaciones estructurales que limitan el ejercicio de sus derechos.
También se encuentran barreras culturales, pues carecemos de una cultura de
prevención y ahorro para la tercera edad.
Frente a los desafíos que implica el envejecimiento en nuestro País, estamos
obligados a buscar soluciones más eficaces, que fortalezcan a nuestras instituciones
con el diseño e implementación de políticas públicas que pongan a la persona
en el centro de la acción pública. Tenemos que pensar en el futuro, pero actuar de
manera inmediata en el presente, poniendo en práctica toda nuestra capacidad
para generar oportunidades para todas las generaciones, pero en especial
para las personas adultas mayores.
El Estado mexicano ha pospuesto la reforma al sistema de pensiones; el gobier-
no federal del Presidente López Obrador, enfrentará retos como el crecimiento
de la población de la tercera edad y la baja cobertura que tiene el sistema
actualmente. La Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR)

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